АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления в Российской Федерации»
На правах рукописи
004600
Чакалова Марина Спнрндоновна
ДЕЛЕГИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНАМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОСССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Специальность 12 00 02 - конституционное право, муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 5 ¿ПР 23:9
Ставрополь - 2010
004600709
Диссертация выполнена в Государственном образовательном учреждении
высшего профессионального образования «Ставропольский государственный университет»
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Казачкова Земфнра Мухарбневна
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации Зражевская Татьяна Дмитриевна
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации Черепанов Виктор Алексеевич
Ведущая организация:
Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации (г Москва)
Защита состоится 4 мая 2010 года в «9» часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций ДМ 212 256 12 при ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет» по адресу 355009, г Ставрополь, ул Пушкина, 1, корпус 1 а, ауд 416
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет»
Автореферат размещен на официальном сайте ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет» \утусрто51аузиги 2 апреля 2010 года.
Автореферат разослан 2 апреля 2010 года
Ученый секретарь совета по защите докторских и кандидатских диссертаций ДМ 212 256 12, кандидат юридических наук, доцент
ТИ Демченко
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. В соответствии с пунктом 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств От того, как реализуется данная конституционная норма, зависит не только осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий, но и решение ими вопросов местного значения
В законодательстве Российской Федерации употребляется юридическая конструкция «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», но не дано его определение В науке муниципального права используются также понятия «делегирование» и «передача», существуют различные подходы к их определению Необходимо уточнение определений этих понятий и их характеристик, которое возможно при выявлении особенностей способов передачи государственных полномочий на местный уровень
Действующее законодательство, кроме наделения в форме закона, определяет иные способы осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий, которые не в полной мере соответствуют Конституции Российской Федерации и статье 19 Федерального закона № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Это, в известной мере, нарушает принцип разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти Таким образом, теряется смысл самого инстигута наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями
Предоставление государственных услуг органами местного самоуправления без законодательного регулирования, достаточного финансирования при дефиците профессиональных кадров может привести к снижению стандарта надлежащего соблюдения прав и свобод человека и гражданина А именно их соблюдение определяют содержание и применение законов, суть деятельности органов публичной власти
Органы местного самоуправления, находясь между населением, с одной стороны, и органами государственной власти, с другой, принимают непосредственное участие в обеспечении интересов граждан, реализации федеральных и региональных законов От правильной организации их деятельности зависит единство публичной власти и эффективность ее осуществления
Комплексный подход к рассмотрению проблем в области делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления позволит
смягчить или преодолеть негативные явления, приводящие к нарушению гарантий местного самоуправления, прав и законных интересов граждан Все эти и иные производные аргументы требуют приведения нормативно-правовых актов федеральных и региональных органов государственной власти в соответствие с Конституцией Российской Федерации и Европейской хартией местного самоуправления
Все это определило выбор темы диссертационного исследования Степень научной разработанности темы исследования. Отдельные правовые аспекты проблем теории и практики делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления исследованы в трудах отечественных ученых CA Авакьяна,ИВ Бабичева, Р В Бабуна, О В Берга, В И Васильева, А Ю Величко, М В Глигич-Золотаревой, А О Деменковой, М Ю Дитятковского, Ю А Дмитриева, А Р Еремина, JI Т Жанузаковой, А А Захарова, Е М Ковешникова, С А Коршунова, А В Мадьяровой, А Н. Миронова, Н И Мироновой, О.В Новиченко, С А Овсянникова, В.Ю Перешеина, К.А. Пивоварова, Н В Постового, В В Пьшша,АН Сагинды-ковой, А А Уварова, И Ф Фасеева, К Хорунжего, С.Е Чаннова, JI Т Чихладзе, В В Яковлева
Способы передачи государственных полномочий на местный уровень исследованы EJO Алексеевой, Н А. Антоновой, СЛ Махиной, КА Пивоваровым, В Ф Романюк, С С. Собяниным, К В Черкасовым
Вопросы делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления рассмотрены в диссертационных исследованиях Н В Кузнецовой, И X. Миннегулова, Н И. Соломка, О А Стукаловой
Комплексное исследование наделения и осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий проведено в монографиях М Ю Дитятковского
Вместе с тем, отсутствуют правовые исследования в области трудовых отношений, связанных с осуществлением муниципальными служащими государственных полномочий Недостаточно исследованными остаются причины возникновения проблем в области делегирования государственных полномочий, не в полной мере задействован потенциал историко-правово-го метода, что препятствует формированию понятийного аппарата и юридической грамматики данной проблемы Из поля зрения ученых выпала такая практическая проблема, как осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий без наделения ими в форме закона Как следствие, пока еще не систематизированы устойчивые принципы наделения и не обоснованы, в достаточной мере, в законодательстве механизмы их реализации. В позитивном праве и в доктрине не решены вопросы понятийного аппарата административного контроля за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий
Целью диссертационного исследования является решение актуальной научной задачи, направленной на разработку и обоснование теоретических и законодательных положений по совершенствованию делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления
Для достижения поставленной цели необходимо решите следующих задач:
1 Установить особенности делегирования по отношению к другим способам передачи государственных полномочий на местный уровень,
2 Обосновать целесообразность замены понятия «наделение» на «делегирование», определить содержание юридической конструкции «делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления»,
3 Исследовать историко-правовой аспект возникновения проблем в области делегирования в Российской Федерации,
4 Выявить коллизии в законах о наделении государственными полномочиями органов местного самоуправления,
5 Проанализировать систему государственных полномочий, включенных в компетенцию органов местного самоуправления,
6 Обосновать основания отмены предоставления органам местного самоуправления прав на осуществление государственных полномочий,
7 Показать возможные способы законодательного регулирования полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления, но не отнесенных к вопросам местного значения или делегированным государственным полномочиям
8 Уточнить и систематизировать принципы делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий, внести предложения по закреплению в федеральном законодательстве механизмов их реализации,
9 Разработать предложения по устранению пробелов в сфере делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере делегирования и осуществления государственных полномочий органами местного самоуправления в Российской Федерации
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие делегирование государственных полномочий органами местного самоуправления в Российской Федерации, а также теоретические и практические проблемы делегирования.
