АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовое регулирование осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в Российской Федерации»
На правах рукописи
Вознесенский Константин Леонидович
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
2010
САРАТОВ 2010
004615283
Диссертация выполнена на кафедре административного права и государственного строительства Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Поволжская академия государственной службы имени П. А. Столыпина».
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Братановский Сергей Николаевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации Сергун Пётр Павлович
кандидат юридических наук, доцент Мильшин Юрий Николаевич
Ведущая организация: Федеральное государственное
образовательное учреждение высшего профессионального образования «Волгоградская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Защита состоится 17 декабря 2010 г. в 10-00 на заседании объединенного диссертационного совета ДМ 212.243.16 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовский государственный университет имени Н.Г. Чернышевского» по адресу: 410012, г. Саратов, ул. Астраханская, 83, корп. 12, ауд. 510.
С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале № 3 Зональной научной библиотеки ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет имени Н.Г. Чернышевского».
Автореферат разослан «_»_2010 года.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических
наук, доцент
Е.А. Крючкова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В условиях продолжающегося финансового кризиса для развития экономической системы любой страны большое значение имеет определение необходимого соотношения чисто рыночных механизмов и государственного регулирования. В настоящее время уже очевидно, что, хотя государство и не должно «подминать» под себя всю хозяйственную деятельность, полный его уход из этой сферы также влечет многочисленные негативные последствия.
Реализация направлений макроэкономической политики, которые определены в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, в том числе касающихся формирования институциональной среды инновационного развития, снижения инфляции, создания условий для улучшения качества жизни населения и повышения национальной конкурентоспособности, во многом обеспечивается конкурентной политикой.
Как отмечается в Программе развития конкуренции в Российской Федерации1, конкурентная политика представляет собой комплекс последовательных мер, осуществляемых государством в целях обеспечения условий для состязательности хозяйствующих субъектов, повышения эффективности и конкурентоспособности российской экономики, модернизации предприятий и создания условий для обеспечения экономически эффективным способом потребностей граждан в товарах и услугах. Как следствие политика в области конкуренции является ключевым фактором, определяющим конкурентоспособность предприятий и уровень жизни граждан, а также основным инструментом достижения целей социально-экономического развития страны.
' Распоряжение Правительства РФ от 19.05.2009 N 691-р «Об утверждении Программы развития конкуренции в Российской Федерации» (вместе с «Планом мероприятий по реализации программы развития конкуренции в Российской Федерации на 2009 - 2012 годы») // СЗ РФ. 2009. № 22. Ст. 2736.
3
В условиях отсутствия конкуренции зачастую происходит разрушение действия рыночных механизмов, влекущее усиление противоречия групповых и общественных интересов и ухудшение социально-экономического развития, что подтверждает тезис об объективной востребованности государственной антимонопольной политики в системе факторов экономического роста. В связи с этим в научной литературе обоснованно указывается, что одним из важнейших компонентов политики конкуренции и обеспечения социально-экономической стабильности интересов участников деловых отношений является политика антимонопольного регулирования, которую проводит государство в лице соответствующих органов власти и управления, осуществляя государственный контроль соблюдения экономических законов и норм права, относящихся к системе антимонопольного законодательства.
Полномочиями по контролю за соблюдением конкурентного законодательства в Российской Федерации в той или иной степени наделены многие органы государственной власти, прежде всего на федеральном уровне. Однако наиболее важное значение в этой сфере имеет деятельность Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации (далее - ФАС).
Правовое регулирование контроля ФАС России не оставалось неизменным в течение времени существования как данного органа, так и его предшественников. Серьезные изменения в этой сфере были сделаны Федеральным законом от 17.07.2009 № 164-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», который не только существенно поменял систему организации государственного контроля за экономической концентрацией, но и впервые детально урегулировал порядок проведения федеральными антимонопольными органами контрольных проверок. Все это требует анализа контрольных полномочий ФАС и предопределяет актуальность выбранной темы диссертационного исследования.
Научная задача диссертационного исследования состоит в необходимости определения сущности и общих характеристик осуществления государ-
ственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является разработка теоретической концепции контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, подготовка научных положений и практических рекомендаций по совершенствованию законодательства. Постановка цели определила возникновение конкретных задач, решение которых и составило содержание данной работы:
- изучение основ административно-правового регулирования антимонопольной деятельности в Российской Федерации;
- анализ административно-правового статуса государственных антимонопольных органов;
- выявление контрольных функций и полномочий Федеральной антимонопольной службы;
- рассмотрение правового регулирования проведения Федеральной антимонопольной службой проверок за соблюдением антимонопольного законодательства;
- изучение проблем привлечения к ответственности за нарушения антимонопольного законодательства;
- формирование конкретных предложений и рекомендаций по совершенствованию действующего антимонопольного законодательства.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства.
Предметом исследования являются доктринальные положения теории административного права в области контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, нормативные правовые акты и правоприменительная (в том числе судебная) практика в указанной сфере.
Степень научной разработанности темы характеризуется определенным количеством научных трудов по ней, имеющих важное методологическое значение.
Понятие антимонопольной деятельности как объекта правового регулирования рассматривалось в работах многочисленных авторов. Среди них следует отметить таких как: Белаш Т.В., Городов O.A., Даурова Т.Г., Зарипова Т.Ю., Захаркина Е.Ю., Казачкова З.М., Кайль А.Н., Кинев А.Ю., Локота О.В., Еременко В.И., Мартыненко Г.И., Спиридонова A.B., Степашин B.C., Хашукаев Р.Ф. и др.
Основным субъектом контроля за соблюдением антимонопольного законодательства является ФАС России. В связи с этим в работе использовались труды различных ученых, посвященных как изучению правового статуса антимонопольных органов, так и правового статуса вообще, в том числе: Алексеева С.С., Борисовой Л.Н., Братановского С.Н., Волковой Л.П., Ковалевой H.H., Козлова Ю.М., Лазарева Б.М., Лепешкина А.И., Макаровой Т.Б., Матузо-ва Н.И., Патюлина В.А., Порфирьева Д.Н., Тихомирова Ю.А., Якимова А.Ю. и др.
Большое внимание в работе уделено изучению правовых основ контрольной, в том числе проверочной деятельности. При этом привлекались работы таких специалистов, как: Андреева Ю.А., Андрийко О.Ф., Беляев В.П., Бурмистров A.C., Витрук Н.В., Воеводин Л.Д., Дьяконов В.В., Ерицян A.B., Калмыкова A.B., Конин Н.М., Кузнецов В.П., Махов В.Х., Тарасов A.M., Филатова A.B., Чиркин В.Е., Шахов И.Б. и др.
В связи с изучением контрольных полномочий ФАС, потребовался анализ мер административной ответственности, применяемых за нарушения антимонопольного законодательства, и, соответственно, работ ряда специалистов в этой сфере: Аникеенко Ю.Б., Бахраха Д.Н., Беловой Л.В., Ефремовой О.Н., Липатова Э.Г., Овчаровой Е.В., Максимова И.В., Петрова М.П., Павлова С.А., Прокопенко Ю., Ренова Э.Н., Рогачевой О.С., Соколова А.Ю., Тотьева К.Ю., Чаннова С.Е. и др.
