АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовое регулирование публичных услуг в сфере природопользования»
На правах рукописи
КИСЕЛЕВА НАДЕЖДА ВАСИЛЬЕВНА
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ В СФЕРЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
Специальность 12 00 14 — административное право, финансовое право, информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Воронеж - 2008
003453543
Диссертация выполнена в ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет»
Научный руководитель
доктор юридических наук, профессор Старилов Юрий Николаевич
Официальные оппоненты
доктор юридических наук, профессор Гришковец Алексей Алексеевич
кандидат юридических наук Кореневская Светлана Николаевна
Ведущая организация
Российский Университет Дружбы народов
Защита состоится «02» декабря 2008 года в 10 00 часов на заседании диссертационного совета Д 212 038 04 при ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет» по адресу 394006, г Воронеж, пл Ленина,10-А, корпус 9, ауд 809 (конференц-зал)
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет»
Автореферат разослан октября 2008 г
Ученый секретарь
диссертационного совета
В А Ефанова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Проводимая в России административная реформа вызвала к жизни абсолютно новое юридическое явление - публичные услуги Последнее нуждается в обстоятельном теоретическом осмыслении, так как обладает неясным и многозначным содержанием
Само понятие «услуга» для законодательства не новое, оно упоминается не только в Конституции РФ и Гражданском кодексе РФ, но также и, например, в Бюджетном кодексе РФ, Лесном кодексе РФ, в Федеральном законе «Об основах социального обслуживания населения» и т п Принципиально то, что если ранее услуги правомерно было рассматривать в качестве предмета частноправового регулирования, то с недавнего времени в нормативных правовых актах стали появпяться такие понятия как «государственная услуга», «публичная услуга», отражающие феномены иного рода и качества Категория услуги претерпевает существенную трансформацию, связанную с изменением природы и функции публичной власти Рассматриваемые нами терминологические нововведения в правовую науку вызваны возникновением качественно новой ступени социально-экономического развития государства Здесь происходит переоценка места и роли публичной власти в обществе, смещение акцентов с императива «власть-подчинение» в сторону установления партнерских, кооперативных взаимоотношений государства и социальных групп
Как известно, оказание государственных услуг признано функцией федеральных органов исполнительной власти, осуществляемой ими в различных сферах социального бытия, таких как здравоохранение, образование, культура В этом же ряду должна, безусловно, найти свое место такая область общественных отношений как использование природных ресурсов, которая на сегодняшний день практически исключена из круга актуальных задач административного реформирования, что не может не вызывать возражений
Отсутствие продуманной административной политики в области построения системы органов исполнительной власти, осуществляющих деятельность в сфере природопользования и частая реорганизация последних ведут к неэффективной реализации экологической функции российского государства
Таким образом, хотя административная реформа сама по себе принципиально новых функций органов исполнительной власти не порождает (такое утверждение правомерно, если сравнивать не новые и прежние термины, а фактическую деятельность этих органов, осуществляемую ими до и во время реформы), государственное регулирование взаимодействия природы и общества все же требует сочетания частных и публичных элементов Насколько возможно это совмещение, показывает такое явление, как публичные услуги в сфере природопользования
Степень научной разработанности темы. Для исследования ключевых проблем природопользования автор опирался на труды таких ученых, как Э А Арустамов, П Я Бакланов, С Н Бобылев, С А Боголюбов, М М Бринчук, М И Васильева, А П Воронцов, Э В Гирусов, А К Голиченков, А А Голуб, О Л Дубовик, Ю Г Жариков, И А Игнатьева, О С Колбасов, Л И Кошкин, Ю Н Куражковский, В Н Лопатин, Н Н Лукьянчиков, К В Папенов, В В Петров, Ф Реймерс, Б Г Розовский, Г В Сафонов, Д О Сиваков, Ю И Тютекин, К Уатт, Е В Фомичева, Д В Хаустов, А Ш Ходжаев, Ю С Шемшученко
Поскольку тема диссертационного исследования относится к области административной науки, автор использовал теоретические и прикладные научные работы по управлению и проблемам административной реформы следующих ученых Д Н Бахрах, В Г Вишняков, Р Драго, А И Елистратов, Ю М Козлов, А Н Козырин, Г Л Купряшин, В Н Лексин, С Е Нарышкин, А Ф Ноздрачев, Д Осборн, П Пластрик, Б В Российский, Ю Н Старилов, Э В Талапина, Ю А Тихомиров, Т Я Хабриева, А В Шаров
Общетеоретической основой исследования феномена услуги и сферы обслуживания являются работы таких ученых, как Е И Балалова, Н А Баринов,
М И Брагинский, В В Витрянский, Е П Голубков, А Ю Кабалкин, Ю X Калмыков, М В Кротов, В В Кулибанова, И М Лифиц, А И Лылов, Ф Котлер, В Д Маркова, Р Мердик, А В Нестеров, Н Е Николайчук, Е В Песоцкая, Н В Путило, Р Рассел, Б Рендер, В К Романович, Л К Терещенко, В Г Федцов, К Хаксевер, Е Г Шаблова, А Е Шаститко, В В Ястржембский
Объектом исследования в настоящей работе являются общественные отношения по использованию окружающей природной среды в Российской Федерации и их правовое регулирование
Предметом настоящего исследования выступают относительно обособленная группа правовых норм, регламентирующих вопросы природопользования и предоставления услуг, теоретические суждения, концепции относительно природы и содержания публичных и государственных услуг, относительно частных и публичных начал в сфере использования природных ресурсов
Целью настоящей работы является теоретическим анализ административно-правовых механизмов реализации публичных услуг в сфере природопользования, выработка рекомендаций по совершенствованию их предоставления
Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:
1) проанализировать экономическую и юридическую сущность природопользования,
2) обосновать основные особенности административно-правового регулирования природопользования,
3) выявить свойства услуг, провести классификацию услуг как социально-значимого феномена,
4) проанализировать сущность публичных услуг и их социальное значение, выявить отличия их от услуг государственных и социальных, определить место публичных услуг в общей классификации услуг,
5) определить особенности оказания и предоставления публичных услуг в природопользовании, рассмотреть важнейшие проблемы обслуживания в природопользовании, предложить пути и способы решения этих проблем
Методология исследования. Основным методом, используемым в работе, является восхождение от абстрактного к конкретному, то есть переход от описательных воззрений на суть той или иной проблемы объекта исследования к конкретно-практическим рекомендациям
Помимо этого, в работе использовались методы анализа и синтеза, абстрагирования, методы юридической герменевтики (систематическое, филологическое, целевое и иные виды толкования правовых норм), сравнение, классифицирование и иные общелогические приемы научного исследования
Эмпирическую основу исследования составляют судебные акты Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, судебная практика федеральных арбитражных судов округов Российской Федерации, судов общей юрисдикции, дополненные материалы средств массовой информации, ресурсы сети «ЫегпеЬ), нормативные документы
Научная новизна диссертационного исследования. Настоящее исследование является первой работой, в которой осуществлено комплексное исследование административно-правового регулирования предоставления и потребления публичных услуг в сфере природопользования Научная новизна диссертации определяется
1) разработкой теоретического содержания понятия «публичная услуга»,
2) развернутой и юридически значимой классификацией публичных услуг,
3) обоснованием системы принципов административно-правового регулирования обслуживания в сфере природопользования,
4) обоснованием необходимости разграничения государственных и публичных услуг в сфере природопользования,
5) комплексным исследованием правовых особенностей предоставления и потребления публичных услуг в сфере природопользования,
6) обоснованием необходимости так называемых «навязанных потребителю» публичных услуг в сфере природопользования,
7) предложениями по совершенствованию управления качеством публичными услугами,
8) разработкой рекомендаций по специальным требованиям к содержанию административных регламентов, регулирующих деятельность по предоставлению государственных услуг в сфере использования природных ресурсов
На защиту выносятся следующие положения, имеющие элементы научной новизны
1 Публичная услуга в сфере природопользования - это целесообразная и требующая правового регулирования деятельность органа государственной власти или иного субъекта, которому делегировано право заниматься такой деятельностью от имени государства, направленная на достижение пользы физическим или юридическим лицами за счет предоставления им доступа к природным ресурсам или к информации о природных ресурсах Основа возникновения правоотношения по публичному обслуживанию - обращение субъекта в компетентный орган (организацию) в связи с потребностью в приобретении, подтверждении, реализации своих субъективных прав
2 Сопоставление услуг должно проводиться по такому основанию, чтобы можно было видеть содержательное отличие между ними Соответственно, государственные услуги следует сравнивать с муниципальными и частными, публичные - с персональными, а социальные услуги - с услугами, не имеющими общезначимого социального эффекта
3 Не следует относить к государственным услугам выдачу, оформление и регистрацию лицензий на пользование недрами как это следует из п п 5 3 8 п 5 3 Постановления Правительства от 17 июня 2004 года №293 «Об утверждении положения о федеральном агентстве по недропользованию»
Безусловно, природопользование должно сопровождаться контролем со стороны властного субъекта, который возможен благодаря лицензированию
