АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовое регулирование оборота и защиты конфиденциальной информации в органах внутренних дел»
На правах рукописи
Караваев Александр Александрович
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБОРОТА И ЗАЩИТЫ КОНФИДЕНЦИАЛЬНОЙ ИНФОРМАЦИИ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
12.00.14 - административное право; административный процесс
- 7 ОКТ 2015
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Краснодар-2015
005563105
005563105
Работа выполнена в Федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего образования «Воронежский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Научный руководитель - кандидат юридических наук, профессор
Занина Татьяна Митрофановна
Официальные оппоненты: Фатьянов Алексей Александрович,
доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;
Петрыкина Наталья Ивановна,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного и финансового права МГИМО (У) МИД России
Ведущая организация - Московский университет МВД России
им. В.Я. Кикотя
Защита диссертации состоится 20 ноября 2015 г. в 10-00 часов на заседании диссертационного совета Д 203.017.02 при Краснодарском университете МВД России по адресу: 350005, г. Краснодар, ул. Ярославская, 128, корпус «А4», конференц-зал.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Краснодарского университета МВД России.
Полный текст диссертации, автореферат диссертации и отзыв научного руководителя размещены на официальном сайте Краснодарского университета МВД России по адресу: www.krdu-mvd.ru или www.krdu.mvd.ru.
Автореферат разослан « » сентября 2015 г.
Ученый секретарь „ /'
диссертационного совета ¡)к"// Сапронов Юрий Викторович
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В настоящий период времени информационные ресурсы полноправно встали в ряд важнейших ресурсов, необходимых для жизнедеятельности человечества. Информационные технологии, являющиеся материальной основой для формирования и практического использования информационных ресурсов, продолжают развиваться настолько стремительно, что за ними не поспевает ни одна иная отрасль экономики.
Проникновение информационных технологий во все сферы жизни общества, их вхождение, по сути, в каждый дом среди многочисленных положительных моментов имеет своим следствием и целый ряд негативных. Современные системы поиска и обработки информации позволяют осуществлять глобальный контроль над коммуникациями не только органов публичной власти, но и сотен миллионов граждан, накапливая и анализируя многочисленную информацию о них.
Эта поисковая работа является технологически чрезвычайно сложной и под силу только крупнейшим государствам, поэтому устремления субъектов меньшей величины направлены на получение доступа к уже организованным информационным массивам, а именно к банкам данных.
Полезно обеспечивать сохранность любой информации, накопленной в автоматизированной системе, особое значение приобретает защита тех сведений, доступ к которым ограничивается по объективным причинам. Среди таких сведений главенствующее положение занимает государственная тайна. Однако помимо нее существует более широкий класс сведений, именуемый конфиденциальной информацией, которые также подлежат защите, и в ряде случаев ценность такой информации приближается к ценности сведений, составляющих государственную тайну.
Органы внутренних дел в силу выполнения ими определенных задач, прежде всего связанных с обеспечением общественной безопасности и борьбой с преступностью, являются аккумулятором огромного числа сведений конфиденциального характера, поступающих к ним из внешней среды, а также сами создают значительное число сведений о своей деятельности, которые не подлежат открытому распространению, но в силу объективных причин не могут быть отнесены к государственной тайне. Поэтому изучение про-
блем, связанных с отнесением сведений к категории конфиденциальной информации и упорядочением их оборота, на примере органов внутренних дел имеет весьма актуальное значение.
Данная проблема также имеет иной ракурс рассмотрения -с позиций обеспечения прав человека и гражданина. Выполняя поставленные задачи, органы внутренних дел в законодательно очерченных рамках, но тем не менее весьма существенно вторгаются в частную сферу жизни граждан, накапливая о них многочисленные сведения личного и коммерческого характера. Данная деятельность направлена прежде всего на решение проблем обеспечения общественной безопасности и осуществление борьбы с преступностью, однако вытекающие из этого широкие правомочия по сбору и обработке информации накладывают на органы внутренних дел не менее широкий комплекс обязанностей по обеспечению защиты указанной информации от противоправного распространения или использования.
Система защиты информации конфиденциального характера в органах внутренних дел, имеющая правовую, организационную и техническую составляющие, должна гарантировать исключение возможности неконтролируемого доступа или утечки защищаемых сведений, а также искажения их содержания.
Окружающая нас действительность стремительно изменяется во многом за счет активного развития информационных технологий. Многое из того, что вчера рассматривалось как последнее достижение, сегодня уже воспринимается как нечто устаревшее. Общая идеология развития государственного управления в нашей стране заключается в стремлении максимально автоматизировать многие управленческие процессы, исключив или существенно ограничив участие в их осуществлении человека.
Объединение вышеприведенных теоретических посылок применительно к проблемам информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел позволяет утверждать, что уже в среднесрочной перспективе потребуется не только доступ к банкам данных органов внутренних дел из некоторой совокупности стационарных точек, но и мобильный, и даже онлайн-доступ, который, естественно, должен осуществляться по защищенным каналам связи, с абсолютно точной идентификацией и аутентификацией пользователей.
Все вышеизложенное предопределяет актуальность проведения научного исследования, посвященного правовому регулированию оборота и защиты сведений конфиденциального характера в органах внутренних дел, которое, в основном, осуществляется нормами административного права.