Вопросы деятельности федеральных антимонопольных органов становились объектом и некоторых диссертационных исследований, среди которых следует выделить, прежде всего, следующие работы:
- Багандов А.И. Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов государственного антимонопольного регулирования. Диссертация кандидата юридических наук. Москва, 2003;
- Казачкова З.М. Государственное антимонопольное регулирование в России и США: сравнительное правовое исследование. Диссертация доктора юридических наук. Москва, 2002;
- Борисова Л.Н. Правовые основы организации антимонопольной деятельности государства на рынке финансовых услуг. Диссертация кандидата юридических наук. Саратов, 2006;
- Зарипова Т.Ю. Антимонопольное регулирование на рынке финансовых услуг: публичный и гражданско-правовой аспекты. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007.
Вместе с тем, в указанных работах рассматривается деятельность ФАС в целом, контрольным полномочиям уделено не так много внимания. Рассмотрению вопроса осуществления антимонопольными органами контроля посвящена диссертация Ковальковой М.В. Государственный антимонопольный контроль в российском и американском законодательстве: сравнительно-правовой аспект. Диссертация кандидата юридических наук. Ростов-на-Дону, 2006. Однако в ней основное внимание уделено антимонопольному контролю в США, к тому же данная диссертация подготовлена задолго до внесения последних существенных изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции».
Методологическую основу диссертационного исследования составили апробированные общенаучные и специальные методы познания.
Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть контрольные полномочия Федеральной антимонопольной службы с точки зрения вариативности их регулирования; обосновать необходимость обеспечения баланса интересов контролирующих органов и подконтрольных субъектов.
Методы формальной логики-, описание, сравнение, классификация, анализ и синтез, а также другие - позволили охарактеризовать существующие контрольные полномочия Федеральной антимонопольной службы с позиции их конкретного нормативного содержания. Кроме того, благодаря использованию данных методов научного познания в работе удалось провести исследование действующего законодательства, выявить ряд дефектов нормативного регулирования и сделать предложения по их устранению.
Сравнительно-правовой метод использовался в работе при сопоставлении различных способов проведения проверок органами ФАС, а также при изучении зарубежного опыта привлечения к ответственности нарушителей антимонопольного законодательства.
Системно-структурный метод обеспечил изучение системы способов осуществления контроля органами ФАС, дал возможность выявить ее основные элементы, показать объективно существующую взаимосвязь между ними.
Применение указанных методов позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы.
Теоретическая основа диссертационного исследования представлена современными достижениями науки административного права. Кроме того, в работе использованы результаты исследований в области общей теории права, конституционного права, гражданского права, иных отраслей российского права, а также обобщения и выводы философии и теории управления.
Нормативную базу исследования составили международно-правовые нормы, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушения, Положение о Федеральной антимонопольной службе, иные нормативные правовые акты.
Эмпирическую базу исследования составили постановления Конституционного Суда РФ, судебные решения Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, решения иных судебных органов, официальные статистические данные.
Научная новизна обусловлена предметом и целью диссертационного исследования и определяется использованием новых идей и тенденций в сфере реализации ФАС России полномочий по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования и направленными на дальнейшее совершенствование действующего законодательства в указанной сфере.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения.
1. Следует уточнить законодательное определение понятия «монополистическая деятельность», данное в статье 4 Федерального закона «О защите конкуренции», изложив п. 10 ст. 4 в следующей редакции: «Монополистическая деятельность - злоупотребление хозяйствующим субъектом, группой лиц своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов, запрещенные антимонопольным законодательством, а также иные действия (бездействие), признанные в соответствие с федеральными законами монополистической деятельностью».
2. На основе анализа существующих в доктрине позиций относительно статуса коллективных субъектов права в целом и органов государственной власти в частности в работе выделены следующие блоки административно-правового статуса антимонопольных органов:
— системно-иерархический, определяющий место этих органов в системе органов государственной власти;
— целевой - цель их создания и деятельности, задачи и функции;
— компетенционный, характеризующийся определенным набором властных полномочий;
— внешнеорганизационный, определяющий порядок образования и упразднения органа и его внешнее подчинение;
— внутриорганизационный, выражающий структуру органа государственной власти, а также внутреннее руководство его деятельностью.
Обосновано, что ответственность не может являться элементом админи-стратнвно-правового статуса органа государственной власти в силу нецелесообразности и невозможности привлечения государственного органа (в отличие от его должностных лиц) к административной ответственности.
3. Обоснована необходимость изменения административно-правового статуса Федеральной антимонопольной службы. Учитывая, что контрольные функции ФАС России обладают значительной спецификой, а также в связи с высказанным в работе предложением о наделении контрольных органов силовыми полномочиями, предложено закрепить прямое подчинение Федеральной антимонопольной службы Президенту Российской Федерации.
4. В работе обоснован вывод о том, что частичное нераспространение на проверочные мероприятия, осуществляемые ФАС России, норм Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», имеющее место в действующем законодательстве, является ошибочным. Безусловно, проверочные мероприятия в отдельных сферах деятельности (направление запросов о предоставлении информации, необходимой при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации; проведение контроля за экономической концентрацией, анализ рынка, при определении состояния конкуренции) обладают своей спецификой, что предопределяет возможность установления особенностей их правового регулирования. Однако представляется, что применительно к проверкам антимонопольного законодательства, установив особенности таких проверок специальным федеральным законом (в данном случае Федеральным законом «О защите конкуренции»), более правильным было бы сохранить применительно к ним и действие норм Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в тех случаях, когда они не противоречат специальным нормам.
5. В диссертации предложено авторское определение понятия «проверки» за соблюдением требований антимонопольного законодательства, как совокупности мероприятий, проводимых ФАС России, по контролю для оценки соответствия осуществляемой федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, исполнительными органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющих функции указанных органов, а также государственными внебюджетными фондами, коммерческими и некоммерческими организациями, физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями, деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям антимонопольного законодательства.
6. Обоснована целесообразность обязательного уведомления о проведении ФАС России внеплановых проверок в отношении юридических лиц не абстрактного «проверяемого» лица, а его уполномоченных представителей, и необходимость законодательного закрепления последствий ненадлежащего уведомления. Исследованная в диссертации практика проведения проверочных мероприятий свидетельствует о фактах информирования о них ненадлежащих субъектов права (секретарей, работников канцелярии и т.д.), что ставит под сомнение легитимность проверки и затрудняет ее проведение.
7. Предложено предоставить сотрудникам ФАС право осуществлять в ходе проведения контрольных проверок в случае необходимости изъятие документов, свидетельствующих о нарушениях антимонопольного законодательства, что не только помогало бы в фиксации доказательственной базы, но и в определенных случаях способствовало бы пресечению дальнейших нарушений.
8. Доказано, что систематическое толкование ст. 19.8 КоАП РФ в ее нынешней редакции свидетельствует о намерении законодателя установить административную ответственность за представление в ФАС России только неполных сведений (информации), предусмотренных законодательством о рекламе. В то же время в существующем виде правильное применение ст. 19.7 и 19.8
КоАП РФ является достаточно затруднительным и сильно зависит от мнения правоприменителя. В связи с этим предложено внести изменения в ст. 19.7 КоАП РФ, дополнив ее ч. 2, устанавливающей ответственность именно за представление неполной информации федеральным антимонопольным органам и изложить её в следующей редакции: «Представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации), представление которых предусмотрено антимонопольным законодательством Российской Федерации, и необходимо для осуществления этим органом его законной деятельности, в том числе представление сведений (информации) по требованию указанных органов, в неполном объеме или в искаженном виде - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей».
