АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Бундестаг и бундесрат ФРГ»
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Кафе^а государственного строительства и права ! ; "" ' На правах рукописи
ДЕХАНОВ Сергей Александрович
БУНДЕСТАГ И БУНДЕСРАТ ФРГ (историко-правовой анализ)
(ециальность 12.00.02 — государственное право и управление; советское строительство; административное право; финансовое право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
г
«.-у л »»
Москва —1995
Работа выполнена на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Научный руководитель — доктор юридических наук, профессор ЭКИМОВ А. И.
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор — ГЕРАСИМОВ А. П.
кандидат юридических наук, ст. научный сотрудник — ЛЕДЯХ И. А.
Ведущая организация — Академия федеральной службы безопасности Российской Федерации.
Защита состоится 30 мая 1995 г. в 16.00 час. на заседании диссертационного совета Д—151.04.05 в Российской академии государственной службы при Президенте РФ по адресу: 117606, Москва, пр. Вернадского, 84, ауд. 2297.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС.
Автореферат разослан 28 апреля 1995 года.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук,
доцент
I.Общая характеристика работы Актуальность темы исследования. Необходимость совершенствования управления Российским государством настоятельно требует обратиться к широко известной, хотя и небесспорной "теории разделен!Ш властей", к анализу роли представительных органов в системе государственной власти.
На протяжении столетий сердцевину российской государственности составляла мощная исполнительная власть. Что касается законодательной власти, то она либо отсутствовала вовсе, либо была крайне слабой. В канун нынешнего века, чтобы провести различие между законодательной и исполнительной властями в условиях самодержавия, либеральные государствоведы (Н.М. Коркунов и др.) создавали разного рода теоретические конструкции (например, различения законов и указов императора), которые, впрочем, никогда не работали. В советский период нашей истории законодательная власть, по существу, была приводным ремнем правящей партии и не играла сколько-нибудь самостоятельной роли. Поэтому, не случайно до сих пор время от времени задают вопрос: а нужна ли России сильная законодательная власть? Давая положительный ответ на этот вопрос, не следует, однако, забывать, что попытки его решения сопровождались для страны разного рода губительными экспериментами, неоправдавшимися ожиданиями, всеобщим разочарованием. Ныне общепризнано, что решение задачи создания эффективно действующего законодательного органа в России требует всестороннего учета зарубежного опыта, который имеет не только научно-теоретическое, но и сугубо практическое значение.
В последние годы в общественной мысли в России произошла переоценка многих прежних фундаментальных ценностей, в том числе и отношения к зарубежному опыту. Уважительное отношение к чужому опыту не имеет ничего общего с его апологетикой, слепым копированием, бездумным подражательством. Эпигонство еще никогда и нигде: ни в науке, ни в искусстве, ни в политической практике не было способно даже повторить сделанное, не говоря уже о его творческом развитии.
Нельзя забывать и об исторических предостережениях выдающегося отечественного ученого Н.Я.Данилевского, который, обращаясь к этой проблеме, сводил болезнь "европейничанья" к трем формам: "к искажению народного быта и замене его форм формами чуждыми, иностранными; заимствованию разных иностранных учреждений и пересадке их на российскую почву с уверенностью, что хорошее в одном месте должно быть и везде хорошо; взгляду как на внутренние, так и на внешние отношения и вопросы русской жизни с европейской точки зрения, через "европейские очки", так сказать в стекла, поляризованные под европейским углом зрения, причем нередко то, что нам кажется окруженными лучами самого блистательного света, является совершенным мраком и темнотой"'.
В качестве объекта исследования автором избраны органы представительной власти ФРГ - объединенной Германии. В исторических судьбах наших народов есть много общего, а опыт немецкого парламентаризма свидетельствует о том, что законодательный орган страны может стать стабилизирующим фактором политической системы: вместе с другими органами власти парламент осуществляет основные функции государства, способствует достижению компромисса между различными политическими группировками, выступая во время парламентских выборов в качестве важнейшего средства интеграции населения в существующую политическую систему.
Конечно, и ¿> истории Германии отношение к парламенту как институту народного представительства не было однозначно положительным. Характерно высказывание Бисмарка: "Великие государственные вопросы решаются не правом, а силой - сила всегда предшествует праву. Постоянное преобладание и торжество силы - вот настоящая суть; все то, что на политическом языке называется правом, есть только освещение факта, созданного силой"2.
Сегодняшний парламент играет в политической системе Германии почти ту же самую роль, что и биржа в экономическом процессе. Именно в парламенте происходит соединение в единый поток разнообразных социальных интересов. Раскоординированность
1 Данилсвскии Н.Я. Россия и Европа. М.,1991.С.67-68.
