АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовой статус государственных гражданских служащих и проблемы его реализации»
На правах рукописи
Миннигулова Динара Борисовна
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ И ПРОБЛЕМЫ ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ
Специальность 12.00.14-административное право; административный процесс
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
Москва-2013
1 I АПР¿ШЗ
005051767
Работа выполнена в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)».
Научный консультант доктор юридических наук, профессор
Старостин Сергей Алексеевич
Официальные оппоненты: Колодкин Леонард Михайлович,
доктор юридических наук, профессор, ФГКОУ ВПО «Академия управления Министерства внутренних дел Российской Федерации», профессор кафедры психологии, педагогики и организации работы с кадрами
Дугенец Александр Сергеевич,
доктор юридических наук, профессор, Совет Безопасности Российской Федерации, главный советник аппарата
Чаннов Сергей Евгеньевич,
доктор юридических наук, доцент, Поволжский институт управления имени П. А Столыпина - филиал ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», зав. кафедрой служебного и трудового права
Ведущая организация ФГБУН «Институт государства и права
Российской академии наук»
Защита состоится 28 мая 2013 г. в 13:00 на заседании диссертационного совета Д. 212.123.05, созданного на базе Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина по адресу: г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина. Автореферат разослан 16 апреля 2013 г.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ
Актуальность темы диссертационного исследования. Государственная служба Российской Федерации и ее ведущая часть - государственная гражданская служба (далее - гражданская служба) имеют определяющее значение в выполнении целей, задач и функций государства, в осуществлении государственного управления ключевыми сферами общественной жизни. Реальный и отлаженный механизм функционирования гражданской службы во многом зависит от наделения государственных гражданских служащих (далее - гражданские служащие) необходимым комплексом обязанностей и прав, образующим их правовой статус. В этой связи особый акцент приобретает субъективный фактор гражданской службы - гражданские служащие, чей административно-правовой статус пока не получил должного научного осмысления.
В конце XX - начале XXI в. в значительной части государств мира осуществлялись и продолжают проводиться крупномасштабные реформы, направленные на преобразование систем государственного управления. Проблематика административного реформирования государственной службы приоритетна и для Российской Федерации. В целях создания современной дееспособной системы государственного управления в августе 1997 г. разработан первый проект Концепции административной реформы, который 13 марта 1998 г. обрел нормативную форму. Позже были приняты Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. и Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 гг. Указанное свидетельствует о назревшей потребности разработать комплексные меры по совершенствованию государственной, в т. ч. гражданской службы.
Неудовлетворительное состояние государственного управления, системный характер проблем, выявленных в ходе реформы государственной службы, обусловили принятие двух федеральных программ реформирования, последовательно сменивших одна другую. Вместе с тем остаются вопросы, не затронутые реформами. Прежде всего они связаны с правовым статусом
государственных, в т. ч. гражданских служащих, которые по статистике составляют большую часть государственных служащих (около 80%).
Административной реформой заложен фундамент обновления правового статуса гражданских служащих, принято два федеральных закона, около двадцати указов Президента Российской Федерации и большое количество подзаконных актов, регулирующих государственно-служебные отношения. Однако о существенном прогрессе административной реформы заявлять преждевременно, что обуславливает дополнительный прикладной интерес к проблемам регулирования и реализации административно-правового статуса гражданских служащих.
Сложность исследования реализации административно-правового статуса гражданских служащих, в отличие от служащих других видов государственной службы (правоохранительной и военной), проявляется в наметившейся тенденции проявления частноправовых элементов, которые вносят новые свойства и влияют на специфику регулирования обязанностей и прав гражданских служащих.
Совершенствование регламентации административно-правового статуса гражданских служащих имеет как теоретическое, так и прикладное значение. Степень конкретизации, четкое и всестороннее регулирование, полноценная реализация прав и добросовестное исполнение обязанностей государственными служащими влияют на результативность государственного управления, качественное осуществление управленческих функций, решение государственных задач, достижение сложных социально-политических целей, стоящих перед Российской Федерацией.
Необходимостью преодоления выявленных пробелов и установления направлений и пределов субсидиарного применения норм различных отраслей права, особенностей применения аналогии закона и аналогии права в регулировании гражданской службы, потребность в разработке моделей административно-правовых норм для регламентации обнаруженного потенциала неурегулированности административно-правового статуса гражданских служащих и гражданской службы определили актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Исследуемая проблематика представлена широким спектром научных публикаций видных отечественных и зарубежных ученьк и практиков.
Генезис взглядов на публичный характер государственной службы и становление ее на различных этапах истории государства находят отражение в трудах видных дореволюционных ученых: В.М. Гессена, А.Д. Градов-ского, В.В. Ивановского, Н.М. Коркунова, М.М. Сперанского, Г.Ф. Шершене-вича, О. Эйхельмана и др. В советский период данному институту посвящали свои работы такие исследователи, как В.А. Власов, Б.М. Лазарев, С.С. Студе-никин и др.
Среди теоретиков, изучающих современное состояние государственной службы и государственного строительства в зарубежных странах, представляют научный интерес работы некоторых западных ученых: это И. Балаж, Т. Боулэнц, Р. Грегори, Ю. Гронненгаард Кристенс, Э. Грэй, X. Дерлиен, К. Даудинг, Б. Дженкинс, Р. Маймент, Дж. Макинтош, Б. Питере, Д. Силберг, Дж. Томсон, P.M. Уолкер, П. Шрайбер и др. Основательный компаративистский анализ современного российского и зарубежного законодательства по различным аспектам государственной и гражданской службы представлен в трудах Е.В. Болотиной, Д.И. Васильева, Е.А. Истоминой, Е.А. Литвинцевой, М.В. Мелкумовой, A.B. Оболонского, H.A. Синькевича, Т.Х. Тураханова и др.
В выработке методологических принципов исследования большую помощь автору исследования оказали научные работы, посвященные рассмотрению различных процессов и проблем организации, развития, современного состояния государственной и, в частности, гражданской службы, Г.В. Атаманчука, А.Б. Агапова, А.П. Алехина, К.С. Вельского, И.Н. Барцица, Б.Н. Габричидзе, В.Д. Граждана, A.A. Гришковца, A.A. Демина, A.C. Дугенца, Н.М. Казанцева,
A.A. Кармолицкого, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлова, Л.М. Колодкина,
B.М. Корякина, В.В. Лазарева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Ов-сянко, Л.Л. Попова, Ю.Н. Старилова, С.А. Старостина, Б.А. Страшуна, Г.А. Туманова, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, С.Е. Чаянова и др.
Исследование пробелов в праве, причин их возникновения и способов преодоления в общетеоретическом аспекте проводилось на основе работ
C.С. Алексеева, В.М. Баранова, Л.Н. Бойко, С.Н. Братусь, А.М. Васильева, А.Б. Венгерова, С.А. Зивса, В.П. Казимирчука, Д.А. Керимова, В.А. Козлова, С.А. Комарова, В.М. Корельского, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Р.З. Лившица, В .И. Леушина, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, Г.Н. Манова,
Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, В.Д. Перевалова, А.С. Пиголкина, Ф.М. Раяно-ва, Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфиной, В.Е. Чиркина, Л.С. Явича и др.
Роль трудового права в регулировании государственной гражданской службы и его влияние на правовой статус гражданских служащих исследовали А.В. Гусев, К.Н. Гусов, А.М. Куренной, С.П. Маврин, А.Ф. Нуртдинова, Ю.П. Орловский, В.Н. Толкунова, Е.Б. Хохлов, Л.А. Чиканова и др.
Несмотря на значительный объем научной литературы по различным аспектам государственной гражданской службы как в России, так и за рубежом, комплексных исследований административно-правового статуса гражданских служащих, установления степени его неурегулированности, направлений его развития и реализации в условиях административно-правовой реформы в юридической науке проводится недостаточно, что актуализирует настоящее диссертационное исследование.
Объект диссертационного исследования составляют общественные отношения, урегулированные нормами права о статусе государственных гражданских служащих в сфере организации и функционирования государственного управления и гражданской службы.
Предметом диссертационного исследования являются действующее законодательство, регламентирующее структуру и содержание административно-правового статуса гражданских служащих, практика применения, сложившаяся в процессе применения такого законодательства, и научные публикации в исследуемой сфере.
Целью диссертационного исследования является выработка стратегии поступательного развития государственной гражданской службы через призму совершенствования административно-правового статуса гражданских служащих и синхронизации его частноправовых и публично-правовых составляющих, поиска оптимальной модели административно-правового статуса гражданских служащих, способного отразить современные потребности государственного администрирования и обеспечить непрерывное улучшение работы госаппарата.
Для реализации этой цели диссертантом определены следующие задачи:
- раскрыть специфику становления и развития российского законодательства, регулирующего административно-правовой статус гражданских служащих;
- определить место и роль правового статуса гражданских служащих
в системе субинститутов гражданской службы;
- проанализировать научные взгляды на содержание и структуру статуса гражданских служащих и определить роль административного права в его регулировании;
- провести системный анализ обязанностей, прав и юридической ответственности гражданских служащих во взаимосвязи между собой и целями и задачами гражданской службы;
- обосновать необходимость дифференциации норм служебного законодательства на традиционные (имеющиеся в законодательстве) и потенциальные (отсутствующие в законодательстве) субинституты гражданской службы;
- исследовать роль служебного контракта, административных регламентов оказания государственных услуг и должностных регламентов в реализации административно-правового статуса гражданских служащих;
- показать значение и установить соотношение публично-правовых и частноправовых элементов в регулировании гражданской службы и реализации административно-правового статуса гражданских служащих;
- определить степень неурегулированности (проблемы реализации) административно-правового статуса гражданских служащих и предложить концептуальные походы к модернизации правового регулирования гражданской службы;
- раскрыть особенности субсидиарного применения норм смежных отраслей права в регулировании административно-правового статуса гражданских служащих;
- выявить специфику становления, развития и правового регулирования потенциальных субинститутов гражданской службы;
- рассмотреть потенциал законодательного регулирования социального партнерства, коллективных служебных конфликтов (споров), права на забастовку гражданских служащих;
- разработать структуру и концепцию административно-правового статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации.
Основная гипотеза диссертационного исследования состоит в том, что современное нормативное обеспечение гражданской службы не соответствует характеру государственного строительства и уровню развития общественных отношений. Диссертант полагает, что успешное государственное
управление возможно лишь на основе нормативной полноты сформированно-сти и урегулированности административно-правового статуса гражданских служащих, а также его последовательной реализации в правовом пространстве. Не менее важным фактором, определяющим эффективность государственного управления, является защищенность государственных служащих от субъективизма представителя нанимателя, паритета прав сторон в процессе выработки условий служебного контракта с учетом публичных аспектов государственной службы.
Стабилизация и полнота административно-правового статуса, усиление роли гражданских служащих, расширение возможностей их участия в государственном управлении являются фундаментальным условием дальнейшего продвижения административной реформы.
Методология и методика диссертационного исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют как общенаучные методы познания (анализ, синтез, системно-структурный, формально-логический и другие методы), так и частнонаучные (кошфетно-социологический, логико-юридический, историко-юридический, сравнительно-правовой, правовой герменевтики (толкования), дескриптивный (описательный) и специальные методы (коллизионный, статистический, экспфгаой оценки, типологии, контент-анализа).
Теоретической базой диссертационной работы являются исследования отечественных и зарубежных авторов в области философии, теории государства и права, политологии, социологии, менеджмента, теории государственного, административного, трудового, гражданского, финансового, гражданско-процессуального и уголовного права, непосредственно связанные с проблемами диссертационного исследования.
Нормативной базой диссертационного исследования являются: административное, конституционное, трудовое, гражданское, уголовное законодательство Российской Федерации, федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также отдельные источники служебного права стран СНГ и иных государств (Соединенные Штаты Америки, Франция, Англия, Германия, Канада), конвенции Международной организации труда (МОТ) и иные международные договоры, регули-
рующие прохождение гражданской службы и статус государственных гражданских служащих.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляют практика реализации законодательства о гражданской службе, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, результаты работы конкурсных, аттестационных и квалификационных комиссий исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и Республики Башкортостан, статистические данные Министерства юстиции Российской Федерации и Федеральной службы государственной статистики, данные мониторинга законодательства о государственной гражданской службе и законодательства о противодействии коррупции Министерства юстиции Российской Федерации.