Услуга же - это всегда добровольно принимаемая услугополучателем деятельность, в предоставлении которой изначально появилась заинтересованность у физического или юридического лица, а не государства Поэтому оформление лицензии по смыслу не является услугой, а скорее выступает «навязанной» властью деятельностью, обязательной для получения заинтересованными лицами
4 В основу административно-правового регулирования предоставления публичных услуг в сфере природопользования следует положить предлагаемую нами систему принципов организационно-управленческие (приоритет общественных интересов над частными, гласность в работе управленческих органов, соразмерность величины ущерба, причиненного окружающей природной среде и наказания), экономические (обязательный учет и социально-экономическая оценка природных ресурсов, достаточное финансирование и материально-техническое снабжение по охране окружающей природной среды, экономическое стимулирование рационального природопользования), экологические (всесторонняя экологическая обоснованность принимаемых решений, приоритет восстановления и улучшения качественного состояния окружающей среды, учет изменений в окружающей природной среде при разработке управленческих решений), социальные (безопасность природопользования, достижение социальной справедливости в сфере природопользования) Указанные принципы должны не только находить отражение в структуре административных регламентов предоставления государственных услуг, но и являться обязательной частью договоров на предоставление услуг в сфере природопользования Данное обстоятельство вызвано необходимостью сохранения публично-правовых средств воздействия на отношения по эксплуатации природной среды в целях сохранения законности, поддержания социальной справедливости и оптимизации воздействия общества на окружающую среду
5 Для государства будет целесообразно осуществить делегирование права предоставления публичных услуг коммерческим и некоммерческим
организациям Оказание услуг предполагает вступление с гражданами и юридическими лицами в равноправные отношения, что невозможно в полной мере при таком участнике правоотношений как государство-услугодатель, которое обязано выполнять функцию контроля за качеством предоставляемых услуг населению
6 Передача коммерческой организации функций по оказанию государственной услуги превратит данную услугу в чисто публичную, поэтому необходимо исключать совмещение одной и той же организацией деятельности по потреблению природных ресурсов, контролю за потреблением и оказанию услуг в этой сфере Не должно создаваться никакой конкурентной ситуации при функционировании субъектов, управомоченных на оказание публичных услуг (то есть коммерческая организация не должна конкурировать с государственным органом)
В связи с этим необходимо внести соответствующие изменения в статью 146 Налогового кодекса РФ, согласно которой не признается объектом налогообложения налога на добавленную стоимость оказание услуг органами, входящими в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления, в рамках выполнения возложенных на них исключительных полномочий в определенной сфере деятельности Изменить норму надо таким образом, чтобы оказание услуг, переданных органами государственной власти коммерческим организациям также не облагалось НДС, что снимет необходимость в несении со стороны субъекта-потребителя услуги дополнительных затрат
7 Все без исключения федеральные органы исполнительной власти министерства, службы и агентства осуществляют предоставление государственных услуг, что нами критикуется Предлагаем законодательное закрепление полномочий по предоставлению услуг лишь за федеральными агентствами
8 В перечне полномочий федеральных агентств много таких, которые по сути нельзя отнести ни к оказанию услуг, ни к управлению государственным
имуществом Поэтому логично представить полномочия агентств в группах 1) по организации управления, 2) по предоставлению услуг, 3) по управлению государственным имуществом
9 Определен и предлагается законодательно закрепить исчерпывающий перечень публичных услуг в сфере природопользования с обязательным выделением тех групп услуг, которые подлежат передаче муниципальным образованиям и коммерческим организациям
Теоретическое и практическое значение результатов диссертационного исследования состоит в том, что впервые в отечественной административно-правовой науке разработаны концептуальные вопросы публичных услуг, даны определения понятиям «услуга», «государственная услуга», «публичная услуга», «качество услуги» Также обоснована система принципов административно-правового регулирования публичных услуг в сфере природопользования, всесторонне исследованы особенности их предоставления и потребления Содержащиеся в работе теоретические выводы послужат основанием для дальнейших разработок феномена государственных услуг в иных отраслях хозяйства и сферах общественного бытия
Практическое значение результатов настоящего диссертационного исследования определяется тем, что они направлены на совершенствование правового механизма предоставления публичных услуг, связанных с экономической эксплуатацией природных ресурсов Предложены критерии разграничения государственных и публичных услуг, разработаны комплексные требования к процессу и результату обслуживания
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные теоретические выводы и практические рекомендации диссертационной работы опубликованы в 12 научных статьях Кроме того, основные идеи апробированы в выступлениях на 3-х международных конференциях (международная научно-практическая конференция «Проблемы доказывания в судопроизводстве», Урюпинск, Урюпинский филиал Волгоградского госуниверситета, 30 июня 2007г, доклад «Проблемы доказывания при оказании некачественных
публичных услуг», 8-я ежегодная международная научно-практическая конференция «Современное российское законодательство законотворчество и правоприменение», Москва, МГУ им М В Ломоносова, 7-8 декабря 2007 г, доклад «Проблема соотношения понятий «государственная функция» н «государственная услуга», 8-я международная научная конференция «Россия ключевые проблемы и решения», Москва, ИНИОН РАН, 18-19 декабря 2007 г , доклад «Государственные услуги и социальная справедливость единство и противоречия»), на 4-х всероссийских конференциях (всероссийская научно-практическая конференция «Вторые Державинские чтения», Москва, РПА МЮ РФ, 9-10 ноября 2006 г, доклад «Государственные, публичные и социальные услуги постановка проблем определения и предоставления», всероссийская научно-практическая конференция «Правовые проблемы укрепления российской государственности», Томск, Юридический институт Томского госуниверситета, 26-27 января 2007 г, доклад «Некоторые проблемы оказания публичных услуг», 2-я всероссийская научно-практическая конференция «Государственная и муниципальная служба в России опыт, проблемы, перспективы», Воронеж, ВФ РАГС при Президенте РФ, 30 ноября 2007 г, доклад «Принцип высокой культуры обслуживания в деятельности государственных служащих как фактор снижения напряженности между обществом и государством», всероссийская научно-практическая конференция «Правовое регулирование экономической деятельности», Саратов, ПРЮИН СГАП, 17 апреля 2008 г, доклад «Принципы административно-правового регулирования экономики природопользования»), на 1-й межрегиональной конференции (межрегиональная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы российского права», Саратов, ПРЮИН СГАП, 19 апреля 2007 г, доклад «Институциональные следствия административной реформы (на примере публичных услуг)» и иных научных и научно-практических конференциях, а также при обсуждении диссертационного исследования на кафедре административного и муниципального права Воронежского государственного университета
Структура работы состоит из введения, трех глав, включающих двенадцать параграфов, заключения и списка использованных нормативных источников и специальной литературы
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении к работе обосновываются актуальность темы, определяется степень ее разработанности, характеризуются цели, задачи, объект и предмет, методология диссертационного исследования, а также его эмпирическая и теоретическая база, раскрывается научная новизна и научно-практическая значимость исследования, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования, характеризуется структура работы
Первая глава «Природопользование как институт административного права» состоит из трех параграфов
В первом параграфе «Экономическая сущность и правовое значение природопользования (категория «право природопользования» и ее внутренняя дифференциация)» рассмотрены различные подходы к определению понятия «природопользование» Его раскрывают и как совокупность всех форм воздействия человечества на природу, включая ее охрану, освоение и преобразование, и как форму жизнеобеспечения человека, непосредственно связанную с взаимодействием двух систем - «человечество» и «природа», и как сферу общественно-производственной деятельности, направленной на удовлетворение потребностей человечества с помощью природных ресурсов, и как хозяйственно-экономическую деятельность общества, направленную на использование природных ресурсов с целью извлечения из них материальных благ, и как отрасль знаний, изучающих опыт и вырабатывающих научно обоснованные рекомендации по оптимизации воздействия человека на природу
Представляется наиболее верным понимание «природопользования» как совокупности всех форм эксплуатации природных ресурсов извлечение, переработка, использование, охрана, воспроизводство
Право природопользования в объективном смысле представляет собой систему норм права, определяющих порядок и характер использования природных богатств, как правомочие есть субъективное право того или иного участника правоотношений по использованию природных объектов, как правоотношение служит механизмом реализации объективного и субъективного права природопользования
Важно иметь в виду, что эксплуатация природных ресурсов имеет своим естественным продолжением их защиту (охрану)