2 Цит. по кн.: Поздняков Э.А. Философия политики. Т.2. М.,1994. С. 190.
действий основных политических сил и процессе принятия решений неизбежно приводит к нестабильности в политике, к радикальным изменениям основ государственного строя. Парламент же, формулируя политические решения, отводит удары от политической системы п целом, фактически спасая ее в критические моменты от разрушения.
Состояние научной разработанности темы.
В отечественной юридической и исторической литературе исследования деятельности федеральных представительных органов государственной власти ФРГ в недавнем прошлом носили ярко выраженную классовую направленность, что, впрочем, легко объяснялось ролью КПСС в жизни советского общества. С изменением общественной ситуации в нашей стране изменились подходы к изучению данной проблемы, но не возросло количество фундаментальных работ, посвященных исследованию деятельности парламента ФРГ. Поэтому подготовку данной диссертации, и это особо следует подчеркнуть, было бы проблематичным без тщательного изучения и детального анализа трудов ученых-юристов П.Н. Галанзы, И.П. Ильинского, ИА. Ледях, П.Н. Поповой, H.A. Сидорова, Р.П. Федорова, Ю.П. Урьяса, историков В.Д. Кульбакина, Г.П. Розанова, С.Д. Сказкина, А.Д. Эпштейна, внесших существенный вклад в изучение данного вопроса .
Особо следует выделить выдающийся вклад в мировую науку двух широко известных немецких профессоров Й. Изензее и П. Кирххофа, которым удалось организовать и с успехом завершить издание семитомного труда по государственному праву ФРГ, не имеющего аналогов в истории. Учеными Института государства и права РАН осуществлен его частичный перевод на русский язык.
В последние годы также изданы переводы Основного Закона и других законодательных актов ФРГ. Это послужило хорошей документацпонной базой для автора при написании диссертации. По исследуемой проблеме наиболее полная библиография зарубежных источников приведена в книге Г. Левенберга "Парламентаризм и политическая система ФРГ", опубликованная в Тюбингене^. Она
Locvvenbere, Gerhard. Parliament in the German political System. By Gerhard Loewenberg. Ithaca, (N.Y) Cornell Univers, press., cop. 1967. S.519-551 .
насчитывает более 700 работ, посвященных парламенту ФРГ. В числе этих работ заслуживают особого внимания труды И. Букера, К. Зонтхаймера, Д. Клезенца, А. Кленна, У. Сарчинелли. Произведения указанных немецких авторов в той или иной степени нашли отражение в диссертации. Автор использовал и монографии ученых, занимающихся исследованием конкретных парламентских институтов (X. Арним, В. Бенц, X. Вельцель, М. Грелин, Т. Маунц.) Большой практический интерес вызывают исследования Т. Буркетга, Д. Герцога, Г. Ошатца, У. Тейзена, в которых подвергаются обстоятельному анализу деятельность бундестага и бундесрата.
Проведенному диссертационному анализу и полученным выводам способствовало использование законодательных актов СевероГерманского союза, Германской империи 1871 года, Веймарской республики, империи III Рейха.
Диссератант учитывал и опирался на отдельные положения содержащиеся в работах Б.Н. Габричидзе, А.П. Герасимова, М.М. Ковалевского, А.И. Ковлера, Г.В. Мальцева, В.А. Туманова и др. Предметом исследования являются :
- институты парламентской демократии, парламентаризма и парламентского представительства в Германии ;
- процесс становления единого немецкого государства и его федеральных представительных органов государственной власти;
- эволюция конституционного строя отдельных государств Германии в Х?Х веке и их парламентских институтов;
- зарождение и эволюция институтов современного государственного права Германии;
особенности государственного строя и парламентского представительства в Германии в отдельные периоды ее развития;
многообразная деятельность бундестага и бундесрата и их исторические перспективы.
Цели диссертационного исследования:
- анализ различных пониманий роли представительных органов государственной власти, теории парламентаризма и парламентского представительства в демократическом и "партийном" государстве;
исследование организации представительных органов
государственной власти в отдельных германских государствах;
- изучение исторического генезиса современного парламентаризма;
характеристика взаимоотношений законодательных и
исполнительных органов в ФРГ;
- анализ особенностей парламентского строя Германской империи 1871 года, Веймарской республики 1919 года, а также роль парламента в империи III Рейха.