9. В работе установлено, что положения ст. 14.31 и 14.31.1 КоАП РФ значительно сужают сферу действия запрета на злоупотребление доминирующим положением по сравнению с нормами конкурентного законодательства. Так, далеко не каждый случай злоупотребления доминирующим положением на товарном рынке, исходя из действующей редакции КоАП РФ, будет признаваться административным правонарушением. В частности, ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции» гласит: «запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц», после чего в ней приводятся примеры таких действий (бездействия). В то же время статьи 14.31 и 14.31.1 КоАП РФ устанавливают административную ответственность лишь за совершение занимающим доминирующее положение на товарном рынке хозяйствующим субъектом действий, признаваемых злоупотреблением доминирующим положением и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации. Таким образом, часть деяний, запрещенных ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции», совершаемых в фор-
ме бездействия, остается административно ненаказуемой. Между тем, вполне очевидно, что никакой запрет не будет в полной мере действенным, если он не подкреплен определенными мерами юридической ответственности.
В связи с вышеизложенным предложено внести изменения в ст. 14.31 и 14.31.1 КоАП РФ, указав в них, что административной ответственности подлежат деяния, признаваемые злоупотреблением доминирующим положением и недопустимые в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации, совершаемые как в форме действий, так и бездействия на товарном и финансовом рынке.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что она является самостоятельным научным исследованием, содержащиеся в работе выводы и положения имеют обще теоретическое значение для науки административного права.
Полученные выводы и обобщения, по мнению автора, будут способствовать развитию административного права в части, касающейся реализации антимонопольными органами контрольных полномочий за соблюдением антимонопольного законодательства. Содержащиеся в работе теоретические выводы могут быть использованы для разработки учебных и учебно-методических пособий, проведения лекций и семинарских занятий по дисциплине «Административное право».
Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных как на изменение правовых основ реализации ФАС России полномочий по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, так и на совершенствование существующей правоприменительной практики.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение в девяти научных публикациях, которые докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина.
Отдельные положения диссертационной работы были представлены на: VII Международной научно-практической конференции «Традиционное, современное и переходное в российском обществе» (Пенза, 2009); Третьей Международной ежегодной научно-практической конференции преподавателей «Актуальные проблемы экономики и управления в современном обществе» (Пермь, 2009); VIII Всероссийской научно-практической конференции «Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе» (Пенза, 2009); VII Международной научно-практической конференции «Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире» (Тамбов, 2010); VII Международной научно-практической конференции «Развитие молодежной юридической науки в современном мире» (Тамбов, 2010).
Результаты диссертационного исследования также нашли свое применение в ходе проведения лекционных и семинарских занятий по курсу «Административное право», а также по спецкурсам «Теория и практика конкурентной политики», «Российское предпринимательское право», рекомендованы для использования при подготовке фондовых лекций, в процессе проведения семинарских и практических занятий по указанным дисциплинам в ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина».
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, состоящих из семи параграфов, заключения и списка использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность избранной темы работы, ее теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения, характеризующие новизну проведенного исследования.
Первая глава диссертационного исследования «Понятие и значение государственной деятельности в сфере защиты конкуренции» посвящена в целом изучению понятия и значения государственной деятельности в сфере защиты конкуренции. В связи с этим в первом параграфе - «Правовое регулиро-
вание антимонопольной деятельности в Российской Федерации» констатируется, что эффективное функционирование экономики в современных, преимущественно рыночных, странах невозможно без государственного регулирования, направленного, в частности, на обеспечение конкурентной среды. Переход к эффективной рыночной экономике в России предполагает государственную поддержку конкуренции, ограничение монопольных тенденций и воспрепятствование монополистическим правонарушениям.
Автор отмечает, что антимонопольное регулирование есть одна из форм государственного регулирования экономики, представляющая комплекс антимонопольных мер и механизмов их реализации (методов, средств и институтов). Это инструмент, применяемый государством для воздействия на экономику при реализации антимонопольной политики. Антимонопольное регулирование является воздействием государства, дополняющим действие рыночных сил. В богатом арсенале государственного регулирования его антимонопольная составляющая является одним из средств повышения эффективности рыночной экономики.
В работе отмечается, что к источникам антимонопольного законодательства относятся Конституция РФ; Гражданский кодекс РФ; Кодекс РФ об административных правонарушениях; Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЭ «О защите конкуренции»; Федеральный закон от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ «О естественных монополиях»; Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», который практически утратил свою актуальность, поскольку сохраняет силу только статья 4 («Определение основных понятий»); указы Президента РФ; постановления и распоряжения Правительства РФ; нормативные правовые акты, принимаемые Федеральной антимонопольной службой в установленной сфере деятельности.
При этом в работе выявляются проблемные вопросы закрепления в антимонопольном законодательстве основных понятий. В работе делается вывод о том, что отсутствие в настоящее время в отечественном законодательстве об-
щего унифицированного определения понятия «монополистическая деятельность» порождает целый ряд проблем квалификации данного правонарушения. В частности, неясно, какие именно составы подпадают под понятие «иные действия (бездействие)», используемое в п. 10 ст. 4 Федерального закона «О защите конкуренции».
В работе делается вывод о том, что соглашения или согласованные действия органов власти и управления не являются монополистической деятельностью, в связи с чем предлагается уточнить законодательное определение понятия «монополистическая деятельность», данное в статье 4 Федерального закона «О защите конкуренции», указав, что субъектами соглашений или согласованных действий, запрещенных антимонопольным законодательством, являются хозяйствующие субъекты.
В рамках данного параграфа также отмечается, что государство в настоящее время не полностью использует возможности своих властно-распорядительных полномочий по созданию условий для действия другой своеобразной принудительной силы - конкуренции на рынке. Лишь сложение двух таких качественно различных сил дает эффект цивилизованной рыночной экономики. В этой связи большую роль в осуществлении антимонопольной политики государства играют антимонопольные органы.
Изучению их положения и посвящен второй параграф первой главы «Правовой статус государственных антимонопольных органов».
В нем подробно рассматривается административно-правовой статус антимонопольных органов, его элементы и внутренняя структура. Автор отмечает, что, несмотря на активное обсуждение проблем правового статуса субъекта права в специальной литературе, подавляющее большинство исследований посвящено правовому положению (статусу) личности. Правовому статусу так называемых коллективных субъектов уделяется значительно меньше внимания. В числе специальных исследований, посвященных правовому статусу коллективных субъектов, можно назвать работы Бахраха Д.Н., Бачило И.Л., Габричидзе
Б.Н., Лазарева Б.М., Мицкевича A.B., Морозовой Л. А., на основе которых делались выводы и диссертантом.
В результате в работе делается вывод о том, что правовой статус коллективного субъекта не произволен от правового положения личности и обладает значительной собственной спецификой. Среди коллективных субъектов права, в том числе государственных и муниципальных организаций, особое место занимают органы государственной власти. В области публичного права органы государства выступают как самостоятельные субъекты, обладающие полномочиями по осуществлению властных функций законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Правовой статус государственного органа очерчивается его компетенцией. Только прямо указанные в законе полномочия (властные права и обязанности) составляют его правовой статус.
Далее в работе подробно рассмотрены элементы административно-правового статуса в отношении антимонопольных органов и предложен ряд изменений административно-правового статуса Федеральной антимонопольной службы.
Вторая глава диссертации «Правовые аспекты реализации Федеральной антимонопольной службой полномочий по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства» посвящена изучению именно контрольной деятельности Федеральной антимонопольной службы. В связи с этим в первом ее параграфе «Контрольные функции и полномочия Федеральной антимонопольной службы» дается определение понятий указанных правовых категорий и рассматривается их содержание.