Предназначение административного права в механизме правового регулирования использования природных ресурсов таково, что с помощью его юридических инструментов разрешается противоречие публичного и частных интересов, обеспечивается конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду, создается возможность рационального использования природных благ
Во втором параграфе «Принципы административного регулирования в сфере природопользования» исследуются основополагающие идеи юридического воздействия на сложную систему эколого-экономических отношений Актуальность разработки принципов правового (прежде всего, административного) регулирования природопользования вызвана как существованием негативной экологической обстановки в Российской Федерации, так и отсутствием четкой административной политики в формировании системы органов, осуществляющих свою деятельность в области экологии Природопользование - это специфическая область общественного бытия, требующая сложной, дифференцированной системы средств и способов правового воздействия
Предлагается следующая система принципов
1) принципы организации и деятельности органов управления
гласность при осуществлении природопользования, гласность в работе управленческих органов, участие граждан, общественных объединений в решении вопросов, касающихся прав на природные объекты, а также их обязанностей по охране природных объектов, деление природных объектов на категории и виды в зависимости от выполняемых функций природным объектом и определения порядка использования, приоритет общественных интересов над частными, государственный контроль за соблюдением стандартов, неотвратимость и действенность наказаний за причиненный ущерб окружающей среде,
2) экономические принципы принцип стимулирования рационального и бережного использования природных объектов и их охраны, равный доступ граждан и юридических лиц к приобретению прав на природный объект, платность использования природных объектов, обязательный учет и социально-экономическая оценка природных ресурсов, достаточное финансирование и материально-техническое снабжение мероприятий по охране окружающей природной среды,
3) экологические принципы приоритет охраны и защиты природного объекта как важнейшего компонента окружающей среды перед его использованием, приоритет сохранения особо охраняемых и особо ценных природных объектов, воспроизводство, улучшение качества и повышение продуктивности природного объекта, комплексность использования природных объектов, многоцелевое, непрерывное, неистощительное использование природных ресурсов, приоритет восстановления и улучшения качественного состояния окружающей среды, всесторонняя экологическая обоснованность принимаемых решений, учет изменений в окружающей природной среде при разработке управленческих решений, предотвращение загрязнения окружающей природной среды,
4) социальные принципы учет значения природного объекта как основы жизни и деятельности человека, приоритет охраны жизни и здоровья человека при использовании природных объектов, безопасность природопользования, принцип достижения социальной справедливости в сфере природопользования
В третьем параграфе «Пределы действия административно-правовых норм в управлении природопользованием и проблема координации частных и публичных начал» проанализированы аспекты соотношения императивных и диспозитивных юридических средств упорядочения деятельности по использованию природных ресурсов Установлено, что доминирующей тенденцией реформы природоресурсного законодательства в России является либерализация рыночного обращения объектов окружающей природной среды (как в виде товаров, так и в виде услуг) Если исходить из последних изменений законодательства, то необходимо признать природные ресурсы утрачивают статус основы жизнедеятельности общества и расцениваются как недвижимое имущество, выступающее предметом договора В работе обоснован тезис о том, что оказание публичных услуг не должно осуществляться исключительно в частно-правовой форме, напротив, государство должно стать активным участником договорного процесса, использующим и публично-правовые средства Роль административно-правовых норм в этом случае значительна с их помощью должна быть создана эффективная система эколого-экономических гарантий для рационального и неистощительного потребления природных благ
Вторая глава диссертационного исследования «Правовое регулирование оказания публичных услуг в сфере природопользования» состоит из пяти параграфов
В первом параграфе «Общее понятие услуги. Классификация услуг»
рассмотрены услуги в качестве объекта правового регулирования -предметного (овеществленного) явления, служащего удовлетворению потребностей обладателя соответствующего субъективного права Приведены и
критически проанализированы многочисленные определения, данные в научной литературе, а также нормативно-правовые дефиниции услуг, содержащиеся, в основном, в административных регламентах федеральных органов исполнительной власти
По мнению автора, услугу как процесс целенаправленной деятельности следует отличать от товара как результата деятельности, и данная разница особенно принципиальна для органов государственной власти, чьей основной функцией является предоставление услуг
В этом параграфе исследованы также многочисленные классификации услуг Автором систематизированы те основания деления услуг на классы и группы, которые имеют значение для правового положения потребителя или режима предоставления услуг (такие виды услуг как, например, договорные и внедоговорные, возмездные и безвозмездные, лицензируемые и нелицензируемые, сертифицируемые и несертифицируемые и пр) Установлено, что многомерность феномена услуги не позволяет проводить юридически значимого разделения государственных, публичных и социальных услуг, принятого в имеющейся научной литературе, поскольку одна и та же услуга может относиться ко всем трем видам
Во втором параграфе «Сущность и содержание понятия «публичная услуга» (экономические и юридические критерии)» исследовано внутреннее содержание понятия «публичная услуга» Проведено сопоставление различных точек зрения на ключевые признаки, по которым представляется возможным составить определение публичной услуги При этом используются как правовые, так и экономические свойства публичных услуг (необходимо отметить разработанность в специальной литературе именно экономического аспекта проблематики)
Автор приходит к выводу, что публичная услуга как объект административного права представляет собой целесообразную и требующую в обязательном порядке правового регулирования деятельность органа государственной власти или иного субъекта, которому делегировано право
оказывать услуги от имени органа государства, направленную на достижение пользы другого субъекта и заключающуюся в предоставлении потребителю таких материальных и нематериальных благ, в наличии, надлежащем качестве, централизованном предоставлении и сохранности которых имеется всеобщий (публичный) интерес
Третий параграф «Соотношение понятий «государственная функция» н «государственная услуга» посвящен вопросу разграничения названных явлений с формально-логической и юридической позиций Абсолютное тождество «государственной функции» и «государственной услуги» признается автором неприемлемым для современной России, поскольку предполагает исключительно активное вмешательство государства не только в социально значимые сферы жизнедеятельности общества, но и в развивающуюся систему рыночного хозяйствования Слияние «государственной функции» и «государственной услуги» превращает процесс обслуживания в односторонне обязывающий Правильно «государственные услуги» и «государственные функции» соотносить как частично совпадающие правовые явления, так как 1) оказание государственных услуг нормативно определяется как одна из функций органов исполнительной власти (в частности агентств) наряду с контрольными, надзорными, правоприменительными и прочими функциями, 2) если реализация функций предполагает двусторонние обязанности государства в лице его компетентных органов власти и граждан или организаций, то оказание государственных услуг предполагает одностороннюю обязанность государства в лице уполномоченных представителей оказать государственную услугу
В четвертом параграфе «Особенности предоставления публичных услуг в сфере природопользования» исследуется процесс взаимодействия государственных органов и частных потребителей услуг, связанных с эксплуатацией природных ресурсов Поскольку эксплуатация природного объекта невозможна без сопутствующих мероприятий, направленных на его защиту, первой особенностью обслуживания в исследуемой отрасли является
необходимость пользователя в обращении за услугами природоохранного характера, выступающими в качестве «навязанных» услуг
Следующая специфическая черта обслуживания в сфере природопользования связана с характером договорных связей и ограниченной степенью свободы их участников Обосновано, что договор на предоставление в пользование природного объекта является межотраслевым, то есть соединяющим в себе признаки гражданско-правовых и административных договоров
В пятом параграфе «Особенности потребления публичных услуг в сфере природопользования» рассматриваются вопросы обеспечения высокого качества обслуживания Критерии качества услуги - предмет административно-правового регулирования В подтверждение этому в работе исследованы и обобщены существующие на сегодняшний день требования к уровню обслуживания, имеющие отношения к использованию и защите природных объектов Первой особенностью потребления публичных услуг выступает необходимость субъекта-потребителя подвергаться государственному контролю В работе подробно проанализирована отдельная форма такого контроля - лицензирование Кроме того, подчеркивается, что в сфере природопользования потреблением государственной (публичной) услуги правоотношение между потребителем и государственным органом не завершается, а продолжается, но уже в иной правовой плоскости Предоставив гражданину или организации в пользование объект природного происхождения, то есть, оказав целый комплекс публичных услуг, уполномоченный орган государственной власти сохраняет заинтересованность в рациональной реализации субъективных прав, возникших у потребителя публичных услуг после их оказания и фактического предоставления природного объекта Ни в одной другой сфере правового регулирования общественных отношений мы не найдем такого «внимания» со стороны публичной власти к потребителю услуги после того, как услуга оказана и соответствующее правоотношение прекратилось именно как отношение,