Особое внимание автор уделяет анализу различных сторон деятельности бундестага и бундесрата. В связи с этим он ставит следующие задачи:
- исследовать конституционно-правовой статус бундестага;
- изучить порядок формирования бундестага, эффективность работы депутатов и аппарата бундестага;
- проанализировать внутреннюю структуру бундестага, порядок образования его фракций, комитетов и комиссий, совета старейшин и других органов;
- рассмотреть порядок формирования бундесрата, его структуру и основные функции;
- исследовать правовые основы взаимоотношений бундестага и Федерального правительства;
- определить пределы возможного использования немецкого опыта Россией.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что она является одной из первых попыток комплексного исследования особенностей эволюции федеральных представительных органов государственной власти в Германии, влияния исторических традиций на процесс становления современного парламента Германии и основных его институтов.
К существенным результатам исследования можно отнести: анализ различных научных концепций сущности парламентаризма и парламентского представительства в Германии;
- исследование основных функций, структуры и организации деятельности парламентов Северо-Германского союза, Германской империи 1871 года, Веймарской республики, III Рейха;
- вывод об устойчивости и преемственности организационных форм представительных органов государственной власти Германии;
- использование системного подхода к рассмотрению деятельности парламента ФРГ;
- толкование применительно к категориальному аппарату науки государственного права понятий: "теория существенности", "сецессия", "принцип гомогенности", "временная блокада", "предметная блокада", "закон с опротестованием".
Эмпирической базой исследования являются законодательные акты периода объединения Германии в XIX веке, конституции отдельных германских государств, входивших в Северо-Германский союз, Конституция Германской империи 1849 года, Конституционная Хартия Пруссии 1850 года, Конституция Германии 1871 года, Веймарская Конституция 1919 года, Основной закон ФРГ 1949 года и другие законодательные акты ФРГ; решения Федерального конституционного суда, нормативные акты Федерального правительства, земель ФРГ.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется его ориентацией на решение актуальных проблем российского парламентаризма путем изучения различных сторон деятельности федеральных представительных органов государственной власти Германии и возможностей использования их опыта в отечественной практике парламентаризма. Выводы автора об организации представительных органов государственной власти ФРГ, путях и формах обеспечения их стабильности могут рассмагриваться как рекомендации российскому законодателю более осторожно относиться к изменению конституционного строя России. Фактический материал и выводы, содержащиеся в диссертации, можно использовать в научных исследованиях по соответствующей проблеме, а также при подготовке и преподавании учебных спецкурсов по теме "Государственное (конституционное) право зарубежных стран".
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании проблемного семинара при кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, изложены на консультативных совещаниях в
Администрации Президента Российской Федерации, в Федеральном Собрании и в публикациях автора.
Структура и содержание диссертации. Цель и задачи исследования определили общую логику изложения материала и С1руктуру работы, которая включает введение, две главы, список использованной литературы и источников.
Во введении обосновывается выбор темы, ее актуальность, анализируется степень разработанности проблемы, указаны предмет, цель и задачи исследования, характеризуется его теоретическая, методологическая и источниковедческая база, раскрываются новизна и практическая значимость диссертации.
II.Основное содержание работы
В первой главе - "Представительные (законодательные) органы государственной власти в Германии до 1945 г."- диссертантом проводится исследование генезиса современного парламента, парламентского права, институтов парламентаризма, парламентского представительства и парламентской демократии.
Автор отмечает, что парламент как форма организации государственной власти в виде представительного учреждения имеет многовековую историю. Первые парламенты возникают в Европе в XI-XII вв. Уже в "Барселонских обычаях" 1066-1068 годов устанавливаются нормы деятельности кортесов в Испании. Хроники фиксируют в XI веке проведение альтингов и тингов в Скандинавии и Исландии.
О значении понятия "парламент" в средние века в науке нет единого мнения. По мнению ряда исследователей, слово parlamentum первоначально могло означать во всех странах Европы, в которых был распространен латинский язык, совещание, собеседование, переговоры и было в этом смысле равнозначно слову colloquium. В середине XII века в Англии оно приобрело значение торжественного совещания по государственным делам. Если вначале парламентом здесь именовалось узкое совещание при короле, то со вступлением в состав этого совещания представителей городских сословий и расширением его полномочий парламентом стали называть регулярно собираемое представительное совещание по государственным делам. Сословный состав н структура средневековых парламентов были не одинаковы, но
во всех парламентах сословия голосовали раздельно. Безусловно, прав М.М. Ковалевский, считавший, что "началом представительства в сословной монархии считается момент присоединения представительства горожан к представительству дворянства и
духовенства"^.