Положения, выносимые на защиту:
1. На основе анализа различных подходов к кодификации законодательства о государственной гражданской службе, связанного с необходимостью систематизации и преодоления пробелов в административно-правовом регулировании государственной гражданской службы, предлагается концепция административно-правового статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации, базирующаяся на новых подходах к сущности, содержанию и структуре правового положения (статуса) государственных гражданских служащих в целях его поступательного совершенствования и динамичного развития.
Содержание предлагаемой концепции включает в себя следующие определяющие блоки правовых норм: нормы о государственной гражданской службе, нормы о статусе государственных гражданских служащих, нормы об административных процедурах реализации статуса государственных гражданских служащих.
2. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих является основным элементом правового института государственной гражданской службы, поскольку имеет определяющее воздействие на все ее субинституты. Однако данное обстоятельство не всегда учитывается в системе российского законодательства. В связи с этим предлагается наряду с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. (далее - Федеральный закон о гражданской
службе) принять федеральные законы «О правовом статусе государственных гражданских служащих Российской Федерации» и «Об административных процедурах реализации статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации», что позволит оптимизировать процесс регулирования и реализации статуса государственных гражданских служащих.
3. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих рассматривается как совокупность служебных обязанностей и прав, направленных на обеспечение властно-распорядительных функций государственных органов, включая ограничения, запреты, правила служебного поведения, гарантии и компенсации.
Специфика данного определения заключается в особой иерархии составляющих элементов административно-правового статуса государственных гражданских служащих, где доминируют их должностные обязанности как детерминант и основа остальных элементов названного статуса (права, запреты, ограничения, правила служебного поведения, гарантии и компенсации), что обусловлено социальной ролью государственных гражданских служащих, представляющих государство.
4. Структуру статического административно-правового статуса государственных гражданских служащих образуют элементы, обусловленные организацией и прохождением государственной гражданской службы, которая включает в себя относительно самостоятельные комплексы (группы) норм: служебные обязанности и права; ограничения, запреты и правила служебного поведения; гарантии и компенсации. В данном структурном построении обосновывается нецелесообразность включения в понятие статического правового статуса юридической ответственности, которая возникает автономно только в особых случаях (при ненадлежащем исполнении служебных обязанностей) как правоохранительное правоотношение и является средством обеспечения надлежащего выполнения служебных обязанностей. Юридическая ответственность является элементом прохождения государственной гражданской службы или динамического административно-правового статуса государственных гражданских служащих.
Поступление на государственную гражданскую службу, как и на любую другую государственную службу, представляет собой, таким образом, добро-
вольное ограничение части прав взамен на государственные гарантии и компенсации, предусмотренные законом для государственных гражданских служанщх.
5. В качестве ключевых видов юридической ответственности государственных гражданских служащих выделены дисциплинарный, административный, материальный и уголовный виды ответственности. Особенности их применения определяются не только их видовым отличием, но и дифференциацией категорий государственных гражданских служащих в зависимости от объема должностных полномочий, степени их участия в принятии государственно-властных (управленческих) решений и прежде всего - от уровня исполняемых ими служебных обязанностей.
Не все традиционные виды юридической ответственности можно применять к государственным гражданским служащим при реализации ими административно-правового статуса. В частности, делается вывод о необоснованности утверждения о возможности применения к государственным гражданским служащим гражданско-правовой ответственности напрямую, поскольку в конечном итоге ответственность за имущественный вред в сфере государственного управления вследствие ненадлежащего исполнения государственным гражданским служащим должностных обязанностей несет государство.
6. В регламентации административно-правового статуса государственных гражданских служащих значительную роль приобретает контрактное регулирование служебных отношений, на базе которого общие законодательные предписания как основы реализации государственной гражданской службы трансформируются в конкретные индивидуализированные правоприменительные положения.
Мы не считаем возможным отказаться от служебного контракта как основания возникновения и конкретизации административно-правового статуса государственных гражданских служащих в пользу акта о назначении на должность и присвоения классного чина как оснований возникновения государственно-служебного правоотношения и прохождения государственной гражданской службы.
Контрактное регулирование административно-правового статуса гражданских служащих находится на стадии становления. Характерная особенность служебного контракта состоит в том, что в нем проявляются публично-
правовые и частноправовые элементы регулирования государственной гражданской службы. В акте о назначении на должность государственной гражданской службы отражаются лишь публично-правовые черты организации государственной гражданской службы, которые не раскрывают особенности прохождения государственной гражданской службы и специфику реализации административно-правового статуса государственных гражданских служащих. Предлагается авторское определение служебного контракта, которое формулируется как соглашение между Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации в лице представителя нанимателя и гражданином об условиях прохождения государственной гражданской службы.
7. Недостаточность административно-правового воздействия на статус государственных гражданских служащих является основной проблемой для его успешной и полной реализации, что обусловливает необходимость широкого субсидиарного применения норм смежных отраслей российского законодательства (трудового, финансового, гражданского и др.). Пределы применения последних требуют постоянного уточнения и нормативного обеспечения.
8. Рассмотрение различных способов преодоления пробелов в законодательстве о государственной гражданской службе, направленных на реализацию административно-правового статуса государственных гражданских служащих, позволяет констатировать: неоправданным является положение теории права о том, что при применении аналогии закона обязательным является требование сходства методов отраслевого регулирования. Такой подход значительно сужает возможность субсидиарного применения норм права в служебном законодательстве, а применительно к регулированию государственно-служебных отношений делает аналогию закона, к примеру при применении трудового закона, невозможной.
9. В связи с тем, что административно-правовой статус государственных гражданских служащих имеет значительные пробелы, обосновываются конкретные цели, задачи и направления «служебного» правотворчества с учетом степени урегулированности и значимости отдельных правовых субинститутов государственной гражданской службы. На этой основе предлагается дифференцировать правовые субинституты государственной гражданской службы на две основные группы: традиционные и потенциальные. Такое де-
ление позволяет сконцентрировать внимание на необходимости целенаправленного правотворчества, сделав его системным и научно обоснованным, а правоприменителю точнее установить направления, возможности и пределы применения аналогии закона и аналогии права. К традиционным субинститутам отнесены: служебное время, время отдыха, денежное содержание, гарантии и компенсации государственных гражданских служащих и др., к потенциальным — социальное партнерство, материальная ответственность сторон служебного контракта, коллективные служебные споры и др.
10. Устанавливая потенциал неурегулированности административно-правового статуса государственных гражданских служащих, предлагается легализовать особенности субсидиарного восполнения пробелов в законодательстве о государственной гражданской службе и внести изменение в ст. 73 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» с целью отражения в ней возможности применения норм не только трудового, но и иных отраслей российского права: к отношениям, урегулированным указанным Федеральным законом и подзаконными нормативными правовыми актами, содержащими нормы служебного права.
11. В результате научных изысканий автором диссертации выявлены неурегулированные законодательством о государственной гражданской службе положения, требующие восполняющего преодоления в традиционных (денежное содержание; служебное время и время отдыха гражданских служащих; льготы, компенсации и гарантии) и потенциальных (социальное партнерство; материальная и моральная ответственность представителя нанимателя и гражданских служащих за причиненный ущерб; коллективные служебные споры) субинститутах. В связи с этим предложены модели административно-правовых норм для устранения обозначенных пробелов в традиционных и потенциальных субинститутах государственной гражданской службы.
12. Социальное партнерство на гражданской службе в настоящее время находится на стадии становления, очевидно поэтому оно почти не регулируется законодательством о гражданской службе. Лишь отдельные элементы, свойства и фрагменты социального партнерства отражены в служебном законодательстве: в частности, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмат-
ривает возможность образования в государственных органах профсоюзной организации и право гражданского служащего вступать в нее. Кроме того, предусмотрена возможность регулирования отдельных условий прохождения гражданской службы на основе коллективного договора.
Недостаточность правового регулирования социального партнерства можно устранить либо на основе субсидиарного применения норм трудового законодательства либо путем введения соответствующих норм в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», не исключая возможности принятия самостоятельного закона «О социальном партнерстве на государственной гражданской службе Российской Федерации».
Социальное партнерство на гражданской службе предлагается определить как систему взаимоотношений между коллективом гражданских служащих и представителем нанимателя (государственным органом и (или) органом по управлению гражданской службой), направленную на согласование интересов гражданских служащих и государства по регулированию служебных и социально-служебных отношений, возникающих в связи с прохождением гражданской службы.
13. На государственной гражданской службе следует предусмотреть возможность урегулирования такого потенциального субинститута, как коллективные конфликты (споры), в т. ч. право государственных гражданских служащих на забастовку. Указанный подход обусловлен необходимостью упорядочения отношений между органами государственной власти и организациями государственных гражданских служащих.
Данное направление развития законодательства о государственной гражданской службе связано с тем, что государственные 1ражданские служащие имеют право пользоваться надлежащей защитой против дискриминационных действий, направленных на ущемление свободы объединения и возможности обеспечения и реализации коллективных интересов, что, в частности, определяет Конвенция Международной организации труда от 27 июня 1978 г. № 151 «О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе». Автор считает возможным присоединение Российской Федерации к данной Конвенции.
14. В целях устранения коллизии со ст. 32 Конституции Российской Федерации, предоставляющей свободу выбора вида деятельности, а также п. 4 ст. 32 Конституции России предлагается внести изменения в п. 3 ч. ,4 ст. 24 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», предусматривающей обязательность прохождения государственной гражданской службы. Представляется возможным изложить условие об обязательности прохождения государственной гражданской службы, закрепленное договором на обучение, в ином варианте, а именно - установить альтернативное положение, в соответствии с которым предусмотреть возвращение затраченных на обучение денежных средств, если они были выделены из бюджета. Эта мера позволит также устранить противоречие со ст. 36 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», предусматривающей свободное расторжение служебного контракта государственным гражданским служащим, которое не может быть ограничено никакими соглашениями сторон служебного контракта, в т. ч. договорными условиями обучения потенциального государственного гражданского служащего.
15. В законодательстве о государственной гражданской службе полностью отсутствуют положения об особом виде ответственности - материальной ответственности представителей нанимателя и гражданских служащих. Однако правоотношения государственных гражданских служащих достаточно часто связаны с движением и использованием товарно-материальных ценностей, которые становятся неотъемлемой частью прохождения государственной гражданской службы. Необходимо разработать комплекс мер законодательного регулирования данного аспекта реализации административно-правового статуса государственных гражданских служащих. В исследовании представлены модели административно-правовых норм, направленных на регулирование материальной ответственности государственных гражданских служащих.
16. Значительная часть государственных гражданских служащих, не обладающих властно-распорядительными функциями, может быть, по мнению автора исследования, выведена из сферы регулирования служебного законодательства и переведена в работников по найму. Это обосновывается тем, что большинство государственных гражданских служащих категории «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» не выполняют непосредственно
функции государственного управления и не являются носителями публичной власти, а обеспечивают организационное функционирование государственных органов, не вступая в правоотношения с внешними субъектами административного права. Такой подход позволит значительно уменьшить число чиновников и сэкономить бюджетные средства на содержание государственного аппарата.
17. В связи с усилением нравственного начала государственной гражданской службы (к примеру, введение нового основания увольнения - утрата доверия) и в целях повышения морально-политической ответственности государственных гражданских служащих предлагается включить в законодательство о государственной гражданской службе присягу государственных гражданских служащих. Указанное позволит подчеркнуть последовательность регулирования статуса государственных гражданских служащих как части государственных служащих, приносящих присягу. Предлагается проект присяги государственных гражданских служащих.
Научная новизна диссертационного исследования. На основании актуальных научных и современных нормативных источников, практики применения законодательства о государственной гражданской службе разработана Концепция административно-правового статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации, включающая в себя его структуру. Данная Концепция основана на симбиозе норм конституционного, административного и трудового отраслей законодательства.