Степень научной разработанности темы исследования. Анализ научных источников, касающихся рассматриваемых автором вопросов, позволяет утверждать, что проблема правового регулирования защиты конфиденциальной информации в органах внутренних дел освещена недостаточно.
Многие аспекты административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел отражены в трудах И.И. Вереме-енко, A.M. Воронова, Т.М. Заниной, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, JIM. Колодкина, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, JI.JI. Попова, Н.Ф. Поповой, Ф.С. Разаренова, Б.В. Российского, Ю.Н. Старилова, С.А. Старостина, A.A. Фатьянова, А.П. Шергина и ряда других ученых.
Теоретические и прикладные проблемы информационного права и правового обеспечения информационной безопасности исследовались И.Л. Бачило, А.Б. Венгеровым, В.А. Герасименко, A.B. Заряевым,
B.А. Копыловым, В.Н. Лопатиным, В.А. Пожилых, В.Е. Потаниным, М.М. Рассоловым, В.Н. Саблиным, C.B. Скрылем, A.A. Стрельцовым, A.A. Фатьяновым, М.А. Федотовым, O.A. Федотовой, А.П. Фисуном,
C.Г. Чубуковой, A.A. Шиверским, О.В. Кирилловой, В.Д. Элькиным и другими учеными.
Научному исследованию проблем противодействия незаконному посягательству на служебную информацию органов внутренних дел посвятили свои работы В.Б. Вехов, В.В. Крылов, А.Л. Осипенко, К.С. Скоромников, Н.Г. Шурухнов и другие ученые и специалисты.
Вместе с тем, следует констатировать, что комплексного правового исследования, посвященного проблемам правового регулирования оборота и защиты конфиденциальной информации в органах внутренних дел и выработке предложений по совершенствованию нормативной правовой базы в данной сфере общественных отношений, до сего времени не проводилось.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений в сфере оборота и защиты конфиденциальной информации в органах внутренних дел.
Предмет исследования - совокупность правовых норм, регулирующих оборот и защиту конфиденциальной информации в органах внутренних дел.
Цель исследования заключается в выработке научно обоснованных предложений по совершенствованию нормативного правового регулирования оборота и защиты конфиденциальной информации на уровне федеральных законов, нормативных правовых актов, принимаемых Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и МВД России.
Достижение поставленной цели обеспечивается решением следующих научных задач:
1) анализ эволюции правового регулирования оборота и защиты сведений конфиденциального характера в российском законодательстве;
2) анализ современного состояния правового регулирования оборота и защиты сведений конфиденциального характера на законодательном уровне;
3) анализ основных категорий сведений, накапливаемых и используемых органами внутренних дел;
4) исследование системы административно-правового регулирования накопления и хранения сведений конфиденциального характера в органах внутренних дел;
5) анализ проблем административно-правового регулирования внутрисистемной и внесистемной передачи сведений конфиденциального характера в органах внутренних дел;
6) исследование проблем установления административной ответственности в области защиты информации конфиденциального характера и юрисдикционных полномочий органов внутренних дел в данной сфере.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы: диалектический метод познания, системный, структурно-функциональный, исторический, общелогический, формально-юридический, сравнительно-правовой и иные научные методы.
Нормативную правовую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации; кодифицированное административное, гражданское, уголовное законодательство Российской Федерации; федеральные законы Российской Федерации; указы Президента Российской Федерации; постановления и распоряжения
Правительства Российской Федерации; ведомственные нормативные акты, регулирующие компетенцию органов внутренних дел в сфере оборота и защиты конфиденциальной информации.
Эмпирическая база исследования включает в себя результаты анкетирования сотрудников различных служб (160 респондентов) по вопросам организации защиты конфиденциальных сведений в органах внутренних дел. Определенное содействие в формулировании ряда направлений исследования оказал и личный опыт автора как сотрудника органов внутренних дел, деятельность которого связана с ознакомлением со сведениями конфиденциального характера и правилами их защиты.
Научная новизна исследования заключается в том, что диссертация является первым самостоятельным монографическим исследованием, специально посвященным изучению проблем административно-правового регулирования оборота и защиты конфиденциальной информации в органах внутренних дел в условиях их реформирования и совершенствования материально-технической базы для осуществления деятельности.
Научную новизну диссертационного исследования подтверждают основные положения, выносимые на защиту:
1. Категории «конфиденциальная информация», «сведения конфиденциального характера» в настоящее время не имеют под собой четкого законодательного основания, хотя продолжают на достаточно высоком уровне правового регулирования (Указ Президента Российской Федерации от 06.03.1997 № 188 «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера» и ряд других) использоваться для обозначения относительно обособленного класса информации.
Упорядочение при регулировании отношений в сфере оборота и защиты конфиденциальной информации в системе государственной власти может быть достигнуто путем принятия профильного законодательного акта - Федерального закона «О служебной тайне», который призван сформировать единый административно-правовой механизм защиты конфиденциальной информации в системе публичной власти.
Одним из важнейших видов конфиденциальной информации, от упорядочения оборота и обеспечения безусловной защиты которой реально зависит жизнь и здоровье значительного числа людей, являются сведения, касающиеся государственной защиты судей,
должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства. Законодательное и подзаконное нормативное правовое регулирование данных отношений в части регламентации вопросов защиты таких сведений имеет явные пробелы.
Автором сформулированы конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования в данной сфере.