В ХГУ-ХУ вв. роль парламентов в Западной Европе резко падает. Лишь в Англии развитие парламентаризма не прекращается. Накопленный английским парламентом многовековой опыт стал предметом пристального изучения в ХУП-ХУН вв. в эпоху буржуазных революций и образования национальных государств, когда на политической арене появляются парламенты нового поколения, сформированные на качественно иных принципах. Этому способствовали парламентские реформы, проведенные в Англии. Они позволили парламенту превратиться в отточенный инструмент власти. Ему удалось отвоевать право принимать законодательные акты о налогообложении, заменившие систему распределения податей, а также контролировать правительство. Постепенно тип парламента, подобный английскому, "распространился" по всей Европе и в Америке. Возникла система представительной власти в Североамериканских Соединенных Штатах, народное представительство было узаконено во Франции, Голландии, Италии, Испании, Норвегии, Мексике, Аргентине, Бельгии, Люксембурге, Швейцарии, во многих немецких государствах. Слабый отголосок этого движения имел место и в России, в частности, в проектах конституционных реформ времен Александра I и в политических программах декабристов.
В результате длительной эволюции сформировались типичные и специфические принципы построения национальных парламентов, были сформулированы права электората, требования, которым должны отвечать парламентарии, выработаны системы голосования. Характерно, что большинство государств, как федеративных, так и унитарных: (Англия, Франция, Германия, США, Россия) после разнообразнейших экспериментов остановились на двухпалатной структуре парламентов.
Ковалевский М.М.От прямого народоправства к представительству и от пагрнархальной монархии к парламентаризму. М., 1906. С. 195.
Вопрос о том, из какого числа палат должен состоять парламент, оказался одним из наиболее сложных. Его решение было результатом политического выбора и, в конечном итоге, свелось к альтернативе: должна ли существовать однопалатная или двухпалатная система? В унитарных государствах двухпалатная система возникла задолго до появления стран с федеративным устройством. Хотя, справедливости ради, нужно отметить, что в федеративных государствах вообще не возникало проблемы выбора той или иной системы, поскольку по своей структуре такие страны имеют "двойственный" характер и эта двойственность неизбежно диктовала необходимость наличия двух отдельных палат парламента. Причем одна из палат возникла как орган, выражающий волю нации в целом, а другая включала депутатов, представляющих субъекты федеративного государства.
Такое объяснение двухпалатной системы парламента федеративного государства восходит к 1787 году, когда на заседании Конвента в Филадельфии его участники, первоначально исходившие из предположения, что должна быть только одна палата в парламенте США, не сумели договориться, каким числом будет представлен в палате каждый штат. Тогда было решено учредить вторую палату, где каждый штат был бы представлен равным числом депутатов. Обычай превратил этот компромисс в общепринятое правило, определившее одну из основных черт федеративного парламента. Если это правило соблюдать самым строжайшим образом, то необходимо, чтобы структура и права палаты, представляющей территорию ( штаты, земли и т.д.) Федерации, отвечали двум условиям: во-первых, субъекты Федерации, независимо от их размера и численности, должны иметь в ее составе одинаковое число представителей; во-вторых, эта палата должна обладать такими же правами, что и палата, представляющая нацию в целом. Оба эти условия к настоящему времени соблюдены лишь в некоторых федеративных государствах.
В наши дни в пользу двухпалатной системы выдвигаются два дополнительных аргумента. Во-первых, речь идет о стремлении к более устойчивому равновесию между законодательной и исполнительной властями, когда ничем не ограниченная власть одной палаты сдерживается созданием второй палаты, формируемой на иной основе.
И, во-вторых, имеется в виду желание заставить парламентскую машину работать более эффективно благодаря наличию контрольной палаты. В действительности же эти аргументы не всегда объясняют, почему предпочтение отдается двухпалатной системе.
Истинную природу двухпалатной системы в конкретных странах можно понять лишь в результате анализа специфических политических факторов и традиций. В унитарных государствах характер второй палаты в некоторых случаях отражает осознанное или неосознанное желание тех, кто создавал конституцию, умерить демократически наступательный дух первой палаты с помощью более консервативного представительного органа.
Общемировой опыт совершенно ясно свидетельствует о необходимости обособления функций палат. Да и конституции многих стран сознательно "разводят" палаты. Возникнув и развиваясь первоначально на основе деления палат на "верхние" и "нижние", парламентская практика использует преимущества механизма сдержек и противовесов. Это доказывается опытом взаимодействия бундестага и бундесрата в ФРГ, сената и палаты представителей в США, сената и национального собрания во Франции. Характерно, что качества и черты представительства народа, придаются, как правило, палатам, получившим условное наименование "первых или нижних" палат.