Теоретическую основу исследования составляют труды отечественных ученых в области теории государства и права А Б Венгерова, А В Малько, Г В Мальцева, М Н Марченко, Н И Мапузова, В С. Нерсесянца, В М Сырых, Ю А. Тихомирова
Использовались труды ведущих специалистов в области конституционного и муниципального права С А Авакьяна, И А Алебастровой, Е.Ю. Алексеева, Н А Антоновой, И В Бабичева, РВ. Бабун, ВА Баранчикова, Д С Белявского,
О В Берга, В В Бойцовой, Л В Бойцовой, И А Борисовой, В И Васильева, М Ю Дитятковского, Ю А Дмитриева, С К Дряхлова, А Р Еремина, В В Еремяна, А А Захарова, ТД Зражевсшй, Е.М Ковешниюва, Е А Кодиной, В.С Коробейникова, О Е Кутафина, Е.В Лазебной, Ю.Н. Мильшина, А Н Миронова, Н М Миронова, Н И Мироновой, ИВ Мухачева, С Е Нарышкина, Л А Окуньковой, К А Пивоварова, А Е Постникова, Н В Постового, В В Пылина, С С Собянина, АЛ Сухарева, М С Трофимова, В И Фадеева, Т.Я Хабриевой, А А Уварова, С.Е Чаннова, В А Черепанова, К В Черкасова, Л Т Чихладзе, А Н Широкова, Е С Шугриной, Б С Эбзеева, С.Н Юрковой, В В Яковлева
Методологическую базу исследования составили диалектико-материа-листический, системно-структурный, сравнительно-правовой, социологические методы, а также логические приемы анализ, синтез, индукция, дедукция, сравнение, аналогия, моделирование
Исторический метод, главным образом, применялся для изучения закономерностей развития местного самоуправления в Российской Федерации Проведен сравнительный анализ Закона РСФСР от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР», Федерального закона РФ от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона РФ от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Юридико-догматический метод использовался для определения юридических конструкций «делегирование органам местного самоуправления государственных полномочий» и «административный контроль за осуществлением органам местного самоуправления государственных полномочий», а также обоснования правовых основ внесения изменений в определение понятий «вопросы местного значения», «органы местного самоуправления», «муниципальный служащий» и других
Сравнительно-правовой метод применен для выявления специфических закономерностей делегирования полномочий в различных правовых системах
Статистический метод использовался для выявления количественных данных, свидетельствующих о преимуществах и коллизиях в законах субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями.
Структурно-функциональный метод реализован для исследования причинно-следственных закономерностей административного контроля за осуществлением государственных полномочий (понятие, цель, объект и предмет, принципы, процедура, способы и методы), а также прекращения их осуществления (форма, случаи, условия, порядок, основания принятия такого закона и его содержание)
Потенциал системного метода позволил исследовать соотношение муниципального права с другими отраслями права гражданским, административным, трудовым, налоговым
Нормативную основу диссертационного исследования составили Европейская хартия местного самоуправления, Конституция Российской Федерации и конституции зарубежных стран, Федеральный закон № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», федеральные законы Российской Федерации, закрепляющие полномочия органов государственной власти, осуществляемые органами местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления, не отнесенные к вопросам местного значения, законы субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Принимался во внимание Модельный Закон об общих принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, принятый на двадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ (Постановление № 20-11 от 7 декабря 2002 года)
Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексной разработке теоретических положений, направленных на совершенствование делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления выявлении причинно-следственного комплекса проблем в исследуемой области, исследовании правовых оснований надлежащего регулирования взаимодействия элементов публичной власти Предложенная в диссертации структура исследования позволила расширить гносеологические и институциональные основания для внесения предложений по эффективному совершенствованию законодательства в данной предметной области. Проведен всесторонний теоретический анализ процесса делегирования полномочий с учетом пространственно-временных характеристик, эволюции доктрины и законодательства В ткань анализа широко включены экспериментальные данные, полученные в Ставропольском крае, в других регионах, использованы компаративные аналогии Исследованы и обобщены теоретические взгляды, законодательные положения, статистические данные, характеризующие статические и динамические характеристики вопросов местного значения
Обоснован порядок правовой регламентации полномочий, не отнесенных к вопросам местного значения или к делегированным государственным полномочиям, но фактически осуществляемых органами местного самоуправления, позволяющий усилить эффективность правового воздействия на общественные отношения в данной предметной области
Учтены особенности ряда полномочий, в том числе, в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и ветеринарии, составления списков кандидатов в присяжные заседатели, иных полномочий по критерию их эффективной реализации
Уточнены и систематизированы принципы делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий по 5 основным группам
Исследованы процессуальные особенности обеспечения объективности правотворчества для достижения надлежащего социального эффекта делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления
Уточнены элементы и определена структура административного контроля за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий
Разработаны предложения по законодательному регулированию трудовых отношений, связанных с осуществлением муниципальными служащими государственных полномочий Научная новизна исследования заключается в следующих положениях, выносимых на защиту:
1 Доказана необходимость законодательного закрепления использования терминов «собственные» и «делегированные» в определении полномочий органов местного самоуправления
2 Выполнено теоретическое обоснование замены юридической конструкции «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» на «делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления»
3. Определена юридическая конструкция «делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления» следующим образом «предоставление на неограниченный или определенный срок государственных полномочий органам местного самоуправления в форме закона, с передачей соответствующих материальных и финансовых средств, без права делегирования их другому лицу, с целью децентрализации, при котором государственное полномочие не утрачивает государственный характер и его осуществление подконтрольно соответствующим органам государственной власти»
4 На основе использования статистических и эмпирических данных исследована сравнительная эффективность ряда законодательных положений, в том числе, содержащихся в Федеральном законе № 131-ФЭ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в Законе РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР» и в Федеральном законе от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
На основании проведенного анализа предложено дифференцировать вопросы местного значения по однородным блокам, в зависимости от сферы деятельности Имеет смысл дополнить статьи 14, 15 и 16 Федерального закона
РФ № 131-Ф3 вопросами местного значения, которые фактически осуществляются органами местного самоуправления, по смыслу относятся к данной категории вопросов, но не отнесены законодателем к ним Полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления целесообразно дополнить рядом гарантий, прежде всего, государственной гарантией финансовой самостоятельности местного самоуправления
5 Обоснована авторская классификация способов осуществления государственных полномочий органами местного самоуправления Критерий классификации детерминирован способом правового регулирования 1) при наделении в соответствии с Конституцией РФ и статьей 19 Федерального закона № 131-ФЭ, 2) при включении их в компетенцию органов местного самоуправления, 3) при предоставлении прав на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения и на участие в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона № 131-Ф3; 4) при осуществлении полномочий, которые не отнесены к вопросам местного значения или к делегированным государственным полномочиям
6 Представлены аргументы о необходимости уточнения правовой природы вопросов в области общественной безопасности не только по критерию имманентной принадлежности полномочий по их решению, но и по важности их решения в силу выдвижения на первый план вопросов общественной безопасности
7 Исследованы вопросы создания музеев и оказания содействия национально-культурному развитию народов в контексте единства и преемственности в осуществлении культурной функции государства и публичной власти Государственные полномочия «совершение нотариальных действий» и «участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству» органы местного самоуправления, по мнению диссертанта, могут осуществляться только в случае наделения в соответствии с федеральным законодательством Российской Федерации
8 Обоснована целесообразность правовой регламентации полномочий, не отнесенных к вопросам местного значения или к делегированным государственным полномочиям, но фактически осуществляемых органами местного самоуправления
Уточнен алгоритм реализации полномочий в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и ветеринарии, обеспечения карантина растений, составления списков кандидатов в присяжные заседатели, определения территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, определения объектов, на которых отбывают наказание в виде обязательных работ, по критерию реализации публичного интереса
9 Уточнены и систематизированы принципы делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий по следующим группам- 1) принципы, устанавливающие ограниченный характер наделения, 2) принципы, гарантирующие законность делегирования, 3) принципы, обеспечивающие первостепенность осуществления вопросов местного значения, 4) принципы, регулирующие отношения между органами местного самоуправления и органами государственной власти, 5) принципы, обеспечивающие целесообразность делегирования
10. Для обеспечения объективности правотворчества, по мнению диссертанта, целесообразно направлять проекты законов о делегировании государственных полномочий органам местного самоуправления, принятые в первом чтении законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, в представительные органы муниципальных образований субъекта Российской Федерации для предоставления поправок к указанным законопроектам в тридцатидневный срок
11 Предложено внести следующее дополнение в часть 1 статьи 46 Федерального закона № 131-Ф3, устанавливающую перечень субъектов, наделенных правом правотворческой инициативы, которые могут вносить проекты муниципальных правовых актов «а также органами государственной власти по делегированным ими органам местного самоуправления государственным полномочиям».