2. Наряду с институтом государственной тайны в системе государственной власти активно применяется институт служебной информации ограниченного распространения, функционирование которого основано не на федеральном законе, как это вытекает из норм Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», а на подзаконном акте правительственного уровня, содержание которого не отражает современных потребностей в регулировании данных отношений.
Автором на защиту выносятся результаты доктринального правового анализа данного нормативного правового акта, на основании которых он делает вывод о необходимости его кардинальной переработки.
3. Система правового регулирования отнесения сведений к категории конфиденциальных, основанная на использовании примерного перечня сведений ограниченного распространения, морально устарела и не может являться правовым фундаментом для реального выделения данных сведений из общего массива служебной информации. Такое положение особенно негативно сказывается на деятельности по разграничению доступа к информации в автоматизированных банках данных органов внутренних дел. В силу указанного данный акт подлежит полной переработке.
Однако попытка такой переработки не даст должного эффекта до тех пор, пока не будет выработан единый системный подход в части формирования содержания перечней сведений конфиденциального характера в целом для органов исполнительной власти, который целесообразно реализовать на уровне федерального закона.
4. В настоящее время практически все органы государственной власти субъектов Российской Федерации разработали и ввели в действие перечни сведений конфиденциального характера. Учитывая, что обеспечение общественной безопасности и борьба с преступностью являются задачей не только МВД России и его террито-
риальных органов, но и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, необходимо в каждый такой перечень включить раздел «Правоохранительная деятельность».
В целях исключения разночтений при формировании содержательной части указанного раздела целесообразно определить разработчиком основных норм для этого раздела перечней - МВД России, а вносить изменения в них на основании отдельного постановления Правительства Российской Федерации.
5. В процессе проведения исследования автор сделал и обосновал вывод о том, что органы внутренних дел являются одним из самых значительных потребителей сведений конфиденциального характера социальной направленности среди федеральных органов исполнительной власти, причем по разнообразию накапливаемой и обрабатываемой информации относятся к числу явных лидеров.
При этом совокупность ведомственных правовых актов, регулирующих оборот и защиту персональных данных в органах внутренних дел, страдает как схематичностью, так и декларативностью, в силу чего является малопригодной для реального практического применения при организации защиты информации.
Одним из самых существенных недостатков указанной совокупности ведомственных правовых актов является то, что при существующем уровне правового регулирования региональные сегменты автоматизированных банков данных полиции могут иметь различные по своей эффективности системы защиты информации, что создает предпосылки для утечки сведений конфиденциального характера.
6. Проведенный автором анализ показал, что важнейшим методом упорядочения доступа к информационным ресурсам органов внутренних дел и в особенности к банкам данных полиции является метод идентификации и аутентификации пользователей, имеющих как технический, так и юридический компоненты. В подавляющем большинстве действующих нормативных актов делается упор на техническую составляющую данной административной процедуры, оставляя установление конкретного объема правомочий по доступу к информации (юридическая составляющая) на административное усмотрение конкретных руководителей, которые могут и не обладать должной компетенцией в столь сложном вопросе.
В системе МВД России до сего времени отсутствует нормативный правовой акт, централизованно устанавливающий принци-
пы и методы разграничения доступа к информационным ресурсам, содержащим сведения конфиденциального характера.
7. Проводимые в настоящий период времени МВД России мероприятия по совершенствованию управления органами внутренних дел, а также информационного обеспечения их деятельности дают основания полагать, что приоритетным направлением при использовании информационных ресурсов органов внутренних дел, в том числе содержащих сведения конфиденциального характера, будет являться удаленный доступ как со стационарных точек, так и с мобильных устройств обработки и хранения данных. Это предопределяет дальнейшее развитие технологий криптографической защиты информации и усиление уровня обеспечения безопасности связи.
Эффективность данной деятельности сдерживается отсутствием в МВД России и его территориальных органах целостной централизованной системы подразделений, главной задачей для которых является организация криптографической защиты информации, а также обеспечение безопасности применения таких средств и методов.
8. Представленная в настоящее время в КоАП РФ совокупность правонарушений за противоправные деяния в сфере оборота сведений конфиденциального характера не образует целостной системы, уровень санкций за их совершение настолько низок, что не имеет никакого превентивного значения. Указанное позволяет автору утверждать, что административно-правовая защита отношений в сфере оборота сведений конфиденциального характера в настоящее время фактически отсутствует.
9. Конкретные предложения автора по изменению и дополнению законодательных и иных нормативных правовых актов, направленные на совершенствование правового регулирования оборота сведений конфиденциального характера:
9.1. Внести следующие изменения в перечень сведений конфиденциального характера, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 06.03.1997 № 188:
пункт 3 изложить в редакции:
«Сведения, свободное распространение которых либо неограниченный доступ к которым объективно препятствуют исполнению органами государственной власти возложенных задач и вытекающих из них функций (служебная тайна)».
9.2. Внести следующие изменения в «Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти», утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.11.1994 № 1233:
пункт 1.2 изложить в редакции:
«К служебной информации ограниченного распространения относятся сведения конфиденциального характера, касающиеся деятельности федеральных органов исполнительной власти и подчиненных им организаций, свободное распространение которых создает препятствия для исполнения указанными органами и организациями установленных для них задач и функций».