Если нижние палаты парламентов разных стран имеют больше сходства, чем различий, то в отношении "верхних" палат-прямо противоположная картина. Исторические традиции, специфические механизмы управления, другие местные факторы предопределили большую амплитуду колебаний в распределении полномочий между палатами и в расстановке акцентов парламентской практики. Но необходимо отметить, по крайней мере, два общих сходства. Во-первых, именно "верхняя палата" наделена контрольными функциями в отношении законодательной деятельности первой палаты. Во-вторых, ее правовая позиция может быть преодолена тем или иным способом.
Иногда высказывается мнение, что парламенты, по сравнению с исполнительной властью, представляют более консервативные круги и являются лоббистами, прежде всего, региональных элит и их интересов. Хотя не исключено, что гипотеза о "консервативности законодательных органоЕ"- преуьелп«гчие, но она
все же вносит существенную поправку в стихийное представление о том, что парламенты, как правило, прогрессивные, стремящиеся к переменам институты. Однако какой бы оценки не удостаивался парламент, консервативный или, наоборот, прогрессивный орган, он оправдывает свое существование и выполняет стабилизирующую функцию в обществе, если обеспечивает направление в нужное русло устремлений всех политических сил, выступающих за перемены. Особая роль принадлежит в этом парламентскому праву. Парламент и парламентское право образуют в конституционном государстве интегрированное единство. В диссертации анализируется содержание норм, составляющих парламентское право. Первоначально, под парламентским правом понимались порядок и правила ведения дел в британском парламенте. Позднее, этот термин закрепился и в парламентской практике других стран. Правила процедуры во многом определялись теми конкретными целями, которые ставил перед собой законодательный орган. Поэтому вполне естественно, что парламенты время от времени меняли правила процедуры. Но незыблемым оставалось стремление парламента к поддержанию устойчивого порядка ведения дел и созданию системы правил, "управляющих" его заседаниями. Постепенно сложилась особая форма парламентского закона - Регламент.
Г.М. Роберт, специалист по парламентскому праву, исследуя эти вопросы, выделял три крупных блока, образующих предмет парламентского права5. В первый блок он включал традиционные правила процедуры, порядок проведения заседаний, классификацию предложений и порядок их предпочтительности, роль комиссий и комитетов, процедуру обсуждения, методы голосования, роль административного аппарата и некоторые другие вопросы.
Во втором блоке он особо подчеркивал роль
организационных моментов в практике работы парламентов: порядок проведения заседаний, . вопросы формулировки предложений и некоторые другие.
И, наконец, в третьем блоке, который он обозначал как "юридические права", ученый анализирует права законодательных органов по отношению к отдельным парламентариям.
3 Роберт Г.М. Ачы парламентской культуры. New York. 1992. С.2-5.
Хотя порядок парламентской процедуры претерпел за последние годы определенные изменения, исходные правила, в целом, остались по-прежнему действенными.
Как подчеркивается в диссертации, современное парламентское право по своему составу очень неоднородно: оно включает конституционные нормы, нормы текущего законодательства и специфические парламентские акты-регламенты парламента, палат, положения о комитетах, специальные процедуры. Немалый удельный вес в массиве парламентского права занимают судебные решения, а также разного рода неписанные правила, в том числе, парламентские традиции. И все же парламентское право-это, прежде всего, юридические, общеобязательные правила.
Очевидным является то, что парламентское право трудно полностью отделить от конституционного, так как, во-первых, оно вышло из недр конституционного права и является продуктом его развития, а во-вторых, нормы конституционного права составляют основу парламентского права, способствуя решению наиболее сложных в теоретическом плане вопросов. А основная функция парламентского права как раз и заключается в том, чтобы способствовать раскрытию потенциала законодательной власти. Без права невозможно создать ни демократической системы правления, ни сколько-нибудь действенной системы широких прав и свобод человека. В странах, отличающихся развитой многопартийностью, парламентское право регулирует отношения между депутатом и политической партией. То, что прежде оставалось за рамками права, приобретает характер обязательного регулирования. При этом парламентское право представляет собой гибкий и точный институт, который фиксирует меняющиеся правила игры.
К парламентскому укладу жизни западно-европейские государства шли веками. Каждой стране или группе стран свойственны свои понятия, институты, специфические черты в построении "Парламентской материи". Однако, несмотря на вполне очевидные различия в понимании роли тех или иных парламентских институтов, наблюдается и большое сходство.
Автор отмечает, что далеко не всеми учеными признавалось значение исследуемых форм народного представительства. В качестве
крайне радикальной, диссертант приводит точку зрения К.П.Победоносцева, который утверждал, что парламент есть учреждение, служащее для удовлетворения личного честолюбия, тщеславия и личного интереса представителей. Парламентаризм-есть торжество эгоизма, высшее его выражение. Полемизируя с ним и подводя итог сказанному, автор дает определение таких понятий, как парламентаризм, парламентское представительство и парламентская демократия.