12 Сформулированы принципы административного контроля органов государственной власти за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий 1) только в порядке и случаях, предусмотренных законом, 2) органом государственной власти, уполномоченным законом о делегировании, 3) соблюдение соразмерности между степенью вмешательства государственного органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать, 4) запрет на вмешательство в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов, относящихся к их исключительной компетенции и в их оперативную деятельность по исполнению государственных полномочий, 5) право органов государственной власти на получение информации и дачу указаний, 6) право органов местного самоуправления на получение методических рекомендаций, консультаций; 7) право на обжалование предписаний органов государственной власти в судебном порядке, 8) анализ осуществляемых государственных полномочий и внесение предложений по их совершенствованию или прекращению, 9) обеспечение и постоянное совершенствование услуг в соответствии со стандартами, обеспечение максимально достижимых экономичности, качества и эффективности
14 Разработаны предложения по законодательному регулированию трудовых отношений, связанных с осуществлением муниципальными служащими
государственных полномочий Определение понятия «муниципальный служащий», установленное в части 1 статьи 10 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», предлагается дополнить следующей формулировкой «а обязанности по должности муниципальной службы по осуществлению государственных полномочий за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств соответствующего государственного бюджета»
Практическая значимость диссертационной работы. Положения, рассматриваемые в диссертационной работе, могут стать основанием для внесения изменений в главу 4 Федерального закона № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», совершенствования федеральных и региональных законов о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями, а также практики их осуществления Предлагаемые решения существующих проблем позволят повысить эффективность осуществления органами местного самоуправления, как государственных полномочий, так и вопросов местного значения Представляется, что учет полученных результатов приведет к соблюдению гарантий местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения, обеспечение необходимыми финансовыми средствами, квалифицированными кадрами Выводы, полученные в диссертации, могут быть использованы для предотвращения нарушения прав и законных интересов граждан в области общественной безопасности, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, ветеринарии, нотариата, защиты прав несовершеннолетних, регистрационного учета граждан по месту пребывания и месту жительства, социальных выплат на погребение.
Апробация результатов исследования. Основные итоги работы диссертанта опубликованы в 18 научных работах общим объемом 6,0 пл
По рассматриваемым вопросам внесены предложения по совершенствованию действующего законодательства. В Государственную Думу Российской Федерации от 06 08 2007 № 326 о несоответствии осуществления регистрации граждан по месту жительства и пребывания органами местного самоуправления статье 19 Федерального закона № 131-Ф3 В Министерство юстиции Российской Федерации от 17 07.2007 № 298 о проблемах, которые могут возникнуть при предоставлении органам местного самоуправления права на совершение нотариальных действий, предложены возможные пути их предотвращения, № 927 от 02.11 2009 о включении в субвенции, предоставляемые поселениям на осуществление государственной регистрации актов гражданского состояния, статьи расходов на оплату труда, об исключении возможности образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в органах местного самоуправления поселения без наличия закона об их наделении В Правительство Ставропольского края от 23 10 2008 № 615 о проблемах, связанных с вступлением в силу в полном
объеме с 01 01 2009 Федерального закона от 06.10 2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 05.03.2010 № 205 о перечне полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления.
Диссертантом разработан проект закона Ставропольского края «Об общих принципах и порядке наделения органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края государственными полномочиями» и представлен в Государственную Думу Ставропольского края от 22 03 2010 № 249.
Автор принял участие в серии проблемных семинаров (оптимизация территориальной организации публичной власти, экономические основы деятельности публичной власти, участие населения в осуществлении публичной власти, система надзора и контроля деятельности публичной власти) для подготовки плана развития местного самоуправления в Российской Федерации, проводимой Институтом муниципального управления в 2009 году
Представила на Общероссийскую научно-практическую конференцию «Актуальные проблемы защиты прав человека в России» статью «Защита материнства, отцовства, детства и семьи» (г Москва, 22 апреля 2009 г) На заседание Круглого стола «Современное научное понимание теории и практики защиты прав человека и гражданина: российский и зарубежный взгляд» статью по теме «Понимание проблемы прав человека и гражданина в политико-правовой мысли» (г Москва, 17 апреля 2009 г) Мероприятия проводились Российской Академией юридических наук, Общероссийской общественной организацией «Общенациональный правозащитный союз «Человек и Закон» при использовании средств государственной поддержки, выделенных в качестве гранта в соответствии с Распоряжением Президента Российской Федерации от 14 04 2008 № 192-рп
Приняла участие в краевом конкурсе «Лучший муниципальный служащий», получив Благодарственное письмо Губернатора Ставропольского края за активное участие в становлении и развитии местного самоуправления в Ставропольском крае в 2007 году Заняла второе место в 2008 году
Стала победителем Всероссийского конкурса «Лучший муниципальный служащий» (Российская Муниципальная Академия) в 2009 году
Награждена специальным Дипломом за передовые практики муниципального управления в Ежегодном конкурсе муниципальных образований (Министерство регионального развития Российской Федерации) в 2009 году
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав (9 параграфов), заключения, списка использованных источников и научной литературы, приложение
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, анализируется степень ее научной разработанности, определяются цели и задачи, объект и предмет, методологическая основа исследования, излагается научная новизна и выделяются основные положения работы, выносимые на защиту, подчеркивается практическая значимость и апробация результатов диссертации, приводятся сведения о структуре работы
В первой главе «Теоретико-правовые основания и проблемы делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления в Российской Федерации» исследует способы передачи государственных полномочий на местный уровень, юридическую конструкцию «делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления» и исто-рико-правовой аспект проблем в данной области в Российской Федерации Первый параграф «Особенности делегирования по отношению к другим способам передачи государственных полномочий на местный уровень» посвящен анализу, уточнению определений понятий и выявлению особенностей деконцентрации, делегирования, передачи.