В работе констатируется, что государственный контроль является необходимым элементом государственного управления обществом. Он выступает не только своеобразным показателем эффективности государственного воздействия на общественные отношения, но и эффективности государственного управления.
Анализ норм Конституции РФ, устанавливающих принцип разделения государственной власти на самостоятельные ветви, а также разграничения
предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, позволяет выделить следующие виды государственного контроля:
1) президентский контроль;
2) контроль органов законодательной (представительной) власти;
3) контроль органов исполнительной власти;
4) судебный контроль.
Исходя из темы исследования в работе обращено внимание на контрольные функции органов исполнительной власти. В данном параграфе уделяется внимание анализу таких важных для темы диссертационного исследования понятий, как «контроль» и «надзор». В результате него делается вывод о существовании трех подходов к определению содержания данных правовых терминов: а) термины «контроль» и «надзор» тождественны; б) надзор понимается как самостоятельная деятельность; в) надзор, осуществляемый органами государственного управления, является разновидностью контроля.
В результате контроль автором предлагается определить как деятельность специально уполномоченных органов государственно-властного характера, направленную на установление соответствия деятельности контролируемого субъекта нормам действующего законодательства в целях достижения государственно значимого результата с применением мер государственно-правового характера, в том числе правом отмены незаконно принятого решения. В таком случае надзор - это деятельность государственных органов, направленная на проверку соответствия действий поднадзорных субъектов установленным правилам.
Федеральная антимонопольная служба представляет собой орган государственной власти, выполняющий контрольно-надзорные функции. Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 г. № 189 "Вопросы Федеральной антимонопольной службы" закреплены следующие основные функции Федеральной антимонопольной службы:
а) контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, в том числе в сфере электроэнергетики, использования земли, недр, водных и других природных ресурсов;
б) надзор и контроль за соблюдением законодательства о естественных монополиях;
в) надзор и контроль за соблюдением законодательства о рекламе;
г) контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну);
д) контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд в случаях и порядке, установленных законодательством Российской Федерации о размещении заказов;
е) контроль за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Таким образом, функция контроля и надзора признается одной из главных в работе антимонопольного органа, а обязательные требования антимонопольного законодательства к товарам (работам, услугам), которые должны выполняться лицами при осуществлении деятельности, сформулированы как негативные обязанности (запреты).
Анализ контрольных полномочий Федеральной антимонопольной службы позволяет выделить следующие их группы:
1) в сфере соблюдения антимонопольного законодательства;
2) в сфере деятельности субъектов естественных монополий;
3) в области соблюдения антимонопольного законодательства в сфере электроэнергетики;
4) в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд.
В дальнейшем в работе более подробно изучаются контрольные полномочия первой группы.
Во втором параграфе второй главы «Проведение Федеральной антимонопольной службой проверок за соблюдением антимонопольного законодательства как форма контрольной деятельности» отмечается, что реализация контрольной функции требует от ФАС проверки соблюдения антимонопольного законодательства (и иных вопросов, отнесенных к ее компетенции) субъектами предпринимательской деятельности, а также органами государственной власти и местного самоуправления. Проведение проверок - это отдельная, достаточно сложная форма осуществления контрольной деятельности, в которой ФАС осуществляет прямое взаимодействие с хозяйствующими субъектами.
В диссертации отмечается своеобразная правовая неопределенность, возникшая в результате частичного нераспространения на проверочные мероприятия, осуществляемые ФАС России норм Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». По мнению автора диссертации, такой подход законодателя является ошибочным и должен быть изменен.
Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предусматривает определенные гарантии прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля. В частности, такой гарантией выступает возможность заблаговременного ознакомления всех заинтересованных лиц с ежегодными планами проверок. Требование о размещении планов проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в течение 5 рабочих дней со дня утверждения
в сети Интернет, обращенное ко всем федеральным органам исполнительной власти, содержится в Постановлении Правительства РФ от 24.11.2009 № 953 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти"2. В связи с этим несколько непонятным выглядит тот факт, что Регламент проведения проверок в п. 3.14 закрепляет следующую норму: «ФАС России, территориальные органы не позднее 10 дней со дня утверждения сводного плана проверок размещают первые разделы планов проверок на официальном сайте ФАС России, официальном сайте территориального органа в сети "Интернет" соответственно». Вполне очевидно, что 5 рабочих дней в любом случае истекают быстрее, чем десять календарных, таким образом, Регламент проведения проверок вступает в данном случае в противоречие с указанным Постановлением Правительства РФ, устанавливая более длительный срок размещения информации в сети Интернет. По мнению диссертанта, в Регламент должны быть внесены изменения в целях приведения его в соответствие с Постановлением Правительства РФ, до этого же должна применяться норма Постановления Правительства РФ, как акта, имеющего большую юридическую силу.
До недавнего времени проведение проверок антимонопольными органами на уровне законодательных актов практически не регулировалось и осуществлялось только подзаконными актами самих этих органов. Существенные изменения в данной области произошли с принятием Федерального закона от 17.07.2009 N 164-ФЗ, которым Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЭ «О защите конкуренции» был дополнен ст. 25.1 - 25.6, регламентирующими порядок проведения проверок в этой сфере. На основе указанных законодательных норм был принят административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства. В соот-
2 Постановление Правительства РФ от 24.11.2009 № 953 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти" (вместе с "Требованиями к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом Правительства Российской Федерации в сети Интернет")
21
ветствии с ч. 1 ст. 25.1 Федерального закона «О защите конкуренции» в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства антимонопольный орган вправе проводить плановые и внеплановые проверки федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов или организаций, осуществляющих функции указанных органов, а также государственных внебюджетных фондов, коммерческих и некоммерческих организаций, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей.
Рассматривая порядок проведения внеплановых проверок, автор указывает на то, что действующий порядок уведомления подконтрольных субъектов о проведении внеплановых проверок в значительной степени ущемляет их права. Федеральным законом «О защите конкуренции» и Регламентом проведения проверок предусмотрено, что проверяемое лицо уведомляется о проведении внеплановой проверки не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом. Автором работы предложено предусмотреть обязательность уведомления для юридических лиц не абстрактного «проверяемого лица», а его уполномоченных представителей и закрепить последствия ненадлежащего уведомления.
В данном параграфе также констатируется, что одним из проблемных аспектов проведения внеплановой проверки антимонопольными органами выступает определение их предмета. Учитывая, что по общему правилу антимонопольные органы при проведении внеплановой проверки не ограничены проверкой только тех вопросов, которые послужили основанием для проверки, остается неясным, почему при проведении данного вида проверки в связи с истечением срока исполнения предписания, выданного по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, проверяется лишь исполнение ранее выданного предписания. Нарушение подконтрольным лицом антимонопольного законодательства в какой-то его части (что и повлекло за собой выдачу указанного предписания) свидетельствует, по мнению автора, о возможном наличии иных нарушений, которые не были выявлены ранее или были
допущены уже после выдачи предписания. В силу чего предметом любой проверки, осуществляемой антимонопольными органами, должно быть соблюдение требований антимонопольного законодательства.