Парламентская демократия-это форма государства, базирующаяся на принципах народного суверенитета и
предполагающая существование специального органа народного представительства с правом принятия решения парламентским путем. В качестве необходимых, составляющих сущность парламентской демократии признаков, выступают парламентское представительство и парламентаризм.
Парламентаризм- форма представительства народа в виде избираемого или созываемого собрания, которое обладает совещательными правами или полномочиями на принятие решений в рамках конкретной власти или государственного строя. Именно парламентское представительство как конституционный принцип осуществления народом своего суверенитета отличает парламентаризм конституционного демократического государства от всяких иных форм (коллегия советников феодального сюзерена и т.д.).
Анализируя развитие представительных органов государственной власти Германии в ее отдельные исторические периоды, автор стремится выявить, когда же парламентаризм конституционного демократического государства, с его необходимым и обязательным принципом народного представительства, приходит на смену предшествующим ему формам и когда в Германии формой государства становится парламентская демократия.
Как известно, в начале XIX века прекратила свое существование Священная Римская империя германской нации, рухнув под ударами наполеоновских армий. На Венском конгрессе в 1815 г. был создан Священный союз, который принял постановление об учреждении Германского союза в составе 39 королевств и вольных городов. Наиболее крупными государствами Союза стали Австрия и
Пруссия. Между ними целых полстолетия (1815-1867 гг.) шла непрерывная борьба за первенство н влияние среди германских земель.
Диссертант подробно исследует вопрос о становлении представительных форм правления в германских землях.
Образование Германского союза не устраняло политической раздробленности Германии. Во многом этому мешали многочисленные таможенные барьеры. Автор подробно исследует процесс создания единого Таможенного союза. Отсуютвие и Таможенном союзе Австрии облегчало распространение слияния Пруссии на государства, не являющиеся его членами. Расширение и упрочение Таможенного союза, растущая конкуренция в области внешней торговли теснее сблизили интересы буржуазии различных государств и областей Германии, сконцентрировали их силу. Естественным последствием данного процесса стал переход германской буржуазии в лагерь либеральной оппозиции - ее первое серьезное достижение в борьбе за политическую власть.
Последовавшие вскоре революционные выступления, сначала в Пруссии, а затем и в других немецких государствах в какой-то мере вынудили Союзный сейм пойти на созыв Франкфуртского предпарламента в 1848 году, вынесшего решение о созыве Германского Национального собрания в целях подготовки общегерманской Конституции. 29 марта 1849 года депутаты Национального собрания во Франкфурте подписали Конституцию Германской империи. Имперская Конституция по праву считалась самой либеральной Конституцией во всей Европе, но она была лишь листком бумаги, за которым не стояло никакой силы, которая могла бы провести в жизнь ее положения. В 1850 году и прусский король, наконец, даровал Конституцию своим подданным. Постепенно Пруссия становится наиболее сильным государством в Германии. В 1866 г. она нанесла военное поражение Австрии и тем самым устранила своего главного конкурента с политической сцены Германии.
Вначале объединение германских государств было оформлено Договором от 21 августа 1866 года в виде Северо-германского союза, затем Конституцией этого Союза от 16 апреля 1867 года, а окончательно завершено созданием Германской империи и принятием
Конституции 16 апреля 1871 года. Так сложилось федеративное прусско-германское государство.
Вытеснение Австрии сначала из Северо-германского союза, а затем и из Германской империи стало несчастьем для немецкого народа, что, кстати, сопоставимо с раздельным существованием таких двух славянских государств, как Россия и Украина. Автор не рассматривает представительные органы Австрии, а целиком сосредотачивается Fia деятельности Рейхстага германской империи, который просуществовал до 1919 года, когда ему на смену пришли органы власти Веймарской республики.
Диссертант отмечает неоднозначность оценок веймарского периода в истории Германии, слабость ее государственного аппарата, наличие огромного количества мелких партий, которые при отсутствии ограничительной "партийной оговорки" были широко представлены в парламенте и объективно способствовали созданию предпосылок для прихода к власти национал-социалистов. Анализируя степень "причастности" законодательных решений (просчетов) к падению и гибели Республики, автор, вместе с тем, подчеркивает, что за этот непродолжительный промежуток времени немецкому народу удалось существенно расширить горизонты понимания институтов парламентаризма. Совершенно очевидно, что Веймарская республика стала начатом последующего стремительного развития парламентской демократии в Германии. Впервые формой германского государства (Веймарская республика) стала парламентская демократия, основанная на принципе народного представительства. Слабость развития институтов парламентской демократии того периода очевидна, они не прошли испытание на прочность, поэтому исчезли, чтобы возродиться, но уже с новым запасом прочности, о чем свидетельствует послевоенная история Германии. Характеризуя период от
1933 до 1945 гг., диссертант особо выделяет 1 апреля 1938 года, когда глава государства стал одновременно главой Рейхстага и Верховного суда. Произошла полная концентрация государственной власти в руках одного лица. С этого времени выборы в Рейхстаг проходили по одномандатным округам, где все места получали национал-социалисты. Стало очевидным, что подлинный парламентаризм несовместим с
отсутствием демократического волеизъявления народа, политического плюрализма, обеспечения прав оппозиции.