опосредующее обслуживание государственным органом или иным субъектом всякого заинтересованного лица
Третья глава «Основные направления развития законодательства об управлении публичными услугами в сфере природопользования» состоит из четырех параграфов
В первом параграфе «Управление в сфере природопользования (система федеральных органов исполнительной власти, их полномочия)» производится сравнение компетенции федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств в области экологии Автор приходит к выводу о невозможности принципиального разграничения правомочий по обслуживанию и по управлению федеральным имуществом Более того, зачастую неопределенность компетенционных норм столь велика, что задача определения исчерпывающего перечня государственных и публичных услуг в отдельных отраслях хозяйства является невыполнимой Современная система управления природопользованием такова, что практически каждый федеральный орган исполнительной власти имеет отношение к оказанию публичных услуг (особенно ярко комплексность компетенции видна в отношении Федерального агентства по рыболовству РФ) Основная задача реформы здесь не в дальнейшем разграничении полномочий (это приведет к большему дроблению и без того значительного числа функций органов исполнительной власти, а также спровоцирует бюрократизацию ведомств), а в создании работоспособной системы координации усилий федеральных министерств, агентств, служб по оперативному решению текущих управленческих задач
Во втором параграфе «Распределение административного регулирования оказания публичных услуг в сфере природопользования между федеральным и региональным уровнями» исследуется проблема делегирования соответствующих полномочий от Федерации к регионам, которую возможно решить, опираясь на ту или иную модель (принятие индивидуализированных применительно к субъектам РФ долгосрочных
программ природопользования, использование возможностей регионального нормотворчества на основе известной степени самостоятельности субъектов РФ, жесткая централизация управления на федеральном уровне) Показано, что финансовая слабость многих регионов есть существенное препятствие для опоры периферийных органов управления природными ресурсами на собственные силы Кроме того, проведенный в работе анализ законодательства Воронежской области о природных объектах показал не только противоречия федеральному законодательству, но и отсутствие четкой нормотворческой концепции, непоследовательность в реализации многих экологических программ
Обосновано, что главными задачами административной реформы управления природными ресурсами выступают обеспечение синхронизации федерального и регионального нормотворчества, введение стандартов публичного (государственного) обслуживания, повсеместное введение региональных центров обслуживания, организованных по принципу «одного окна», создание совместных информационно-аналитических систем по объектам природной среды, предоставляемых в пользование
В третьем параграфе «Обеспечение единообразного регулирования государственного обслуживания на территории Российской Федерации (в том числе системная разработка административных регламентов)» исследуются вопросы унификации и конкретизации обязательств органов государственной власти перед обществом Административные регламенты рассматриваются автором в качестве инструмента контроля и критерия оценки обществом деятельности государства Однако в теории административного права имеется неопределенность, возникшая по поводу сущности указанных документов С одной стороны, административный регламент схож с нормативным правовым актом С другой стороны, административные регламенты исполнения государственных функций не являются нормативными правовыми актами, а лишь определяют порядок деятельности того или иного органа, в то время, как правовые основы этой деятельности установлены, как
правило, в иных документах Указанное противоречие обусловлено переходным характером регулирования реализации федеральными органами исполнительной власти государственных функций В настоящее время административные регламенты лишь содержат в систематизированном виде то, что должны делать органы власти и не создают для последних каких-либо новых обязанностей По мере упорядочения нормативно-правовой базы административные регламенты должны быть заменены стандартами качества конкретных публичных услуг, что позволит «привязать» требования не к конкретному государственному органу, а к тому или иному виду деятельности и тем самым сохранить государственный контроль для тех видов услуг, оказание которых будет разрешено для коммерческих и некоммерческих организаций
Четвертый параграф «Управление качеством публичных услуг»
содержит анализ средств и способов повышения качества и доступности публичных услуг Под качеством публичной услуги следует понимать одну из объективно присущих ей характеристик, представляющую собой комплекс возможностей услуги по удовлетворению потребностей потребителей Этот комплекс может быть дифференцирован по различным критериям (величина расходов на оказание, спрос и прочее) Важно отметить, что качество публичной услуги (как и товара, работы) должно соответствовать достижениям науки и техники Однако принципиальное отличие здесь в том, что публичная услуга должна оцениваться не стихийно, не по законам одного лишь рынка, а государством, которое проводит политику управления качеством В параграфе исследованы пути воздействия власти на качество услуг закрепление измеряемых показателей качества, стандартизация документов и действий государственных служащих, повышение их культурного уровня, создание системы компенсации гражданам и юридическим лицам за некачественные услуги, обнародование важнейшей информации об услуге
В заключении автор формулирует основные выводы по теме проведенного исследования, а также определяет перспективы дальнейшего
изучения проблем, связанных с созданием эффективной, непротиворечивой системы публичного обслуживания в сфере использования и охраны природных объектов
Основное содержание диссертации отражено в следующих публикациях автора:
Статьи, опубликованные в ведущих научных журналах,
определенных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ
1 Киселева H В Сущность административных регламентов осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг / H В Киселева // Вестник Воронеж гос ун-та Сер Лингвистика и межкультурная коммуникация -2008 — -С 117-121 (0,4 п л )
2 Киселева H В Классификация государственных услуг в процессе проведения административной реформы / H В Киселева // Вестник Воронеж гос ун-та С'ср Право -2008 -Л« 1(4) - С 189-196 (0,6 п л )
Статьи, опубликованные в научно-практических изданиях
3 Киселева H В Публичные услуги как институт административного права / H В Киселева // Творчество молодых ученых - будущему России Материалы межвузовской научной студенческой конференции - Воронеж ВФ МГЭИ - 2006 - С 335-345 (0,7 п л )
4 Киселева H В Изменение пределов действия административно-правовых норм в сфере природопользования в результате проведения административной реформы / H В Киселева // Вестник Воронеж гос ун-та Сер Гуманитарные науки - 2007 - №2 - С 79-87 (0,6 п л )
5 Киселева H В Институциональные следствия административной реформы в Российской Федерации (на примере публичных услуг) / H В
Киселева // Проблемы реализации и тенденции развития современного законодательства и права Междун научн -практ конф Сборник - Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2007 - С 136-138 (0,2 п л )
6 Киселева H В К вопросу о специфике предоставления публичных услуг в сфере природопользования / H В Киселева // Актуальные проблемы гуманитарных и социальных исследований Материалы V региональной научной конференции молодых ученых Сибири в области гуманитарных и социальных наук / Новосиб гос ун-т - Новосибирск, 2007 - С 225-228 (0,3 п л )
7 Киселева H В Некоторые проблемы оказания публичных услуг / H В Киселева // Правовые проблемы укрепления российской государственности Сб статей [Под ред ВФ Воловича] -Томск Изд-во Том ун-та, 2007 -4 37 -С 62-64 (0,2 п л )
8 Киселева H В Особенности потребления публичных услуг в сфере природопользования / H В Киселева // Актуальш проблеми юридичн01 науки Збфник тез М1жнародно1 науково1 конференцп «IIIocti осшш юридичш читання» (м Хмелышцький, 26-27 жовтня 2007 року) У 3-х частинах -Хмельницький Видавництво Хмельницького ушверситету управлшня та права, 2007 - Частина третя Адмшютративне право Адмипстративний процес Фшансове право Кримшальне право Кримшолопя Кримшальний процес Крим1нал1стика - С 51-53 (0,2 п л )
9 Киселева H В Рациональное природопользование юридический аспект / H В Киселева // Вестник Самарской гуманитарной академии Сер Права -2007 -№1 -С 178-183 (0,4пл)
10 Киселева H В Управление качеством публичных услуг / H В Киселева//Вестник Воронеж гос ун-та Сер Право -2007 -№1 -С 159-166 (0,5 п л )
11 Киселева H В К общей характеристике статуса Государственного комитета РФ по рыболовству как специального субъекта, осуществляющего
предоставление публичных услуг в сфере природопользования / Н В Киселева // Проблема правосубъектности современные интерпретации матер науч -практ конф- Самара Самар гуманит акад, 2008 - Вып 6 - С 307-310 (0,3 п л )
12 Киселева НВ Некоторые проблемы деятельности муниципальных образований по оказанию муниципальных услуг / Н В Киселева // Реформа местного самоуправления исторический опыт и современность Сб материалов всерос заоч конф - Магнитогорск МаГУ, 2008 - С 62-66 (0,2 п л )
Подписано в печать 20 10 08 Формат 60*84 'Л6 Уел печ л 1,4 Тираж 100 экз Заказ 1945
Отпечатано с готового оригинала-макета в типографии Издательеко-полиграфичсского центра Воронежского государственного университета 394000, Воронеж, ул Пушкинская, 3
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Киселёва, Надежда Васильевна, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1. Природопользование как институт административного права.