Автором рассмотрена и другая проблема, возникающая в ходе осуществления антимонопольными органами проверок. Статья 25.4 Федерального закона «О защите конкуренции» устанавливает, что при истребовании сотрудниками ФАС документов и информации при проведении проверки истребуемые документы представляются в виде копий, заверенных в установленном законодательством Российской Федерации порядке. В случае необходимости должностные лица антимонопольного органа, проводящие проверку, вправе ознакомиться с подлинниками документов. С точки зрения автора работы, рациональным было бы предоставление сотрудникам ФАС права осуществлять в случае необходимости и изъятие документов, свидетельствующих о нарушениях антимонопольного законодательства, что не только помогало бы в фиксации доказательственной базы, но и в определенных случаях способствовало бы пресечению дальнейших нарушений.
В целом процедура проведения проверок Федеральной антимонопольной службой соответствует общему порядку осуществления проверочных мероприятий. В то же время определенные особенности данной формы контрольной деятельности установлены в настоящее время как Федеральным законом «О защите конкуренции», так и Регламентом проведения проверок. Многие из них являются вполне обоснованными, однако некоторые, по мнению автора, нуждаются в определенных изменениях.
Заключительная глава диссертации «Проблемы привлечения к ответственности за нарушения антимонопольного законодательства» посвящена изучению административной ответственности в данной сфере. В первом параграфе «Общая характеристика административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства» отмечается, что одно из отличий контроля от надзора заключается в том, что по итогам проведения контрольных мероприятий контролирующий орган может применять к подкон-
трольным субъектам самые различные меры поощрения и наказания, в том числе меры юридической ответственности. Хотя сами по себе указанные меры и не входят в содержание контроля, они связаны с ним настолько тесно, что их рассмотрение в рамках настоящей работы представляется автору весьма необходимым.
Являясь разновидностью государственно-принудительных мер, применяемых к правонарушителям, меры ответственности воздействуют на подконтрольного субъекта, препятствуя совершению им противоправных деяний (в данном случае конкретно нарушений антимонопольного законодательства) в будущем. Кроме того, выявленные в ходе привлечения к ответственности нарушения антимонопольного законодательства несут определенную информацию и для проверяющих органов, так как демонстрируют различные способы совершения таких нарушений, что предопределяет необходимость проверки конкретных действий хозяйствующих субъектов, а также органов государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, юридическая ответственность является по сути итогом контрольных процедур (разумеется, в тех случаях, когда нарушения антимонопольного законодательства были выявлены) и в то же время элементом обратной связи во взаимоотношениях «антимонопольный орган» — «подконтрольный субъект».
В работе обосновывается, что в настоящее время можно говорить о существовании двух моделей административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства:
1) традиционной, при которой ответственность наступает за невыполнение законных требований ФАС России (в чем бы они ни заключались и на что бы ни были направлены) либо за непредставление ФАС России информации;
2) непосредственной, при которой ответственность наступает за нарушение конкретных запретов, установленных Федеральным законом «О защите конкуренции».
Во втором параграфе данной главы «Административная ответственность за невыполнение законных требований Федеральной антимонопольной
службы» автором подробно исследуется первая модель административной ответственности, которая в настоящее время представлена двумя статьями КоАП РФ: 19.5 «Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)» и 19.8 «Непредставление ходатайств, уведомлений (заявлений), сведений (информации) в федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы, органы регулирования естественных монополий или органы, уполномоченные в области экспортного контроля».
В диссертации обосновывается вывод о том, что санкции, установленные в ч. 2.1 - 2.5 ст. 19.5. КоАП РФ нуждаются в определенной унификации, так как деяния, за невыполнение предписаний о прекращении которых установлена в этих частях ответственность, являются наиболее общественно опасными. В то же время, по мнению автора, невыполнение иных предписаний антимонопольных органов должно влечь за собой меньшую ответственность.
В работе также исследуется проблема, связанная с неясностью как в теории, так и в практике вопроса: является ли административным правонарушением, влекущим наложение административного наказания в соответствии со ст. 19.8 КоАП РФ, предоставление антимонопольному органу неполной информации, представление которой предусмотрено антимонопольным законодательством Российской Федерации, и необходимо для осуществления антимонопольным органом его законной деятельности. Автор доказывает, что систематическое толкование ст. 19.8 КоАП РФ в ее нынешней редакции свидетельствует о намерении законодателя установить административную ответственность за представление в ФАС России только неполных сведений (информации), предусмотренных законодательством о рекламе.
При этом, как показывает практика, в большинстве случаев представление информации ФАС не в полном объеме (отличие от непредставления) не связано с умыслом хозяйствующих субъектов, а совершается по неосторожности, в силу незнания или неправильного понимания законодательных норм, и объем непредставленной информации, как правило, незначителен и не сильно
влияет на возможности антимонопольных органов предпринимать действия по пресечению действий, нарушающих антимонопольное законодательство. В связи с этим применение в случае представления неполной информации тех же (весьма значительных) санкций, что и в случае непредставления информации, вряд ли соответствует конституционному принципу справедливости. Применение же в этом случае ст. 19.7 КоАП РФ, устанавливающей меньшие размеры штрафов, вполне позволяет воздействовать на нарушителей.
В заключительном параграфе диссертации «Административная ответственность за нарушение запретов, установленных Федеральным законом "О защите конкуренции"» анализируется вторая модель административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства.
Она представлена в настоящее время рядом составов, устанавливающих ответственность непосредственно за ограничивающие конкуренцию действия и монополистическую деятельность. Большая часть этих составов (ст. 14.31, 14.32 и 14.33) была введена в КоАП РФ Федеральным законом от 9 апреля 2007 г. № 45-ФЗ3. Кроме того, Федеральным законом от 17.07.2009 № 160-ФЗ4 кодекс был дополнен статьей 14.31.1, а статья 14.9 «Ограничение свободы торговли» была изложена в новой, более широкой редакции под названием «Ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления». В совокупности указанные статьи образуют непосредственно действующую модель административной ответственности за совершение нарушений антимонопольного законодательства.
Казалось бы, законодатель, обоснованно отказавшись от конструирования новых составов в конкретных статьях КоАП РФ, просто отождествил их с деяниями, запрещенными антимонопольным законодательством. Однако, по совершенно непонятным причинам, это было сделано не полностью.
3 Федеральный закон от 9 апреля 2007 г. N 45-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"
4 Федеральный закон от 17.07.2009 N 160-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 03.07.2009)
Далеко не каждый случай злоупотребления доминирующим положением на товарном рынке, исходя из действующей редакции КоАП РФ, будет признаваться административным правонарушением. Так, ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции» гласит: «запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц», после чего в ней приводятся примеры таких действий (бездействия). А вот статьи 14.31 и 14.31.1 КоАП РФ устанавливают административную ответственность лишь за совершение занимающим доминирующее положение на товарном рынке хозяйствующим субъектом действий, признаваемых злоупотреблением доминирующим положением и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации. Отсюда можно сделать заключение, что целый пласт деяний, запрещенных ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции», совершаемых в форме бездействия, остается административно ненаказуемым. В диссертации предложено внести изменения в ст. 14.31 и 14.31.1 КоАП РФ, указав в них, что административной ответственности подлежат деяния, признаваемые злоупотреблением доминирующим положением и недопустимые в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации, совершаемые как в форме действий, так и бездействия на товарном и финансовом рынках.
Обе указанные модели административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства были подробно проанализированы в работе. При этом, обоснован вывод, что меры административной ответственности, предусмотренные за нарушение антимонопольного законодательства, нуждаются в определенном совершенствовании и высказаны предложения по этому совершенствованию.
В заключении автором делаются выводы по итогам проведенного исследования и даются конкретные рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики.
Основные научные результаты диссертации опубликованы в следующих научных изданиях: Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и
изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ:
1. Вознесенский К.Л. Проведение проверок федеральной антимонопольной службой //Вестник СГАП. 2010. № 4 С. 138-144 (0,5 пл.).
Научно-методические пособия:
2. Вознесенский К.Л. Реализация федеральной антимонопольной службой России полномочий по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства. Научно-методическое пособие. Саратов, «Научная книга». 2008. (1,4 пл.).
3. Вознесенский К.Л. Понятие и значение государственной деятельности в сфере защиты конкуренции. Научно-методическое пособие. Саратов, «Научная книга». 2008. (1,4 пл.).
Статьи в других изданиях:
4. Вознесенский К.Л. Полномочия федеральной антимонопольной службы по борьбе с картелями // Традиционное, современное и переходное в российском обществе. Сб. науч. статей. Пенза, 2009. С. 117-121 (0,3 пл.).
5. Вознесенский К.Л. Запрет на злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением //Актуальные проблемы экономики и управления в современном обществе Сб. науч. статей. Пермь, 2009. С. 167-169 (0,3 пл.).
6. Вознесенский К.Л. Контроль как функция федеральной антимонопольной службы Российской Федерации // Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе. Сб. науч. статей. Пенза, 2009. С. 69-73 (0,3 пл.).
7. Вознесенский К.Л. Антимонопольное государственное регулирование // Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире. Сб. науч. статей. Тамбов, 2010. С. 222-225 (0,3 пл.).
8. Вознесенский К.Л. Государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий // Развитие молодежной юридической науки в современном мире. Сб. науч. статей. Тамбов, 2010. С. 99-103 (0,3 п.л.).
9. Вознесенский К.Л. Административно-правовая характеристика монополизма // Сборник тезисов докладов Всероссийской научно-практической конференции «Современная юридическая наука и правоприменение». Саратов, 2-4 июня 2010, СГАП. С. 79-81 (0,3 п.л.).
Вознесенский Константин Леонидович
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность: 12.00.14 - «административное право, финансовое право, информационное право»
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Подписано в печать 01.11.2010г. Формат 60x84 1/16. Печать методом ризографии. Бумага ксероксная. Усл. печ. л. 1,3. Тираж 150 экз. Заказ № 212.
Отпечатано с готового оригинал-макета в типографии ИП Гордеева А. В. 392002, г. Тамбов, ул. Советская, 70. Тел. 72-75-01
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Вознесенский, Константин Леонидович, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
Глава 1. Понятие и значение государственной деятельности в сфере защиты конкуренции.
§1. Правовое регулирование антимонопольной деятельности в Российской Федерации.
§2. Правовой статус государственных антимонопольных органов.
Глава 2. Правовые аспекты реализации федеральной антимонопольной службой полномочий по контролю в за соблюдением антимонопольного законодательства.
§1. Контрольные функции и полномочия федеральной антимонопольной службы.
§2. Проведение федеральной антимонопольной службой проверок за соблюдением антимонопольного законодательства как форма контрольной деятельности.
Глава 3. Проблемы привлечения к ответственности за нарушения.» антимонопольного законодательства.
§1. Общая характеристика административной ответственности за*, нарушения антимонопольного законодательства.
§2. Административная ответственность за невыполнение законных требований федеральной антимонопольной службы.
§3. Административная ответственность за нарушение запретов, установленных Федеральным законом «О защите конкуренции».160'
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административно-правовое регулирование осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в Российской Федерации"
Актуальность темы исследования. В условиях продолжающегося финансового кризиса для развития экономической- системы любой страны важное значение имеет определение необходимого соотношения чисто рыночных механизмов и государственного регулирования. В настоящее время уже очевидно, что хотя государство и не должно «подминать» под себя всю хозяйственную деятельность, полный его уход из этой сферы также влечет многочисленные негативные последствия.
Реализация направлений макроэкономической политики, которые определены в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, в том числе касающихся формирования институциональной среды инновационного развития, снижения инфляции, создания условий для улучшения качества жизни населения и повышения национальной конкурентоспособности, во многом обеспечивается конкурентной политикой.
Как отмечается в Программе развития конкуренции в Российской Федерации1, конкурентная политика представляет собой комплекс последовательг ных мер, осуществляемых государством в целях обеспечения условий для состязательности хозяйствующих субъектов, повышения эффективности и конкурентоспособности российской экономики, модернизации предприятий и создания условий для обеспечения экономически эффективным способом потребностей граждан в товарах и услугах. Как следствие политика в области конкуренции является ключевым фактором, определяющим конкурентоспособность предприятий и уровень жизни граждан, а также основным инструментом достижения целей социально-экономического развития страны.
1 Распоряжение Правительства РФ от 1,9.05.2009 N 691-р «Об утверждении Программы развития конкуренции в Российской Федерации» (вместе с "Планом мероприятий по реализации программы развития конкуренции в Российской Федерации на 2009 - 2012 годы") // СЗ РФ. 2009. № 22. Ст. 2736.
В условиях отсутствия конкуренции зачастую происходит разрушение действия рыночных механизмов, влекущее усиление противоречия групповых и общественных интересов и ухудшение социально-экономического развития, что подтверждает тезис об объективной востребованности государственной ан
О ' тимонопольной политики в системе факторов экономического роста". В связи с этим И.В. Князева обоснованно указывает, что одним из важнейших компонентов политики конкуренции и обеспечения социально-экономической стабильности интересов участников деловых отношений является политика антимонопольного регулирования, которую проводит государство в лице соответствующих органов власти и управления, осуществляя государственный контроль соблюдения экономических законов и норм права, относящихся к системе антимонопольного законодательства3. •
Полномочиями по контролю за соблюдением конкурентного законодательства в Российской Федерации в той или ной степени наделены многие органы государственной власти, прежде всего, на федеральном уровне. Однако наиболее важное значение в этой сфере имеет деятельность Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации (далее - ФАС), являющейся уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за* соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы, контролю за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имею2
Локота О.В. //Защита конкуренции на финансовых рынках Южного Федерального округа: проблемы и перспективы // Развитие конкуренции как фактор экономического роста и обеспечения социального благополучия: методология, теория, практика. Материалы международной научно-практической конференции 26-30 апреля 2005 / Под ред. Н.И. Лыгиной -Орел: Издательство Орел ГИЭТ, 2005.
3 Князева И.В. // Повышение благосостояния потребителей и сохранение конкуренции на рынке — стратегическая задача антимонопольной политики // Развитие конкуренции как фактор экономического роста и обеспечения социального благополучия: методология, теория, практика. Материалы международной научно-практической конференции 26-30 апреля 2005 / Под ред. Н.И. Лыгиной - Орел: Издательство Орел ГИЭТ, 2005. 4 щие стратегическое значение для. обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд. Осуществление указанных.функций требует от ФАС постоянного мониторинга деятельности хозяйствующих субъектов, а также органов государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, основной ее функция является контрольная.
Правовое регулирование контроля ФАС России не оставалось неизменным в течении времени существования как данного органа, так и его предшественников. Серьезные изменения в этой сфере были сделаны Федеральным законом от 17.07.2009 № 164-ФЗ, который не только существенно поменял систему организации государственного контроля за экономической концентрацией, но и впервые детально урегулировал порядок проведения федеральными антимонопольными органами контрольных проверок. Все это требует анализа контрольных полномочий ФАС и предопределяет актуальность выбранной темы диссертационного исследования.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является разработка теоретической концепции контроля Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации за соблюдением антимонопольного законодательства, подготовка научных положений и практических рекомендаций по совершенствованию законодательства. Постановка цели определила возникновение конкретных задач, решение которых и составило содержание данной работы:
- изучение основ правового регулирования антимонопольной деятельности в Российской Федерации;
- анализ правового статуса государственных антимонопольных органов
- выявление контрольных функций и полномочий федеральной антимонопольной службы;
- рассмотрение правового регулирования проведения федеральной антимонопольной службой проверок за соблюдением антимонопольного законодательства;
- изучение проблем привлечения к ответственности за нарушения антимонопольного законодательства.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере реализации ФАСРоссии полномочий по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства.
Предметом исследования являются доктринальные положения теории административного права в области контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, нормативные правовые акты и правоприменительная (в том числе судебная) практика в указанной сфере.
Степень научной разработанности темы характеризуется определенным количеством научных трудов по ней, имеющих важное методологическое значение.
Понятие антимонопольной деятельности как объекта правового регулирования рассматривалось в работах многочисленных авторов. Среди них следует отметить таких как: Белаш Т.В., Городов O.A., Даурова Т. Г., Зарипова Т.Ю., Захаркина Е.Ю., Казачкова З.М., Кайль А.Н., Кинев А.Ю., Локота О.В., Еременко В.И., Мартыненко Г.И., Спиридонова A.B., Степашин B.C., Хашукаев Р.Ф. и др.
Основным субъектом контроля за соблюдением антимонопольного законодательства является ФАС России. В связи с этим в работе использовались труды различных ученых, посвященных как изучению правового статуса антимонопольных органов, так и правового статуса вообще, в том числе: Алексеева С.С., Борисовой JI.H., Братановского С.Н., Волковой Л.П., Ковалевой H.H., Козлова Ю.М., Лазарева Б.М., ' Лепешкина А.И., Макаровой Т.Е., Матузог ва Н.И., Патюлина В.А., Порфирьева Д.Н., Тихомирова Ю.А., Якимова А.Ю. и др.
Большое внимание в работе уделено изучению правовых основ контрольной, в том числе проверочной деятельности. При этом привлекались работы таких специалистов как: Андреева Ю.А., Андрийко О.Ф., Беляев В.П., Бурмистров A.C., Витрук Н.В., Воеводин Л.Д., Дьяконов В.В., Ерицян A.B., Калмыкова A.B., Конин Н.М., Кузнецов В.П., Махов В.Х., Тарасов A.M., Филатова A.B., Чиркин В.Е., Шахов И.Б. и др.
В связи с изучением контрольных полномочий ФАС, потребовался анализ мер административной ответственности, применяемых за нарушения' антимонопольного законодательства и соответственно, работ ряда специалистов в этой сфере: Аникеенко Ю.Б., Бахраха Д.Н., Беловой JI.B., Ефремовой О.Н., Липатова Э.Г., Овчаровой Е.В., Максимова И.В., Петрова М.П., Павлова С.А., Прокопенко Ю., Ренова Э.Н., Рогачевой О.С., Соколова А.Ю., Тотьева К.Ю., Чаянова С.Е. и др.
Вопросы деятельности федеральных антимонопольных органов становились объектом и некоторых диссертационных исследований, среди которых следует выделить, прежде всего, следующие работы: Багандов А.И. Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов государственного антимонопольного регулирования. Диссертация кандидата юридических наук. Москва, 2003; Казачкова З.М. Государственное антимонопольное регулирование в России и США: сравнительное правовое исследование. Диссертация доктора юридических наук. Москва, 2002; Борисова Л.Н. Правовые основы организации антимонопольной деятельности государства на рынке финансовых услуг. Диссертация кандидата юридических наук. Саратов, 2006; Зарипова Т.Ю: Антимонопольное регулирование на рынке финансовых услуг: публичный и гражданско-правовой аспекты. Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Казань, 2007. Вместе с тем, в указанных работах рассматривается деятельность ФАС в целом, контрольным полномочиям уделено не так много внимания. Рассмотрению вопроса осуществления антимонопольными органами контроля посвящена диссертация Ковальковой М.В. Государственный антимонопольный контроль в российском и американском законодательстве: сравнительно-правовой аспект Диссертация кандидата юридических наук. Ростов-на-Дону, 2006. Однако в ней основное внимание уделено антимонопольному контролю в США, к тому же данная диссертация подготовлена задолго до внесения последних существенных изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции», о которых говорилось выше.
Методологическую основу диссертационного исследования составили апробированные общенаучные и специальные методы познания.
Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть контрольные полномочия Федеральной антимонопольной службы с точки зрения вариативности их регулирования; обосновать необходимость обеспечения баланса интересов контролирующих органов и подконтрольных субъектов;
Методы формальной логики: описание, сравнение, классификация, анализ и синтез, а также другие - позволили охарактеризовать существующие контрольные полномочий Федеральной антимонопольной службы с позиции их конкретного нормативного содержания. Кроме того, благодаря использованию данных методов научного познания в работе удалось провести исследование действующего законодательства, выявить ряд дефектов нормативного регулирования и сделать предложения по их устранению.
Сравнительный метод использовался в работе при сопоставлении различных способов проведения проверок органами ФАС, а также при изучении зарубежного опыта привлечения к ответственности нарушителей антимонопольного законодательства.
Системно-структурный метод обеспечил изучение системы способов осуществления контроля органами ФАС, дал возможность выявить ее основные элементы, показать объективно существующую взаимосвязь между ними.
Применение указанных методов позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать, обобщения и выводы.
Теоретическая основа диссертационного исследования представлена современными достижениями науки административного права. Кроме того, в работе использованы результаты исследований в области общей теории права, конституционного права, гражданского права, иных отраслей российского права, а также обобщения и выводы философии и теории управления.
Нормативную базу исследования составили международно-правовые нормы, Конституция Российской Федерации; федеральные законы, в частности Федеральный закон «О защите конкуренции», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; Положение о федеральной антимонопольной службе, иные нормативные правовые акты.
Эмпирическую базу исследования составили постановления Конституционного Суда РФ, судебные решения Верховного Суда Российской Федерации, решения иных судебных органов, официальные статистические данные.
Научная новизна обусловдена предметом и целью диссертационного исследования и определяется использованием новых идей и тенденций в сфере реализации ФАС России полномочий по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования и направленными на дальнейшее совершенствование действующего законодательства в указанной сфере.
В результате проведенного, исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. На основе анализа существующих в доктрине позиций относительно статуса коллективных субъектов права в целом и органов государственной власти, в частности, в работе выделены следующие блоки административно-правового статуса антимонопольных органов:
• системно-иерархический, определяющий его место в системе органов государственной власти;
• целевой - цель его создания и деятельности, задачи и функции;
• компетенционный, характеризующийся определенным набором властных полномочий;
• внешнеорганизационный, определяющий порядок образования и упразднения органа и его .внешнее подчинение;
• • внутриорганизационный, выражающий структуру органа государственной власти, а также внутреннее руководство его деятельностью.
Обосновано, что ответственность не может являться элементом административно-правового статуса органа государственной власти в силу нецелесообразности и невозможности привлечения государственного органа (в отличие от его должностных лиц) к административной ответственности.
2. С позиции высказанной в специальной литературе идеи существования самостоятельной ветви государственной власти — контрольной власти, в работе делается вывод, что в ее структуру должны включаться не только высшие органы государственной власти, но и ведомственные органы, осуществляющие государственный контроль и надзор за соблюдением действующего законодательства. В подобной интерпретации антимонопольные органы также могут быть отнесены к контрольной ветви власти.
3. Функция государственного контроля так или иначе связана с проведением оперативно-розыскных мероприятий. Контрольные функции ФАС обладают значительной спецификой и оперативно-розыскная деятельность по вопросам подведомственным данному органу государственной власти должна, по нашему мнению, осуществляться его специальным структурным подразделением.
На сегодняшний день в число органов, руководство которыми осуществляет Президент Российской Федерации, входят, преимущественно, силовые органы: Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (федеральная служба) и т.п. В свете формирования контрольной ветви власти, а также в связи с высказанным выше предложением о наделении контрольных органов силовыми полномочиями, нам представляется целесообразным закрепить прямое подчинение Федеральной антимонопольной службы Президенту Российской Федерации.
4. Анализируя сущность контроля и надзора как вида управленческой деятельности автор приходит к выводу, что контроль — это деятельность специально уполномоченных органов государственно-властного характера, направленная на установление соответствия деятельности контролируемого субъекта нормам действующего законодательства в целях достижения государственно значимого результата с применением мер государственно-правового характера, в том числе отмену незаконно принятого решения. Надзор же автором определяется как деятельность государственных органов, направленная на проверку соответствия действий поднадзорных субъектов установленным правилам.
5. В работе обоснован вывод о том, что частичное нераспространение на проверочные мероприятия, осуществляемые ФАС России норм Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", имеющее место в действующем законодательстве, является неправильным. Безусловно, проверочные мероприятия в отдельных сферах деятельности (направление запросов о предоставлении информации, необходимой при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации; проведение контроля за экономической концентрацией, анализ рынка, при определении состояния конкуренции) обладают своей спецификой, что предопределяет возможность установления особенностей их правового регулирования. Однако, представляется, что применительно к проверкам антимонопольного законодательства, установив особенности таких проверок специальным федеральным законом (в данном случае Федеральным законом «О защите конкуренции») более правильным было бы сохранить применительно к ним и действие норм Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в тех случаях, когда они не противоречат специальным нормам.
6. В диссертации предложено определение проверки за соблюдением требований антимонопольного законодательства, под которой можно понимать совокупность проводимых Федеральной антимонопольной службой в отношении федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, исполнительных органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, коммерческих и некоммерческих организаций, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям антимонопольного законодательства.
7. Доказано, что действующий порядок уведомления подконтрольных субъектов о проведении внеплановых проверок в значительной степени ущемляет их права. Дело в том, что под «любым доступным способом» может пониматься и телефонограмма и сообщение по факсу или по электронной почте, которые не всегда могут быть получены надлежащим лицом и соответствующим образом оценены. Проблема усугубляется тем, что в рассматриваемой норме речь идет об уведомлении «проверяемого лица» (которым может быть и юридическое лицо), а не его уполномоченных представителей. В результате информация о проверке может быть передана какому-либо рядовому работнику организации (секретарю, работнику канцелярии и т.п.), который может просто не проинформировать о факте ее проведения руководство, что ставит под сомнение легитимность проверки, да и вообще затрудняет ее проведение. Однако, при всем при том, Федеральный закон «О защите конкуренции» в отличие от Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не содержит перечня грубых нарушений порядка проведения проверок (к которым относится и ненадлежащее уведомление), что делает весьма проблемным оспаривание ее итогов.
Представляется, что законодатель должен был, по крайней мере, предусмотреть обязательность уведомления для юридических лиц не абстрактного «проверяемого лица», а его уполномоченных представителей и закрепить последствия ненадлежащего уведомления.
8. В диссертации доказано, что систематическое толкование ст. 19.8 Ко-АП РФ в ее нынешней редакции свидетельствует о намерении законодателя установить административную ответственность за представление в ФАС России только неполных сведений (информации), предусмотренных законодательством о рекламе. В то же время в существующем виде правильное применение ст. 19.7 и 19.8 КоАП РФ является достаточно затруднительным и сильно зависит от мнения правоприменителя. В связи с этим предложено внести изменения в ст. 19.7, дополнив ее ч. 2, устанавливающей ответственность именно за представление неполной информации федеральным антимонопольным .органам. Размеры санкций за совершение данного деяния могли бы быть несколько больше, чем за предусмотренные ст. 19.7 в ее нынешней редакции, однако значительно меньшие, чем предусмотрены ст. 19.8 КоАП РФ.
9. В работе установлено, что положения ст. 14.31 и 14.31.1 КоАП РФ значительно сужают сферу действия запрета на злоупотребление доминирующим положением по сравнению с нормами конкурентного законодательства. Так, далеко не каждый случай злоупотребления доминирующим положением на товарном рынке, исходя из действующей редакции КоАП РФ, будет признаваться административным правонарушением. Так, ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции» гласит: «запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц», после чего в ней приводятся примеры таких действий (бездействия). А вот статьи 14.31 и 14.31.1 КоАП РФ, как уже отмечалось выше, устанавливают административную ответственность лишь за совершение занимающим доминирующее положение на товарном рынке хозяйствующим субъектом действий, признаваемых злоупотреблением доминирующим положением и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации. Таким образом, целый пласт деяний, запрещенных ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции», но совершаемых в форме бездействия остался административно ненаказуемым. Между тем, вполне очевидно, что никакой запрет не будет в полной мере действенным, если он не подкреплен определенными мерами юридической ответственности.
В связи с вышеизложенным предложено внести изменения в ст. 14.31 и 14.31.1 КоАП РФ, указав в них, что административной ответственности подлежат деяния, признаваемые злоупотреблением доминирующим положением и недопустимые в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации, совершаемые как в форме действий, так и бездействия на товарном и финансовом рынке.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что она является самостоятельным научным исследованием, содержащиеся в работе выводы и положения имеют общетеоретическое значение для науки информационного права.
Полученные выводы и обобщения, по мнению автора, будут способствовать развитию административного права в части, касающейся реализации органами ФАС контрольных полномочий за соблюдением антимонопольного законодательства. Содержащиеся в работе теоретические выводы могут быть использованы для разработки учебных и учебно-методических пособий, проведения лекций и семинарских занятий по дисциплинам «Административное право» и спецкурса ««Конкурентное право».
Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных как на изменение правовых основ реализации ФАС России полномочий по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, так и на совершенствование существующей правоприменительной практики.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение в восьми научных публикациях, которые докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина.
Отдельные положения диссертационной работы были представлены на: VII Международной научно-практической конференции «Традиционное, современное и переходное в российском обществе» (Пенза, 2009); Третей Международной ежегодной научно-практической конференции преподавателей «Актуальные проблемы экономики и управления в современном обществе» (Пермь, 2009); VIII Всероссийской научно-практической конференции «Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе» (Пенза, 2009); VII Международной научно-практической конференции «Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире» (Тамбов, 2010); VII Международной научно-практической конференции «Развитие молодежной юридической науки в современном мире» (Тамбов, 2010)
Результаты диссертационного исследования также нашли свое применение в ходе проведения лекционных и семинарских занятий по курсу «Административное право», а также по спецкурсам «Конкурентное право» и «Правовое регулирование в малом бизнесе» в ГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина».
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, состоящих из семи параграфов, заключения и списка использованной литературы.