Во второй главе - "Бундестаг и бундесрат ФРГ' - автор подвергает обстоятельному анализу деятельность современного парламента ФРГ, наиболее подробно освещая вопросы конституционно-правового статуса, порядка формирования, структуры и внутренней организации бундестага, его законодательных функций, правового положения депутатов и аппарата бундестага.
Согласно статье 77 Основного закона представительная власть в ФРГ осуществляется бундестагом и бундесратом. Бундестаг выступает первой и (нижней палатой) парламента, а бундесрат - верхней. Бундестаг и бундесрат не являются равноправными органами: в отличие от бундестага бундесрат наделен только специальными полномочиями. При характеристике компетенции двухпалатного парламента диссертантом делаются две оговорки: одна, о которой уже упоминалось, касается размежевания федеральной и земельной компетенций, вторая - их различного конституционно-правового статуса.
Помимо федеральной компетенции и компетенции земель, Основным законом ФРГ установлена ещё и "конкурирующая законодательная компетенция". Однако само выражение "конкурирующая" может ввести в заблуждение, поскольку законодательную компетенцию земель и Федерации нельзя выстраивать по одной линии. Компетенции разграничиваются скорее иерархически, поскольку земли могут что - либо регулировать лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация не использует своих законных прав в законодательстве.
Наряду с разделением компетенций на законодательном уровне нельзя не коснуться и вопроса о разделении компетенций в сфере исполнительной власти. В этой связи необходимо уяснить один принцип, принятый в Германии: на том уровне, ( федеральном или земельном) на котором издаются законы, на том же уровне они и исполняются. Иными словами, если федеральный законодательный орган принимает закон, то в подавляющем большинстве случаев за его непосредственное исполнение ответственно Федеральное правительство. Точно также обстоит дело и на земельном уровне. Что
касается исполнения федеральных законов, то они реализуются посредством либо собственной деятельности исполнительных органов (министерства и ведомства), либо деятельности корпораций публичного права, либо, наконец, путем дачи непосредственных распоряжений органам исполнительной власти земель. Но в каждом случае, Федерация определяет предмет регулирования, а земли - способ реализации федеральных актов.
Исследуя основные функции бундестага, автор приходит к выводу, что классификация функций парламента до сих пор базируется на классической схеме, предложенной английским гесударствоведом У.Беджготом. Множество задач парламента были сведены им к: законодательствованию, формированию других органов, политическому волеобрлзованию, контролю за правительством и представительству нации.
Бундестаг не является исключением в ряду законодательных органов мира. Его главными функциями, как это следует из текста Основного закона, являются: законодательная (установление права), утверждение федерального бюджета, контроль над правительством, объявление состояния сбороны (право решения вопроса войны и мира), избрание Федерального канцлера (формирование правительства и осуществление контроля над его деятельностью), одобрение (ратификация) международных договоров.
Проводя комплексный анализ функций современного немецкого парламента, литор особое внимание обращает на законодательный процесс. Отмечается, что обсуждение законопроектов, внесенных в бундестаг, ведется в порядке трех чтений, а договоров с зарубежными странами и иных соглашений, регулирующих политические отношения ФРГ с иностранными государствами или касающихся вопросов федерального законодательства- как правило, в двух чтениях.
Представление законопроекта в парламент всегда сопровождается предварительным изложением мотивов, где указываются причины, по которым законопроект вносится на рассмотрение парламента, а также автор законопроекта и цели, которые им преследуются. Ели закон изменяет существовавшие ранее законодательны:: положения, то при изложении мотивов указываются
характер и значение производимых изменений. 13 инструкциях,
выработанных совместно исполнительной и законодательной властями,
/
прямо отмечается, что законопроекты должны отвечать действительной юридической необходимости. Они не могут включать положения, не имеющих правового содержания и являющихся декларативными или излагающими философию документа. Законы должны порождать, изменять и прекращать права и обязанности. Авторы законопроектов должны соблюдать и некоторые правила, касающиеся структуры документов. В отраслях, где существует кодификация, нельзя разрушать ее, представляя парламенту некодифицнруемые документы. Иными словами, во всех случаях, когда обсуждаемый вопрос является предметом кодификации, законопроект должен быть представлен в форме изменения кодекса или включения новой части в кодекс. Конечно, чтение проекта, который изменяет статьи кодекса, затруднительно, но следует принимать во ьнимание приемущества соединения в едином документе положений, относящихся к одной области правового регулирования.