Автором диссертационного исследования предложены теоретические определения терминов «административно-правовой статус гражданских служащих» и «служебный контракт», «служебные обязанности государственных гражданских служащих», «права государственных гражданских служащих».
С новых позиций рассмотрены межотраслевые, комплексные свойства государственно-служебных правоотношений, возникающих на гражданской службе, соотношение и роль служебного и иных отраслей российского права в административно-правовом регулировании статуса гражданских служащих.
Элементы новизны присутствуют в анализе иерархии составляющих элементов административно-правового статуса государственных гражданских
служащих, где доминируют должностные обязанности как детерминант и основа остальных элементов названного статуса.
Предлагается повысить роль служебно-контракгных отношений (служебного контракта), упорядочив запреты и ограничения на гражданской службе, переведя ряд категорий гражданских служащих в работников по найму, урегулировав коллективные служебные споры и право на забастовку, законодательно закрепив материальную ответственность на гражданской службе. Предложено принять федеральные законы «О правовом статусе государственных гражданских служащих Российской Федерации» и «Об административных процедурах реализации статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации», что позволит оптимизировать процесс регулирования и реализации статуса государственных гражданских служащих
Автором установлены причины пробелов в законодательстве о гражданской службе и статусе гражданских служащих, способы их преодоления, а также пределы применения смежных отраслей российского законодательства к правовому регулированию гражданской службы.
Критерию новизны соответствует авторская классификация отдельных групп правовых норм, регулирующих государственную гражданскую службу на традиционные и потенциальные субинституты в зависимости от степени и полноты их урегулированности.
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования. Диссертация представляет собой концептуальное комплексное исследование общетеоретических и прикладных проблем правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере регулирования административно-правового статуса государственных гражданских служащих, причин возникновения и направлений преодоления пробелов в реализации административно-правового статуса гражданских служащих.
Полученные результаты могут использоваться при проведении дальнейших исследований в области государственной гражданской службы, правового статуса гражданских служащих; в разработке программ реформирования (развития) гражданской службы; совершенствовании законодательства и правоприменительной практики; подготовке руководящих разъяснений высших судебных органов; разработке федеральных и региональных программ борьбы с
коррупцией в органах государственной власти; правоприменительной деятельности органов государства; разработке локальных нормативных правовых актов; совершенствовании типовой формы служебного контракта и разработке типовых должностных регламентов; в учебном процессе юридического, управленческого, социологического, политологического и иных видов обучения, связанных с изучением основ и системы государственного управления политической, экономической и социальной сферами российского общества.
Апробация результатов исследования и их внедрение. Основные положения, выводы, рекомендации диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных автором научных работах (монографиях, научных статьях, учебных пособиях), в участии автора в научно-практических конференциях, проведенных в 2008 - 2012 гг. на базе высших образовательных учреждений городов Москвы, Санкт-Петербурга, Екатеринбурга, Казани, Красноярска, Уфы (Россия), а также Алма-Аты, Астаны (Республика Казахстан), Бишкека (Кыргызская Республика), Шауляя (Литва) и Софии (Болгария). Результаты диссертационного исследования использованы в работе конкурсных, квалификационных и аттестационных комиссий исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и Республики Башкортостан, комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Башкортостан и урегулированию конфликта интересов.
Автор использовал полученные результаты в своей деятельности в качестве председателя Экспертного совета по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов при Торгово-промышленной палате Республики Башкортостан; при разработке проекта Кодекса государственной гражданской службы Республики Башкортостан, а также в ходе проведения Мониторинга правоприменения законодательства о государственной гражданской службе и коррупции Министерством юстиции Российской Федерации на территории Республики Башкортостан. Положения диссертационного исследования используются в образовательном процессе на факультете профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных и му-
ниципальных служащих ГБОУ ВПО «Башкирская академия государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан».
Основные положения и результаты диссертационного исследования нашли отражение в 3 монографиях, 51 научной статье, в т. ч. в 20 изданиях, рекомендованных ВАК. Общий объем составил 61,6 п. л.
Обоснованность и достоверность диссертационного исследования обеспечиваются его комплексным характером и репрезентативным эмпирическим материалом, анализом и применением научных достижений общей теории права и специальными исследованиями отраслевых наук, тесно примыкающими к регулированию гражданской службы и административно-правового статуса гражданских служащих.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, 4 глав, 13 параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во Введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются ее объект, предмет, цель и задачи, методологическая, эмпирическая, нормативная и теоретическая база, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования, указаны апробация и внедрение результатов проведенных исследований.
Первая глава «Административно-правовые основы статуса государственных гражданских служащих» направлена на исследование сущности административно-правового статуса гражданских служащих, его содержание и структуры, обоснование определяющей роли служебного права в регулировании гражданской службы, выяснение соотношения и взаимодействие норм служебного и иных отраслей права в регулировании административно-правового статуса гражданских служащих, установление особенностей государственно-служебных отношений на гражданской службе.
В первом параграфе «Понятие, сущность и виды правового статуса государственных гражданских служащих в административном праве» да-
на общая характеристика и определены отличительные признаки административно-правового статуса государственных служащих, выявлена специфика их проявления в правовом регулировании статуса гражданских служащих. По мнению диссертанта, правовой статус гражданских служащих составляет центральную и основную область законодательства о гражданской службе, в котором устанавливаются правообязывающие нормы служебной деятельности гражданских служащих. Правовой статус - настолько емкое, содержательное, сущностное и определяющее правовое явление в регулировании государственной гражданской службы, что одного Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» недостаточно. В связи с этим предлагается принять федеральные законы «О правовом статусе государственных гражданских служащих Российской Федерации» и «Об административных процедурах реализации статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации».
На административно-правовое регулирование статуса гражданских служащих оказывает влияние не только служебное законодательство, но и нормы смежных отраслей права. Автор отмечает, что общие свойства статуса государственных служащих не всегда следует полностью распространять на правовой статус служащих всех видов государственной службы и, соответственно, на правовой статус гражданских служащих.
Нормативно-правовая база гражданской службы, основу которой составляет регулирование административно-правового статуса гражданских служащих, имеет определенные особенности, связанные с управленческой деятельностью, с наделением гражданских служащих исполнительно-распорядительной властью.
Автор полагает, что раскрытие понятия административно-правового статуса гражданского служащего тесно связано с другими дефинициями, такими, как «статус субъекта права», «правовой статус субъекта административного права», «статус государственного служащего», «должность гражданской службы» и др. В целях полного раскрытия содержания административно-правового статуса гражданских служащих исследуются соотношение и взаимозависимость названных правовых категорий.
Во втором параграфе «Определяющая роль служебного права в регу-
даровании административно-правового статуса государственных гражданских служащих» автор исследует понятия, содержание, особенности и место служебного права в системе российского и административного права, а также его роль в регулировании статуса государственных служащих, которая достаточно полно отражена в научных исследованиях по теории административного права (Б.Н. Габричидзе, А.А. Гришковец, Л.М. Колодкин, Л.Л. Попов, Ю.Н. Старилов, С.Е. Чаянов, А.Г. Чернявский).
Отмечается, что понятие «служебное право», сравнительно недавно вошедшее в научную литературу, употребляется в четырех основных аспектах - им обозначается соответствующая отрасль права, отрасль российского законодательства, отрасль юридической науки и учебная дисциплина (Ю.Н. Старилов). Автор диссертации опирается на более распространенное понятие служебного права, определяемого как система правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере организации государственной службы, установления правового статуса государственных служащих, практического функционирования государственной службы с целью обеспечения деятельности как самих государственных служащих, выполняющих задачи и функции публичной власти, так и всей государственной администрации.
При разнообразных взглядах на понятие служебного права в большинстве исследований отмечается детерминирующее значение правового регулирования статуса государственных служащих. Диссертант исходит из положения о том, что основное содержание служебного законодательства составляет регулирование обязанностей и прав государственных, в т. ч. гражданских служащих.
По мнению диссертанта, в первоочередном порядке при исследовании сущности административно-правового статуса гражданских служащих следует установить: во-первых, сферу, виды и структуру правовых отношений гражданских служащих, которые характеризуются как комплексные; во-вторых, направления и способы субсидиарного применения норм смежных отраслей законодательства в ре1улировании гражданской службы, обусловленные спецификой правового статуса гражданских служащих как лиц, наделенных, с одной стороны, властно-управленческими функциями, с другой - являющихся лицами наемного труда; в-третьих, объем и пределы при-
менения норм смежных отраслей законодательства в регулировании гражданской службы, которые во многом предопределяются бланкетными нормами, предусматривающими принятие специальных подзаконных нормативных правовых актов (указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства России), а также актов федеральных и региональных органов государственной власти Российской Федерации.
К примеру, при применении норм трудового законодательства в регулировании правоотношений гражданских служащих автор исследования придерживается дифференциации норм на три группы. Первую группу составляют нормы трудового законодательства, которые в безусловном порядке могут использоваться в регулировании статуса гражданских служащих. Вторую группу образуют нормы трудового законодательства, применение которых в регулировании гражданской службы требует определенной «корректировки» (например, регулирование социального партнерства, принятие коллективных договоров, работа (служба) по совместительству и др.). К третьей группе диссертант относит нормы трудового законодательства, применение которых к гражданской службе является проблемным или невозможным (например, регулирование коллективных служебных споров, проведение забастовки, осуществление работа (службы) при совмещении должностей и др.).
Автор исследования исходит из того, что принятие новых нормативных правовых актов в сфере гражданской службы устранит противоречия норм служебного и трудового законодательства, соответственно непосредственное использование норм трудового законодательства неизбежно сузится, что позволит отстаивать исключительно административную направленность регулирования гражданской службы.
Третий параграф - «Особенности государственно-служебных правоотношений на государственной гражданской службе». Из множества определений термина «правоотношение», имеющихся в теории права (С.С. Алексеев, Н.И. Матузов, A.B. Малько и др.), более приемлемым, как полагает диссертант, является определение, получившее наиболее широкое признание как в общей теории права, так и в теории административного права (Л.М. Колод-кин, А.М. Кононов, М.И. Мигачев, JI.JI. Попов, М.С. Студеникина, М.Ф. Труфанов, В.Ю. Ухов, В.И. Фадеев и др.).
По мнению диссертанта, служебно-правовые отношения имеют место не только в органах исполнительной власти, но и в органах других ветвей государственной власти Российской Федерации. Гражданская служба, в отличие от иных видов государственной службы, осуществляется во всех органах государства, в т. ч. в судах, представительных органах, правоохранительных и военизированных органах.
Служебные правоотношения, в которые вступают гражданские служащие, характеризуются комплексными свойствами, базирующимися на применении норм различных отраслей права, ключевыми из которых являются отрасли конституционного, административного и трудового права. Отдельные элементы служебного законодательства требуют применения норм гражданского, финансового (в большей степени налогового) законодательства, а также других отраслей российского законодательства.
В диссертационном исследовании рассматриваются различные аспекты содержания и структуры государственно-служебных отношений гражданских служащих: конституционная, административно-служебная, слу-жебно-трудовая и трудовая модели.
Значительное внимание в исследовании уделяется потенциалу применения норм смежных отраслей законодательства в регулировании гражданской службы, которое обусловлено необходимостью преодоления правовых пробелов в регулировании административно-правового статуса гражданских служащих. При этом анализируются две основные проблемы: 1) пределы применения норм иных смежных отраслей законодательства в регулировании гражданской службы; 2) приоритет (либо его отсутствие) законодательства о гражданской службе по отношению к трудовому и иным отраслям законодательства в случае возникновения между ними коллизии при регламентации административно-правового статуса гражданских служащих.
По мнению автора исследования, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает однозначное верховенство законодательства о гражданской службе над нормами иных смежных отраслей законодательства. Сторонники приоритета трудового закона над служебным законодательством (А.Ф. Нуртдинова, Ю.П. Орловский, В.Н. Толкунова, Л.А. Чиканова) не учитывают, во-
первых, что «трудоправовые» нормы при «переходе» в другую отрасль законодательства приобретают иные свойства; во-вторых, при интертемпоральной коллизии действует более поздний федеральный закон; в-третьих, в случаях, когда имеет место специфика службы (труда), которая требует принятия специального нормативного правового акта, по правилам конкуренции норм применяется специальный закон; в-четвертых, отраслевое деление норм права не дает преимущества применения какой-либо отрасли законодательства по отношению к другой.