В процессе уточнения понятий выявлены особенности делегирования по отношению к другим способам передачи государственных полномочий на местный уровень Деконцентрация - одна из форм централизации, государственные полномочия передаются территориальным подразделениям органов государственной власти Делегирование и передача - формы децентрализации, происходит наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями
Анализ показал, что при делегировании, в отличие от передачи, как при деконцентрации, полномочия остаются в компетенции органов государственной власти Органы местного самоуправления выступают как территориальные подразделениями органов государственной власти, так как подконтрольны и подотчетны им А глава исполнительного органа муниципального образования, является агентом государства, при утверждении условий его контракта в этой области законом субъекта Российской Федерации
К компетенции органов местного самоуправления, как и к компетенции местного самоуправления, относятся только вопросы местного значения, являясь их предметами ведения
Законодательное закрепление использования терминов «собственные» и «делегированные» в определении полномочий органов местного самоуправления, которые используются также и в научной литературе, внесет ясность в их определение, так как они имеют много отличий
Полномочия органов местного самоуправления включают в себя 1) собственные полномочия по решению вопросов местного значения и
2) делегированные полномочия государственные и муниципальные (органов местного самоуправления других муниципальных образований)
Для достижения единообразия, к какой категории относятся полномочия органов местного самоуправления, в законах Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления указываются следующим образом. По решению вопросов местного значения - в статьях 14, 15 и 16 «вопросы местного значения» Федерального закона № 131-ФЭ и параллельно в иных нормативных правовых актах, обязательно по типам муниципальных образований, в такой же формулировке, но более подробно Делегированные государственные полномочия - указывается орган государственной,(вдасти, в чью компетенцию входит его исполнение и только в специальном законе о делегировании органам местного самоуправления определенных государственных полномочий указывается, какие полномочия, в каком объеме, каким муниципальным образованиям предоставляются, порядок их осуществления
Второй параграф «Юридическая конструкция «делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления» посвящен рассмотрению целесообразности использования данной юридической конструкции, обоснованы существенные признаки, дано ее определение.
В действующем законодательстве Российской Федерации говорится о «наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», но не приводится его определение Наряду с понятием «наделение» также используются «передача» и «делегирование» Делегирование и передача являются способами наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями Значит, в главе 4 Федерального закона № 131-ФЭ речь должна идти об обоих действиях, однако по смыслу речь идет только о делегировании Это вносит определенные трудности в рассмотрение соотношения этих понятий, а также в определение юридической конструкции «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», его характеристик, последствий
Сравнительный анализ Европейской харгии местного самоуправления, конституций иностранных государств, российского законодательства, определений понятий «наделение», «передача» и «делегирование», позволяет сделать вывод, что юридическую конструкцию «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» целесообразно заменить на «делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления» по следующим основаниям Определение понятия «наделение» в юридических словарях и юридических энциклопедиях не дано «Наделение» включает в себя понятия «передача» и «делегирование» Полномочия органов местного самоуправления включают в себя собственные и делегированные При «передаче» полномочия органов государственной власти исключаются из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления Понятие «деле-
гирование» означает сегодня тоже, что означало с момента его возникновения (со времен Древнего Рима) В различных источниках даются определения «делегирования», которые подразумевают одно и тоже действие В Европейской хартии местного самоуправления, в Конституциях иностранных государств употребляется понятие «делегирование» В Конституции РФ и Федеральном заюне № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» идет речь о том же действии, содержит те же требования, предъявляемые к нему, но употребляется термин «наделение»
Вместо термина «передаваемые» в словосочетании «отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления», целесообразно и рационально использовать термин «предоставляемые», а вместо «передача» - «предоставление» Так как передаются государственные полномочия при их передаче, а при делегировании они только предоставляются на неограниченный или определенный срок Анализ показывает, что последовательный формально-юридический подход заключается в понимании государственных полномочий, предоставляемых для осуществления органам местного самоуправления, в том случае, если они предоставлены в законодательной форме
Данный подход предопределяет необходимость принятия иных, более тонких управленческих и юридических решений В этой связи в диссертации предложено понятие «органы местного самоуправления», данное в абзаце 12 пункта 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнить «и могут наделяться федеральными законами и законами субьек-тов Российской Федерации государственными полномочиями» Данный вывод корреспондируется с тем, что государственными полномочиями могут наделяться только органы местного самоуправления, в отличие от вопросов местного значения, которые решаются также населением
Проведенный анализ суммировался в определении юридической конструкции «делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления Это предоставление государственных полномочий органам местного самоуправления на неограниченный или определенный срок в форме закона, с передачей соответствующих материальных и финансовых средств, без права делегирования их другому лицу, с целью децентрализации, при котором государственное полномочие не утрачивает государственный характер и его осуществление подконтрольно соответствующим органам государственной власти
Третий параграф «Проблемы делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления: историко-правовой анализ» посвящен изучению предпосылок формирования данного института и сравнительному анализу российского законодательства о местном самоуправлении
Специфические особенности русского самоуправления заключались в том, что фактически самоуправляющиеся общины использовались в качестве
низшего звена государственного управления государство ставило перед ними те или иные задачи и заставляло их решать В последние годы Российское государство, декларируя формальную самостоятельность муниципалитетов, продолжало наделять местные органы все более широкими государственными функциями1
Выявлены преимущества и недостатки в регулировании исследуемой предметной области правовыми средствами Федерального закона № 1Э1-ФЗ, Закона РСФСР от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» и Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Проведен сравнительный анализ законодательных решений относительно вопросов в области наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, решения местных вопросов, решения «вопросов местного значения межпоселенческого характера
Так как одной из основных конституционных гарантий местного самоуправления является самостоятельное решение населением непосредственно и (или) органами местного самоуправления вопросов местного значения, полагаем, что перечень нормативно-правовых актов, в соответствии с которыми осуществляются вопросы местного значения, должен включать также Устав муниципального образования
Следует также, на наш взгляд, для достижения управляемости рационально классифицировать вопросы местного значения по однородным группам, в зависимости от сферы деятельности, что было бы удобно для работы органов местного самоуправления.
Предлагается также дополнить статьи 14, 15 и 16 Федерального закона № 131-ФЭ вопросами местного значения, которые de facto осуществляются органами местного самоуправления и по смыслу относятся к данной категории вопросов, но de jure к таковым не отнесены Например, назначение и освобождение руководителей муниципальных предприятий, ведение учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий (в том числе по федеральным и региональным программам), выдача гражданам справок, удостоверяющих семейное и имущественное положение и других справок, предусмотренных законодательством
Представляется, что условия и порядок проведения государственно-правового эксперимента, состоящего в изменении структуры и системы органов местного самоуправления на определенной территории, их компетенции и порядка деятельности, следует также согласовать с органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований для обеспечения баланса публичной власти
1 Захаров, А А Федерализм и самоуправление / А А Захаров II Муниципальная власть -2003 - № 4 С 108-109
В этом же методологическом ключе находится предложение диссертанта о необходимости уточнения вопросов о полномочиях органов государственной власти в области местного самоуправления, установленные в статьях 5 и 6 Федерального закона № 131-ФЭ. Предложено дополнить эти положения, используя следующие инструменты К ним можно отнести следующие средства, компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших^ результате решений, принятых органами государственной власти,, обеспечите государственных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления. В этом же смысловом ряду находится необходимость обеспечения соответствия законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству; гарантий осуществления предусмотренных Конституцией РФ и законами РФ обязанностей государства в области местного самоуправления Существенный аспект связан с формированием надлежащего института судебной защиты прав местного самоуправления
Вторая глава «Правовое регулирование способов осуществления государственных полномочий органами местного самоуправления» посвящена выявлению и анализу способов осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий на практике, внесению предложений по их правовому регулированию
Первый параграф «Законодательные решения о наделении государственными полномочиями органов местного самоуправления: сравнительный анализ» посвящен анализу ряда законов о наделении государственными полномочиями по вопросам создания комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности таких комиссий, по первичному воинскому учету, государственной регистрации актов гражданского состояния Цель такого анализа состоит в определении целесообразности их осуществления органами местного самоуправления Анализ показал, что имеется определенный резерв для надлежащего разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, в том числе, средствами закона. Например, пункт 2 статьи 26 3 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» внести изменение, дополнив «государственная регистрация актов гражданского состояния»
Исследованы и иные аспекты Так, принято четыре федеральных законодательных акта2, регулирующих вопросы по осуществлению органами
2 Федеральные законы от 28 03 1998 № 53-Ф3 «О воинской обязанности и военной службе», от 26 02 1997 № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации», Постановления Правительства РФ от 27 11 2006 № 719 «Об утверждении Положения о воинском учете», от 29 04 2006 № 258 «О субвенциях на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты»
местного самоуправления государственных полномочий по первичному воинскому учету Вместе с тем, пока не установлен порядок наделения в соответствие с пунктом 6 статьи 19 Федерального закона № 131-ФЭ Вот почему', на наш взгляд, вопросы, связанные с осуществлением органами местного самоуправления определенного государственного полномочия, следует рассматривать в тексте закона о наделении, что предотвратит процесс ненужного дублирования
Сравнительный анализ показал, что при принятии решения о наделении органов местного самоуправления необходимо сначала провести анализ объема и характера самого государственного полномочия в русле эффективности и экономии бюджетных средств Например, компетенция комиссий по делам несовершеннолетних включает две функции - юрис-дикционную и координирующую, которые поселения не в состоянии решить Принятие закона по ювенальной юстиции и единого федерального закона о права* молодежи и защите их прав позволит лучше обеспечить защиту интересов несовершеннолетних
В законах о наделении органов местного самоуправления поселений государственными полномочиями субъектов Российской Федерации предусматривать государственные гарантии по обязательной оплате труда работника, осуществляющего государственные полномочия Субвенции, предоставляемые на их осуществление (как муниципальных районов или городских округов), должны включать статью расходов на оплату труда, в зависимости от объема выполняемой работы, так как они дополнительно возлагаются на него Для принятия закона о наделении органов местного самоуправления определенным государственным полномочием необходимо рассмотреть данное решение со всех сторон, учитывая интересы граждан, органов местного самоуправления и органов государственной власти, так как затрагиваются права и обязанности всех субъектов правоотношений
Второй параграф «Проблемы исключения государственных полномочий из компетенции органов местного самоуправления» исследует вопросы местного значения, установленные в статьях 14, 15 и 16 Федерального закона № 131-ФЭ для выявления полномочий, находящихся также во введении органов государственной власти
К таким вопросам относятся организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории муниципального образования, участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) их последствий
Осуществление их органами государственной власти более целесообразно и эффективно 1) по Конституции РФ и федеральным законам данные вопросы находятся в ведении органов государственной власти, 2) необходимы специальное оборудование, техника, специально подготовленные кадры, 3) данные вопросы решаются не повседневно, а только в исключительных случаях, 4) органы, решающие вопросы в этой области, входят в единую государственную систему, 5) чрезвычайные ситуации, террористические действия очень редко локализуются на территории отдельно взятого муниципального образования, но даже в таких случаях, органы местного самоуправления не в состоянии самостоятельно с ними справиться.
Анализ законодательных актов Российской Федерации показывает, что отдельно рассматриваемые понятия в области общественной безопасности дублируют друг друга и включают друг друга, четкой границы разделения между ними нет Все рассмотренные нами вопросы входят в определение понятия «общественная безопасность», «аварийно-спасательные работы» в свою очередь входят в определение понятия «ликвидация чрезвычайных ситуаций», полномочия органов местного самоуправления в области гражданской обороны и в области защиты населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций схожи Принятие Кодекса об общественной безопасности, который бы в себя включил все вопросы в данной области, упорядочил материал
На практике органы местного самоуправления осуществляют рассматриваемые полномочия'как государственные методическое обеспечение, финансирование, контроль, привлечение к ответственности Многие поселения сегодня передают полномочия в области общественной безопасности на уровень муниципального района или городского округа Данными государственными полномочиями могут наделяться органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов непосредственно органами государственной власти
Обеспечение милиции (за исключением муниципальной, которая не определена в законодательстве) производится только за счет соответствующих государственных бюджетов
Третий параграф «Предоставление органам местного самоуправления прав на осуществление государственных полномочий: дискуссионные вопросы» анализирует права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения и на участие в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона № 131-ФЭ.
Статьи 14 1,15.1 и 16 1, атакже части 4-5 статьи 20 Федерального закона № 131-Ф3 предложено исключить как противоречащие статье 19 Федерального закона № 131-Ф3, Конституции Российской Федерации, Европейской хартии местного самоуправления
В Европейской хартии местного самоуправления говорится о «предоставлении» и «делегировании», которые по значению близки к понятию «наделение», но ничего о «праве на осуществление», как и в Конституции Российской Федерации
При предоставлении органам местного самоуправления таких прав фактически узаконивается порядок, когда за органами местного самоуправления закрепляется право осуществлять государственные полномочия без наделения ими в форме закона, без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, без надлежащего контроля
Полномочия, близкие по своему содержанию и осуществлению к вопросам местного значения, а именно «создание музеев» и «оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации» стоит внести соответственно в статьи 14, 15 и 16 Федерального закона № 131-ФЭ
Государственные полномочия «совершение нотариальных действий» и «участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству» органы местного самоуправления могут осуществлять только в случае наделения в соответствии с пунктом 2 статьи 132 Конституции РФ и статьей 19 Федерального закона № 131- ФЗ Однако следует учитывать, что нотариальные действия может осуществлять юрист, обладающий специальными знаниями, беспристрастный в своей деятельности, а муниципальный служащий, который, решая вопросы местного значения, представляет интересы населения, не может быть беспристрастен по отношению к нему Кроме того, доступность государственных услуг не должна сказываться на их качестве, так как это может привести к нарушению прав граждан
Органами местного самоуправления печати с государственным гербом Российской Федерации могут проставляться только при делегировании им государственного полномочия, в соответствии со статьей 12, пункта 1 статьи 70 и пункта 2 статьи 132 Конституции РФ, а также статьей 4 Федеральною конституционного закона № 2-ФКЗ «О государственном гербе РФ» Предложено исключить полномочия, не имеющие определенного смысла
- осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 года», г к. местные бюджеты не должны расходоваться на ремонт чьего-то частного домовладения,
- полномочия уже рассмотренные в вопросах местного значения, например, «создание службы неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений в целях оказания на территории муниципального района (городского округа) первичной медико-санитарной помощи», так как «служба неотложной медицинской помощи» и «скорая медицинская помощь», которые оказывают первичную медико-санитарную помощь это одна и та же организация;
Четвертый параграф «Законодательное регулирование осуществления органами местного самоуправления полномочий, не отнесенных к вопросам местного значения или к делегированным государственным полномочиям»1 исследует осуществление органами местного самоуправления таких полномочий для принятия решения об отнесении их к той или иной группй публичных полномочий
В статьях «вопросы местного значения» Федерального закона № 131-Ф3 и в соответствующих федеральных законах Российской Федерации не рассмотрены полномочия органов местного самоуправления в следующих областях санитарно-эпидемиологического благополучия населения, сбора, транспортировки и утилизации биологических отходов; обеспечения карантина растений, однако органам местного самоуправления приходится их осуществлять на практике
Анализ Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», Закона № 4979-1 «О ветеринарии», Федерального закона № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» показывает, что рассматриваемые полномочия принадлежат органам государственной власти федеральным и региональным Следовательно, перед органами местного самоуправления нередко выдвигаются необоснованные требования
В собственности муниципальных образований может находиться имущество, указанное в статье 50 Федерального закона № 131-ФЭ Согласно ей скотомогильники не могут находиться в муниципальной собственности
В актах, предписаниях государственных инспекторов территориальных подразделений Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору указывается на необходимость организации мер по ликвидации карантинных сорняков органами местного самоуправления Однако в Федеральном законе № 99-ФЗ «О карантине растений» не дано определение понятия «карантинный сорняк» или «карантинное сорное растение», данный термин также не упоминается в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.
Предложено в законодательстве РФ использовать единое понятие «карантинное сорное растение», дав ему определение «сорные растения, отсутствующие или ограниченно распространенные на территории Российской Федерации, способные нанести вред растениям, а также в некоторых случаях человеку» и «организацию мер по борьбе с карантинными сорными растениями» отнести к вопросам местного значения
Органы местного самоуправления осуществляют также ряд полномочий, рассмотренных в законах как полномочия органов местного самоуправления, однако не отнесенных к вопросам местного значения
Статья 4 Закона «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» с 01 января 2011 года будет изложена в новой редакции Данное полномочие осуществляется как федеральными органами государственной власти - отделами Управления федеральной миграционной службы, так и местными администрациями до 01 января 2011 года, при этом не было указано в чью компетенцию входит оно По новой редакции закона регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации является полномочием федерального органа исполнительной власти Данный закон приведен в соответствие пункту 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации
Во все законодательные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, рассматривающие осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий, за исключением законов о наделении, предложено внести соответствующие изменения, исключив их, например, до 01 01 2011
Составление списков кандидатов в присяжные заседатели, определение территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, определение объектов, на которых отбывают наказание в виде обязательных работ, следует включить в вопросы местного значения Так как они законодательно закреплены за органами местного самоуправления и изначально могут осуществляться только ими
В Федеральном законе № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» предусмотрено определение органами местного самоуправления стоимости государственных услуг, согласование органами местного самоуправления расходов из местного бюджета с федеральными фондами или органами государственной власти субъектов РФ.
На наш взгляд, законы не должны содержать ссылки на возможность или обязанность расходования средств из местных бюджетов на государственные полномочия, а также согласование объема расходов из местного бюджета с органами государственной власти, так как при этом нарушаются гарантии местного самоуправления
Построение правового государства в Российской Федерации без четкого разграничения полномочий невозможно, следовательно, необходимо разделение всех полномочий публичной власти на полномочия органов местного самоуправления и государственные полномочия
Органы местного самоуправления осуществляют государственные полномочия только при наделении их в форме закона законодательно урегулировано, соответствует Европейской хартии местного самоуправления и Конституции Российской Федерации, учитываются интересы органов местного самоуправления и населения, перечень вопросов местно-
го значения закрыт и установлен в статьях 14, 15 и 16 Федерального закона № 131-ФЭ, а перечень полномочий, не отнесенных к вопросам местного значения, можно установить только при изучении всех нормативно-правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ, что достаточно сложно Третья глава «Совершенствование законодательства по вопросам осуществления государственных полномочий органами местного самоуправления» посвящена внесению предложений по закреплению принципов делегирования и механизмов их реализации, устранению пробелов в исследуемой сфере в федеральном и региональном законодательстве
Первый параграф «Систематизация принципов делегирования государственных полномочий и предложения по их реализации» уточняет и систематизирует принципы делегирования, содержит предложения по обеспечению их реализации
Установление принципов делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий в Федеральном законе № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» целесообразно в силу того, что они идентичны для всех передаваемых государственных полномочий, и данный вопрос находится в ведении федерального законодателя
Принципы делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий систематизированы следующим образом
1 Принципы, устанавливающие ограниченный характер делегирования, заключаются в предоставление преимущественно исполнительно-распорядительных полномочий и невозможности делегирования полномочий органов государственной власти, если они составляют их исключительную компетенцию
2 Принципы, гарантирующие законность делегирования производится исключительно в форме закона, органы государственной власти вправе предоставлять только полномочия, принадлежащие им, не должны нарушаться или ограничиваться права и гарантии местного самоуправления, а также права и законные интересы других муниципальных образований, обязательность их исполнения, гласность, соблюдение прав и законных интересов граждан.
3 Принципы, обеспечивающие первостепенность осуществления вопросов местного значения приоритетность интересов населения, дополнительность осуществляемых государственных полномочий, свободная адаптация государственных полномочий, постепенность их передачи,
Для реализации этого принципа в пункте 3 части 1 статьи 75 Федерального закона № 131-Ф3 вместо «отдельных полномочий органов местного самоуправления» изымать только «отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления», осуществление которых не соответствует действующему законодательству
4. Принципы, регулирующие отношения между органами местного самоуправления и органами государственной власти 1) учет мнения органов
местного самоуправления, 2) сочетание и согласование государственных и местных интересов, 3) самостоятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в пределах их компетенции, 4) содействие органов государственной власти органам местного самоуправления, 5) подконтрольность осуществления государственных полномочий, 6) .взаимная ответственность органов местного самоуправления и органов государственной власти, их субсидиарная ответственность перед населением Следующие предложения позволят реализовать вышеуказанные принципы В законах субъектов Российской Федерации предусмотреть «Проекты законов о делегировании государственных полномочий органам местного самоуправления, принятые в первом чтении законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации направлять в представительные органы муниципальных образований субъекта Российской Федерации для предоставления поправок к указанным законопроектам в тридцатидневный срок До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается»
Муниципальные правовые акты могут быть отменены только в судебном порядке В пункте 2 статьи 48 Федерального закона № 131-ФЭ «действие муниципальных правовых актов может быть приостановлено в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти»
В субъекты правотворческой инициативы, которые могуг вносить проекты муниципальных правовых актов, указаны в части 1 статьи 46 Федерального закона № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» включить также органы государственной власти по вопросам делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий
5 Принципы, обеспечивающие целесообразность делегирования или социально-экономической обоснованности- субсидиарность, учет возможностей муниципального образования, обеспеченность ресурсами
Второй параграф «Закрепление правового механизма устранения пробелов в сфере делегирования в законодательстве Российской Федерации» рассматривает предложения по внесению дополнений по порядку наделения, административному контролю, ответственности, прекращению осуществления государственных полномочий, кадровому обеспечению органов местного самоуправления
Выявлено несоответствие между перечнем положений, который установлен в пункте 6 статьи 19 Федерального закона № 131-Ф3 и положениями, которые содержатся в законах субъектов Российской Федерации о наделении
Обосновано в пункт 6 статьи 19 Федерального закона № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления» внести изменения, дополнив следующими пунктами
1) перечень конкретных полномочий органов государственной власти, передаваемых органам местного самоуправления Иначе передаются не отдельные государственные полномочия, а предметы ведения,
2) срок действия указанных полномочий и дата начала их исполнения органами местного самоуправления Так как они могут предоставляться на определенный срок или бессрочно,
3) порядок передачи и хранения документов единого государственного образца, а также гербовой печати в случае наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, связанными с государственной регистрацией и выдачей физическим или юридическим лицам документов единого государственного образца, заверяемых печатью с изображением государственного герба Российской Федерации,
4) ответственность органов местного самоуправления и органов государственной власти при не исполнении или недостаточном исполнении обязательств, рассмотренных в законе о наделении Так как возникает несоответствие между статьей 19, пунктом 2 или пунктом 3 статьи 20 Федерального закона № 131-ФЭ;
5) другие положения, необходимые для регулирования вопросов, связанных с наделением органов местного самоуправления государственными полномочиями и обеспечением их исполнения Рассматривая сфера общественных отношений находится в совместном ведении федеральных и региональных органов государственной власти
Административному контролю за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий дано авторское определение - «процесс определения законности и целесообразности осуществления органами местного самоуправления юсударственных полномочий и использования предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств, для выявления недостатков, предотвращения и исправления, проводимый определенными органами государственной власти, способами и методами, установленными в законе о делегировании»
Законодательно предложено закрепить следующие принципы контроля органов государственной власти за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий 1) только в порядке и случаях, предусмотренных законом, 2) органом государственной власти, уполномоченным законом о наделении, 3) соблюдение соразмерности между степенью вмешательства государственного органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать, 4) запрет на вмешательство в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов,
относящихся к их исключительной компетенции и в оперативную деятельность органов местного самоуправления по исполнению государственных полномочий, 5) право органов государственной власти на получение информации и дачу указаний по осуществляемым органами местного самоуправления государственных полномочий, 6) право органов местного самоуправления на получение методических рекомендаций, консультаций, 7) право на обжалование предписаний органов государственной власти в судебном порядке, 8) анализ осуществляемых государственных полномочий и внесение предложений органами местного самоуправления и органами государственной власти по их совершенствованию или прекращению, 9) обеспечение и постоянное совершенствование услуг в соответствии со стандартами, обеспечение максимально достижимых экономичности, качества и эффективности