Наибольшее число законопроектов вносится Федеральным правительством. В связи с этим бундестаг подвергается резкой критике за его пассивность. Высказываются сомнения в отношении степени его легитимности. Анализируя понятие легитимности, диссертант приходит к выводу, что бундестаг вполне легитимен, а его критики действуют на опережение, ожидая в недалеком будущем радикального ослабления его позиций в структуре власти. Вместе с тем, автор указывает и на слабости, присущие бундестагу. Во-первых, речь идет о неспособности бундестага создать эффективный механизм отражения своей деятельности, и во-вторых, о его излишней закрытости. После того, как были выявлены случаи ратификации договоров, тщательно скрываемых от общественности, стало формироваться мнение о том, что должна быть выработана иная процедура придания секретности тому или иному вопросу повестки дня. Больше уже никого, кроме, конечно, самих парламентариев, не убеждает аргумент о целесообразности определенного дистанцирования парламента от народа, которое переходит все мыслимые и немыслимые границы. Критики бундестага утверждают, что депугаты сосредотачиваются
только на собственных, корпоративных интересах и уже не принимают в расчет интересы своих избирателей.
В диссертации также рассматриваются вопросы о порядке избрания и деятельности депутатов бундестага, организации работы его комитетов и комиссий, процедуре формирования этих комитетов и комиссий, включая Согласительную комиссию и Объединенный комитет, о выборах председателя и заместителей председателя бундестага, функционировании Совета старейшин.
Касаясь деятельности политических партий, диссертант полагает, что в ФРГ создан эффективный механизм партийного финансирования со стороны государства и найден удачный способ осуществления контроля за использованием партийных средств. Автор приводит конкретные данные о материальном финансировании (вознаграждении) депутатов бундестага и его аппарата.
Четвертый параграф второй главы посвящен деятельности бундесрата. Вопрос о том, может ли бундесрат на основании своих полномочий, закрепленных в статье 77 Основного Закона, считаться второй палатой, носит, по мнению автора, чисто терминологический характер. Если его решения ставить в зависимость от прямых парламентских выборов, то бундесрат не отвечает этому определению, но без указанного условия бундесрат, по своей сути, представляет собой настоящую вторую палату, по меньшей мере относительно законов, для принятия которых требуется его согласие. Автор не согласен с Ю.П.Урьясом, который не признает за бундесратом права называться полноценной палатой парламента. Диссертант полагает, что в Объединенной Германии роль верхней палаты будет возрастать, несмотря на то, что в последние годы немецкую общественность захлестнули самые различные дискуссии о ее судьбе.
Некоторые политические силы настойчиво выступают за реформирование бундесрата и построение его по "сенатскому принципу", утверждая, что он как нельзя лучше впишется в политическую жизнь новой Германии. Другие, напротив, считают, что перемены только разрушат этот эффективно работающий механизм. Диссертант, подчеркивал, что правосубъектность американского Сената значительно шире, чем правосубъектность бундесрата, согласен с теми, кто утверждает, что бундесрату никакие реформы не нужны. В
параграфе подробно описывается порядок формирования бундесрата, деятельность его внутренних органов и их функции.
Сравнивая бундестаг и бундесрат, диссертант приходит к выводу, что различия между этими палатами проявляются не только на уровне конституционно закрепленных принципов и норм, но и в этике их работы. В диссертации подробно исследуется этот вопрос.
Кроме того автор подвергает анализу критические суждения относительно деятельности парламента, которые присутствуют и в работах специалистов, и в выступлениях представителей различных политических сил. Отмечая недостатки германского парламента, во многом типичные для представительных органов государственной власти вообще, тем не менее автор полагает, что парламент занимает центральное место в политической системе ФРГ, которому удалось создать такие парламентские институты, которые отвечают самым современным требованиям.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1. Парламент ФРГ.
Москва,"Луч", 1994 г., 2,1п.л. (Брошюра ).
2. Правовое положение бундесрата в ФРГ.
Москва,"Луч", 1995 г., 1,2 пл. ( Брошюра).
.4(11«_1Г
пш, щс
11/МК, Мш.'шш,11[>.Нор1шдского,84