Во второй главе «Структура и основные элементы административно-правового статуса государственных гражданских служащих» рассматриваются основные составляющие административно-правового статуса гражданских служащих, в качестве которых выделены обязанности, права и ответственность. При этом обозначены два уровня законодательного регулирования: первый - основополагающий (исходный) уровень связан с нормативным установлением общего правового статуса государственных служащих; второй уровень обусловлен правовым регулированием государственной гражданской службы, в котором отражается специфика государственно-служебных отношений конкретного вида государственной службы, при этом рассматривается как статический, так и динамический административно-правовой (специальный) статус государственных гражданских служащих.
В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерацию) в гл. 3 «Правовое положение (статус) гражданского служащего» выделены правообразующие элементы статуса: основные права и обязанности гражданского служащего; ограничения и запреты, связанные с гражданской службой; требования к служебному поведению гражданских служащих; урегулирование конфликта интересов; представление сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также расходах. Указанный перечень явно не полон. Автор анализирует необходимость дополнения элементов правового статуса государственных гражданских служащих.
Большое значение в выявлении сущности административно-правового статуса гражданских служащих имеет определение понятий «гражданский служащий» и «должность гражданской службы», а также другие свойства
гражданской службы, существенно влияющие на административно-правовой статус гражданских служащих.
В первом параграфе «Обязанности государственных гражданских служащих» представлен анализ структуры административно-правового статуса гражданских служащих, что связано с особым правовым режимом функционирования государственных органов и гражданских служащих как представителей государства
Приоритетное значение в структуре обязанностей гражданских служащих имеет обязанность соблюдать Конституцию России, поскольку в случаях несоответствия Основному закону иных нормативных правовых актов гражданские служащие обязаны руководствоваться именно конституционными положениями. Другая особенность, влияющая на установление обязанностей, связана с двухуровневым регулированием гражданской службы - федеральным и субъектов Российской Федерации. Очевидно, что для региональных гражданских служащих объем правовых предписаний наравне с региональным законодательством определяется нормами федерального законодательства, из чего вытекает еще одна обязанность, непосредственно связанная с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», - обязанность отказа от исполнения «некачественной», «порочной» правовой нормы регионального нормативного правового акта, регулирующего гражданскую службу субъекта Российской Федерации.
Обязанности гражданских служащих конкретизируются должностными регламентами. По своему содержанию рассматриваемые служебные обязанности определяют сущность административно-правового статуса гражданских служащих.
По мнению диссертанта, в традиционной триаде общего построения структуры правового статуса - права, обязанности и ответственность определяющим для административно-правового статуса гражданских служащих являются именно их обязанности, которые обусловливают установление всех остальных элементов административно-правового статуса, в т. ч. и соответствующих прав гражданских служащих. В отличие от правового положения (статуса) гражданина, где права являются исходными по отношению к обязанностям, права гражданских служащих безосновательно выдвигаются в качестве
приоритетных для специального - административно-правового статуса гражданских служащих. В действительности права, запреты, ограничения, правила служебного поведения, компенсации, гарантии и прочее являются производными от обязанностей, т. к. именно обязанности доминантны в административно-правовом (специальном) статусе гражданских служащих.
Административно-правовые ограничения и запреты на гражданской службе - второе направление регламентации обязанностей гражданских служащих в административно-правовом регулировании гражданской службы. В соответствии с Конституцией России права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены (ч. 3 ст. 55). Принято считать, что Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», предусматривающий запреты и ограничения, не вступает в противоречие с конституционными нормами, поскольку совокупность ограничений установлена в целях защиты государства и общества. В диссертационной работе подвергается сомнению достаточно большой перечень запретов и ограничений для гражданских служащих. Автор исследования выдвигает вопрос о критериях и целесообразности установления отдельных видов запретов и ограничений на гражданской службе.
Нормы об ограничениях на гражданской службе носят императивный характер, однако их перечень не является исчерпывающим, поскольку определена возможность установления иных ограничений, устанавливаемых федеральными законами. Из содержания Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ч. 2 ст. 16) следует, что ограничения, связанные с гражданской службой, устанавливаются только на федеральном уровне и не могут бьггь уменьшены или расширены законами субъектов Российской Федерации.
Во втором параграфе «Права государственных гражданских служащих» осуществлен анализ прав гражданских служащих, являющихся производными от обязанностей, что признается важной частью административного статуса субъекта государственно-служебных правоотношений. Они в равной мере распространяются на федеральных гражданских служащих и гражданских служащих субъектов Российской Федерации.
Реализация прав федеральных гражданских служащих обеспечивается руководителем государственного органа, лицами, замещающими государ-
ственные должности Российской Федерации, либо представителем этого органа. Реализация прав гражданских служащих субъекта Российской Федерации имеет два уровня - федеральный и региональный.
Исходя из целей правоприменения, права гражданских служащих можно разделить на две основные группы: к первой целесообразно отнести права, которые должны реализовываться представителем нанимателя в полном объеме независимо от усмотрения нанимателя; ко второй группе - права, объем которых может быть скорректирован на основе локальных нормативных документов организационного характера (положений, регламентов, указаний, приказов, распоряжений), утверждаемых представителем нанимателя.
Третий параграф «Юридическая ответственность государственных гражданских служащих» направлен на рассмотрение понятия, видов и особенностей юридической ответственности гражданских служащих, основными из которых являются дисциплинарная, уголовная и административная виды ответственности.
Дисциплинарная ответственность реализуется в рамках охранительных правоотношений, субъектами которых, с одной стороны, являются гражданские служащие, с другой - представитель нанимателя. Публично-правовой характер таких отношений позволяет характеризовать дисциплинарную ответственность гражданских служащих как самостоятельный вид юридической ответственности, особенности которой проявляются: в наличии единой нормативной основы, собственного основания — дисциплинарного проступка, специального субъекта - гражданского служащего, особых санкций -дисциплинарных взысканий, специфики их реализации субъектом государственной власти (представителем нанимателя), а также в наличии специфических последствий - официальной отрицательной оценки служебного поведения гражданского служащего. Состав дисциплинарного проступка на гражданской службе таким образом включает в себя четыре элемента: объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону.
Иными видами юридической ответственности, к которым могут быть привлечены гражданские служащие, являются: административная, уголовная и материальная ответственность. Автор не соглашается с возможностью привлечения гражданских служащих к гражданско-правовой ответственности,
которую в научной литературе обозначают как возможную в отношении гражданских служащих (Л.Н. Глебова, С.Ю. Зурабов, А.Ю. Левицкая, С.Е. Нарышкин, Ю.Б. Носова, С.В. Пчелинцев). По нашему мнению, гражданско-правовая ответственность не свойственна гражданским служащим в рамках ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Действительно, в соответствии с названной статьей вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов, в т. ч. в результате издания акта государственного органа, не соответствующего закону или иному правовому акту, подлежит возмещению. Однако гражданским законодательством в качестве субъектов гражданско-правовой ответственности признаются только физические либо юридические лица.
По своему статусному положению, даже при ненадлежащем исполнении служебных обязанностей, гражданский служащий, если он не является должностным лицом, не может быть субъектом гражданско-правовой ответственности в рамках данного правоположения. Проблемным является и привлечение гражданского служащего к ответственности в регрессном порядке по указанному основанию даже в связи с нанесением прямого действительного ущерба государственным органом (государством), т. к. в данном случае субъектом гражданско-правовой ответственности является не гражданский служащий, а государство (казна Российской Федерации).
Материальная ответственность, предусмотренная трудовым законодательством как самостоятельный вид юридической ответственности, не регулируется законодательством о гражданской службе и потому является правовым пробелом в служебном законодательстве, который может быть восполнен либо на основе внесения соответствующих изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» либо на основе субсидиарного применения норм трудового законодательства. В противном случае гражданских служащих не следует привлекать к материальной ответственности, ибо причиненный ущерб в этом случае становится «бременем» государственного бюджета.
Четвертый параграф «Правовое регулирование статуса государственных гражданских служащих в отдельных зарубежных странах»
рассматривает сравнительный анализ правового регулирования статуса государственных и гражданских служащих во Франции, Англии, США и Германии. В названных странах правовое регулирование статуса государственных служащих в основном совпадает с административно-правовым регулированием статуса гражданских служащих Российской Федерации. Однако есть и определенные отличия в порядке поступления, прохождения и увольнения с государственной и гражданской службы. В странах Запада более развито социальное партнерство, значительна роль профсоюзов, распространено принятие коллективных договоров. В отдельных зарубежных странах законодательно разрешено проведение забастовок государственными и гражданскими служащими, имеют место особенности юридической ответственности, в частности в видах дисциплинарных взысканий и процедурах их наложения.
Третья глава «Реализация административно-правового статуса государственных гражданских служащих на основе служебного контракта» раскрывает роль и специфику контрактного регулирования государственно-служебных отношений, выявляет публично-правовые и частноправовые элементы конкретизации прав и обязанностей гражданских служащих и их реализации на основе служебного контракта.
В первом параграфе «Понятие и субъективный состав служебного контракта» исследуются свойства служебного контракта, пришедшего на гражданской службе на смену трудовому договору. Между ними прослеживаются существенные отличия, которые достаточно полно освещены в юридической литературе. Служебный контракт рассматривается диссертантом как разновидность административного договора, поскольку последний предусматривает установление условий прохождения гражданской службы на основе добровольного соглашения сторон. При этом определяющее значение в этом соглашении имеет императивное регулирование гражданской службы, возможности и волеизъявление представителя нанимателя.
На основе служебного контракта осуществляется адаптация нормативных положений законодательства о гражданской службе в плоскость индивидуально-конкретных служебных обязанностей и прав конкретного гражданского служащего, в процессе которой нередко возникают или могут воз-
никнуть сложнейшие коллизии соотношения централизованного регулирования гражданской службы и персонифицированных условий ее прохождения отдельно взятым гражданским служащим.
При разграничении понятий «трудовой договор» и «служебный контракт» нередко делаются противоположные выводы, связанные с отраслевым подходом к раскрытию названных категорий. Как правило, критически воспринимают сходство трудового договора и служебного контракта (A.A. Гришковец, A.B. Гусев, С.Е. Чаннов, A.A. Осин). Диссертант разделяет мнение авторов о том, что контрактное регулирование не приобрело определяющего значения ни в трудовых ни в государственно-служебных отношениях. Нередко служебный контракт выполняет только регистрационную и формализующую функции, а его потенциал остается реализованным не в полном объеме, что скорее всего связано с недостаточным уровнем правосознания и правовой культуры как работников по найму, так и гражданских служащих. Вместе с тем не следует, по убеждению автора исследования, относиться отрицательно ко всем элементам частноправового регулирования в рамках государственно-служебных отношений.
Основная позитивная роль служебного контракта состоит в том, что на его основе: во-первых, подтверждается факт добровольного поступления на гражданскую службу; во-вторых, удается отразить специфику отраслевого положения государственного органа в государственном аппарате и особенности структурного подразделения в государственном органе; в-третьих, осуществляется индивидуализация государственно-служебных отношений, в ходе которой происходит трансформация общих положений законодательства о гражданской службе в персонифицированные права и обязанности для конкретного, а не абстрактного гражданского служащего; в-четвертых, служебный контракт является некой «верительной грамотой», которая дает гражданскому служащему возможность обратиться за защитой в случае возникновения разногласий между ним и представителем нанимателя; в-пятых, служебный контракт придает стабильность служебным отношениям, а также защищает или уменьшает вероятность негативного субъективного отношения и неправомерного произвола непосредственного руководителя или представителя нанимателя по отношению к конкретному гражданскому служащему; в-шестых, служеб-
ный контракт предусматривает возможность создания соответствующих условий осуществления служебной деятельности для конкретного гражданского служащего.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает, что «...служебный контракт заключается на основе акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы» (ч. 1 ст. 26). Административно-служебный акт (как правило, это приказ о принятии на гражданскую службу) устанавливает определяющее условие гражданской службы - должность гражданской службы, которая предопределяет основное содержание индивидуального правового статуса гражданского служащего. При таком подходе служебный контракт во многом становится формальностью, на что справедливо указывают A.B. Гусев, С.Е. Чаннов, A.A. Осин и др. Данное противоречие необходимо устранить, а правовую конструкцию «служебный контракт» применять как инструмент индивидуализации условий прохождения гражданской службы.