В действующем законодательстве Российской Федерации не предусмотрена ответственность органов государственной власти в исследуемой области В случае причинения вреда гражданину либо юридическому лицу органами местного самоуправления при осуществлении ими государственного полномочия по вине государственного органа, вследствие предоставленных им неправомерных указаний или ненадлежащего обеспечения материальными и финансовыми средствами ответственность предложено нести виновному государственному органу
В федеральном законодательстве условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий не установлены, в законах о наделении рассмотрены не все вопросы и достаточно кратко, в трудах ученых существует разный подход к их определению Осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий, прекращается в случае 1) вступление в силу федерального закона, в соответствии с которым РФ (субъект РФ) утрачивает соответствующие государственные полномочия либо компетенцию по их передаче органам местного самоуправления, 2) вступления в силу закона, в соответствии с которым органы местного самоуправления утрачивают право на осуществление государственных полномочий, переданных законом о наделении, 3) по истечении срока, если указанные полномочия имели ограниченный срок действия
Основанием для принятия закона о прекращении осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий, может быть 1) взаимное соглашение представительного органа местного самоуправления и уполномоченного органа государственной власти, 2) решение суда о неисполнении или ненадлежащем исполнении органами местного самоуправления или органами государственной власти обязанностей, установленных в законе о наделении
Одной из основных проблем в области подготовки кадров для органов местного самоуправления является отсутствие специалистов, обладающих
одновременно научными знаниями и опытом работы в области муниципального права Для решения данной проблемы предлагается осуществлять выплату надбавки к должностному окладу муниципального служащего за ученую степень (сверх установленного фонда оплаты труда)
Часть 1 статьи 10 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» следует изложить в следующей редакции «Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы по решению вопросов местного значения за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета, а обязанности по должности муниципальной службы по осуществлению государственных полномочий за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств соответствующего государственного бюджета»
Это позволит решить почти все основные проблемные вопросы в области кадрового обеспечения и оплаты труда, связанные с осуществлением работниками органов местного самоуправления государственных полномочий, особенно поселений они будут осуществляться не в ущерб решению вопросов местного значения, труд по осуществлению государственных полномочий будет оплачиваться и зависеть от объема работы, появится стимул для повышения квалификации, так как оплата труда будет зависеть от объема выполняемой работы, уменьшится потребность в выделении финансовых средств из государственных бюджетов, так как необходимы расходы на содержание минимального количества рабочих мест, позволит осуществлять конкретный, полный, отдельный учет штатных единиц и оплаты труда муниципальных служащих, исполняющих государственные полномочия
Так как муниципальные должности муниципальной службы органов местного самоуправления и их финансирование предусматриваются региональными органами государственной власти, а субвенции на осуществление федеральных государственных полномочий выделяются органами государственной власти Российской Федерации, не представляется возможным перевод инспектора ВУС (военно-учетный стол) на такую должность Данное «несоответствие» предложено разрешить следующим образом При наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями федеральных органов государственной власти, федеральный законодатель обращается к региональному законодателю с предложением о внесении в реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации соответствующей муниципальной должности
В Заключении диссертации проводятся итоги исследования, обобщаются основные научные и практические результаты, состоящие из выводов и предложений
Диссертацию завершает библиографический список использованной литературы, приложение «Анализ законов субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями» Основные положения диссертации отражены в следующих научных
публикациях:
Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Гф
1 Чакалова М С О совершении нотариальных действий органами местного самоуправления" проблемы теории и практики // Нотариус - 2008 -декабрь (№6) -С 9-11 -0,4 п л
2 Чакалова М С Принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Право и политика -2009 - № 4. -С 763-767 -0,4пл
Публикации в иных изданиях:
3 Чакалова М С Создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности таких комиссий при органах местного самоуправления // Политика и общество -2009 -№ 1 -С 64-68 -0,4 п л
4 Чакалова М С Осуществление органами местного самоуправления полномочий, не отнесенных к вопросам местного значения // Самоуправление теория и практика -2009 2. -С 26-27 -0.25 п л
5 Чакалова М С Институциональные аспекты кадрового обеспечения органов местного самоуправления при осуществлении ими государственных полномочий проблемы теории и практики // Государственная власть и местное самоуправление -2009 -№ 2 -С. 30-32 -0,4 п л
6 Чакалова М С О предоставлении органами местного самоуправления прав на осуществление государственных полномочий // Муниципальная служба правовые вопросы -2009 -№ 1 -С 12-15 // Муниципальное право. -2009 -март (№ 1) -С 19-22 -0,4 пл
7 Чакалова М С. Децентрализация и деконцентрация как способы осуществления государственных полномочий на местном уровне // Городское управление -2009 -№ 3 -С 22-29. - 0,3 п л
8 Чакалова М С МСУ требует гарантий // Самоуправление теория и практика -2009 -№ 4 -С 46-47. -0,2 пл
9 Чакалова М С. Решение органами местного самоуправления вопросов, связанных с общественной безопасностью // Практика муниципального управления -2009 -№5 -С 76-81 -0,4 п л
10 Чакалова М.С Проблемы развития понятийного аппарата науки муниципального права // Политика и общество -2009 -№ 5 -С 23-27
11 Чакалова М С О соотношении понятий «наделение» и «делегирование» государственных полномочий органам местного самоуправления // Административное и муниципальное право -2009. -№ 6 - С 24-28 -0,4 п л
12 ЧакаловаМС Условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий // Городское управление. -2009 -№ 6 -С 26-32 -0,25 пл
13 ЧакаловаМС Административный контроль за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий // Административное и муниципальное право - 2009 - № 7 -С. 70-74 - 0,4 п л
14 ЧакаловаМС Полномочия в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения // Практика муниципального управления -2009 - №8 -С 76-80 -0,4 пл
15 Чакалова М С Проблемы определения ответственности различных уровней публичной власти при осуществлении органами местного самоуправления государственных полномочий // Административное и муниципальное право -2009 -№ 10 -С 54-58 -0,4 п л
16 Чакалова МС Защита материнства, отцовства, детства и семьи // Материалы выступлений участников серии конференций, «круглых столов», посвященных разработке «Концепции защиты основных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации» - М . Издательство «Юрист», 2009 -322-328 с -0,4пл
17 Чакалова МС. Понимание проблемы прав человека и гражданина в политико-правовой мысли // Материалы выступлений участников серии конференций, «круглых столов», посвященных разработке «Концепции защиты основных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации» М Издательство «Юрист», 2009 - 329-335 с - 0,35 п л
18 Чакалова М С Осуществление органами местного самоуправления полномочий по сбору местных налогов // Методические и информационные материалы для органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края Правительство Ставропольского края Ставрополь, 2009 -32-34 с - 0,25 пл
Подписано в печать 02 04 2010 Формат 60x84 1/16 Услпечл 1,69 Уч-издл 1,81
Бумага офсетная Тираж 100 экз Заказ 96
Отпечатано в Издателъско-полиграфическом комплексе Ставропольского государственного университета 355009, Ставрополь, ул Пушкина, 1