§1.1. Экономическая сущность и правовое значение природопользования (категория «право природопользования» и её внутренняя дифференциация: общее и специальное, по объекту использования).
§1.2. Принципы административного регулирования в сфере природопользования.
§1.3. Пределы действия административно-правовых норм в управлении природопользованием и проблема координации частных и публичных начал.
Глава 2. Правовое регулирование отношений по оказанию публичных услуг в сфере природопользования.
§ 2.1. Общее понятие «услуга». Классификация услуг.
§ 2.2. Сущность и содержание понятия «публичная услуга» экономические и юридические критерии).
§ 2.3. Соотношение понятий «государственная услуга» и государственная функция».
§ 2.4. Особенности предоставления публичных услуг в сфере природопользования.
§ 2.5. Особенности потребления публичных услуг в сфере природопользования.
Глава 3. Основные направления развития законодательства об управлении публичными услугами в сфере природопользования.
§ 3.1. Управление в сфере природопользования (система федеральных органов исполнительной власти, их полномочия).
§ 3.2. Распределение административного регулирования оказания публичных услуг в сфере природопользования между федеральным и региональным уровнями.
§3.3. Обеспечение единообразного регулирования государственного обслуживания на территории Российской Федерации (в том числе системная разработка административных регламентов).
§ 3.4. Управление качеством публичных услуг.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административно-правовое регулирование публичных услуг в сфере природопользования"
Проводимая в России административная реформа вызвала к жизни множество абсолютно новых юридических явлений и фактов. Последние нуждаются в обстоятельном теоретическом осмыслении, так как, будучи введенными только лишь нормативным способом, они зачастую обладают неясным и многозначным содержанием. В полной мере это относится к публичным услугам, повышение эффективности которых стало одним из направлений реформы, а принцип равной возможности получения публичных услуг был провозглашен еще в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2002 году1. И хотя необходимо признать, что одной из ключевых функций государственного управления в современной России является оказание публичных услуг населению, от такой констатации само явление публичных услуг не становится понятнее.
Первую познавательную трудность спровоцировали нормативные документы, закрепляющие основы административной реформы. В них шла речь в основном о государственных услугах, хотя вопрос о соотношении публичных и государственных услуг ранее никем и никогда не закреплялся на уровне правовых актов.
Но если смысл понятия «публичная услуга» четко ассоциируется с общезначимыми сферами жизнедеятельности общества, в которых эти услуги могут существовать, то понятие «государственные услуги», во-первых, свидетельствует о возникновении новых правоотношений, где властные органы предстают услугодателями, а физические и юридические лица - услугополучателями, а во-вторых, указывает на новые аспекты сущности государства, связанные с его функциями. Соответственно, всякое исследование публичных услуг в той или иной сфере общественного бытия есть исследование комплексное, учитывающее не только внутреннюю
1 См.: Послание Президента РФ Федеральному собранию «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Рос. газ. 2002. 19 апр. дифференциацию правовых явлений, но и их социально-экономическую значимость. Конечно, в ряде случаев невозможно обойтись и без анализа политической обстановки, существующей (изменяющейся) в связи с реформированием органов исполнительной власти.
Комплексное исследование публичных услуг в рамках настоящей работы возможно только в одной области жизнедеятельности общества. Мы избрали предметом исследования сферу природопользования, которая на сегодняшний день практически исключена из круга актуальных задач административного реформирования, что не может не вызывать возражений. Абсолютно прав М.М. Бринчук, утверждающий, что «перед государством стоит двуединая задача: создать оптимальную систему органов управления природопользованием и охраной окружающей среды и обеспечить решение каждым из них задач, которые на него возложены»1. Сегодня не существует способов правового регулирования, оптимальных для каждого природного ресурса. Да и вообще сфера природопользования как отрасль услуг наименее упорядочена административно-правовыми нормами и изучение основных её особенностей и закономерностей представляет не только теоретический, но и практический интерес.
Актуальность темы исследования. Необходимо отметить, что использование и охрана природных ресурсов традиционно относилось к сфере публично-правового регулирования, то есть здесь всегда преобладали императивные начала, ограничения и запреты, что обусловливалось всеобщим (публичным) интересом. Конечно, нельзя утверждать, что сегодня эта заинтересованность общества в сохранении природной основы для жизни исчезает, скорее, наоборот - в связи с масштабными экологическими проблемами (они характерны и для России) «внимание» государственной власти к состоянию окружающей среды стабильно растет, и это можно установить путем исследования новой нормативно-правовой базы
1 Бринчук М.М. Экологическое право и Российское государство // Экологическое право. 2003. №6.
С. 6. федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства и т.д. Но наряду с этим существует и иная - прямо противоположная тенденция, которая заключается в разгосударствлении природных ресурсов, в передаче всё большего объема прав и свобод по распоряжению национальным богатством РФ в частные руки. Даже не пытаясь однозначно оценить данный процесс, отметим, что с юридической точки зрения переход к частному природопользованию и означает реализацию государством сервисной функции. Отсюда, как мы видим, возникает существенное противоречие в сфере использования и охраны природных ресурсов:
- с одной стороны, текущее законодательство Российской Федерации изменяется в сторону либерализации оборота природных благ, что ведет к повышению роли частноправового инструментария в регулировании ключевых вопросов природопользования;
- с другой стороны, надо учитывать, что окружающая природная среда есть народное достояние, и её экономическая эксплуатация не может осуществляться вне сложной и жесткой системы публично-правовых ограничений.
Кроме того, отсутствие продуманной административной политики в области построения системы органов исполнительной власти, осуществляющих деятельность в сфере природопользования и частая реорганизация последних ведут к неэффективной реализации экологической функции российского государства.
Таким образом, хотя административная реформа сама по себе принципиально новых функций органов исполнительной власти не порождает (такое утверждение правомерно, если сравнивать не новые и прежние термины, а фактическую деятельность этих органов, осуществляемую ими до и во время реформы), государственное регулирование взаимодействия природы и общества всё же требует сочетания частных и публичных элементов. Насколько возможно это совмещение, показывает такое явление, как публичные услуги в сфере природопользования. Они объективно требуют административного регулирования, а принципы и формы такого регулирования составляют главный предмет научного анализа в данной работе.
Степень научной разработанности проблемы. Для исследования ключевых проблем природопользования автор опирался на труды таких учёных, как Э.А. Арустамов, П.Я. Бакланов, С.Н. Бобылёв, С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, М.И. Васильева, А.П. Воронцов, Э.В. Гирусов, А.К. Голиченков, A.A. Голуб, O.J1. Дубовик, Ю.Г. Жариков, И.А. Игнатьева, О.С. Колбасов, Л.И. Кошкин, Ю.Н. Куражковский, В.Н. Лопатин, H.H. Лукьянчиков, К.В. Папенов, В.В. Петров, Ф. Реймерс, Б.Г. Розовский, Г.В. Сафонов, Д.О. Сиваков, Ю.И. Тютекин, К. Уатт, Е.В. Фомичёва, Д.В. Хаустов, А.Ш. Ходжаев, Ю.С. Шемшученко.
Поскольку тема диссертационного исследования относится к области административной науки, автор использовал теоретические и прикладные научные работы по управлению и проблемам административной реформы следующих учёных: Д.Н. Бахрах, В.Г. Вишняков, Р. Драго, А.И. Елистратов, Ю.М. Козлов, А.Н. Козырин, Г.Л. Купряшин, В.Н. Лексин, С.Е. Нарышкин, А.Ф. Ноздрачев, Д. Осборн, П. Пластрик, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов, Э.В. Талапина, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, A.B. Шаров.
Общетеоретической основой исследования феномена услуги и сферы обслуживания являются работы таких учёных, как Е.И. Балалова, H.A. Баринов, М.И. Брагинский, В.В. Витрянский, Е.П. Голубков, А.Ю. Кабалкин, Ю.Х. Калмыков, М.В. Кротов, В.В. Кулибанова, И.М. Лифиц, А.И. Лылов, Ф.Котлер, В.Д. Маркова, Р. Мердик, A.B. Нестеров, Н.Е. Николайчук, Е.В. Песоцкая, Н.В. Путило, Р. Рассел, Б. Рендер, В.К. Романович, Л.К. Терещенко, В.Г. Федцов, К. Хаксевер, Е.Г. Шаблова, А.Е. Шаститко, В.В. Ястржембский.
Целью настоящей работы является теоретический анализ административно-правовых механизмов реализации публичных услуг в сфере природопользования, выработка рекомендаций по совершенствованию их предоставления.
Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:
1) выявить свойства услуг, провести классификацию услуг как социально-значимого феномена;
2) проанализировать сущность публичных услуг и их социальное значение, выявить отличия их от услуг государственных и социальных, определить место публичных услуг в общей классификации услуг;
3) проанализировать экономическую и юридическую сущность природопользования;
4) обосновать основные особенности административно-правового регулирования природопользования;
5) выявить особенности оказания и предоставления публичных услуг в природопользовании; рассмотреть важнейшие проблемы обслуживания в природопользовании; предложить пути и способы решения этих проблем.
Объектом исследования в настоящей работе являются общественные отношения по правовому регулированию использования окружающей природной среды в Российской Федерации.
Предметом исследования выступают относительно обособленная группа правовых норм, регламентирующих вопросы природопользования и предоставления услуг, теоретические суждения, концепции относительно природы и содержания публичных и государственных услуг, относительно частных и публичных начал в сфере использования природных ресурсов.
Методология исследования. Основным методом, используемым в работе, является восхождение от абстрактного к конкретному, то есть переход от описательных воззрений на суть той или иной проблемы объекта исследования к конкретно-практическим рекомендациям.
Помимо этого, в работе использовались: методы анализа и синтеза, абстрагирования, методы юридической герменевтики (систематическое, филологическое, целевое и иные виды толкования правовых норм), сравнение, классифицирование и иные общелогические приемы научного исследования.
Эмпирическую основу исследования составляют судебные акты Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, судебная практика федеральных арбитражных судов округов Российской Федерации, судов общей юрисдикции, дополненные материалы средств массовой информации, ресурсы сети «Internet», нормативные документы.
Научная новизна диссертационного исследования. Настоящее исследование является первой работой, в которой осуществлено комплексное исследование административно-правового регулирования предоставления и потребления публичных услуг в сфере природопользования. Научная новизна диссертации определяется:
1) разработкой теоретического содержания понятия «публичная услуга»;
2) развернутой и юридически значимой классификацией публичных услуг;
3) обоснованием системы принципов административно-правового регулирования обслуживания в сфере природопользования;
4) обоснованием необходимости разграничения государственных и публичных услуг в сфере природопользования;
5) комплексным исследованием правовых особенностей предоставления и потребления публичных услуг в сфере природопользования;
6) обоснованием необходимости так называемых «навязанных потребителю» публичных услуг в сфере природопользования;
7) предложениями по совершенствованию управления качеством публичными услугами;
8) разработкой рекомендаций по специальным требованиям к содержанию административных регламентов, регулирующих деятельность по предоставлению государственных услуг в сфере использования природных ресурсов.
Положения, выносимые на защиту:
1. Публичная услуга в сфере природопользования - это целесообразная и требующая правового регулирования деятельность органа государственной власти или иного субъекта, которому делегировано право заниматься такой деятельностью от имени государства, направленная на достижение пользы физическим или юридическим лицами за счет предоставления им доступа к природным ресурсам или к информации о природных ресурсах. Основа возникновения правоотношения по публичному обслуживанию - обращение субъекта в компетентный орган (организацию) в связи с потребностью в приобретении, подтверждении, реализации своих субъективных прав.
2. Сопоставление услуг должно проводиться по такому основанию, чтобы можно было видеть содержательное отличие между ними. Соответственно, государственные услуги следует сравнивать с муниципальными и частными, публичные - с персональными, а социальные услуги - с услугами, не имеющими общезначимого социального эффекта.
3. Не следует относить к государственным услугам выдачу, оформление и регистрацию лицензий на пользование недрами как это следует из п.п. 5.3.8. п. 5.3. Постановления Правительства от 17 июня 2004 года №293 «Об утверждении положения о федеральном агентстве по недропользованию»1.
Безусловно, природопользование должно сопровождаться контролем со стороны властного субъекта, который возможен благодаря лицензированию. Услуга же - это всегда добровольно принимаемая услугополучателем
1 Собрание законодательства. 2004. №26. Ст. 2669. деятельность, в предоставлении которой изначально появилась заинтересованность у физического или юридического лица, а не государства. Поэтому оформление лицензии по смыслу не является услугой, а скорее выступает «навязанной» властью деятельностью, обязательной для получения заинтересованными лицами.
4. В основу административно-правового регулирования предоставления публичных услуг в сфере природопользования следует положить предлагаемую нами систему принципов: организационно-управленческие (приоритет общественных интересов над частными, гласность в работе управленческих органов, соразмерность величины ущерба, причинённого окружающей природной среде и наказания); экономические (обязательный учёт и социально-экономическая оценка природных ресурсов, достаточное финансирование и материально-техническое снабжение по охране окружающей природной среды, экономическое стимулирование рационального природопользования); экологические (всесторонняя экологическая обоснованность принимаемых решений, приоритет восстановления и улучшения качественного состояния окружающей среды, учёт изменений в окружающей природной среде при разработке управленческих решений); социальные (безопасность природопользования, достижение социальной справедливости в сфере природопользования). Указанные принципы должны не только находить отражение в структуре административных регламентов предоставления государственных услуг, но и являться обязательной частью договоров на предоставление услуг в сфере природопользования. Данное обстоятельство вызвано необходимостью сохранения публично-правовых средств воздействия на отношения по эксплуатации природной среды в целях сохранения законности, поддержания социальной справедливости и оптимизации воздействия общества на окружающую среду.
5. Для государства будет целесообразно осуществить делегирование права предоставления публичных услуг коммерческим и некоммерческим организациям. Оказание услуг предполагает вступление с гражданами и юридическими лицами в равноправные отношения, что невозможно в полной мере при таком участнике правоотношений как государство-услугодатель, которое обязано выполнять функцию контроля за качеством предоставляемых услуг населению.
6. Передача коммерческой организации функций по оказанию государственной услуги превратит данную услугу в чисто публичную, поэтому необходимо исключать совмещение одной и той же организацией деятельности по потреблению природных ресурсов, контролю за потреблением и оказанию услуг в этой сфере. Не должно создаваться никакой конкурентной ситуации при функционировании субъектов, управомоченных на оказание публичных услуг (то есть коммерческая организация не должна конкурировать с государственным органом).
В связи с этим необходимо внести соответствующие изменения в статью 146 части второй Налогового кодекса Российской Федерации1,
1 Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая): от 05 августа 2000 года №117-ФЗ в ред. Федеральных законов от 05 августа 2000 года №118-ФЗ, от 29 декабря 2000 года №166-ФЗ, от 30 мая 2001 года №71-ФЗ, от 06 августа 2001 года №110-ФЗ, от 07 августа 2001 года №118-ФЗ, от 08 августа 2001 года №126-ФЗ, от 27 ноября 2001 года №148-ФЗ, от 29 ноября 2001 года №158-ФЗ, от 28 декабря 2001 года №179-ФЗ, от 29 декабря 2001 года №187-ФЗ, от 31 декабря 2001 года №198-ФЗ, от 29 мая 2002 года №57-Ф3, от 24 июля 2002 года №104-ФЗ, от 24 июля 2002 года №1Ю-Ф3, от 25 июля 2002 года №116-ФЗ, от 27 декабря 2002 года №182-ФЗ, от 31 декабря 2002 года №187-ФЗ, от 31 декабря 2002 года №190-ФЗ, от 31 декабря 2002 года №191-ФЗ, от 31 декабря 2002 года №193-Ф3, от 31 декабря 2002 года №196-ФЗ, от 06 мая
2003 №51-ФЗ, от 22 мая 2003 №55-ФЗ, от 06 июня 2003 года №65-ФЗ, от 23 июня 2003 года №78-ФЗ, от 30 июня 2003 года №86-ФЗ, от 07 июля 2003 года №Ю5-Ф3, от 07 июля 2003 года №110-ФЗ, от 07 июля 2003 года№117-ФЗ, от И ноября 2003 Шда№139-Ф3, от 11 ноября 2003 года№147-ФЗ, от 11 ноября 2003 года №148-ФЗ, от 08 декабря 2003 года №163-Ф3, от 23 декабря 2003 года №178-ФЗ, от 05 апреля 2004 года №16-Ф3, от 29 июня 2004 года №58-ФЗ, от 30 июня 2004 года №60-ФЗ, от 30 июня 2004 года №62-ФЗ, от 20 июля
2004 года №65-ФЗ, от 20 июля 2004 года №66-ФЗ, от 20 июля 2004 года №70-ФЗ, от 28 июля 2004 года №83-ФЗ, от 28 июля 2004 года №84-ФЗ, от 28 июля 2004 года №86-ФЗ, от 29 июля 2004 года №95-ФЗ, от 18 августа 2004 года №102-ФЗ, от 20 августа 2004 года №103-Ф3, от 20 августа 2004 года №105-ФЗ, от 20 августа 2004 года №107-ФЗ, от 20 августа 2004 года №108-ФЗ, от 20 августа 2004 года №109-ФЗ, от 20 августа 2004 года №110-ФЗ, от 20 августа 2004 года №112-ФЗ, от 22 августа 2004 года №122-ФЗ, от 04 октября 2004 года №124-ФЗ, от 02 ноября 2004 года №127-ФЗ, от 29 ноября 2004 года №141-ФЗ, от 28 декабря 2004 года №183-Ф3, от 29 декабря 2004 года №203-Ф3, от 29 декабря 2004 года №204-ФЗ, от 29 декабря 2004 года №208-ФЗ, от 30 декабря 2004 года №212-ФЗ, от 18 мая 2005 года №50-ФЗ, от 03 июня
2005 года №55-ФЗ, от 06 июня 2005 года №58-ФЗ, от 18 июня 2005 года №62-ФЗ, от 18 июня 2005 года №63-Ф3, от 18 июня 2005 года №64-ФЗ, от 29 июня 2005 года №68-ФЗ, от 30 июня 2005 года №71-ФЗ, от 30 июня 2005 года №74-ФЗ, от 01 июля 2005 года №78-ФЗ, от 18 июля 2005 года №90-ФЗ, от 21 июля 2005 года №93-Ф3, от 21 июля 2005 года №101-ФЗ, от 21 июля 2005 года №106-ФЗ, от 21 июля 2005 года №107-ФЗ, от 22 июля 2005 года №117-ФЗ, от 22 июля 2005 года №118-ФЗ, от 22 июля 2005 года №119-ФЗ, от 20 октября 2005 года №131-Ф3, от 05 мая 2005 года №155-ФЗ, от 06 декабря 2005 года №158-ФЗ, от 20 декабря 2005 года №168-ФЗ, от 31 декабря 2005 года №201-ФЗ, от 31 декабря 2005 года №205-ФЗ, от 10 января 2006 года № 16-ФЗ, от 28 февраля 2006 года №28-ФЗ, от 13 марта 2006 года №39-Ф3, от 03 июня 2006 года №73-Ф3, от согласно которой не признаётся объектом налогообложения налога на добавленную стоимость оказание услуг органами, входящими в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления, в рамках выполнения возложенных на них исключительных полномочий в определенной сфере деятельности. Изменить норму надо таким образом, чтобы оказание услуг, переданных органами государственной власти коммерческим организациям также не облагалось НДС, что снимет необходимость в несении со стороны субъекта-потребителя услуги
03 июня 2006 года №75-ФЗ, от 30 июня 2006 года №93-Ф3, от 18 июля 2006 года №119-ФЗ, от 26 июля 2006 года №134-Ф3, от 27 июля 2006 года №137-Ф3, от 27 июля 2006 года №144-ФЗ, от 27 июля 2006 года №151-ФЗ, от 27 июля 2006 года №153-Ф3, от 16 октября 2006 года №160-ФЗ, от 03 ноября 2006 года №175-ФЗ, от
03 ноября 2006 года №176-ФЗ, от 03 ноября 2006 года №177-ФЗ, от 03 ноября 2006 года №178-ФЗ, от 10 ноября 2006 года №191-ФЗ, от 04 декабря 2006 года №201-ФЗ, от 05 декабря 2006 года №208-ФЗ, от 18 декабря 2006 года №232-Ф3, от 29 декабря 2006 года №244-ФЗ, от 29 декабря 2006 года №257-ФЗ, от 30 декабря 2006 года №268-ФЗ, от 30 декабря 2006 года №276-ФЗ, от 23 марта 2007 года №38-Ф3, от 16 мая 2007 года №75-ФЗ, от 16 мая 2007 №76-ФЗ, от 16 мая 2007 года №77-ФЗ, от 17 мая 2007 года №83-Ф3, от 17 мая 2007 года №84-ФЗ, от 17 мая 2007 года №85-ФЗ, от 19 июля 2007 года №195-ФЗ, от 24 июля 2007 года №216-ФЗ, от 30 октября 2007 года №239-Ф3, от 30 октября 2007 года №240-ФЗ, от 04 ноября 2007 года №255-ФЗ, от 08 ноября 2007 года №257-ФЗ, от 08 ноября 2007 года №258-ФЗ, от 08 ноября 2007 года №261 -ФЗ, от 29 ноября 2007 года №284-ФЗ, от 29 ноября 2007 года №285-ФЗ, от 01 декабря 2007 года №310-Ф3, от 04 декабря 2007 года №324-Ф3, от 04 декабря 2007 года №332-Ф3: [принят Гос. Думой 19 июля 2000 года: одобр. Советом Федерации 26 июля 2000 года] // Собрание законодательства РФ. 2000. №32. Ст. 3340; 2000. №32. Ст. 3341; 2001. №1(ч.2). Ст. 18; 2001. №23. Ст. 2289; 2001. №33(ч.1). Ст. 3413; 2001. №33(ч.1). 3421; 2001. №33(4.1). Ст. 3429; 2001. №49. Ст. 4554; 2001. №49. Ст. 4564; 2001. №53(ч.1). Ст. 5015; 2001. №53(ч.1). Ст. 5023; 2002. №1(ч.1). Ст. 4; 2002. №22. Ст. 2026; 2002. №30. Ст. 3021; 2002. №30. Ст. 3027;
2002. №30. Ст. 3033; 2002. №52 (чЛ). Ст. 5138; 2003. №1. Ст. 2; 2003. №1. Ст. 5; 2003. №1. Ст. 6; 2003. №1. Ст. 8; 2003. №1. Ст. 11; 2003. №19. Ст. 1749; 2003. №21. Ст. 1958; 2003. №23. Ст. 2174; 2003. №26. Ст. 2567;
2003. №27(ч.1). Ст. 2700; 2003. №28. Ст. 2874; 2003. №28. Ст. 2879; 2003. №28. Ст. 2886; 2003. №46(ч.1). Ст. 4435; 2003. №46(ч.1). Ст. 4443; 2003. - №46(ч.1). Ст. 4444; 2003. №50. Ст. 4849; 2003. №52(ч.1). Ст. 5030;
2004. №15. Ст. 1342; 2004. №27. Ст. 2711; 2004. №27. Ст. 2713; 2004. №27. Ст. 2715; 2004. №30. Ст. 3083; 2004. №30. Ст. 3084; 2004. №30. Ст. 3088; 2004. №31. Ст. 3219; 2004. №31. Ст. 3220; 2004. №31. Ст. 3222; 2004. №31. Ст. 3231; 2004. №34. Ст. 3517; 2004. №34. Ст. 3518; 2004. №34. Ст. 3520; 2004. №34. Ст. 3522; 2004. №34. Ст. 3523; 2004. №34. Ст. 3524; 2004. №34. Ст. 3525; 2004. №34. Ст. 3527; 2004. №35. Ст. 3607;
2004. №41. Ст. 3994; 2004. №45. Ст. 4377; 2004. №49. Ст. 4840; 2005. №1(ч.1). Ст. 9; 2005. №1(ч.1). Ст. 29;