Помимо этого в определении условий служебного контракта следует устранить еще одно противоречие, связанное с установлением действительных, а не представительных сторон служебного контракта, а именно; непосредственно отразить в нем государство (Российскую Федерацию или ее субъект) как нанимателя, т. к. все правовые последствия гражданской службы несет не представитель нанимателя, а наниматель, т. е. государство. Некоторые авторы обращают внимание на это несоответствие и обоснованно утверждают, что «...права и обязанности в соответствии с заключенным служебным контрактом должны возникать не у представителя, а у представляемого, т. е. у Российской Федерации либо субъекта Российской Федерации» (М.В. Пресняков, С.Е. Чаннов). В связи с этим представляется возможным уточнить определение служебного контракта и изложить его в следующей редакции: «Служебный контракт - это соглашение между Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации в лице представителя нанимателя и гражданином об условиях прохождения государственной гражданской службы».
Во втором параграфе (.(.Существенные и дополнительные условия служебного контракта» рассмотрены не только существенные и дополнительные
условия контрактного регулирования гражданской службы, но и ряд их недостатков, основной из которых - отсутствие четких критериев такого деления.
Определяющим условием служебного контракта, конкретизирующим административно-правовой статус определенного гражданского служащего, является должность гражданской службы, с которой связывается круг его полномочий, обязанности, права, льготы, ответственность, размеры денежного вознаграждения, гарантии, компенсации и другие условия прохождения гражданской службы.
Дополнительные условия служебного контракта производны от существенных и играют вспомогательную роль. Применение таких условий в служебном контракте дает возможность уточнить особенности прохождения гражданской службы. Некоторые из них непосредственно указаны в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (нормативные, обычные условия), другие могут вводиться по соглашению сторон (договорные, инициируемые условия). При этом второй вид условий, не получивший широкого распространения, должен соответствовать общим требованиям гражданской службы, иметь реальное финансово-материальное обеспечение и не ухудшать административно-правовой статус гражданского служащего.
В третьем параграфе «Способы и основания изменения и прекращен ния служебного контракта» рассмотрены варианты изменения служебного контракта. В большинстве случаев это связано с переводом гражданского служащего на иную должность гражданской службы в том же государственном органе, переводом гражданского служащего на иную должность гражданской службы в другой государственный орган или переводом гражданского служащего в другую местность вместе с государственным органом, которое допускается с письменного согласия гражданского служащего (ч. 1 ст. 28 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).
Временное замещение иной должности гражданской службы, по общему правилу, не влечет изменения служебного контракта. В случае служебной необходимости представитель нанимателя имеет право переводить гражданского служащего на срок до одного месяца на не обусловленную
служебным контрактом должность гражданской службы в том же государственном органе с оплатой труда по временно замещаемой должности гражданской службы, но не ниже прежней.
При сравнении порядка изменения условий служебного контракта гражданского служащего (ст. 29 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации») и условий трудового договора (ст. 74 Трудового кодекса Российской Федерации) между ними выявляется принципиальное отличие. Ст. 29 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не указывает на причины, дающие право представителю нанимателя изменять существенные условия служебного контракта, в то время как основанием изменения условий трудового договора является «изменение организационных или технологических условий труда» (ст. 74 Трудового кодекса Российской Федерации). Автор исследования предлагает законодательно обозначить основания и причины временного изменения условий служебного контракта.
Прекращение служебного контракта может иметь место по различным основаниям. Основания прекращения служебного контракта - динамичное явление, которое часто изменяется в зависимости от задач, стоящих перед государством при регулировании гражданской службы, и влечет увольнение гражданского служащего.
В четвертой главе «Пробелы в административно-правовом регулировании статуса государственных гражданских служащих» автор анализирует понятие и виды пробелов в праве, рассматривает с общетеоретических позиций причины возникновения пробелов, соотношение аналогии права и аналогии закона как общепринятых способов преодоления пробелов в праве, определяет направления преодоления пробелов в регулировании административно-правового статуса гражданских служащих как основных проблем реализации статуса гражданских служащих.
В первом параграфе «Пробелы в регулировании государственной гражданской службы, направления и способы их преодоления» отмечается, что в любой отрасли законодательства постоянно или периодически возникают недостаточность правового регулирования и необходимость восполнения пробелов, связанные с неполнотой регулирования общест-
венных отношений. Исследование пробелов в праве осуществляется как с позиций общей теории права, так и теории отдельных отраслей российского права (законодательства).
Автором проанализированы общетеоретические понятия, категории, конструкции, имеющие методологическое значение в исследовании пробелов регламентации административно-правового статуса гражданских служащих.
Диссертант отмечает, что в одних случаях речь идет о пробелах в законодательстве, в других - о пробелах в праве. Имеет место и различное толкование понятий «восполнение пробелов», «преодоление пробелов», «устранение пробелов». Несмотря на отличия в терминологии речь идет о недостаточности правового регулирования, влияющей на правоприменительную практику соответствующих нормативных правовых положений в определенной сфере общественных отношений. Различные подходы связаны также с множеством определений понятия «право». В связи с этим возникает различное соотношение понятий «пробел в позитивном праве», «пробел в нормативно-правовом регулировании», «пробел в законодательстве», «пробел в законе», «пробел в правоприменительной практике».
Отдельные исследователи данной проблемы отрицают необходимость восполнения пробелов на основе аналогии закона и аналогии права, считая, что этот прием применения права возможен в исключительных случаях. Данное утверждение строится скорее на идеальной, чем на реальной модели права. Нередко утверждается, что применение права в связи с пробелами нельзя именовать аналогией права, т. к. в данном случае нет аналогии (т. е. сходства): суть не в применении сходного закона, т. к. такого закона в данном случае не оказывается (иначе была бы аналогия закона), а в решении не предусмотренного законом случая на основании общих принципов законодательства (права) по данному вопросу. При таком подходе, во-первых, сужается область использования категории «пробелы в праве» только сферой гражданско-правовых отношений; во-вторых, значительно преувеличивается возможность права регламентировать все жизненные ситуации, требующие правового регулирования; в-третьих, необоснованно ставится под сомнение общепризнанная конструкция о возможности восполнения пробелов на основе применения аналогии права и аналогии закона.
Существенные расхождения состоят в обосновании причин возникновения пробелов в законодательстве. Обычно утверждается, что пробелы возникают вследствие двух причин: во-первых, в результате появления новых общественных отношений, которые в момент принятия закона не существовали и не могли быть учтены законодателем; во-вторых, из-за упущений при разработке закона. Более убедительным, по мнению автора исследования, является утверждение, в соответствии с которым пробелы в законодательстве возникают по объективным и субъективным причинам. Объективные причины состоят в неготовности законодателя принять закон, способный урегулировать определенные общественные отношения в силу столкновения интересов различных социальных групп, политических партий, а также разногласий в законодательном органе, отсутствия четкой позиции по целям и направленности правового регулирования соответствующего вида общественных отношений. К субъективным причинам относятся «ускоренное» принятие закона, несовершенство законодательной техники, недостаточная «проработка» закона и слабая связь с правоприменительной практикой.
Общетеоретические возможности применения норм различных отраслей права для устранения пробелов на основе аналогии закона и аналогии права оставляют открытым ряд практических вопросов, связанных с возможностью их реализации в различных отраслях права. Такие проблемы возникают при преодолении пробелов в административно-правовом регулировании статуса гражданских служащих. Основным из них является обоснование применения норм именно данной, а не иной, смежной отрасли законодательства. Другая сложность состоит в установлении пределов и направлений использования норм смежной отрасли права.
В диссертационном исследовании критически воспринимается широко распространенное мнение, что в качестве основной причины возникновения пробелов является возникновение новых общественных отношений, которые в момент принятия закона не существовали и поэтому не могли быть учтены законодателем. По мнению автора, при современном развитии юридической техники и существующих процедурах правотворчества это - несколько упрощенное обоснование неполноты регулирования соответствующих общественных отношений. Такой подход делает беспомощ-
ным законотворчество, которое будто бы не может учесть возможность возникновения новых общественных отношений, а также оставляет открытым вопрос о причине «упущения» при разработке и принятии того или иного конкретного закона. Такое упрощенное утверждение не объясняет причин отсутствия правового регулирования давно сложившихся и реально существующих общественных отношений.
Во втором параграфе «Оптимизация регулирования и преодоление пробелов в традиционных субинститутах государственной гражданской службы» исследуются пробелы в исторически сложившихся (традиционных) субинститутах гражданской службы, к которым, по мнению диссертанта, следует отнести устоявшиеся и длительное время существующие группы норм, регулирующие правовое положение гражданских служащих. К таким субинститутам относятся: служебное время, время отдыха, денежное содержание (оплата труда), дисциплинарная и иные виды ответственности, льготы, гарантии и компенсации на гражданской службе. Пробелы в этих субинститутах и необходимость их преодоления связаны с недостаточным административно-правовым регулированием статуса гражданских служащих.
В субинституте «служебное время» требуют дополнительного регулирования: особенности нормального и сокращенного служебного времени; режимы служебного времени; продолжительность ежедневной службы; служба в праздничные и выходные дни; служба в ночное время; служба сверх нормальной продолжительности служебного времени (внутреннее совместительство и сверхурочная служба); служба в режиме гибкого служебного времени; сменная служба; возможности разделения служебного дня на части; правила учета служебного времени; совмещение и замещение должностей на гражданской службе.
В регулировании субинститута «время отдыха» Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает лишь условия предоставления ежегодного (основного и дополнительного) отпусков. Вне пределов регулирования законодательства о гражданской службе остается большинство видовых особенностей времени отдыха: перерывы для отдыха и приема пищи; перерывы между служебными днями; специальные перерывы для обогрева и отдыха; выходные и неслужебные празд-
ничные дни; еженедельный непрерывный отдых; основания привлечения к службе в выходные и неслужебные праздничные дни; исчисление стажа, дающего право на ежегодный оплачиваемый отпуск; очередность предоставления ежегодных отпусков; продолжительность учебных (студенческих) отпусков; порядок продления и перенесения ежегодного отпуска; предоставление отпуска без сохранения денежного содержания (административный отпуск). Автор диссертации предлагает конкретные административно-правовые модели регулирования данных отношений.
В правовой категории «денежное содержание гражданских служащих» неурегулированными остаются: критерии установления размера денежного содержания; гарантии денежного содержания; формы денежного содержания; порядок, место и сроки выплаты денежного содержания; порядок и размеры удержаний из денежного содержания; исчисление среднего денежного содержания; сроки расчета при увольнении; выдача денежного содержания, не полученного ко дню смерти гражданского служащего; ответственность за нарушение сроков выплаты денежного содержания; оплата службы при совмещении должностей и исполнении обязанностей временно отсутствующего гражданского служащего; размеры денежного содержания за пределами нормальной продолжительности служебного времени; оплата службы в выходные и неслужебные праздничные дни; оплата службы в ночное время; нормирование службы и нормы службы.
Недостаточно урегулированы гарантии и компенсации на гражданской службе. Наряду с общими, по убеждению автора диссертационного исследования, гражданским служащим должны предоставляться гарантии и компенсации при исполнении государственных или общественных обязанностей, не связанных с гражданской службой; при совмещении службы с обучением (заочное или вечернее); при вынужденном прекращении службы (простое); при предоставлении ежегодного отпуска; при прекращении служебного контракта; при задержке выдачи трудовой книжки и денежного содержания в связи с увольнением гражданского служащего.