9.3. Внести следующие изменения в Особенную часть Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях:
статью 13.11 изложить в редакции:
«Нарушение установленного законом оборота информации о гражданах (персональных данных)
1. Нарушение установленного законом порядка сбора, хранения или использования информации о гражданах (персональных данных) -
влечет....
2. Противоправное распространение, в том числе разглашение информации о гражданах (персональных данных) —
влечет ... .»;
часть 1 статьи 13.28 изложить в редакции: «Нарушение установленного порядка оформления отказа в предоставлении сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в случае установления правомерного ограничения в доступе к данным сведениям, -влечет...».
Статью 17.13 изложить в следующей редакции: «1. Несоблюдение либо неполное соблюдение решений органов, обеспечивающих безопасность судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, участников уголовного судопроизводства либо в отношении их близких, -влечет ....
2. Противоправное распространение, в том числе разглашение сведений о мерах безопасности, примененных в отношении лиц, указанных в части первой настоящей статьи, -влечет ....
3. Противоправное распространение, в том числе разглашение сведений о мерах безопасности примененных в отношении лиц, указанных в части первой настоящей статьи, если это деяние создало реальную угрозу их жизни и/или здоровью, влечет...».
Теоретическая значимость проведенного исследования заключается в расширении научных знаний о правовой природе конфиденциальной информации, относимости к данной категории тех или иных видов сведений, авторском анализе системы правового регулирования данных отношений на законодательном уровне и в органах внутренних дел.
Практическая значимость состоит в выработке конкретных предложений по совершенствованию системы административно-правового регулирования оборота и защиты сведений конфиденциального характера в органах внутренних дел.
Степень достоверности результатов исследования. Теоретическая часть научного труда базируется на использовании широкого круга российских и зарубежных научно-правовых источников, научной и учебной литературы, опубликованных материалов конференций различного уровня, а также диссертационных исследований других авторов. Научные выводы и положения основываются на анализе теоретической части исследования, результатах обобщения и анализа эмпирической базы. При формулировании теоретических и прикладных положений автор использовал данные судебной практики. При разработке научных положений использованы современные методики сбора, обработки и анализа эмпирической базы исследования. Степень достоверности результатов проведенного исследования обеспечена также результатами апробирования разработанных выводов и положений на практике и в учебном процессе, что подтверждается актами внедрения.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные результаты диссертационного исследования заслушивались на заседаниях кафедры административного права Воронежского института МВД России, докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях в Воронежском институте МВД России (2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015 гг.), Орловском юридическом институте МВД России (2012 г.), Белгородском юридическом институте МВД России (2013 г.), Омской юридической академии (2014 г.), Санкт-Петербургском университете МВД России (2015 г.). Положения дис-
сертационного исследования были представлены на Всероссийском конкурсе молодежи образовательных учреждений и научных организаций на лучшую работу «Моя законотворческая инициатива», проводимого Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и НС «Интеграция» в сентябре 2012 г.
Основные положения исследования внедрены в учебный процесс Воронежского института МВД России, Дальневосточного юридического института МВД России, практическую деятельность ГУ МВД России по Воронежской области, УМВД России по Липецкой области; нашли отражение в девятнадцати научных публикациях.
Структура диссертации определена ее целью и задачами и состоит из введения, двух глав, разделенных на три параграфа каждая, заключения и списка использованной литературы. Диссертация оформлена в соответствии с требованиями ВАК при Минобрнауки России.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования; раскрывается степень разработанности темы; определяются объект, предмет, цель и задачи исследования; характеризуются методологическая, нормативная, теоретическая и эмпирическая основы работы; формулируются основные положения, выносимые на защиту; раскрывается теоретическая и практическая значимость результатов исследования; приводятся данные об апробации и внедрении полученных результатов.
Первая глава «Теоретические проблемы правового регулирования в сфере оборота конфиденциальной информации в Российской Федерации» содержит три параграфа.
В первом параграфе под названием «Эволюция правового регулирования в отношении сведений конфиденциального характера в Российской Федерации» прослеживаются этапы расширения использования законодательством категории «конфиденциальная информация». Автор также проводит краткий анализ категории «государственные секреты», широко применявшейся в советский период и являющейся предшественницей современного разделения сведений ограниченного доступа на составляющие данное понятие элементы.
В данном параграфе исследования также подробно раскрывается комплекс проблем, возникших в отношении института служебной тайны после принятия в 1993 г. Закона Российской Федерации «О государственной тайне», фактически исключившего служебную тайну из сфер защищаемой государственно-значимой информации, что явилось следствием законодательного закрепления грифа «Секретно» для обозначения исключительно сведений, составляющих государственную тайну.
Последствия образовавшегося вокруг института служебной тайны правового вакуума не заставили себя долго ждать. Уже в следующем, 1994 г., служебная тайна изумительным образом становится гражданско-правовым институтом путем включения данного понятия в текст части первой ГК РФ (ст. 139) и приобретает признаки, практически идентичные с коммерческой тайной.
Искусственность объединения служебной тайны и коммерческой тайны была настолько очевидной, что законодатель, несмотря на наличие в тексте ГК РФ объединенной категории, принял Федеральный закон «О коммерческой тайне», ни разу не упомянув в его тексте о служебной тайне, а прекращение действия статьи 139 ГК РФ полностью исключило институт служебной тайны из сферы гражданско-правового регулирования.