2005. №1(ч.1). Ст. 30; 2005. №1(ч.1). Ст. 34; 2005. №1(ч.1). Ст. 38; 2005. №21. Ст. 1918; 2005. №23. Ст. 2201; 2005. №24. Ст. 2312; 2005. №25. Ст. 2427; 2005. №25. Ст. 2428; 2005. №25. Ст. 2429; 2005. №27. Ст. 2707; 2005. №27. Ст. 2710; 2005. №27. Ст. 2713; 2005. №27. Ст. 2717; 2005. №30(ч.1). Ст. 3101; 2005. №30(ч.1). Ст. 3104; 2005. №30(ч.1). Ст. 3112; 2005. №30(ч.1). Ст. 3117; 2005. №30(ч.1). Ст. 3118; 2005. №30(ч.2). Ст. 3128;
2005. №30(ч.2). Ст. 3129; 2005. №30(4.2). Ст. 3130; 2005. №43. Ст. 4350; 2005. №50. Ст. 5246; 2005. №50. Ст. 5249; 2005. №52(4.1). Ст. 5581; 2006. №1. Ст. 12; 2006. №1. Ст. 16; 2006. №3. Ст. 280; 2006. №10. Ст. 1065;
2006. №12. Ст. 1233; 2006. №23. Ст. 2380; 2006. №23. Ст. 2382; 2006. №27. Ст. 2881; 2006. №30. Ст. 3295; 2006. №31(4.1). Ст. 3433; 2006. №31(ч.1). Ст. 3433; 2006. №31(ч.1). Ст. 3443; 2006. №31(4.1). Ст. 3450; 2006. №31(4.1). Ст. 3452; 2006. №43. Ст. 4412; 2006. №45. Ст. 4627; 2006. - №45. Ст. 4628; 2006. №45. Ст. 4629; 2006. №45. Ст. 4630; 2006. №47. Ст. 4819; 2006. №50. Ст. 5279; 2006. №50. Ст. 5286; 2006. №52(4.1). Ст. 5498; 2007. №1(4.1). Ст. 7; 2007. №1(4.1). Ст. 20; 2007. №1(4.1). Ст. 31; 2007. №13. Ст. 1465; 2007. №21. Ст. 2461; 2007. №21. Ст. 2462; 2007. №21. Ст. 2463; 2007. №22. Ст. 2563; 2007. №22. Ст. 2564; 2007. №23. Ст. 2691; 2007. №31. Ст. 3991; 2007. №31. Ст. 4013; 2007. №45. Ст. 5416; 2007. №45. Ст. 5417; 2007. №45. Ст. 5432; 2007. №46. Ст. 5553; 2007. №46. Ст. 5554; 2007. №46. Ст. 5557; 2007. №49. Ст. 6045; 2007. №49. Ст. 6046; 2007. №49. Ст. 6071; 2007. №50. Ст. 6237; 2007. №50. Ст. 6245. Далее - Налоговый кодекс РФ. дополнительных затрат. Иными словами, оплата государственных (публичных) услуг должна осуществляться по их себестоимости.
7. Все без исключения федеральные органы исполнительной власти: министерства, службы, агентства осуществляют предоставление государственных услуг, что нами критикуется. Предлагаем законодательное закрепление полномочий по предоставлению услуг лишь за федеральными агентствами.
8. В перечне полномочий федеральных агентств много таких, которые по сути нельзя отнести ни к оказанию услуг, ни к управлению государственным имуществом. Поэтому логично представить полномочия агентств в группах: 1) по организации управления; 2) по предоставлению услуг; 3) по управлению государственным имуществом.
9. Определён и предлагается законодательно закрепить исчерпывающий перечень публичных услуг в сфере природопользования с обязательным выделением тех групп услуг, которые подлежат передаче муниципальным образованиям и коммерческим организациям.
Теоретическое значение настоящей работы состоит в том, что впервые в отечественной административно-правовой науке разработаны концептуальные вопросы публичных услуг, даны определения понятиям «услуга», «государственная услуга», «публичная услуга», «качество услуги». Также обоснована система принципов административно-правового регулирования публичных услуг в сфере природопользования, всесторонне исследованы особенности их предоставления и потребления. Содержащиеся в работе теоретические выводы послужат основанием для дальнейшей разработки феномена государственных услуг в иных отраслях хозяйства и сферах общественного бытия.
Практическое значение результатов настоящего диссертационного исследования определяется тем, что они направлены на совершенствование правового механизма предоставления публичных услуг, связанных с экономической эксплуатацией природных ресурсов. Предложены критерии разграничения государственных и публичных услуг, разработаны комплексные требования к процессу и результату обслуживания.
Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы в учебном процессе в юридических вузах: в курсах лекций по административному праву, в преподавании спецкурсов и прочее.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные теоретические выводы и практические рекомендации диссертационной работы опубликованы в 12 научных статьях. Кроме того, основные идеи апробированы в выступлениях на 3-х международных конференциях (международная научно-практическая конференция «Проблемы доказывания в судопроизводстве», Урюпинск, Урюпинский филиал Волгоградского госуниверситета, 30 июня 2007 г., доклад «Проблемы доказывания при оказании некачественных публичных услуг»; 8-я ежегодная международная научно-практическая конференция «Современное российское законодательство: законотворчество и правоприменение», Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова, 7-8 декабря 2007 г., доклад «Проблема соотношения понятий «государственная функция» и «государственная услуга»; 8-я международная научная конференция «Россия: ключевые проблемы и решения», Москва, ИНИОН РАН, 18-19 декабря 2007 г., доклад «Государственные услуги и социальная справедливость: единство и противоречия»); на 4-х всероссийских конференциях (всероссийская научно-практическая конференция «Вторые Державинские чтения», Москва, РПА МЮ РФ, 9-10 ноября 2006 г., доклад «Государственные, публичные и социальные услуги: постановка проблем определения и предоставления»; всероссийская научно-практическая конференция «Правовые проблемы укрепления российской государственности», Томск, Юридический институт Томского госуниверситета, 26-27 января 2007 г., доклад «Некоторые проблемы оказания публичных услуг»; 2-я всероссийская научно-практическая конференция «Государственная и муниципальная служба в
16
России: опыт, проблемы, перспективы», Воронеж, ВФ РАГС при Президенте РФ, 30 ноября 2007 г., доклад «Принцип высокой культуры обслуживания в деятельности государственных служащих как фактор снижения напряжённости между обществом и государством»; всероссийская научно-практическая конференция «Правовое регулирование экономической деятельности», Саратов, ПРЮИН СГАП, 17 апреля 2008 г., доклад «Принципы административно-правового регулирования экономики природопользования»); на 1-й межрегиональной конференции (межрегиональная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы российского права», Саратов, ПРЮИН СГАП, 19 апреля 2007 г., доклад «Институциональные следствия административной реформы (на примере публичных услуг)» и иных научных и научно-практических конференциях, а также при обсуждении диссертационного исследования на кафедре административного и муниципального права Воронежского государственного университета.
Структура работы. Настоящее диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, включающих двенадцать параграфов, заключения и списка использованных нормативных источников и специальной литературы.