Следует отметить, что недостаточно урегулирован и порядок изменения условий прохождения гражданской службы. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не указывает причин,
по которым представитель нанимателя может в одностороннем порядке изменить условия служебного контракта. Представляется, что неограниченное правовое дозволение в порядке одностороннего изменения условий служебного контракта (на чем обычно настаивают сторонники жесткой административной модели гражданской службы) имеет не только положительные, но и отрицательные стороны, в частности ничем не ограниченные возможности злоупотребления правом. По мнению автора, для стабилизации условий прохождения гражданской службы ст. 29 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» необходимо дополнить указанием исчерпывающего перечня юридических фактов (причин), на основе которых представитель нанимателя в одностороннем порядке может изменить условия служебного контракта. При этом речь идет не об ограничении прав представителя нанимателя, а о законодательном упорядочении такой возможности.
Третий параграф «Особенности становления и регулирования потенциальных субинститутов государственной гражданской службы» направлен на исследование субинститутов, которые находятся на стадии становления и пока только обозначены законодателем или вообще отсутствуют (потенциальные субинституты), хотя должны иметь место в служебном законодательстве. К таким потенциальным субинститутам диссертант относит социальное партнерство на гражданской службе, материальную ответственность сторон служебного Контракта, коллективные служебные споры и право на забастовку гражданских служащих и предлагает конкретные модели административно-правового регулирования для восполнения пробелов в потенциальных субинститутах гражданской службы.
Рассматривая социальное партнерство на гражданской службе, которое впервые установлено Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (например, в ч. 4 ст. 45), автор отмечает, что этот субинститут в настоящее время находится на стадии становления и формирования, что объясняет причины почти полного отсутствия его правового регулирования. В законодательстве отражены лишь отдельные элементы, свойства и фрагменты социального партнерства. В частности, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает возможность образования в государственных органах профсо-
юзной организации, право гражданского служащего вступать в них (к примеру, ч. 3 ст. 70 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), возможность регулирования отдельных условий прохождения гражданской службы на основе принятия коллективного договора (ч. 4 ст. 45 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»),
Существующие пробелы в данном субинституте можно устранить на основе субсидиарного применения норм смежной отрасли (трудового) законодательства либо введением в действующий Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» соответствующих норм.
Не регулируется законодательством о гражданской службе материальная ответственность нанимателя перед гражданским служащим, суть которой состоит в обязательствах государства в лице представителя нанимателя возместить вред, причиненный жизни и здоровью гражданского служащего при исполнении им служебных обязанностей. Диссертант исходит из того, что стороны служебного контракта (представитель нанимателя и гражданский служащий) обязаны нести взаимную материальную ответственность. В данном случае эта возможность решается на основе субсидиарного применения норм смежных отраслей законодательства (трудового, гражданского и др.).
Как полагает диссертант, не урегулирована материальная ответственность гражданских служащих, что является в значительной части субъективным фактором. Предлагается определенная система упорядочения названного вида материальной ответственности, при этом она может быть полной или ограниченной. Полная материальная ответственность состоит в обязанности гражданского служащего возместить причиненный ущерб в полном размере независимо от размера денежного содержания, ограниченная - не более месячного денежного содержания гражданского служащего, привлеченного к такому виду материальной ответственности. Порядок наступления и привлечения к этим видам материальной ответственности является открытым. Субсидиарное применение норм смежной отрасли законодательства, в частности трудового, регулирующих как полную, так и ограниченную материальную ответственность, является сложным и требует легального толкования. Материальная ответственность в полном размере причиненного ущерба может
предусматриваться служебным контрактом в качестве дополнительного условия прохождения гражданской службы.
Проблемным в настоящее время является отнесение к материальной ответственности и необходимости возмещения затрат, связанных с обучением и повышением квалификации гражданских служащих. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает обязанность выпускника учебного заведения «отслужить» определенный срок, устанавливаемый служебным контрактом, если с выпускником был заключен специальный договор на обучение, т. е. предусмотрена «натурализация» затраченных средств.
Индивидуальные служебные споры, достаточно полно урегулированные законодательством о гражданской службе, оставляют открытыми и нерешенными два вопроса: во-первых, имеет ли право коллектив гражданских служащих или профсоюзная организация гражданских служащих обязать представителя нанимателя образовать комиссию по служебным спорам; во-вторых, предусмотрены ли процедуры образования комиссии по служебным спорам в случае отсутствия профсоюзной организации и порядок рассмотрения служебного спора?
Дискуссионным является регулирование коллективных служебных споров на гражданской службе. Они не упоминаются в служебном законодательстве, а возможность их регулирования в научной литературе не исследуется, поскольку большинство государствоведов и правоведов считает их недопустимыми не только на государственной, но и на гражданской службе. Возникновение коллективных служебных споров на гражданской службе действительно маловероятно. Многие исследователи отрицательно относятся к потенциальной возможности (праву) гражданских служащих на забастовку, являющуюся одной из крайних форм решения коллективных служебных споров. По мнению диссертанта, возникновение коллективных служебных споров (конфликтов), по мере либерализации служебного законодательства и усиления социально-политических средств защиты гражданских служащих, не следует исключать полностью (в отдаленном или ближайшем будущем), как и право гражданских служащих на забастовку.
Возможность существования у гражданских служащих права на забастовку, как полагает диссертант, базируется на следующем: во-первых, забастовка является общепринятым способом защиты трудовых прав граждан; во-вторых, право на забастовку предусмотрено Конституцией Российской Федерации; в-третьих, возможность законодательного закрепления права на забастовку отвечает общим тенденциям либерализации и реформирования гражданской службы; в-четвертых, законодательство о гражданской службе, в отличие от прежнего служебного законодательства, не содержит прямого запрещения забастовок.
Рассматривая возможность принятия Кодекса государственной гражданской службы Российской Федерации, не все исследователи государственной, в т. ч. и гражданской службы считают необходимым принятие кодифицированных актов служебного законодательства. Это имеет место, в частности, в одной из концепций развития административного законодательства, предложенной группой ведущих ученых, которые утверждают, что вряд ли целесообразно и принятие единого законодательного акта, тем более называемого Кодексом о государственных должностях и о государственной гражданской службе.
В то же время, по мнению авторского коллектива Концепции развития российского законодательства (2010 г.), «...развитие административного законодательства направлено на достижение нескольких целей и одной из них является создание на базе выявленных законодательных и иных актов собственно административно-правового содержания скомпилировать своего рода нормы «самоорганизации» отрасли и кодифицировать административные нормы в рамках кодексов (выделено автором диссертации) и иных тематических законов».
Кодекс государственной гражданской службы Российской Федерации может быть комплексным кодифицированным актом, включающим нормы различных правовых отраслей (Б.Н. Габричидее, А.Г. Чернявский). Такой кодекс позволит решить ряд актуальных задач: обеспечить систематизацию и кодификацию многочисленных, нередко разрозненных нормативных правовых актов о гражданской службе; создать стабильную и непротиворечивую нормативную правовую основу гражданской службы; изменить или/и принять новые нормы о
гражданской службе с учетом приоритетов целостности системы гражданской службы, а не ее отдельных элементов; отразить последние научные достижения и разработки в сфере регулирования гражданской службы.
В принятии Кодекса государственной гражданской службы Российской Федерации в настоящее время, по мнению автора исследования, нет насущной необходимости, однако в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» следует выделить соответствующие разделы (главы), отражающие особенности прохождения гражданской службы в различных видах государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а в законодательстве о государственной гражданской службе закрепить не только нормы о государственной гражданской службе и статусе государственных гражданских служащих, но и нормы об административных процедурах реализации статуса государственных гражданских служащих. В диссертации предлагается Концепция административно-правового статуса государственных гражданских служащих как способ систематизации административного законодательства о правовом положении государственных гражданских служащих.
Заключение включает основные теоретические вывода, а также предложения по дальнейшему развитию и совершенствованию законодательства, регулирующего административно-правовой статус гражданских служащих, повышению эффективности его реализации в контексте проводимой в Российской Федерации административной реформы.
Приложения содержат статистические данные о численности работников, замещавших должности государственной гражданской службы Российской Федерации по ветвям власти и уровням управления с 1998 г. по 2011 г., концепцию административно-правового статуса государственных гражданских служащих, структуру административно-правового статуса государственных гражданских служащих, структуру субинститутов государственной гражданской службы, обобщение результатов анонимного анкетирования на предмет исследования эффективности принимаемых антикоррупционных мер в Республике Башкортостан, обобщение результатов анонимного анкетирования (интернет-опросов) на сайте Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Башкорто-
стан, а также сведения о мониторинге правоприменения законодательства в сфере гражданской службы.
Основные научные результаты и положения диссертации нашли отражение в следующих научных публикациях:
1. Статьи, опубликованные в рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК
1. Минншулова Д.Б. Проблемы регулирования права на забастовку государственных гражданских служащих Российской Федерации // Юрид. наука и практика: веста. Нижегород. акад. МВД России. 2010. № 2. С. 215-217. - 0,5 пл.
2. Миннигулова Д.Б. О необходимости Кодекса государственной гражданской службы в Республике Башкортостан // Вестн. ВЭГУ. 2010. № 5. Юриспруденция. С. 55-59. - 0,6 п.л.
3. Миннигулова Д.Б. Пробелы в законодательстве о правовом статусе государственных гражданских служащих // Экономика и упр. Уфа, 2010. № 5. С. 41-47.- 0,8 пл.
4. Миннигулова Д.Б. Способы и пределы восполнения пробелов в законодательстве о государственной гражданской службе // Евразийский юрид. журн. 2010. № 7. С. 105-109. - 0,5 п.л.
5. Миннигулова Д.Б. Признание конституционного права на забастовку государственных гражданских служащих Российской Федерации: pro et contra // Мир юрид. науки. СПб., 2010. № 9. С. 53-56. - 0,5 п.л.
6. Миннигулова Д.Б. Коллективный служебный спор на государственной гражданской службе: постановка проблемы // Мир экономики и права. СПб., 2010. № 11. С. 74-81. - 0,6 пл.
7. Миннигулова Д.Б. Роль и формы социального партнерства на государственной гражданской службе // Право и образование. 2010. № 12. С. 108-117. -0,9 пл.
8. Миннигулова Д.Б. Административно-правовое регулирование статуса государственных гражданских служащих на основе служебного контракта // Юрид. наука и практика: вестн. Нижегород. акад. МВД России. 2011. № 1. С. 240-243. - 0,3 п.л.
9. Миннигулова Д.Б. Концептуальный подход к совершенствованию законодательства о государственной гражданской службе в Республике Башкортостан // Экономика и упр. Уфа, 2011. № 1. С. 55-58. - 0,8 п.л.
10. Миннигулова Д.Б. Отрицательные условия договора на обучение государственных гражданских служащих // Право и образование. 2011. №2. С. 10-15.-0,8 п.л.
11. Миннигулова Д.Б. Коллизии норм трудового законодательства и служебного законодательства при регулировании условий прохождения государственной гражданской службы // Право и государство: теория и практика. 2011. № 7. С. 53-57. - 0,6 п.л.
12. Миннигулова Д.Б. Несовершенство нормативного регулирования права на забастовку государственных гражданских служащих Российской Федерации // Адм. право и процесс. 2011. № 7. С. 22-24. - 0,4 п.л.
13. Миннигулова Д.Б. Коллизии норм трудового законодательства и служебного законодательства при регулировании условий труда государственных гражданских служащих // Евразийский юрид. журн. 2011. № 7. С. 123-125.-0,6 п.л.
14. Миннигулова Д.Б. Концептуальные подходы к модели правовых отношений на государственной гражданской службе // Государство и право. 2011. № 8. С. 96-100. - 1 п.л.
15. Миннигулова Д.Б. Принудительные условия договора на обучение государственных гражданских служащих // Социология власти. 2011. №5. С. 177-183.-0,5 п.л.
16. Миннигулова Д.Б. Негативные положения договора на обучение государственных гражданских служащих // Вестн. института: преступление, наказание, исправление. Вологда, 2011. № 15. С. 71-74. - 0,6 п.л.
17. Миннигулова Д.Б. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации: проблемы регулирования // Евразийский юрид. журн. 2012. № 2. С. 116-118. - 0,6 п.л.