Таким образом, правовая неопределенность в отношении института служебной тайны, который, по логике, должен являться основой для всей системы конфиденциальной информации в отечественном законодательстве, по-прежнему осталась и сохраняется до сего времени.
Автор в данном параграфе работы делает подробный анализ уровня правового регулирования в отношении служебных сведений ограниченного распространения применительно к эволюции развития информационного законодательства, а также содержания «Перечня сведений конфиденциального характера», утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 06.03.1997 № 188. Отмечается противоречивость целого ряда положений данного Перечня и ставится вопрос о необходимости его переработки.
Во втором параграфе под названием «Современное состояние правового регулирования в отношении сведений конфиденциального характера на законодательном уровне» подвергается анализу ряд положений Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», затрагивающих
статус конфиденциальной информации. По результатам данного анализа делается вывод о том, что категория «конфиденциальность», которой оперирует данный акт, стала по сути системным термином, синонимом категории «ограничение в доступе к информации», и тем самым без каких-либо научных оснований на нормативном уровне ликвидирована удачная классификация Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» 1995 г., породившая целый класс специфичной конфиденциальной информации, отличной по уровню оборота и защиты от государственной тайны. Автор высказывает предложение о том, что такую классификацию следует восстановить.
Помимо указанного, в данном параграфе исследования делается вывод о том, что категория «конфиденциальная информация» системно на законодательном уровне в настоящее время не воспринимается как совокупность групп сведений, имеющих ряд общих признаков, основным из которых должны являться уровень правового регулирования данных отношений и уровень их правовой защиты, хотя во многих нормативных правовых актах она по-прежнему выделяется в данном качестве.
Далее в данном параграфе исследования проводится анализ уровня законодательного регулирования в отношении отдельных правовых систем ограничения в доступе к информации. Сквозь призму сформулированных автором классификаций проводится анализ «Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти и уполномоченном органе управления использованием атомной энергии», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 03.11.1994 № 1233.
По результатам анализа данного акта и ряда судебных решений, касающихся его применения, автором делается вывод о необходимости существенной переработки этого Положения и формулируются конкретные предложения, в том числе о необходимости принятия профильного федерального закона, который определил бы круг сведений, относимых к служебной тайне, и основные положения правового механизма из защиты.
Как отмечается в данном параграфе исследования, одной из острых проблем на сегодняшний день являются недостатки в правовом регулировании отношений, связанных с обеспечением защиты информации о государственной защите ряда должностных лиц, а
также участников уголовного судопроизводства, которые, прежде всего, заключаются в том, что не устанавливается конкретный режим ограничения в доступе к данной информации, что резко снижает эффективность всего этого комплекса мероприятий.
В третьем параграфе под названием «Основные категории сведений конфиденциального характера, накапливаемые и используемые в органах внутренних дел» автор подвергает анализу «Примерный перечень служебных сведений ограниченного распространения и документов, их содержащих, образующихся в деятельности органов внутренних дел, образовательных и научно-исследовательских учреждений МВД России», утвержденный приказом МВД России от 15.12.1997 № 825.
По результатам анализа содержания данного акта автор делает вывод о том, что основная часть его положений устарела и не отвечает современным потребностям в защите служебной информации ограниченного распространения. Для иллюстрации данного вывода и сравнения подходов к правовому регулированию автор рассматривает ряд аналогичных перечней, действующих в федеральных органах исполнительной власти.
Интересные образцы подхода к регулированию рассматриваемых отношений, по мнению автора, представляют собой «Перечень сведений конфиденциального характера органов федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации», утвержденный приказом Минфина России от 05.01.2001 № 1, и «Перечень сведений ограниченного доступа, не содержащих сведений, составляющих государственную тайну, (конфиденциального характера) Министерства финансов Российской Федерации», утвержденный приказом Минфина России от 17.06.2014 № 162. Данные акты по целому ряду положений выгодно отличаются от Примерного перечня МВД России. Одним из таких отличий является четкий акцент на необходимость защиты персональных данных граждан, которые попали в распоряжение вышеуказанных органов.
Применительно к деятельности органов внутренних дел, как показал автор в последующих разделах диссертационного исследования, персональные данные вообще занимают особое положение, так как система МВД России является одним из самых значимых среди федеральных органов исполнительной власти аккумуляторов этой информации на всех уровнях.
Автором в данном параграфе исследования также отмечается устойчивая тенденция формирования перечней сведений конфиденциального характера не только на уровне федеральных административных ведомств, но и на уровне органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и даже отдельных организаций. При этом, несмотря на тот факт, что актов, устанавливающих общие критерии формирования таких перечней, Правительство Российской Федерации до сего времени не приняло, они имеют общие черты, не лишены здравой логики и рациональных начал. Однако общим недостатком всех перечней конфиденциального характера уровня субъектов Российской Федерации, по мнению автора, является то, что они практически не охватывают проблем правоохранительной деятельности, хотя участие в правоохранительной деятельности является важной составляющей в общей системе функций региональных органов исполнительной власти общей компетенции.
Интересной с научной точки зрения представляется попытка создания общегосударственного перечня сведений конфиденциального характера, предпринятая в Республике Беларусь, где такой перечень утвержден постановлением Совета Министров.
Вторая глава «Прикладные проблемы административно-правового регулирования оборота и защиты сведений конфиденциального характера в органах внутренних дел» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе под названием «Административно-правовое регулирование накопления и хранения сведений конфиденциального характера в органах внутренних дел» автор делает акцент на том, что органы внутренних дел являются одним из самых больших, если не сказать, что самым значительным из получателей и хранителей социальной информации о состоянии социальной среды, в том числе информации о частной жизни граждан.
Одним из важных каналов, по которым в органы внутренних дел поступает различная социальная информация, являются обращения граждан и в особенности сообщения о преступлениях. Хотя нормативные акты, регулирующие отношения в сфере регистрации сообщений о преступлениях, запрещают отражать в учетных формах ставшие известными сведения о частной жизни заявителя (пострадавшего), его личной и служебной тайне, а также иную конфиденциальную информацию, охраняемую законом, автор полагает такой запрет скорее декларацией, чем нормой, которую возможно
реализовать. Какого-либо реального организационно-правового механизма защиты такой информации от противоправного распространения в действующей нормативной базе не предлагается.
Автор констатирует также тот факт, что на таком же слабом и декларативном уровне правового регулирования находятся проблемы формулирования механизмов защиты частной информации и в специализированной «Инструкции по организации защиты персональных данных, содержащихся в информационных системах органов внутренних дел Российской Федерации», утвержденной приказом МВД России от 06.07.2012 № 678, в отношении содержания которой автором высказывается ряд претензий, иллюстрируемых на примере анализа «Порядка формирования и ведения реестра лиц, подвергнутых задержанию», утвержденного приказом МВД России от 25.05.2011 №408.
В соответствии с нормами статьи 17 Федерального закона «О полиции» в ведомственные банки данных подлежит внесению двадцать три категории сведений о гражданах, которые являются персональными данными и степень «чувствительности» которых для имиджа гражданина весьма различна. Это предопределяет необходимость формирования более углубленного подхода к защите накапливаемой в них информации.
Проводя анализ содержания накапливаемой в банках данных полиции информации, автор предположил, что всех их возможно классифицировать по основанию нахождения в них сведений, отрицательно либо положительно влияющих на социальный статус физического лица, либо не изменяющих его.
Причем в ряде случаев ситуация настолько сложная, что, казалось бы, ничем не порочащая человека информация может оказаться нежелательной для свободного распространения. Так, в частности, может произойти в отношении сведений из банка данных о лицах, в отношении которых совершено преступление.
Таким образом, сам по себе напрашивается вывод о том, что чем более «чувствительная» для гражданина информация накапливается в определенном банке данных, тем выше должен быть уровень ее защиты. Данная пропорция является объективной, однако и в отношении банков данных с «нейтральной» информацией возможны исключения. Например, факт владения гражданином огнестрельным оружием по большому счету никак не влияет на социальный статус человека. Однако эта информация может представ-
лять серьезный интерес для потенциальных преступников, желающих завладеть этим оружием.
В свою очередь, банки данных полиции можно классифицировать по степени их доступности для третьих лиц, в том числе для сотрудников органов внутренних дел и иных правоохранительных органов. Так, по мнению автора, наиболее ограниченными в доступе следует признать банки данных о лицах, в отношении которых заведены дела оперативного учета, и о лицах, подлежащих государственной защите. Банк данных о лицах, осужденных за совершение преступления, и близкие к нему должны быть максимально защищены от уничтожения либо изменения содержащейся в них информации.
Банки данных о лицах, объявленных в розыск, и о лицах, пропавших без вести, должны иметь довольно широкое распространение среди сотрудников полиции, других правоохранительных и иных государственных органов.
Весьма сложная, по мнению автора, ситуация возникла в отношении содержания статистической карточки (форма № 2) на лицо, совершившее преступление, которая предусмотрена совместным приказом Генпрокуратуры России, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России и ФСИН России от 29.12.2005 «О едином учете преступлений».
Проведенный автором анализ содержательной части данного нормативного акта выявил ряд примечательных моментов, первым из которых является то, что гражданин признается «лицом, совершившим преступление» еще до приговора суда, что является прямым нарушением норм ч. 1 статьи 49 Конституции Российской Федерации, согласно которым «каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда».
В рассматриваемой статистической карточке все разделы заполняются лицом, ведущим расследование, которое должно подробно описать статус физического лица, арпоп уже признанного преступником, вплоть до его национальности, социального, должностного положения и того, в каком уголовно-правовом статусе оно пребывает (исполнителя, организатора, подстрекателя или пособника).
Обращает на себя внимание также тот факт, что данная карточка, содержащая максимум идентификационных данных на физи-
ческое лицо и явные компрометирующие сведения о нем, не имеет никаких ограничительных пометок.
Единый учет преступлений и лиц, их совершивших, осуществляют информационные центры органов внутренних дел. При этом, как следует из положений п. 40 рассматриваемой Инструкции, учету подлежат также все лица, в отношении которых вынесено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела по нереабили-тирующим основаниям, а также о прекращении уголовного дела или уголовного преследования по нереабилитирующим основаниям.
При этом данный нормативный акт не содержит никаких положений в отношении того, в течение какого промежутка времени физическое лицо остается на учете, кто и каким образом может получить информацию, содержащуюся в статистической карточке, что происходит с карточками, снятыми с учета и т. п.
Все вышесказанного свидетельствует о том, что система накопления и оборота информации в банках данных полиции требует существенного совершенствования.
Во втором параграфе под названием «Правовое регулирование внутрисистемной и внесистемной передачи сведений конфиденциального характера в органах внутренних дел» автором констатируется, что проблема информационного обмена для данных органов является одной из насущнейших проблем организации и осуществления их деятельности в течение всего периода существования.
Одним из фундаментальных направлений совершенствования деятельности органов внутренних дел в настоящий период времени является формирование единой информационной среды, обеспечивающей автоматизированный доступ к банкам данных и автоматизированный обмен сведениями, так как эффективный информационный обмен значительно ускоряет процессы раскрытия и расследования преступлений, существенно снижает общие сроки содержания граждан под стражей, имеет также множество иных положительных следствий.
Автоматизированная обработка информации и автоматизированный информационный обмен являются сферой отношений, где технические аспекты тесно переплетаются с юридическими. В особенности это касается идентификации и аутентификации пользователей и проблем разграничения доступа к информационным ресурсам. Учитывая, что в системе МВД России ныне функционирует более трех тысяч банков данных, при разработке проектов норма-
тивных актов по вопросам защиты информации необходимо прежде всего определяться, какой из методов разграничения доступа будет применяться к информационному массиву, содержащемуся в конкретном банке данных.
В данном параграфе автором подробно исследуются основные методы разграничения доступа к сведениям, содержащимся в банках данных, а также констатируется, что помимо собственно разграничения в доступе к информации, важное значение имеет проблема организации защиты информации при ее передаче по каналам связи. Среди методов защиты информации при ее удаленной передаче традиционно приоритет отдается криптографическому преобразованию сведений (шифрованию).
Помимо указанного, автор подвергает анализу организационные проблемы построения и функционирования системы подразделений органов внутренних дел, ответственных за обеспечение криптографической защиты информации.
В третьем параграфе под названием «Административная ответственность в области защиты информации конфиденциального характера и юрисдикционные полномочия органов внутренних дел в данной сфере» исследуется существующая система административных санкций, содержащихся в Особенной части Ко-АП РФ, и обосновываются предложения по ее совершенствованию.
По результатам анализа автор, в частности, отмечает необходимость сближения ряда понятий между административно-юрисдикционным правом и уголовным правом, замены устаревших понятий на более четко отражающие сущность отношений. Так, автор предлагает отказаться от термина «разглашение» в связи с тем, что на практике постоянно приходится расширительно истолковывать его лингвистическую основу, и заменить его категорией «противоправное распространение».
Автором также отмечается тот факт, что установленная в настоящее время величина административного наказания в виде штрафа свидетельствует о том, что законодатель слабо заинтересован в реальной защите от противоправных действий в отношении сведений конфиденциального характера. Величина штрафов подлежит существенному увеличению.
Особую озабоченность автора вызывает незавершенность в вопросе установления административной ответственности за противоправное распространение информации о мерах государственной
защиты должностных лиц и участников уголовного судопроизводства. При установлении ответственности за данные деяния законодатель полностью упустил из виду целый класс таких лиц, а именно судей, присяжных заседателей, свидетелей и иных участников уголовного процесса, а также их близких, тогда как уголовная ответственность за разглашение информации о мерах безопасности в отношении указанных субъектов предусмотрена.
Конкретные предложения автора по совершенствованию ад-министративно-деликтных норм сформулированы им в качестве положений, вынесенных на защиту.
В отношении юрисдикционных полномочий органов внутренних дел по применению административно-юрисдикционного законодательства в части привлечения к ответственности лиц за противоправное распространение сведений конфиденциального характера в настоящий период времени ведомственное нормативное правовое регулирование построено таким образом, что формально протокол о разглашении сведений, доступ к которым ограничен федеральным законом, вправе составить любой сотрудник полиции, имеющий специальное звание. Однако вряд ли каждый полицейский компетентен в данном комплексе непростых вопросов. Автором высказано конкретное предложение по устранению данного дисбаланса, которое заключается в том, что такими полномочиями должны наделяться только должностные лица подразделений по исполнению административного законодательства и должностные лица подразделений дознания.
В заключении подведены итоги исследования, сформулированы основные выводы и предложения.
Основные научные результаты диссертации опубликованы в следующих работах автора:
Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК при Минобрнауки России:
1. Караваев A.A. Актуальные вопросы законодательного закрепления электронного документа с целью внедрения его в деятельность органов внутренних дел // Вестник Воронежского института МВД России. - 2011. - № 4. - С. 165-169 (0,5 п. л.).
2. Занина Т.М., Караваев A.A. Административная ответственность за правонарушения в сфере охраны конфиденциальной ин-
формации // Вестник Воронежского института МВД России. - 2013. -№ 3. - С. 123-131 (0,5 п.л .).
3. Занина Т.М., Караваев A.A. Эволюция правового регулирования в отношении сведений конфиденциального характера в РФ // Административное право и процесс.-2015.-№ 6. - С. 81-86 (0,6 п. л.).
4. Караваев A.A. К вопросу о «Перечне сведений конфиденциального характера» в системе нормативно-правового регулирования конфиденциальной информации // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. - 2015. - № 3. - С. 155-161 (0,4 п. л.).
5. Караваев A.A. О системе отнесения сведений к категории «конфиденциальных» в органах исполнительной власти // Общество и право. -2015. -№ 2. - С. 290-295 (0,5 п. л.).
Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:
6. Караваев A.A. Административно-правовой статус электронно-цифровой подписи // Преступность в СНГ: проблемы предупреждения и раскрытия преступлений: сб. материалов Междунар. науч.-практ. конф. - Воронеж: Воронежский институт МВД России, 2011.-С. 100-102 (0,2 п. л.).
7. Караваев A.A. Некоторые средства совершенствования государственного управления в связи с глобализацией использования информации в электронно-цифровом формате // Общественная безопасность, законность и правопорядок в III тысячелетие: сб. материалов Междунар. науч.-практ. конф., 1-2 июля 2011 г. - Воронеж: Воронежский институт МВД России, 2011. - Ч. 1. Юридические науки. - С. 141-146 (0,4 п. л.).
8. Караваев A.A. Правовая защита информации, используемой при приеме кандидатов на службу в ОВД // Актуальные проблемы приема на службу в правоохранительные органы специалистов, минимизация увольнений сотрудников в первые годы службы: сб. материалов межведомственного круглого стола, 21 апр. 2011 г. - Воронеж: Воронежский институт МВД России, 2011. - С. 25-28 (0,2 п.л).
9. Караваев A.A. Некоторые проблемы профилактики правонарушений в сфере защиты информации // Проблемы правоприменительной практики в сфере обеспечения общественного порядка и общественной безопасности: сб. материалов регион, науч.-практ. конф., 29 апр. 2011 г. - Белгород: Белгородский юридический институт МВД России, 2011. - С. 67-70 (0,2 п. л.).
10. Караваев A.A. Актуальные вопросы перехода кадровых подразделений органов внутренних дел к электронному документообороту на современном этапе // Охрана, безопасность, связь -2011: сб. материалов Междунар. науч.-практ. конф., 1 дек. 2012 г. -Воронеж: Воронежский институт МВД России, 2011. - С. 158-160 (0,2 п. л.).
11. Караваев A.A. Правовые пробелы и перспективы совершенствования Федерального закона № 126-ФЗ «О связи» // Преступность в СНГ: проблемы предупреждения и раскрытия преступлений: сб. материалов Междунар. науч.-практ. конф. - Воронеж: Воронежский институт МВД России, 2012. - С. 102-104 (0,2 п. л.).
12. Караваев A.A. Некоторые вопросы законодательного закрепления электронного документооборота и защиты электронной информации РФ // Моя законотворческая инициатива: сб. материалов тезисов работ участников Седьмого Всерос. конкурса молодежи и образовательных учреждений и научных организаций на лучшую работу. - Москва. Государственная Дума ФС РФ, НС «ИНТЕГРАЦИЯ», 2012. - С. 125 (0,1 п. л.).
13. Караваев A.A. Правовые пробелы и перспективы развития ФЗ № 210 «О предоставление государственных и муниципальных услуг» // Общественная безопасность, законность и правопорядок в III тысячелетие: сб. материалов Междунар. науч.-практ. конф. - Воронеж: Воронежский институт МВД России, 2012. - С. 122-126 (0,2 п. л.).
14. Караваев A.A. Актуальные вопросы организации работы с конфиденциальной информацией в органах внутренних дел // Современные проблемы административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел: сб. материалов регион, науч.-практ. конф., 25 апр. 2013 г. - Белгород: Белгородский юридический институт МВД России, 2013. - С. 125-130 (0,3 п. л.)
15. Караваев A.A. Правовое регулирование защиты конфиденциальной информации в деятельности органов государственной власти // Преступность в СНГ: проблемы предупреждения и раскрытия преступлений: сб. материалов Междунар. науч.-практ. конф., 05 июня 2013 г.) - Воронеж: Воронежский институт МВД России, 2013. - С. 153-155 (0,2 п. л.).
16. Караваев A.A. Актуальные вопросы правового регулирования информационного обмена граждан и государства в электронном формате // Итоги и проблемы конституционной реформы на современном этапе: конституционно-правовые и административно-
правовые аспекты: Сборник материалов межкафедрального межвузовского «круглого стола» / отв. ред. Великанов К.В. - Воронеж: ВЭПИ, 2013. - С. 15-18 (0,2 п. л.).
17. Караваев A.A. К вопросу об административной и дисциплинарной ответственности сотрудников полиции за разглашение конфиденциальных сведений // Актуальные проблемы административной ответственности: сб. материалов Междунар. науч.-практ. конф. -Омск: Омская юридическая академия, 2014. - С. 58-63 (0,3 п. л.).
18. Караваев A.A. Особенности хранения, обработки и использования в ОВД сведений, составляющих служебную тайну // Общественная безопасность, законность и правопорядок в III тысячелетии: сб. материалов Междунар. науч.-практ. конф. - Воронеж: Воронежский институт МВД России, 2014. -Ч. 1. С. 235-241 (0,2 п. л.).
19. Караваев A.A. Конфиденциальные сведения, образующиеся при реализации задач государственной защиты // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: сб. материалов Всерос. науч.-практ. конф. - Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2015. -С. 17-22 (0,3 п. л.).
Подписано в печать 15.09.2015. Печ. л. 1,4. Тираж 120 экз. Заказ 331.
Краснодарский университет МВД России. 350005, Краснодар, ул. Ярославская, 128.