18. Миннигулова Д.Б. Проблемы регулирования правового статуса государственных гражданских служащих на основе служебного контракта // Социум и власть. 2012. № 4. С. 67-71. - 0,5 п.л.
19. Миннигулова Д.Б. Пробелы правового регулирования административной и уголовной ответственности государственных гражданских служащих Российской Федерации // Ученые труды Рос. акад. адвокатуры и нотариата. 2012. № 3. С. 100-102. - 0,5 п.л.
20. Миннигулова Д.Б. Административная и уголовная ответственность государственных гражданских служащих: коллизии правового регулирования // Адм. право и процесс. 2012. № 6. С. 27-29. - 0,5 п.л.
2. Монографии, комментарии, учебники
21. Миннигулова Д.Б. Восполнение пробелов в регулировании государственной гражданской службы: монография. Уфа : Изд-во БГПУ, 2010. 164 с. - 10,1 п.л.
22. Миннигулова Д.Б. Применение норм трудового законодательства в регулировании правового статуса государственных гражданских служащих: монография. Уфа : БАГСУ, 2011. 170 с. - 11 п.л.
23. Миннигулова Д.Б. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих в Российской Федерации и проблемы его реализации : монография. Уфа: Мир печати, 2012. 200 с. - 12,5 п.л.
3. Научные статьи, тезисы докладов и выступлений на научных конференциях и семинарах
24. Миннигулова Д.Б. Специфика и формы социального партнерства на государственной гражданской службе // Мир экономики и права. СПб., 2009. № 1. С. 64—72. - 0,8 п.л.
25. Миннигулова Д.Б. Перспективы восполнения пробелов в законодательстве о государственной гражданской службе // Мир экономики и права. СПб., 2009. № 4. С. 67-76. - 0,8 п.л.
26. Миннигулова Д.Б. Нормативно-правовое регулирование права на забастовку государственных гражданских служащих в Российской Федерации // Государство, политика, социум: вызовы и стратегические приоритеты развития : материалы междунар. конф., Екатеринбург, 26-27 нояб. 2009 г.: сб. ст.: в 2 ч. / сост. И. Д. Тургель. Екатеринбург: УРАГС, 2009. Ч. 1. С. 157-160. - 0,25 п.л.
27. Миннигулова Д.Б. Прохождение государственной гражданской службы на контрактной основе // Государственная и муниципальная служба в России и Татарстане: истоки и современные тенденции развития : материалы всерос. науч.-практ. конф.: в 3 кн. Казань : Центр инновационных технологий, 2009. Кн. 1. С. 193-198.-0,3 п.л.
28. Миннигулова Д.Б. Восполнение пробелов в регулировании государственно-служебных отношений // Актуальные проблемы права и государства в XXI веке: материалы междунар. науч.-практ. конф., Уфа, 9-10 апр. 2009 г.: в 7 ч. / под ред. Ф.Б. Мухаметшина. Уфа : УЮИ МВД России, 2009. Ч. 6. С. 107-111. - 0,3 п.л.
29. Миннигулова Д.Б. Проблемы в регулировании государственно-служебных отношений: способы восполнения // Гос. и муницип. упр. : ученые записки СКАГС. 2010. № 1. С. 69-81. - 0,5 п.л.
30. Миннигулова Д.Б. Способы восполнения пробелов в регулировании статуса гражданских служащих // Новеллы правового регулирования экономических отношений: сб. материалов науч.-практ. конф. Уфа : БАГ-СУ, 2009. С. 89-100. - 0,95 п.л.
31. Миннигулова Д.Б. Особенности и формы социального партнерства на государственной гражданской службе в пространстве современного правового государства // Правовое государство: теория и практика. 2010. № 1.С. 92-95.-0,5 п.л.
32. Миннигулова Д.Б. Противоречия служебного законодательства в регулировании коллективного служебного спора и права на забастовку // Вестн. Уфим. юрид. ин-та МВД России. 2010. № 2. С. 43-46. - 0,5 п.л.
33. Миннигулова Д.Б. Становление социального партнерства на государственной гражданской службе // Гос. власть и местное самоупр. 2010. №4. С. 39-43.-0,5 п.л.
34. Миннигулова Д.Б. Проблемы регулирования права на забастовку государственных гражданских служащих в Российской Федерации [Электронный ресурс] // Рос. право в Интернете: электрон, журн. : спец. вып. 2010. № 4. URL: http://www.rpi.msal.ru - 0,8 п.л.
35. Миннигулова Д.Б. Социальное партнерство на государственной гражданской службе: юридические аспекты // Актуальные проблемы права и госу-
дарства в XXI веке : материалы 2-й междунар. науч.-практ. конф., Уфа 28-29 апр. 2010 г.: в 7 ч. / под общ. ред. Ф.Б. Мухаметшина. Уфа : УЮИ МВД России, 2010. Ч. 4. С. 37-40. - 0,25 п.л.
36. Миннигулова Д.Б. Право на забастовку государственных гражданских служащих Российской Федерации // Правовое государство: теория и практика. 2010. № 4. С. 21-24. - 0,5 п.л.
37. Миннигулова Д.Б. Применение аналогии закона в регулировании государственной гражданской службы // Гос. власть и местное самоупр. 2010. №8. С. 17-22.-0,8 п.л.
38. Миннигулова Д.Б. Противоречия служебного законодательства в регулировании коллективного служебного спора и права на забастовку // Гос. власть и местное самоупр. 2010. № 10. С. 41-43. - 0,5 п.л.
39. Миннигулова Д.Б. Социальное партнерство на государственной гражданской службе: правовые аспекты // Государство, политика, социум: вызовы и стратегические приоритеты развития : материалы Междунар. конф., Екатеринбург, 26-27 нояб. 2009 г.: сб. ст.: в 2 ч. / сост. И.Д. Тургель. Екатеринбург: УРАГС, 2010. 4.2. С. 37-40,- 0,25 пл.
40. Миннигулова Д.Б. Забастовка чиновников. Имеют ли право госслужащие на протест в форме прекращения работы? // Действие. 2010. 18 нояб. №45. С. 6.-0,25 п.л.
41. Миннигулова Д.Б. Противоречивость положения об обязательности прохождении службы в законодательстве о государственной гражданской службе // Актуальные проблемы государства и общества в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина: материалы всерос. науч.-практ. конф., посвягц. 62-й годовщине со дня принятия Всеобщей декларации прав и свобод человека, Уфа, 8 дек. 2010 г.: в 4 ч. / под общ. ред. Р.В. Нигматуллина. Уфа: УЮИ МВД России, 2011. Ч. 2. С. 96-100. - 0,4 п.л.
42. Миннигулова Д.Б. Перспективы социального партнерства на государственной гражданской службе в Российской Федерации // Наука и жизнь Казахстана. 2011. № 1. С. 129-131. - 0,4 п.л.
43. Миннигулова Д.Б. Концептуальный подход к совершенствованию законодательства о государственной гражданской службе в Республике Башкортостан // Модернизация правового регулирования гражданско-правовых отноше-
ний в рыночных условиях : сб. материалов науч.-пракг. конф. / науч. ред. А. Д. Фролов. Уфа: БАГСУ, 2010. С. 95-100. - 0,6 п.л.
44. Минншулова Д.Б. Особенности служебных правоотношений на государственной гражданской службе: концептуальные подходы // Проблемы теории права: личность, общество и государство: сб. науч. ст. / отв. ред. С.В. Навальный, И.В. Тепляшин; Краснояр. гос. аграр. ун-т. Красноярск, 2011. Вып. 2. С. 168-182. -1,2 п. л.
45. Миннигулова Д.Б. Договор на обучение государственных гражданских служащих: нормативное противоречие или перспектива // Агауальные проблемы административного и административно-процессуального права : материалы еже-год. всерос. науч.-пракг. конф., 15 марта 2011 г.: в 2 ч. СПб.: Изд-во С.-Петерб. унта МВД России, 2011.4.1. С. 59-61.-0,3 пл.
46. Миннигулова Д.Б. Негативные положения договора на обучение государственных гражданских служащих // Обществ, науки. 2011. № 2. С. 396-400. - 0,3 п.л.
47. Миннигулова Д.Б. Регулирование административно-правового статуса государственных гражданских служащих на основе служебного контракта // Актуальные проблемы права и государства в XXI веке : материалы 3-й между-нар. науч.-практ. конф., Уфа 28-29 апр. 2011 г. : в 5 ч. / под общ. ред. Ф.Б. Мухаметшина. Уфа: УЮИ МВД России, 2011. Ч. 3. С. 17-23. - 0,35 пл.
48. Миннигулова ДБ. Проблемы индивидуализации административного статуса государственных гражданских служащих в условиях модернизации правового регулирования экономических отношений // Модернизация правового обеспечения экономических отношений на современном этапе развития правового государства и гражданского общества : сб. материалов всерос. науч.-пракг. конф. / науч. ред. МЛ. Шакирова Уфа: БАГСУ, 2011. С. 131-135. - 0,3 пл.
49. Миннигулова Д.Б. Доктринальньгй подход к оптимизации регулирования административно-правового статуса государственных гражданских служащих // Актуальные достижения европейской науки : материалы 7-й меж-дунар. науч.-пракг. конф., София (Болгария), 17-25 июня 2011 г.: в 12 т. София : Бял ГРАД-БГ ООД, 2011. Т. 12. С. 27-33. - 0,8 п.л.
50. Миннигулова Д.Б. Правовое регулирование коллективных служебных споров на государственной гражданской службе // Правовое государство: теория и практика. 2011. № 3. С. 62-70. - 0,8 п.л.
51. Миннигулова Д.Б. Регламентация коллективных споров государственных гражданских служащих: постановка проблемы // Административная юрисдикция : материалы Всерос. науч.-практ. конф. / под ред. М.А. Лапиной. - М. : ВГНА Минфина России, 2012. С. 213-215. - 0,25 пл.
52. Миннигулова Д.Б. Административная и уголовная ответственность государственных гражданских служащих: проблемы правового регулирования // Администратор суда. 2012. № 1. С. 20-22. - 0,4 пл.
53. Миннигулова Д.Б. Служебный контракт как основа административно-правового регулирования статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации // Государство будущего: политико-правовой аспект: статьи докл. и выступлений Междунар. науч.-практ. конф., Уфа, 22 февр. 2012 г. Уфа : Нефтегазовое дело, 2012. С. 237-241. - 0,5 пл.
54. Миннигулова ДБ. Пробелы правового регулирования дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих в Российской Федерации // Moral and aesthetic development vector of modern culture, Economic and legal management procedures of overcoming the social crisis : materials digest of the XXVII International Scientific and Practical Conferences and the II stage of Research Analytics Championships (London, June 11 - June 15, 2012, London, June 28- July 6, 2012) London: IASHE, 2012. 216 p. P. 182-185. - 0,5 пл.
Миннигулова Динара Борисовна
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ И ПРОБЛЕМЫ ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ
Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
Редактор Л. Г. Исаева
Подписано в печать 12.03.2013 Усл.-печ. л. 2,9. Формат 60X84 ViG. Тираж 170 экз. Заказ № 219
Отпечатано в издательстве БАГСУ 450022, г. Уфа, ул. Менделеева, 134, корп. 2
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовой статус государственных гражданских служащих и проблемы его реализации»
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ О. Е. КУТАФИНА»
О£201350818 На правах рукописи
Миннигулова Динара Борисовна
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ И ПРОБЛЕМЫ ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ
Специальность 12.00.14 - административное право; административный процесс
Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук
Научный консультант
д-р юрид. наук, проф. С. А. Старостин
Москва-2013
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение 4
Глава 1. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ 49
1.1. Понятие, сущность и виды правового статуса
государственных гражданских служащих в административном праве 49
1.2. Определяющая роль служебного права в регулировании административно-правового статуса государственных гражданских служащих 77
1.3. Особенности государственно-служебных правоотношений
на государственной гражданской службе 89
Глава 2. СТРУКТУРА И ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ ! ] 6
2.1 .Обязанности государственных гражданских служащих 116
2.2. Права государственных гражданских служащих 142
2.3. Юридическая ответственность
государственных гражданских служащих 170
2.4. Правовое регулирование статуса государственных гражданских служащих в отдельных зарубежных странах 196
Глава 3. РЕАЛИЗАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ
НА ОСНОВЕ СЛУЖЕБНОГО КОНТРАКТА 225
3.1. Понятие и субъектный состав служебного контракта 225
3.2. Существенные и дополнительные условия служебного контракта 241
3.3. Способы и основания изменения и прекращения служебного контракта 259
Глава 4. ПРОБЕЛЫ В АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ 281
4.1. Пробелы в регулировании государственной гражданской службы, направления и способы их преодоления 281
4.2. Оптимизация регулирования и преодоление пробелов
в традиционных субинститутах государственной гражданской службы 305
4.3. Особенности становления и регулирования
потенциальных субинститутов государственной гражданской службы 335
Заключение 362
Библиографический список 370
Приложения
411
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. Государственная служба Российской Федерации и ее ведущая часть - государственная гражданская служба (далее - гражданская служба) имеют определяющее значение в выполнении целей, задач и функций государства, в осуществлении государственного управления ключевыми сферами общественной жизни. Реальный и отлаженный механизм функционирования гражданской службы во многом зависит от наделения государственных гражданских служащих (далее - гражданские служащие) необходимым комплексом обязанностей и прав, образующим их правовой статус. В этой связи особый акцент приобретает субъективный фактор гражданской службы - гражданские служащие, чей административно-правовой статус пока не получил должного научного осмысления.
В конце XX - начале XXI в. в значительной части государств мира осуществлялись и продолжают проводиться крупномасштабные реформы, направленные на преобразование систем государственного управления. Проблематика административного реформирования государственной службы приоритетна и для Российской Федерации. В целях создания современной дееспособной системы государственного управления в августе 1997 г. разработан первый проект Концепции административной реформы, который 13 марта 1998 г.1 обрел нормативную форму. Позже были приняты Концепция
Л
административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. и Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности го-
1 Логунов А. Б. Административная реформа в Российской Федерации // Аналит. вестн. Совета Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации. Сер. Проблемы гос. строительства. М., 2006. №22. С. 17.
2 О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах : распоряжение Правительства Рос. Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720.
л
сударственных и муниципальных услуг на 2011-2013 гг. Указанное свидетельствует о назревшей потребности разработать комплексные меры по совершенствованию государственной, в т. ч. гражданской службы.
Неудовлетворительное состояние государственного управления, системный характер проблем, выявленных в ходе реформы государственной службы, обусловили принятие двух федеральных программ реформирования, последовательно сменивших одна4 другую5. Вместе с тем остаются вопросы, не затронутые реформами. Прежде всего они связаны с правовым статусом государственных, в т. ч. гражданских служащих, которые по статистике составляют большую часть государственных служащих (около 80%)6.
Административной реформой заложен фундамент обновления правового статуса гражданских служащих, принято два федеральных закона7, около двадцати указов Президента Российской Федерации и большое количество подзаконных актов, регулирующих государственно-служебные отношения. Однако о существенном прогрессе административной реформы заявлять преждевременно, что обуславливает дополнительный прикладной интерес к проблемам регулирования и реализации административно-правового статуса гражданских служащих.
Сложность исследования реализации административно-правового статуса гражданских служащих, в отличие от служащих других видов государственной службы (правоохранительной и военной), проявляется в наметившейся тенденции проявления
3 Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции : распоряжение Правительства Рос. Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 26. Ст. 3826.
4 О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)» : указ Президента Рос. Федерации от 19 нояб. 2002 г. № 1336 // Рос. газ. 2002. 23 нояб.
5 О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)» : указ Президента Рос. Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. №11. Ст. 1277.
6 Источник : http://www.gks.ru/. См.: Приложение № 1.
7 О системе государственной службы Российской Федерации : федер. закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063.; О государственной гражданской службе Российской Федерации : федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Рос. газ. 2004. 31 июля.
частноправовых элементов, которые вносят новые свойства и влияют на специфику регулирования обязанностей и прав гражданских служащих.
Совершенствование регламентации административно-правового статуса гражданских служащих имеет как теоретическое, так и прикладное значение. Степень конкретизации, четкое и всестороннее регулирование, полноценная реализация прав и добросовестное исполнение обязанностей государственными служащими влияют на результативность государственного управления, качественное осуществление управленческих функций, решение государственных задач, достижение сложных социально-политических целей, стоящих перед Российской Федерацией.
Необходимостью преодоления выявленных пробелов и установления направлений и пределов субсидиарного применения норм различных отраслей права, особенностей применения аналогии закона и аналогии права в регулировании гражданской службы, потребность в разработке моделей административно-правовых норм для регламентации обнаруженного потенциала неурегулированности административно-правового статуса гражданских служащих и гражданской службы определили актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Исследуемая проблематика представлена широким спектром научных публикаций видных отечественных и зарубежных ученых и практиков.
Генезис взглядов на публичный характер государственной службы и становление ее на различных этапах истории государства находят отражение в трудах видных дореволюционных ученых: В.М. Гессена, А.Д. Градовского, В.В. Ивановского, Н.М. Коркунова, М.М. Сперанского, Г.Ф. Шершеневича, О. Эйхельмана и др. В советский период данному институту посвящали свои работы такие исследователи, как В.А. Власов, Б.М. Лазарев, С.С. Студеникин и др.
Среди теоретиков, изучающих современное состояние государственной службы и государственного строительства в зарубежных странах, представляют научный интерес работы некоторых западных ученых: это И. Балаж, Т. Боулэнц, Р. Грегори, Ю. Гронненгаард Кристенс, Э. Грэй, X. Дерлиен, К. Даудинг,
Б. Дженкинс, Р. Маймент, Дж. Макинтош, Б. Питере, Д. Силберг, Дж. Томсон, P.M. Уолкер, П. Шрайбер и др. Основательный компаративистский анализ современного российского и зарубежного законодательства по различным аспектам государственной и гражданской службы представлен в трудах Е.В. Болотиной, Д.И. Васильева, Е.А. Истоминой, Е.А. Литвинцевой, М.В. Мелкумовой, A.B. Оболонского, H.A. Синькевича, Т.Х. Тураханова и др.
В выработке методологических принципов исследования большую помощь автору исследования оказали научные работы, посвященные рассмотрению различных процессов и проблем организации, развития, современного состояния государственной и, в частности, гражданской службы, Г.В. Атаманчука, А.Б. Агапова, А.П. Алехина, К.С. Вельского, И.Н. Барцица, Б.Н. Габричидзе, В.Д. Граждана,
A.A. Гришковца, A.A. Демина, A.C. Дугенца, Н.М. Казанцева, A.A. Кармолицкого,
B.А. Козбаненко, Ю.М. Козлова, JI.M. Колодкина, В.М. Корякина, В.В. Лазарева,
B.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попова, Ю.Н. Старилова,
C.А. Старостина, Б.А. Страшуна, Г.А. Туманова, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, С.Е. Чаннова и др.
Исследование пробелов в праве, причин их возникновения и способов преодоления в общетеоретическом аспекте проводилось на основе работ С.С. Алексеева, В.М. Баранова, Л.Н. Бойко, С.Н. Братусь, A.M. Васильева, А.Б. Вен-герова, С.А. Зивса, В.П. Казимирчука, Д.А. Керимова, В.А. Козлова, В.М. Корельско-го, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Р.З. Лившица, В.И. Леушина, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, Г.Н. Манова, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, В.Д. Перевалова, A.C. Пиголкина, Ф.М. Раянова, Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфиной, В.Е. Чиркина, Л.С. Явича и др.
Роль трудового права в регулировании государственной гражданской службы и его влияние на правовой статус гражданских служащих исследовали A.B. Гусев, К.Н. Гусов, A.M. Куренной, С.П. Маврин, А.Ф. Нуртдинова, Ю.П. Орловский, В.Н. Толкунова, Е.Б. Хохлов, Л.А. Чиканова и др.
Несмотря на значительный объем научной литературы по различным аспектам государственной гражданской службы как в России, так и за рубежом, комплексных исследований административно-правового статуса гражданских служащих, установления степени его неурегулированности, направлений его развития и реализации в условиях административно-правовой реформы в юридической науке проводится недостаточно, что актуализирует настоящее диссертационное исследование.
Объект диссертационного исследования составляют общественные отношения, урегулированные нормами права о статусе государственных гражданских служащих в сфере организации и функционирования государственного управления и гражданской службы.
Предметом диссертационного исследования являются действующее законодательство, регламентирующее структуру и содержание административно-правового статуса гражданских служащих, практика применения, сложившаяся в процессе применения такого законодательства, и научные публикации в исследуемой сфере.
Целью диссертационного исследования является выработка стратегии поступательного развития государственной гражданской службы через призму совершенствования административно-правового статуса гражданских служащих и синхронизации его частноправовых и публично-правовых составляющих, поиска оптимальной модели административно-правового статуса гражданских служащих, способного отразить современные потребности государственного администрирования и обеспечить непрерывное улучшение работы госаппарата.
Для реализации этой цели диссертантом определены следующие задачи:
- раскрыть специфику становления и развития российского законодательства, регулирующего административно-правовой статус гражданских служащих;
- определить место и роль правового статуса гражданских служащих в системе субинститутов гражданской службы;
- проанализировать научные взгляды на содержание и структуру статуса гражданских служащих и определить роль административного права в его регулировании;
- провести системный анализ обязанностей, прав и юридической ответственности гражданских служащих во взаимосвязи между собой и целями и задачами гражданской службы;
- обосновать необходимость дифференциации норм служебного законодательства на традиционные (имеющиеся в законодательстве) и потенциальные (отсутствующие в законодательстве) субинституты гражданской службы;
- исследовать роль служебного контракта, административных регламентов оказания государственных услуг и должностных регламентов в реализации административно-правового статуса гражданских служащих;
- показать значение и установить соотношение публично-правовых и частноправовых элементов в регулировании гражданской службы и реализации административно-правового статуса гражданских служащих;
- определить степень неурегулированности (проблемы реализации) административно-правового статуса гражданских служащих и предложить концептуальные походы к модернизации правового регулирования гражданской службы;
- раскрыть особенности субсидиарного применения норм смежных отраслей права в регулировании административно-правового статуса гражданских служащих;
- выявить специфику становления, развития и правового регулирования потенциальных субинститутов гражданской службы;
- рассмотреть потенциал законодательного регулирования социального партнерства, коллективных служебных конфликтов (споров), права на забастовку гражданских служащих;
- разработать структуру и концепцию административно-правового статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации.
Основная гипотеза диссертационного исследования состоит в том, что современное нормативное обеспечение гражданской службы не соответствует характеру государственного строительства и уровню развития общественных отношений. Диссертант полагает, что успешное государственное управление возможно лишь на основе нормативной полноты сформированности и урегулирован-ности административно-правового статуса гражданских служащих, а также его последовательной реализации в правовом пространстве. Не менее важным фактором, определяющим эффективность государственного управления, является защищенность государственных служащих от субъективизма представителя нанимателя, паритета прав сторон в процессе выработки условий служебного контракта с учетом публичных аспектов государственной службы.
Стабилизация и полнота административно-правового статуса, усиление роли гражданских служащих, расширение возможностей их участия в государственном управлении являются фундаментальным условием дальнейшего продвижения административной реформы.
Методология и методика диссертационного исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют как общенаучные методы познания (анализ, синтез, системно-структурный, формально-логический и другие методы), так и частнонаучные (конкретно-социологический, логико-юридический, историко-юридический, сравнительно-правовой, правовой герменевтики (толкования), дискриптивный (описательный) и специальные методы (коллизионный, статистический, экспертной оценки, типологии, контент-анализа).
Теоретической базой диссертационной работы являются исследования отечественных и зарубежных авторов в области философии, теории государства и права, политологии, социологии, менеджмента, теории государственного, административного, трудового, гражданского, финансового, гражданско-процессуального и уголовного права, непосредственно связанные с проблемами диссертационного исследования.
Нормативной базой диссертационного исследования являются: административное, конституционное, трудовое, гражданское, уголовное законодательство Российской Федерации, федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также отдельные источники служебного права стран С�
