АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Федеральная государственность и проблема регионализации в России: историко-правовой аспект»
На правах рукописи
Шайхлисламов Эдуард Робертович
Федеральная государственность и проблема регионализации в России: историко-правовой аспект
Специальность 12 00 01 -теория и история права и государства, история учений о праве и государстве
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
□ОЗ171995
Краснодар 2008
003171995
Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Кубанский государственный аграрный университет»
Научный руководитель кандидат юридических наук, доцент
Минниахметов Р Г
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Малько А В
кандидат юридических наук Курдюк Г П
Ведущая организация Башкирский государственный аграрный университет
Защита состоится 26 июня 2008 г в 12 часов на заседании объединенного диссертационного совета по защите докторских и кандидатских диссертаций по юридическим наукам ДМ 220 038 10 при Кубанском государственном аграрном университете по адресу 350044, г Краснодар, ул Калинина, 13, главный учебный корпус, ауд 215 С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Кубанского государственного аграрного университета (350044, г Краснодар, ул Калинина, 13)
Автореферат разослан 20 мая 2008 г
Ученый секретарь диссертационного совета, * доктор юридических наук,
профессор ® П Камышанский
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования Преобразование России в подлинно федеративное многонациональное государство предполагает более высокий уровень федеративных отношений В период становления нашего государства принцип федерализма является основным для достижения демократизации общественной жизни, установления подлинного народовластия и решения такого наиважнейшего вопроса как сочетание интересов регионов и государства, так как их интересы являются основой установления социально-экономических, политико-правовых и иных внутрифедеральных взаимоотношений
Также актуальность исследуемой темы обусловлена усилением в последнее время унитаристских тенденций в федеральных органах Российской Федерации, меняющих сущность взаимоотношений центра и субъекта федерации, что вызывает необходимость выработки новой эффективной модели, оптимизирующей эти взаимоотношения
Согласно теории федерализма, взаимосвязь интересов центра и субъектов федерации объективно выстраивается по принципу координации и делегирования Центр, передавая часть своих полномочий и предметов ведения субъекту, заинтересован в подкреплении предназначенной ему самостоятельности, оставляя за собой при этом выполнение контролирующей функции В свою очередь субъект делегирует часть своих полномочий и предметов ведения центру
Становление и развитие российского федерализма тесно связаны с разработкой и реализацией региональной государственной политики, основными целями которой провозглашены благосостояние граждан, целостность государства, территориальная справедливость1
Россия - многонациональное федеративное государство, в основу построения которого положен национально-территориальный принцип Это накладывает определенное своеобразие на все развитие государства В теоретическом плане важно понять, что отношения между центральными органами и органами субъектов федерации фактически составляют главное содержание стоящих перед федеративным обществом проблем Их решение должно быть направлено на обеспечение наиболее гармоничного сочетания самостоятельности субъектов и целостности федерации, те на создание наиболее приемлемой для страны модели федерализма либо на основе существующей в стране конституционно-правовой системы, либо на основе обоснования необходимости внесения в нее изменений и дополнений И, прежде всего, в этом нам видится сложность самого исследования данной проблемы
1 Игнатов В Г, Бутов В И Регионоведение (экономика и управление) Уч пособие М, Ростов на/Д, 2000 С 76
История Российского государства - это не только результат борьбы за собственность, власть и территорию, но и процесс поляризации интересов центральной власти и провинций Тем ценнее опыт, накопленный веками, и тем актуальнее встает вопрос изучения не просто процесса становления федерации, а более подробного изучения непосредственных взаимоотношений государства и регионов
Степень научной разработанности проблемы Реформирование государственного устройства России, осуществляемое в течение последнего десятилетия, способствовало появлению работ, содержащих анализ проблем российского федерализма и взаимодействия органов государственной власти различных уровней, в том числе и их исторический аспект Перечисленным выше обстоятельствам в общеправовом пространстве посвящают свои исследования С А Авакьян, М В Баглай, П Н Бирюков, А В Васильев, Н М Добрынин, Д Л Златопольский, В В Иванов, И П Ильинский, Л М Карапетян, А В Киселева, Д А Ковачев, А Е Козлов, Б С Крылов, О Е Кутафин, Ю И Лейбо, В И Лысенко, В Н Лысенко, С В Нарутто, Е Е Никитина, Н А Михалева, В В Пустогаров, В А Ржевский, О Г Румянцев, Т С Румянцева, М С Саликов, В Н Синюков, Б С Страшун, В А Прокошин, В И Ульянов, И А Умнова, Л В Четверикова, В И Чехарина, В Е Чиркин, С М Шахрай, Б С Эбзеев и др
Становление и развитие российского федерализма рассматриваются в трудах Р Г Абдулатипова, Л Ф Боленкова, А А Вешнякова, А В Зиновьева, Д Л Златопольского, А В Иванченко, С Д Князева, А И Лепешкина, М С Матейковича, В И Платова, А Е Постникова, М В Титова, Л Ф Ярова и др
Особую значимость в свете рассматриваемых проблем приобретают труды представителей отечественной политико-правовой мысли конца XIX -первой половины XX вв М А Бакунина, В И Гессена, И А Ильина, Ф Ф Кокошкина, Н М Коркунова, С А Корфа, Н И Костомарова, М Я Лазерсона, А С Ященко и др
Также о необходимости переноса баланса власти с вышестоящего на нижестоящий уровень государственного управления указывали в своих работах Ж Блан, М Бэрджесс, Ф Ваге, Ж М Вирье, С Вудард, А Гамильтон, Дж Джей, X Д Диккерман,
Следует отметить, что большинство современных исследователей проблем российского федерализма и регионализации принимали непосредственное участие в разработке его правовых основ, в подготовке нормативных правовых актов Однако в исследовании генезиса российского федерализма, его сущности, а главное в определении проблемы регионализации полномочий и выстраивании взаимоотношений с регионами практически лишь сделаны первые шаги
Все это в совокупности обусловило выбор темы исследования, определение его цели и задач
Хронологические рамки исследования охватывают период от начала российской государственности до настоящего времени Такой выбор временного периода объясняется тем, что комплексное изучение процесса федерализации Руси, затем унитарной Российской империи, объявленной федеративным государством РСФСР, вошедшей затем в состав СССР, и, наконец, Российской Федерации позволит обозначить тенденцию трансформации российской государственности, составить целостную картину ее развития, обозначить пути решения проблем ее регионализации и превращения в подлинно федеративное государство
Объект исследования — российская модель складывающихся взаимоотношений между федеральным центром и субъектами в их историческом развитии
В предмет исследования включены нормы конституционного права, регламентирующие компетенцию и предметы ведения органов государственной власти России и органов государственной власти субъектов РФ, научные труды, посвященные данной проблематике, архивные материалы, материалы практики конституционного судопроизводства
Целью исследования является историко-правовой анализ развития федерально-региональных отношений в России, а также соответствующего законодательства в данной сфере общественных отношений
Поставленная цель предопределила следующие задачи
- проанализировать теоретико-правовые основы правового регулирования в области разграничения предметов ведения и взаимного делегирования полномочий между федеральной и региональной властью,
выявить особенности правового регулирования разграничения компетенции между федеральной и региональной законодательной и исполнительной властью,
- изучить основные стадии генезиса российского федерализма,
- показать динамику и особенности становления и развития внутригосударственных отношений на различных этапах российской истории,
- определить характер противоречий в правовой системе Российской Федерации, правовые средства их преодоления,
- показать реализацию уголовно-процессуального законодательства по характерным политическим делам
Теоретическая и методологическая основа исследования Данное исследование основано на комплексе методов научного познания диалектическом, историческом, логическом, комплексном, статистическом, системного анализа, формально-юридическом, сравнительно-правовом и др Исследование поднимаемых проблем потребовало изучения литературы по теории права и государства, всеобщей истории права и государства, истории отечественного права и государства, истории политических и правовых учений, истории философии, философии права, трудов отечественных и
зарубежных исследователей проблем федерализма, публикаций в научных журналах и периодической печати, архивных материалов
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, внутригосударственные договоры, официальные документы и нормативные правовые акты по вопросам федерализма, Конституции, Уставы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации
Научная новизна представленной работы определяется, прежде всего, самой постановкой проблемы, а также методологией ее решения Новизна проявляется в системном анализе сущности разграничения предметов ведения и взаимного делегирования полномочий, основных тенденций и направленности их развития, что может сыграть существенную роль в становлении и развитии российской модели федерализма Кроме того, новым является положение диссертации о незавершенности процесса федерализации в России и обоснование необходимости научной разработки программы развития внутрифедеративных отношений, важнейшей составной частью которой должен стать правовой механизм их регулирования
Основные положения, выносимые на защиту Результатом научного анализа данной проблемы являются следующие выносимые на защиту выводы и положения
1 Дан историко-правовой анализ различных подходов к вопросу разграничения предметов ведения и делегирования полномочий в разрезе теории федерализма, уточнены научные понятия «разграничение предметов ведения», «делегирование полномочий», а также «компетенция» в свете теории федерализма
2 Институт разграничения предметов ведения является комплексным и сложным правовым явлением, основанным на синтезе многих общественных отношений, но сущностные его проявления (внешнее выражение) имеют государственно-правовую природу и связаны с организацией и практической реализацией государственной власти прежде всего в федеративном государстве Однако и в унитарном государстве данный институт присутствует и играет значительную роль
3 В мировой юридической науке обоснованы несколько способов разграничения предметов ведения и делегирования полномочий в федеративном государстве Выбор того или иного способа зависит от национальных особенностей страны, исторических предпосылок, стадии ее развития и множества иных условий Однако основным фактором является демократизация общества, в котором народ передает часть своих полновластных полномочий как самому государству, так и его составным частям
4 Российская Федерация отличается сложным, сочетающим разные элементы федеративным устройством, которое обусловлено доставшимся ей историческим наследием, что требует специфического подхода к анализу и оценке федеративных отношений в Российской Федерации
5 Разграничение предметов ведения и делегирование полномочий частично осуществлялось уже при становлении российской государственности И, несмотря на процесс централизации, на Руси, а затем в Российской империи, верховная власть признавала необходимость передачи части полномочий, в первую очередь, в связи с обширностью территории Российской империи, затрудняющей контроль со стороны центра за регионами
6 В советский период, напротив, провозглашенный принцип федерализма фактически не реализовался на практике, что воплощалось в отсутствии каких бы то ни было самостоятельных полномочий автономных образований, входивших в состав РСФСР
7 В новейший период РФ находится в стадии становления основ федерализма, с чем связано определение наиболее оптимальных путей его развития Накопленный исторический опыт, мировая практика позволяют реализовать основные требования и принципы федеративного государства, однако для достижения поставленной цели необходимо, в первую очередь, усовершенствовать правовую базу, регулирующую данную сферу общественных отношений
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретические результаты исследования могут быть использованы при разработке федерального и регионального законодательства, в практической деятельности органов государственной власти всех уровней Результаты исследования могут быть учтены в процессе разграничения полномочий между федеральным центром и российскими регионами, при осуществлении реформирования системы органов государственной власти Российской Федерации, а также субъектами законодательной инициативы при подготовке проектов законов в области государственного строительства и развития институтов гражданского общества
Текст исследования может применяться при подготовке методических и научных разработок по теории и истории отечественного государства и права, конституционному праву Российской Федерации и зарубежных стран, в учебно-воспитательном процессе, при чтении академических курсов, лекций, спецкурсов и др
Апробация результатов исследования Наиболее важные результаты диссертационного исследования нашли отражение в авторских публикациях Научные, педагогические работники, работники практических органов могли ознакомиться с основными положениями диссертации на научно-практических конференциях в Уфе, Екатеринбурге, Челябинске, в работе которых
участвовал диссертант, ряд научных статей по основным положениям исследования были напечатаны в научно-практических изданиях
Структура диссертации определена характером и объемом научного исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и библиографический список
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Первая глава диссертации «Разграничение предметов ведения и взаимное делегирование полномочий между федеральной и региональной властью» содержит три параграфа
В первом параграфе «Понятие и сущность разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами» отмечается, что любое федеративное государство, будь то в Европе, Азии или Африке (а их на сегодняшний день насчитывается 22), обязательно сталкивается с такой проблемой, как разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами Другими словами, разделение власти между федеральным центром и ее составными частями является определяющим признаком каждого федеративного устройства Само понятие федерация предполагало, что входящие в союз составные части федерации могут иметь необходимую экономическую и юридическую самостоятельность, базирующую на разделение властных полномочий между центром и регионами Тем самым, наряду с достаточно сильной центральной властью в федерации существовали довольно самостоятельные ее составные части
История разграничения властных полномочий между центром и регионами проходит красной нитью через становление и развитие самого федерализма Директор Центра по изучению федерализма Темплского университета Даниэль Элейзер, говоря о федерализме, видит в нем, с одной стороны, взаимоотношение между различными правительственными уровнями, с другой - широкое сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации Говоря же о самой федерации, как форме организации государственной власти, то по мнению Д Элейзера, она предполагает учреждение единого центрального правительства, в пределах охвата которого формулируется политика, а составляющие ее единицы получают право как на самоуправление, так и на соучастие в общем конституционном управлении образованием в целом Полномочия центрального правительства делегируются ему населением всех составляющих единиц Оно имеет прямой выход на граждан страны и верховную власть в сферах, отнесенных к его
компстенеции2 Из статьи Д Элейзера мы видим, что в своей основе федерализм - это вопрос взаимоотношений целого и его составных частей
Такого же мнения придерживаются и ряд наших отечественных ученых и политиков Так, академик Б Н Топорнин указывает, что " распределение полномочий между центром и субъектами федерации приближает власть к гражданину, делает ее более зависимой от него "3 -Данное высказывание сводится не только к проблеме разграничения властных полномочий между федеральным центром и его составными частями, но и к тому, что решение этой проблемы непосредственно связано с демократией, с правовым государством
Далее отмечается, что проблема разграничения предметов ведения и полномочий касается не только федеративного, но и унитарного государства Но в отличие от унитарного государства, демократия и федерализм тесно взаимосвязаны в том плане, что в государствах, организованных на принципах федерации, расширяются полномочия регионов, происходит перераспределение функций от федерального центра к субъектам федерации, это во-первых А во-вторых, субъекты федерации, в отличии от унитарного государства являются государственными образованиями, а в некоторых случаях выступают и как государства
Хотя, как показывает современная практика, и в унитарных образованиях идут сдвиги в этом направлении Однако здесь речь идет скорее не просто о том, чтобы предоставить определенную долю самостоятельности территориальным общностям, а прежде всего о том, чтобы создать такую систему взаимоотношений центра и регионов, которая бы отвечала требованиям современного цивилизованного этапа
Ядром этой концепции выступает идея регионализма, как наиболее эффективный противовес сверхцентрализации, превращении Европы в новое супергосударство Таким образом, современный регионализм нацелен на оптимальное практическое использование тех возможностей, которые вытекают из естественного территориального деления современных обществ Это касается и экономики, и политики, и экологии Регионализм ставит своей целью противостоять процессу концентрации власти в руках политической или технократической элит, а значит - создает условия для рационального распределения компетенций власти и производственных ресурсов среди различных групп населения Это возможно там, где существуют традиции самоорганизации общественных единиц не сверху и извне, а снизу и изнутри Если таких традиций нет или они очень слабы, дробление государственного пространства по горизонтали выльется в авторитаризм
2 Элейзер Д Сравнительный федерализм II Полис - № 6 - С 107
3 Топорнин Б Н Современный российский федерализм человеческое измерение Л, Права человека и межнациональные отношения - М , 1994 - С 6
В результате анализа диссертант отмечает, что от того, как разграничены по существу предметы ведения между федерацией и ее субъектами, зависит роль, которую играет федеративное государственное устройство в жизни народа данного государства, т е федеративное устройство или будет служить объективным экономическим, политическим, социальным, национальным, культурным потребностям общественного развития, или будет тормозить это развитие, играть отрицательную роль в общественно-политической жизни страны
От того же, как решен вопрос о разграничении компетенции между отдельными видами федеральных органов субъектов федерации, зависит и в руках каких из этих органов будет сосредоточена государственная власть в федерации и ее субъектах - представительных органов или бюрократического аппарата
Неправильное решение названных вопросов неминуемо закладывает основу для будущего политического кризиса
Красноречивым примером этого может служить разразившийся несколько лет назад политический кризис в Югославии, а также события в Чеченской Республике Причинами, породившими этот кризис, как отмечалось в печати, явились, во-первых, децентрализация федеративного устройства, разрушившая единый рынок в рамках федерации и породившая инфляцию, безработицу, забастовки, интеграцию и т д , и, во-вторых, усиление роли бюрократического аппарата на республиканском, краевом и местном уровне
В работе отмечается, что на этом примере можно увидеть какие отрицательные последствия имеет неправильное решение вопроса о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами и вопроса о разграничении компетенции между отдельными видами федеральных органов, с одной стороны, и между отдельными видами органов субъектов федерации - с другой, а также делается вывод о том, что правильное разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами со всех точек зрения экономической, политической, национальной и так далее -задача очень сложная
Во втором параграфе «Способы разграничения предметов ведения полномочий в федеративных государствах» отмечается, что зарубежные федеративные государства разграничивают свои полномочия со своими субъектами в основном одним способом - через федеральную Конституцию Однако имеются и некоторые исключения, когда разграничение полномочий допускается текущим законодательством Об этом, к примеру, говорит статья 71 Конституции Германии, предусматривающая перераспределение предметов ведения принадлежащих федерации путем издания обычного федерального закона Та же Конституция США (раздел 8 статьи 1) позволяет расширить установленные предметы ведения федерации Но такие примеры все же являются исключением из общего правила В основном же разграничение
происходит конституционным путем При этом выделяются предметы находящиеся, во-первых, в ведении самой федерации, во-вторых, когда предметы субъектов федерации и предметы, находящиеся в совместном ведении федерации и ее субъектов, и в-третьих, предметы, находящиеся в исключительном ведении субъектов
В работе отмечается, что регламентация этих предметов в конституциях осуществляется следующим образом Есть Конституции, в которых зафиксированы только предметы ведения федерации, а все остальные вопросы отнесены к ее субъектам Анализ такого вида разграничений дан в работах В Е Чиркина «Современный федерализм сравнительный анализ» и Д А Ковачева «Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах»
Так, по Конституции Объединенной Республики Танзании к федерации отнесены внешняя политика, оборона, полиция, чрезвычайное положение, гражданство и иммиграция, внешняя торговля, государственная служба, подоходный налог, налог на корпорации, таможенные пошлины и акцизные сборы, порты, гражданская авиация, почта, телеграф, денежное обращение, чеканка монеты, законные платежные средства (включая бумажные деньги), банки, (включая сберегательные кассы), банковское дело, иностранная валюта и контроль за ее обменом, промышленные и строительные лицензии, высшее образование
Конституция Эфиопии от 1994 года закрепила точно такой же способ Использование этого же вида разграничения позволяет беспредельно расширять компетенцию органов государственной власти федерации, на что и указывает опыт бывшей Югославии и Чехословакии Другой крайностью является разграничение наоборот, когда в Конституции устанавливается исключительная компетенция ее субъектов, в которую федерация не может вмешиваться (это обычно вопросы культуры, быта, начального образования, и др) Это весьма редкий способ размежевания компетенции в федеративном государстве, и в настоящее время в мире, насколько нам известно, нет федеральных конституций, которые используют этот способ Он, конечно, дает определенные гарантии субъектам от вмешательства в сферу их ведения со стороны федеральных органов Однако к ведению субъектов обычно относятся вопросы, не имеющие принципиального значения, а сфера федеральной компетенции очень широка
Такие же федерации как Швейцария, Канада, Аргентина выделяют в конституции две сферы разграничения сферу федерации и сферу ее субъектов
В данном случае особо важное значение приобретает вопрос об остаточных полномочиях, ни упомянутых ни в том, ни в другом перечне В конституции может отражаться оговорка, согласно которой, все перечисленные в ней полномочия могут быть отнесены либо ж компетенции
федерации, либо к ведению субъектов В первом случае это означает расширение компетенции федерации, во втором - даются дополнительные полномочия субъектам, их самостоятельность укрепляется Поэтому такие формулировки в конституциях - отнюдь не чисто технический или абстрактно юридический вопрос Законодатели, принимая конституцию, определяя различные сферы компетенции, должны четко представлять себе, к каким последствиям ведут те или иные формулировки
Интересно разграничивает предметы ведения Конституция Германии и Индии, где указаны три сферы компетенции, кроме названных двух (федерации и штатов) в конституциях (приложениях к ним) указывается еще и сфера совместной (совпадающей, конкурирующей ) компетенции (ФРГ, Индия и др) Среди Конституций мира наиболее подробный перечень этого рода содержится в Конституции Индии 1950 г Здесь названы 97 вопросов, относящихся к компетенции федерации, 47 вопросов совпадающих полномочий и 66 вопросов, относящихся компетенции штатов
Указывается, что многие из этих вопросов имеют комбинированный характер, под одним и тем же номером обозначены по существу не совсем одинаковые проблемы
Далее диссертантом отмечается, что по сравнению с предыдущим способом размежевания предметов ведения, когда в конституции все вопросы разделены по двум спискам, подход двучленной классификации представляется более предпочтительным Он учитывает невозможность дать исчерпывающий перечень всех вопросов, законодательного регулирования всех дел, относящихся к ведению федерации, совместному ведению федерации и ее субъектов, наконец, к исключительной сфере полномочий штатов При любой тщательности составления таких списков (а в Индии они в общей сложности включают более 200 вопросов) что-то может быть упущено, забыто, а жесткий перечень делает очень трудным поиски выхода из такой ситуации Отсутствие жесткой классификации дает возможность отнести все неназванные в конституции вопросы к ведению ее субъектов, что одновременно способствует расширению их прав и укреплению самостоятельности в рамках федеральной конституции
В диссертации отмечается также, что бывают и более сложные варианты разграничения В Конституции Австрии указываются 1) вопросы, по которым законодательствование и исполнительная деятельность относятся к ведению федеральных органов, 2) вопросы, по которым законодательством ведают федеральные органы, а исполнение осуществляется органами земель (субъектов) федерации, 3) вопросы, по которым органы федерации устанавливают основы законодательства, а органы земель издают местные законы, которые конкретизируют эти основы, 4) вопросы, по которым издание и исполнение законов отнесены исключительно к ведению земель Австрийская схема достаточно сложная, она требует тщательной координации
органов федерации и штатов и высокой правовой культуры верхних слоев государственного аппарата, чего нет ни в России, ни тем более в Пакистане и Нигерии Но совместная деятельность по выполнению ряда полномочий при разделении законодательного и исполнительного труда содействует более тесной совместной работе органов федерации и земель, их взаимосогласованности Это в свою очередь укрепляет федерацию, причем не силовыми действиями, а на основе совместной работы Не случайно в Австрии со времени ее возникновения как самостоятельного государства после мировой войны никогда не было крупных трений между федерацией и землями или между отдельными землями
Далее в исследовании диссертантом дается подробный анализ вопросов, касающихся внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности федерации, вопросов, касающихся деятельности федерации в сфере экономики, промышленности, транспорта и связи, а также обозначены предметы ведения субъектов федерации Отмечается, что вопросам, составляющим предметы ведения субъектов федерации, зарубежные конституционные акты уделяют не меньше внимания, чем вопросам предметов ведения федерации и совместного ведения федерации и ее субъектов, Указаны три способа определения предметов ведения субъектов
В третьем параграфе «Формы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов. Обеспечение сочетания общегосударственных и региональных интересов» отмечается, что в отечественной специальной литературе встречаются разные подходы к тому, что именно разграничивается между федерацией и ее субъектами Некоторые авторы, в одних случаях, пишут о разграничении компетенции, а в других — предметов ведения, причем используют понятия «компетенция» и «предметы ведения» как синонимы, а иногда в том же контексте употребляют понятие «полномочия» в отношении федерации и ее субъектов4 Диссертант полагает, что этот терминологический спор о том, что размежевывается — компетенция или предметы ведения, носит до определенной степени надуманный характер Филологи, например, определяют компетенцию как «круг чьих-нибудь полномочий, прав» (имеются и другие значения, но они не подходят к данному случаю), а ведение как «сферу деятельности, управления»5 Конечно, одни и те же термины, но выражающие юридические и общеупотребительные понятия, могут несколько различаться по смыслу Однако в диссертации установлено,
4 Так, В Е Чиркин пишет в одном случае о размежевании «предметов ведения (компетенции) между федерацией и штатами» (Чиркин В Е Сравнитетьное конституционное право — М, 1996 — С 491 ), а в другом — о «размежевании предметов ведения (полномочий) федерации и ее субъектов» (Чиркин В Е Современное федеративное государство —М, 1997 —С 56)
5 Ожегов СИ , Шведова Н Ю Толковый словарь русского языка —М.1997 -С 71,288
что в данном случае существенных отличий в понимании этих терминов у юристов не наблюдается
Далее в исследовании отмечается, что в федеративных государствах, уважающих демократические институты, проводится достаточно четкое разграничение предметов ведения с созданием двух систем государственных органов федеральной и региональной Органы власти и той, и другой системы осуществляют полномочия по строго определенному кругу вопросов
Концепция разграничений предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами получена по наследству от СССР Было бы сильным преувеличением утверждение о том, что она при этом была коренным образом изменена По Конституции РФ, наряду с исключительными полномочиями Российской Федерации по предметам ее ведения, имеются предметы совместного ведения — сфера общественных отношений и деятельности, находящихся в юрисдикции как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, законодательное регулирование по которым осуществляется и Российской Федерацией и ее субъектами1
Российская Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Российской Федерации, без чего государственная власть не может быть демократической
Субъекты Российской Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов В связи с чем Конституция РФ определяет и закрепляет ряд полномочий только за Россией и за Россией и субъектами Федерации вместе Далее диссертант анализирует перечень предметов ведения Российской Федерации, закрепленный в Конституции РФ, по результатам которого сделаны выводы, что концепция разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере совместного ведения имеет, по мнению некоторых специалистов, серьезные недостатки Прежде всего подвергается критике статья 72 Конституции РФ, которая расценивается как свидетельство неспособности законодателя разделить полномочия между Федерацией и ее субъектами, и написана для того, чтобы отложить мучительное дело разграничения полномочий и т п Но есть и другое толкование этой статьи законодатель имел в виду создать поле для взаимодействия, а вовсе не предмет для дальнейшего разделения полномочий Поэтому совместные полномочия должны осуществляться именно совместно
Далее подчеркивается, что отсутствие федерального закона по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов не является препятствием для урегулирования данного вопроса субъектом Федерации Однако если изданным позднее федеральным законом по вопросам совместного ведения будет установлено иное правило, чем ранее принятое законом субъекта Федерации, то в
этом случае с момента вступления в силу федерального закона действует правило федерального закона Такая ситуация может привести к многочисленным коллизиям федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации
Однако представляется бесспорным, что такие акты должны носить рамочный характер Только тогда субъекты Федерации смогут полноценно отражать на нормативном уровне свою специфику На это обратил внимание и Конституционный Суд РФ в постановлении от 30 ноября 1995 г № 16-П по делу о проверке конституционности статьей 23 и 24 Временного Положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 года В то же время Конституционный Суд РФ указал, что по предметам совместного ведения тот или иной вопрос должен быть решен в соответствии с первой главой Конституции РФ, закрепляющей основы конституционного строя, другими положениями Конституции и базирующимися на них федеральными правовыми актами, в которых эти положения воспроизводятся и конкретизируются
В связи с этим диссертантом отмечается, что некоторые специалисты указывают на необходимость «опережающей инициативы федерального парламента» Но решение такой задачи по всей сфере совместного ведения нереально, да и не нужно Наилучшим выходом были бы модельные акты, типовые законы, которые могли бы стать основой регионального законотворчества Решению проблемы федерального и регионального законодательства в сфере совместного ведения способствовало бы принятие Федерального закона «О конституционных законах, федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации» или так называемого «закона о законах»
Далее в диссертации отмечается, что одним из направлений формирования новых федеративных отношений является делегирование полномочий В соответствии со статьей 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам Это же могут делать и исполнительные органы субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти Однако в Конституции РФ не указывается, каковы должны быть пределы такого делегирования полномочий, не разработана и процедура заключения соглашений Поскольку передача полномочий может быть только в рамках Конституции РФ, предметом соглашений о делегировании полномочий не должны быть вопросы исключительного ведения Российской Федерации Не подлежат передаче и такие полномочия федеральных органов исполнительной власти, которые поведут к обособлению субъекта Федерации, ущемлению интересов и прав других субъектов Федерации Делегирование полномочий возможно и в
системе законодательной власти, хотя это прямо и не предусмотрено Конституцией РФ
По итогам анализа отмечается, что Российское государство будет укрепляться как асимметричная Федерация, если не будет стремиться к унификации статуса своих субъектов Слишком велики их социально-экономические, этнические и прочие особенности В договорах такого рода необходимо обеспечить сочетание региональной специфики и правового равенства граждан По мнению некоторых ученых, такие двусторонние договоры между Российской Федерацией и ее субъектами о разграничении полномочий нуждаются в ратификации российским парламентом и законодательным собранием субъекта Федерации Дело в том, что грань между разграничением и перераспределением полномочий не всегда ясна, и ратификация означала бы проверку действительной конституционной природы ратифицируемых договоров, следовательно, позволила бы установить, в рамках какой процедуры эти договоры должны заключаться и вступать в силу
В федеративных государствах предусматриваются конституционные основания для вмешательства федеральной власти в права субъектов Федерации Основаниями для подобной федеральной интервенции признаются восстания, массовые беспорядки и т п В Конституции РФ отсутствуют нормы, прямо устанавливающие основания для федерального вмешательства в права субъектов Федерации и введения президентского правления Однако есть общее положение, открывающее возможность такого вмешательства Часть 4 ст 78 Конституции РФ устанавливает «Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации» Права субъектов Федерации могут стать объектом ограничения со стороны федеральных судов Так, Конституционный Суд РФ вправе дисквалифицировать закон субъекта Российской Федерации, если он не соответствует Конституции РФ Суды общей юрисдикции объявляют недействующими законы субъектов Российской Федерации, противоречащие федеральным законам Прокуроры опротестовывают незаконные правовые акты в соответствующих органах власти субъектов Российской Федерации
Во второй главе диссертационного исследования «Генезис и развитие института разграничения предметов ведения и делегирования полномочий в России» состоящей из трех параграфов, четко анализируется процесс становления и развития института разграничения предметов ведения и компетенции на всех этапах исторического развития России
В первом параграфе «Разграничение предметов ведения и делегирование полномочий в России до 1917 года» отмечается, что среди российских и зарубежных ученых сегодня нередки споры об исторических корнях российского федерализма При этом довольно часто многие
усматривают их уже в процессе объединения княжеств, земель, царств и ханств, начиная с периода раннего средневековья, когда складывалось Российское государство6 В процессе складывания единой территории Россия превратилась в государство, спаянное воедино не только общностью исторического пути народов, но и общими интересами - экономическими, социальными, культурными, политическими Но при этом необходимо подчеркнуть, что Россия на протяжении большей части своей истории все же формировалась и развивалась как централизованное унитарное государство С укреплением самодержавия все более укреплялись и развивались идеи единой и неделимой России, обретая формы государственной идеологии
Вместе с тем нужно иметь в виду, что идеи федерализма никогда не поддерживались в официальных кругах царской России, но при этом сама система управления страной не могла не отражать особенности положения ряда регионов например, элементы автономии были в Финляндии и Королевстве Польском, а наместник царя на Кавказе по положению был в регионе выше российских министров и имел право не допускать исполнения их решений в своем регионе
Известный российский правовед Коркунов Н М писал в начале XX века, что Россия может быть только единым государством и никогда не образует ни федерации, ни унии Его позицию можно объяснить тем, что законы Российской империи провозглашали на всей ее территории, что верховная власть принадлежит только государю В верховном управлении его власть действовала непосредственно, а в делах отдельных земель определенная степень власти могла вверяться государем лицам, но действовать они должны были от его имени
Далее дается подробный анализ того, что отдельные элементы федеративной исторической традиции, зачатки федерализма можно обнаружить даже в самые ранние периоды русской истории и что именно особенности формирования унитарной России как многонациональной, многоконфессиональной страны привело впоследствии к созданию федеративного государства Об этом сохранилось достаточное количество исторических свидетельств, письменных источников Например, византийский император Маврикий в VI веке н э свидетельствовал, что у славян и антов множество князьков, которые друг другу не повинуются и не подчиняются единой власти А византийский император Константин Багрянородный, описывая торжественный прием княгини Ольги в Константинополе, писал, что
6 См , например Абдулатипов Р Г , Болтенкова Л Ф , Яров Ю Ф «Федерализм в истории России», кн 1 М, 1992-1993, Болтенкова Л Ф Развитие федерализма в России вопросы теории, истории и социальной практики/ Методическое пособие в помощь изучающим проблемы российского федерализма (для самостоятельного образования) М Изд-во РАГС, 2004, Жарникова С Древние тайны русского Севера/ Древность Арьи Славяне М ПАЛЕЯ, 1996, Савелов Л М Лекции по русской генеалогии/ Серия Справочники но русской истории Вып 3 М Археографический центр, 1994 и др
с ней были восемь русских князей, восемнадцать русских княгинь и двадцать два посла от других русских князей Уже в то время «Русская Земля жила именно дружинным складом повсеместного родства , прозывая всех городских владык в общем их составе или в общем характере всяким княжьем »7 Это княжье многочисленных городков и городов и составляло складывающуюся политическую систему всего древнерусского общества Оно было «действующей силою земли, ее знаменем, политическим корнем, на котором произростали все общественные отношения»8
Также отмечается, что в истории процесса становления единого российского государства с периода раннего средневековья, который шел разными путями - от добровольных и вынужденных присоединений до завоевания территорий - мы можем проследить три взаимосвязанные основные тенденции
- стремление отдельных земель (княжеств) к обретению как можно большей самостоятельности от центральной власти,
- действия (в том числе и на уровне принятия законодательных актов) центральной власти, направленные на создание и укрепление сильного централизованного унитарного государства,
- расширение территории Руси за счет соседних (нерусских) народов и их земель
Диссертант также отмечает, что все три тенденции проявлялись в той или иной степени на разных этапах развития российского государства от времени возникновения Киевской Руси до Октябрьской революции 1917 года и появления РСФСР
Так, Русское государство, по мнению многих исследователей, собиралось в полном соответствии с классическими принципами федерализма Например, известный историк Н М Карамзин отмечает, что через всю русскую историю проходит взаимодействие монархического и демократического начал древних русских государственных образований Вместе с тем он подчеркивает, что «Россия основалась победами и единоначалием, гибла от разновластия и спаслась мудрым самодержавием»9 С конца IX до середины XI вв древнерусские удельные княжества (получаемые многочисленными потомками Рюрика в удел - в самостоятельное управление) были объединены фактически на конфедеративных началах под верховным руководством великого князя Но при этом каждый удельный князь сохранял за собой всю полноту власти и практически мало зависел от киевского великого стола Общеизвестно, что Киевская Русь сложилась в результате объединения ряда
7 Не случайно, что в свое время в политический лексикон Европы пошло в обиход слово «Гардарика» («Страна городов»), которым называли Русь
8ЖарниковаС Древние тайны русского Севера/Древность Арьи Славяне М ПАЛЕЯ, 1996 С 109
9 См КарамзинНМ История государства Российского В 12-ти томах Т 1 М, 1989 С 543
славянских княжеств в начале 80-х гг IX века князь Олег захватил власть в Киеве и объединил это княжество с новгородским, а затем присоединил к ним ряд других княжеств (некоторые вошли в его состав добровольно)
Еще в Киевской Руси предпринимались попытки административно-территориального деления По поводу этого Н М Карамзин писал, что «Ярослав разделил государство на четыре области», а с течением времени каждая из них разделилась на уделы Мономах хотел уменьшить безначалие и неустройство в России учреждением общих княжеских советов и съездов10 Следует отметить, что при Ярославе Мудром каждое из княжеств, Новгородская и Псковская феодальные республики являлись самостоятельными самоуправляющимися территориями со своим своеобразным укладом государственного управления
В ходе исследования диссертантом было установлено, что несовершенство законов наследования (принцип старшинства) ввергло Русь в междоусобные войны и привело к началу периода феодальной раздробленности (до конца XV в) Обширность территории и разнохарактерность славянских племен создавали немало трудностей для того, чтобы сплотить их в единое централизованное государство Непрочность союза древнерусских княжеств ярко показало вторжение на Русь татаро-монгольских завоевателей Последующая борьба за независимость окончательно определила исторический путь России как централизованного унитарного государства во главе с Москвой Чтобы оградить себя от кочевников с юга и востока, сдерживать экспансию рыцарских орденов с запада, обеспечить себе выход к морю и, следовательно, активизировать внешнюю торговлю, Руси необходимо было находиться в постоянной боевой готовности и этого можно было добиться только путем установления очень жесткой централизации и большой концентрацией власти Чем и стало впоследствии самодержавное монархическое правление"
Диссертант отмечает, что особо ярко процесс укрепления сильного централизованного унитарного государства проявился в период «собирания» русских земель вокруг Москвы (от Ивана Калиты до Ивана IV Васильевича Грозного) Собирание русских земель после освобождения от татаро-монгольского ига вокруг Москвы и формирование Московской Руси также происходило различными методами от предложений другим княжествам о добровольном вхождении (т е в какой-то степени, федералистские методы -добровольность, договоры, компромиссы) до завоевания территорий Но в послеордынский период власти нового центра Руси - Москвы — готовы были даже идти на временные уступки, чтобы подчинить себе другие княжества Здесь диссертант проводит аналогию с реформами 1991 года, когда для того,
10 КарамзинНМ История государства Российского Т 1-3 Ростов н/Д, 1989 С 477
" Викторов А Н Из истории российского федерализма// Российская Федерация 1998 № 3 С 32
чтобы сохранить целостность всего государства, верховное правительство пошло на значительные уступки регионам
С падением Новгорода и Пскова при Иване Грозном ликвидируется последняя возможность децентрализации, а, следовательно, и более пропорционального развития всех российских регионов, отличающихся своей спецификой и разнообразием условий Постепенно менялся и сам характер отношений между московским и удельными князьями - на смену договоров, по мере укрепления московской власти, пришли правовые положения, по которым удельные князья должны были служить великому князю в силу своего подчиненного положения В частности, это было отражено в Судебниках 1497 и 1550 гг Первый содержал нормы уголовного и уголовно-процессуального права и был призван внести единообразие в судебную практику формировавшегося Русского централизованного государства То есть, говоря современным языком, шел процесс приведения регионального законодательства в соответствие с центральным (федеральным) и создания единого правового пространства Во втором же Судебнике (утвержден Земским собором - представительным и законодательным органом государственной власти) была продолжена линия на соблюдение интересов единого государства и одновременно устанавливался контроль со стороны выборных властей за действиями назначенных чиновников
Интересы государства продолжают закрепляться в законодательстве и в XVII веке Главным правовым документом, принятым в этот период, стало Соборное уложение 1649 года, которое было направлено на укрепление российской государственности, развивало и укрепляло межнациональные отношения на Руси Кроме того, данный правовой документ сохранял на присоединенных территориях действия существовавшего обычного права Автор, таким образом, на основе проведенного анализа приходит к выводу, что в рассматриваемый период по ряду вопросов не было четкого разделения в компетенциях центральной и региональной властей
Далее отмечается, что новый импульс развитию российского государства был дан в XVII -первой половины XVIII в, особенно в период правления Петра 1, который осуществил деление России на 8, затем на 10 губерний, чтобы административно-территориальное деление наряду с функцией военного значения способствовало реализации крупномасштабных внутригосударственных задач В конце 30-х гг XVIII в (в правление Анны Иоанновны) в Российской империи было уже 14 губерний, 47 провинций и свыше 250 уездов12 При Екатерине II, с целью «заведения лучшего порядка» за счет разукрупнения существующих территорий, число губерний увеличилось до 40 Позднее количество губерний возрастало, по окраинам империи были созданы 14 областей особого военно-полицейского надзора
12 История государственного управления России, Отв ред Игнатов В Н Ростов н/Д, 1999 С
Крупные административные единицы - генерал-губернаторства - объединили несколько губерний и областей К 1913 г количество губерний достигло 68
Таким образом, хотя государство было унитарным и централизованным, но не все сосредоточивалось в центре Одним из результатов губернской реформы была передача полномочий центральных отраслевых органов управления губерниям Компетенция органов государственного управления была перераспределена - например, губерниям были переданы поместные, военные (набор рекрутов, лошадей, содержание полков) и финансовые вопросы
Наряду с централизацией и вертикальной соподчиненностью отдельные провинции российского государства пользовались широкими политическими правами и привилегиями Так, в Прибалтике и Закавказье было внедрено самоуправление (сословное, земское) действовали городские магистры, приходские собрания, конвенты, ландтаги, комитеты и др местные органы управления Пользовались широкими правами и представители высшего мусульманского сословия в Закавказье13 Западные регионы империи, в частности Финляндия, Королевство Польское, область войска Донского и др , пользовались высокой степенью самостоятельности Например, Финляндия имела свой представительный орган власти - сейм, независимые от России судебную и правовую системы Царство Польское до восстания 1830-31 гг имело одну из самых либеральных в Европе конституций, избираемый прямыми выборами парламент, свою армию, государственный язык, особое законодательство и, по существу, особую государственную религию14 Что касается народов Востока и среднеазиатских ханств, то они имели «традиционные органы управления»
Диссертант полагает, что смягчение централизации на отдельных этапах истории было обусловлено не либерализмом самодержавия, а обширностью территории Российской империи, затрудняющей контроль со стороны центра за регионами Это, в свою очередь, как раз и способствовало тому, что территориальная организация складывалась в сочетании централизма с такими основными формами децентрализации, как территориальная автономия и местное самоуправление, которые мы можем рассматривать как зачатки федерализма
В России сами идеи федерализма как политического устройства государства возникают и получают свое развитие с начала XIX века Это было связано с тем, что наиболее передовая часть российского общества тешила себя надеждами на серьезность либеральных намерений Александра I Особое место в развитии идей федерализма занимают революционные взгляды декабристов Представители Северного тайного общества декабристов видели будущее России в построении демократического правового федеративного
13 Свод законов Российской империи СПб, 1832 Т 1 Ч 1 Ст 47
14 История отечественного государства и права Ч 1 М Изд-во МГУ, 1992 С 251
государства Например, в обоих проектах Конституции Никиты Муравьева содержался подробный план федеративного устройства России15 Над планом конституции работал и декабрист Г С Батеньков, считавший, что из-за обширности территории, разнообразия национальной и конфессиональной принадлежности жителей России, различных климатических и территориальных условий, разного уровня развития губерний, государство не может управлять однообразно всеми территориями и поэтому необходимо ввести в регионах областное управление при наличии представительного органа и губернатора с самыми широкими полномочиями
При этом диссертант подчеркивает, что крайним противником федерализма в России был П И Пестель, который видел в федерализме потенциал разрушения российской государственности, ослабления экономической и военной мощи России Оставаясь сторонником идеи сохранения унитарного централизованного государства, Пестель фактически предлагал создать в России тоталитарное государство, которое напоминало по основным своим характеристикам современный военный диктаторский политический режим
М А Бакунин в свою очередь был сторонником организации общества снизу вверх - в виде свободной федерации самоуправляющихся общин, областей Его проект федерации предполагал обеспечение, в первую очередь, гармоничности взаимоотношений субъектов федерации и центра16
Диссертант отмечает, что интересными и поэтому требующими особого внимания являются взгляды на проблемы федеративного устройства России известного русского правоведа А С Ященко, который считал, что «в федеративном государстве центр и местные власти не рядом друг с другом, как это полагала классическая теория разделения суверенитета, и не одна над другими, как это склонна утверждать унитарная теория, а друг с другом и друг в друге» Им была также сформулирована теория сотрудничества различных органов власти в образовании суверенитета17
В диссертации также отмечается, что федерализм вначале не признавался и сторонниками коммунистических идей Считалось, что он ослабляет необходимое единство экономических связей и вообще является негодным типом для одного государства Но позднее В И Ленин и большевики пересмотрели свое отношение к федерализму Еще в 1912 году большевики объявили в качестве одного из основных положений своей программы о праве наций на самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельных государств Однако о начале строительства федеративных отношений в России можно говорить лишь со времени свержения монархического строя
15 Нечкина М В Декабристы М , 1982 С 93,94
16 Бакунин М Л «Государственность и анархия» М ЭКСМО-ПРЕСС, 2001 С 124,125
17 См Абдулатипов Р Г, Болтенкова Л Ф, Яров Ю Ф Федерализм в истории России В 3 кн М Республика, 1993
Во втором параграфе «Разграничение предметов ведения и делегирование полномочий в советский период» отмечается, что впервые о федеративном характере нового государства было сказано в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа (январь 1918 г), которая объявляла, что «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик» В Конституции РСФСР 1918 года вопросы федерации получили дальнейшее развитие Определяя предметы ведения центральных и региональных органов государственной власти, создатели Конституции РСФСР не только до предела урезали прерогативы местных органов, поставив на первое место проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти (п «а» ст 61), но и записали, что «сверх перечисленных вопросов ведению Всероссийского съезда Советов и ВЦИКа Советов принадлежат все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению» (ст 50)18 Таким образом, несмотря на употребление термина «федерализм», РСФСР на самом деле являлась унитарным государством
Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 г На первых порах новому режиму не удалось собрать в единое государство все территории бывшей Российской империи Финляндия, Польша, Литва, Латвия, Эстония, Тува объявили о своей независимости, а независимые Украина, Белоруссия, Туркестан и закавказские республики вступили с Российской Федерацией в договорные отношения Одновременно на территории самой РСФСР начался хаотичный процесс образования национальных автономий, которые часто меняли статус, а некоторые вообще прекратили свое существование
При образовании СССР не было какой-либо стройной концепции федерализма, но формирование его протекало в острой политической борьбе Диссертант отмечает, что в то время существовало три плана обустройства нового союзного государства конфедеративный, предложенный большевиками ЗСФСР, федеративный план В И Ленина и план автономизации, предложенный в то время И В Сталиным Объясняя свою позицию, Сталин в письме к Ленину от 22 сентября 1922 г, писал «Если мы теперь же не постараемся приспособить форму взаимоотношений между центром и окраинами к фактическим взаимоотношениям, в силу которых окраины во всем основном, безусловно, должны подчиняться центру, т е если мы теперь же не заменим формальную (фиктивную) независимость формальной же (и вместе с тем реальной) автономией, то через год будет несравненно труднее отстоять фактическое единство советских республик»19
В итоге де-юре Конституция СССР 1924 года, как и последующие ее редакции (1936 и 1977 гг), и, соответственно, конституции союзных и
18 Конституция общенародного государства М , 1978 С 208
19 Сталин И В Сочинения Т 4 С 97
автономных республик соответствовали ленинским взглядам , но на практике (де-факто), на взгляд диссертанта, была построена сталинская модель государства
Далее в работе отмечается, что Советский Союз был уникальным соединением трех частей государственного устройства он был одновременно государством унитарным, федеративным и конфедеративным Диссертант подробно рассматривает механизм государственного строительства и в выводах указывается, в частности, что конституционные основы советской модели федерации изначально содержали существенные нарушения принципа единства государства право республик на сецессию, создание союза как результата свободного волеизъявления наций и пр, ставшие краеугольным камнем государственного устройства СССР, а также других социалистических федераций (СФРЮ, ЧССР), которые впоследствии оказались одной из главных причин их распада
Образование Союза ССР и дальнейшее развитие России в его составе обусловило и последующее становление российской государственности
Так, Конституция СССР 1936 г помимо глав IV и VI, посвященных союзным республикам, содержала главу VII, определявшую прерогативы высших органов государственной власти автономных советских социалистических республик Важным этапом в государственном строительстве РСФСР стало принятие Конституции РСФСР 1937 года, которая закрепила состав автономной части России 17 автономных республик и 6 автономных областей, но лишь упомянула о наличии национальных округов В Конституции в самых общих чертах определялся правовой статус автономной республики и автономной области20
На втором - «хрущевском» этапе развития СССР, когда были ослаблены идеологические основы, после 1956 г были приняты решения о расширении прав союзных республик, в том числе и в принятии собственного законодательства Получило развитие двухступенчатая структура отраслевого законодательства
Однако реальное состояние законотворческого процесса и законодательства, хотя формально не противоречило этой схеме, фактически оказалось целиком унитарным Теоретическая схема тройной компетенции оставалась не реализованной, т к исключительная компетенция Союза была преобладающей Совместная компетенция Союза и республик фактически также реализовывалась Союзом, а после принятого Союзом решения республика уже не могла его как-то видоизменить Вся конструкция совместной компетенции была декоративным прикрытием фактического неравноправия Союза и республик Компетенция республик существовала в очень редких, исключительных случаях, и то постепенно урезалась
20 Черепанов В А Теория российского федерализма Учеб пособие М МЗ-ПРЕСС, 2005 С
Далее автор отмечает, что в Конституции СССР 1977 года было проведено законодательное закрепление той системы Советской власти, которая просуществовала до конца 80-х гг XX века и в основных чертах перешла «по наследству» новой России, сохраняясь в немного модернизированном виде на первом этапе ее становления (до 1993 года) А окончательное правовое оформление советского государственного устройства Российской Федерации было осуществлено Конституцией РСФСР 1978 года Разработанный на основе Конституции СССР 1977 года российский Основной Закон, закрепляя официальную идеологию развитого социалистического общества, являлся при этом качественно новым этапом в конституционном строительстве России, значение которого в развитии российской федеративной государственности исключительно велико В области национально-государственного устройства сделана попытка расширения политической автономии, увеличения объема автономных прав и влияния автономных образований на управление государством в целом21
Провозглашение начала перестройки, гласности и демократизации партийной жизни в КПСС, после прихода на пост Генерального секретаря ЦК КПСС М С Горбачева, в скором времени выявило неспособность как центральной власти, так и части региональной партийной номенклатуры прежней формации работать в новых условиях Диссертант в результате исследования приходит к выводу, что все действия руководства СССР по совершенствованию формы федеративного устройства государства никак не могли повлиять на стремительное развитие общесистемного кризиса государства, потребовавшего в итоге кардинальных политических изменений Все недостатки принципиальных основ, на которых покоилась советская модель федерации (право республик на сецессию, декоративный характер участия союзных республик в делах федерации, отсутствие механизмов подлинной демократии, монополия КПСС и т п), помноженные на ту легкость, с которой оказалось возможным менять нормы действующей Конституции государства, привели к распаду СССР и едва не привели к развалу самой России
В третьем параграфе «Разграничение предметов ведения и делегирование полномочий в Российской Федерации» отмечается, что становление российского федерализма в новейшей отечественной истории прошло несколько этапов
I этап (1990 г - осень 1993 г) - от «парада суверенитетов» российских автономий до трагических событий сентября-октября 1993 года в г Москве Это был период опасного усиления центробежных тенденций, когда вслед за распадом СССР появилась прямая угроза развала и Российской Федерации
II этап (осень 1993 г - конец 1999 г) - от разгона Верховного Совета
21 Черепанов В А Теория российского федерализма Учебное пособие М МЗ-ПРЕСС, 2005 С 115
Российской Федерации и принятия новой Конституции до окончания президентства Б Н Ельцина, который главным образом характеризуется перераспределением властных полномочий между федеральной властью и регионами и, вследствие этого, продолжающимся усилением в них, при общем попустительстве центра, сепаратистских настроений
III этап (январь 2000 г по настоящее время) начинается с приходом на пост Президента России В В Путина и характеризуется, в первую очередь, постепенным уменьшением объема полномочий субъектов РФ, резким уменьшением влияния и авторитета верхней палаты парламента - Совета Федерации, а следовательно, и руководства регионов в жизни страны, а также широким применением федеральным центром конституционных возможностей третьей ветви власти (прежде всего, Верховного и Конституционного судов Российской Федерации) и органов Прокуратуры Российской Федерации для уменьшения влияния регионов
Диссертант отмечает, что на каждом из перечисленных этапов федерализм в России вступал, в правовом отношении, на новую стадию своего развития Остановимся подробнее на каждом из этих этапов
В целях сохранения России был необходим федеративный договор, даже с уступками республикам в составе РСФСР из-за которых и «родились» три варианта Федеративного договора с республиками, с краями, областями, городами федерального значения, с автономными округами и автономной областью Поскольку за прошедшее время процесс суверенизации республик зашел слишком далеко, то Федеративный договор даже в компромиссном варианте не был подписан Татарстаном и Чечней22 Другими составными частями РСФСР Федеративный договор был подписан 31 марта 1992 года, с одной стороны, и Президентом РСФСР, Председателем Верховного Совета РСФСР, с другой стороны На VI Съезде народных депутатов Российской Федерации Федеративный договор был утвержден23 10 апреля 1992 года он был включен в Конституцию РСФСР как ее составная часть
Подписание Федеративного договора существенно стабилизировало политическую ситуацию в стране, закрепив в правовом порядке единство и целостность страны Однако, отмечает диссертант, фактически Федеративный договор признал суверенность республик, входящих в состав федерации, что значительно ослабило позиции центра и усилило опасные для целостности всего государства тенденции трансформации России в конфедерацию независимых республик Органы власти краев и областей начали борьбу за выравнивание своего положения
Согласно федеративному договору республики признаны
22 Болтенкова Л Ф Развитие федерализма в России вопросы теории, истории и социально-политической практики М Изд-во РАГС, 2004 С 103
23 См Третий (Внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР 28 марта - 5 апреля 1991 г Стенографический отчет В5т М, 1992 Т 1 С 120, 127, 134, 136
самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений Одновременно республики дали согласие на ограничение их суверенитета теми полномочиями, которые переданы в ведение федеральных органов государственной власти в соответствии с данным Договором
Договорами с краями, областями, городами федерального значения закреплен их автономный статус и ряд обеспечивающих его прав и гарантий Осуществлено разграничение компетенции с федеральным центром, предоставлена возможность собственного правового регулирования, в том числе по предметам совместного ведения (для краев, областей, городов федерального значения установлено также право на опережающее правовое регулирование по предметам совместного с Российской Федерацией ведения) Заложены некоторые подходы к согласованию интересов федерации и регионов федеральные законопроекты должны направляться для регионального рассмотрения, территория субъектов не могла быть изменена без их согласия, статус федеральных ресурсов определялся по взаимной договоренности Для унитарного Российского государства это явилось важным шагом на пути к дальнейшей федерализации страны Но при этом сохранялась значительная централизация государственной власти, характерная для унитарного государства Руководители исполнительных органов региональной власти назначались Президентом Российской Федерации (а не избирались, как в республиках), их деятельность детально регламентировалась федеральным законодательством, осуществлялся жесткий контроль над региональным правотворчеством
Автономный статус был значительно ниже республиканского по многим направлениям объему предметов совместного ведения, формам правового регулирования (только республикам предоставлялось право принятия законов), порядку согласования федеральных законопроектов
Диссертант отмечает, что в настоящее время проблема разграничения полномочий по прежнему актуальна, прежде всего, для сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то есть для вопросов, прямо перечисленных в ст 72 Конституции Российской Федерации 1993 года
В русле мировых тенденций развития федерализма находится сокращение объема неурегулированных (неразграниченных) полномочий по предметам совместного ведения
Наиболее проблемной является совместная компетенция Российской Федерации и ее субъектов Практика наглядно продемонстрировала, что данная компетенционная сфера имеет тенденцию либо к избыточной децентрализации, либо, напротив, к неоправданной централизации, причиной чему является, в том числе, несовершенство конституционной модели разграничения компетенции, предусматривающей размежевание компетенции по различным критериям
- по сферам общественных отношений (защита прав и свобод человека и
гражданина, природопользование, охрана окружающей среды),
- по объектам (особо охраняемые природные территории, адвокатура, нотариат),
- по отраслям законодательства (административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное),
- по полномочиям (осуществление мер по борьбе с катастрофами, установление общих принципов налогообложения, выполнение международных договоров РФ)
Исходя из буквы Конституции 1993 года, нашедшей свое подтверждение в правовой позиции Конституционного Суда РФ, федеральные органы законодательной власти вправе регулировать предметы совместного ведения с той степенью детализации, с какой они сочтут это необходимым, а федеральные органы исполнительной власти - самостоятельно осуществлять полномочия по предметам совместного ведения Отсутствие конституционных рамок деятельности федеральных органов власти в сфере совместного ведения ведет к фактической централизации власти при сохранении формальных устоев федерализма
Среди вариантов решения данной проблемы нельзя рассматривать упразднение сферы совместного ведения, поскольку практическая полезность такого подхода вызывает большие сомнения Возникновение сферы совместного ведения исторически было обусловлено невозможностью полного разграничения всего объема компетенции между федерациями и их членами Совместное ведение - это не искусственная юридическая конструкция, а результат естественной эволюции федеративных отношений24
Нужно стремиться к тому, чтобы по каждому предмету совместного ведения полномочия и ответственность были строго распределены за что отвечает федеральный Центр, за что отвечает субъект Федерации Юридически эта проблема должна решаться с помощью федеральных законов, а также с использованием договоров и соглашений При этом найденные в результате договорной практики эффективные механизмы решения конкретных проблем, баланс полномочий и ответственности Центра и регионов могут фиксироваться в федеральных законах
Принципиальным является четкое определение ответственности каждого уровня власти и конкретных органов за осуществление полномочий, в первую очередь, связанных с реализацией прав граждан Недопустима ситуация, когда право есть, а кто несет обязанность по обеспечению реализации этого права, -неясно Поэтому должны быть закреплены не только сами полномочия, но и порядок и объемы их осуществления, обязанности по их финансовому и иному ресурсному наполнению, а также санкции за неосуществление или ненадлежащее осуществление полномочий Конституционному праву
24 Глигич-Золотарева М В Правовые основы федерализма М Юристь, 2006 С 220,221
28
гражданина должны корреспондировать подкрепленные механизмом реализации и ответственностью обязанности конкретного органа публичной власти
Диссертант отмечает, что сложившаяся к настоящему времени система разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами весьма далека от совершенства, что касается и существующей правовой базы, громоздкой и во многом противоречивой и несовершенной, не в должной степени эффективной системы институционального обеспечения федерализма Совместные усилия федерального Центра и субъектов Федерации должны быть направлены на поиск и реализацию наиболее оптимального соотношения централизации и децентрализации государственной власти в России
В заключении сделаны основные выводы по диссертации
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1 Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве // История государства и права, 2007, № 20 - 0,5 п л
2 Понятие и сущность разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами // Актуальные проблемы теории и истории государства и права на современном этапе Материалы международной научно-практической конференции 17 апреля 2006 г 43 - Уфа РИО БашГУ, 2006 - 0,25 п л
3 К вопросу о децентрализации государственной власти в Российской Федерации // Проблемы укрепления законности и правопорядка в современных условиях Материалы международной научно-практической конференции 1-2 июня 2006 г Ч 3 - Уфа РИО БашГУ, 2006 - 0,25 п л
4 Разграничение предметов ведения и делегирование полномочий в Российской Федерации историко-правовой аспект // Правотворческая и правоприменительная деятельность в Российской Федерации вопросы теории и практики (Материалы Всероссийской научно-практической конференции 2021 февраля 2007 г) - Уфа УФ УрГЮА, 2007 - 0,35 п л
5 Формы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов Обеспечение сочетаний общегосударственных и региональных интересов// Актуальные проблемы совершенствования правовой системы Российской Федерации Материалы межрегиональной научно-практической конференции молодых ученых, специалистов и студентов высших учебных заведений 14-15 февраля 2008 г, Уфа, 2007 - 0,2 п л
Сдано в набор 19 05 2008 г Подписано в печать 19 05 2008 г Формат 60x84 1/16 Уел пл 1,5 Бумага офсетная Гарнитура Times New Roman
Тираж 100 Заказ 856
Сверстано и отпечатано ВРО № 100589, п-ль Купреев В В 353240, Краснодарский край, ст Северская, ул Народная, 41
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Шайхлисламов, Эдуард Робертович, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1. Разграничение предметов ведения и взаимное делегирование полномочий между федеральной и региональной властью.
1.1. Понятие и сущность разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.
1.2. Способы разграничения предметов ведения полномочий в федеративных государствах.
1.3. Формы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов. Обеспечение сочетания общегосударственных и региональных интересов.
Глава 2. Генезис и развитие института разграничения предметов ведения и делегирования полномочий в России.,.
2.1. Разграничение предметов ведения и делегирование полномочий в России до 1917 года.
2.2. Разграничение предметов ведения и делегирование полномочий в советский период.
2.3. Разграничение предметов ведения и делегирование полномочий в Российской Федерации.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Федеральная государственность и проблема регионализации в России: историко-правовой аспект"
Актуальность темы исследования. Преобразование России в подлинно федеративное многонациональное государство предполагает более высокий уровень федеративных отношений. В период становления нашего государства принцип федерализма является основным для достижения демократизации общественной жизни, установления подлинного народовластия и решения такого наиважнейшего вопроса как сочетание интересов регионов и государства, так как их интересы являются основой установления социально-экономических, политико-правовых и иных внутрифедеральных взаимоотношений.
Также актуальность исследуемой темы обусловлена усилением в последнее время унитаристских тенденций в федеральных органах Российской Федерации, меняющих сущность взаимоотношений центра и субъекта федерации, что вызывает необходимость выработки новой эффективной модели, оптимизирующей эти взаимоотношения.
Согласно теории федерализма, взаимосвязь интересов центра и субъектов федерации объективно выстраивается по принципу координации и делегирования. Центр, передавая часть своих полномочий и предметов ведения субъекту, заинтересован в подкреплении предназначенной ему самостоятельности, оставляя за собой при этом выполнение контролирующей функции. В свою очередь субъект делегирует часть своих полномочий и предметов ведения центру.
Становление и развитие российского федерализма тесно связано с разработкой и реализацией региональной государственной политики, основными целями которой провозглашены благосостояние граждан, целостность государства, территориальная справедливость1.
Россия - многонациональное федеративное государство, в основу
1 Игнатов В. Г., Бутов В. И. Регионоведение (экономика и управление). Уч. пособие. М., Ростов на/Д, 2000. С. 76. построения которого положен национально-территориальный принцип. Это накладывает определенное своеобразие на все развитие государства. В теоретическом плане важно понять, что отношения между центральными органами и органами субъектов федерации фактически составляют главное содержание стоящих перед федеративным обществом проблем. Их решение должно быть направлено на обеспечение наиболее гармоничного сочетания самостоятельности субъектов и целостности федерации, т.е. на создание наиболее приемлемой для страны модели федерализма либо на основе существующей в стране конституционно-правовой системы, либо на основе обоснования необходимости внесения в нее изменений и дополнений. И прежде всего в этом нам видится сложность самого исследования данной проблемы.
История Российского государства - это не только результат борьбы за собственность, власть и территорию, но и процесс поляризации интересов центральной власти и провинций. Тем ценнее опыт, накопленный веками и тем актуальнее встает вопрос изучения не просто процесса становления федерации, а более подробного изучения непосредственных взаимоотношений государства и регионов.
Степень научной разработанности проблемы. Реформирование государственного устройства России, осуществляемое в течение последнего десятилетия, способствовало появлению работ, содержащих анализ проблем российского федерализма и взаимодействия органов государственной власти различных уровней, в том числе и их исторический аспект. Перечисленным выше обстоятельствам в общеправовом пространстве посвящают свои исследования С.А. Авакьян, М.В. Баглай, П.Н. Бирюков, А.В.Васильев, Н.М. Добрынин, В.Г., Р.В.Енгибарян, Ермаков, Д.Л. Златопольский, В.В. Иванов, И.П. Ильинский, JÏ.M. Карапетян, A.B. Киселева, Д.А. Ковачев, А.Е. Козлов, Б.С. Крылов, O.E. Кутафин, Ю.И.Лейбо, В.И. Лысенко, В.Н. Лысенко, C.B. Нарутто, Е.Е. Никитина, H.A. Михалева, В.В. Пустогаров, В.А. Ржевский, О.Г. Румянцев, Т.С. Румянцева, М.С. Саликов, В.Н. Синюков, Б.С. Страшун,
В.А.Прокошин, В.И. Ульянов, И.А. Умнова, J1.B. Четверикова, В.И. Чехарина, В.Е. Чиркин, С.М. Шахрай, Б.С. Эбзеев и др.
Становление и развитие российского федерализма рассматриваются в трудах Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф. Боленкова, A.A. Вешнякова, A.B. Зиновьева, Д.Л. Златопольский, A.B. Иванченко, С.Д. Князева, А.И. Лепешкина, М.С. Матейковича, В.И. Платова, А.Е. Постникова, М.В. Титова Л.Ф. Ярова и др.
Особую значимость в свете рассматриваемых проблем приобретают труды представителей отечественной политико-правовой мысли конца XIX -первой половины XX вв. М.А. Бакунина, В.И. Гессена, И.А. Ильина, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, С.А. Корфа, Н.И. Костомарова, М.Я. Лазерсона, A.C. Ященко и др.
Также о необходимости переноса баланса власти с вышестоящего на нижестоящий уровень государственного управления указывали в своих работах Ж.Блан, М. Бэрджесс, Ф.Ваге, Ж.М. Вирье, С. Вудард, А. Гамильтон, Дж. Джей, Х.Д. Диккерман,
Следует отметить, что большинство современных исследователей проблем российского федерализма и регионализации принимали непосредственное участие в разработке его правовых основ, в подготовке нормативных правовых актов. Однако в исследовании генезиса российского федерализма, его сущности, а главное в определении проблемы регионализации полномочий и выстраивании взаимоотношений с регионами практически лишь сделаны первые шаги.
Все это в совокупности обусловило выбор темы исследования, определение его цели и задач.
Хронологические рамки исследования охватывают период от начала российской государственности до настоящего времени. Такой выбор временного периода объясняется тем, что комплексное изучение процесса федерализации Руси, затем унитарной Российской империи, объявленной федеративным государством РСФСР, вошедшей затем в состав СССР, и, наконец, Российской Федерации позволит обозначить тенденцию трансформации российской государственности, составить целостную картину ее развития, обозначить пути решения проблем ее регионализации и превращения в подлинно федеративное государство.
Объект исследования - российская модель складывающихся взаимоотношений между федеральным центром и субъектами в их историческом развитии.
В предмет исследования включены нормы конституционного права, регламентирующие компетенцию и предметы ведения органов государственной власти России и органов государственной власти субъектов РФ, научные труды, посвященные данной проблематике, архивные материалы, материалы практики конституционного судопроизводства
Целью исследования является историко-правовой анализ развития федерально-региональных отношений в России, а также соответствующего законодательства в данной сфере общественных отношений.
Поставленная цель предопределила следующие задачи: проанализировать теоретико-правовые основы правового регулирования в области разграничения предметов ведения и взаимного делегирования полномочий между федеральной и региональной властью;
- выявить особенности правового регулирования разграничения компетенции между федеральной и региональной законодательной и исполнительной властью;
- изучить основные стадии генезиса российского федерализма;
- показать динамику и особенности становления и развития внутригосударственных отношений на различных этапах российской истории;
- определить характер противоречий в правовой системе Российской Федерации, правовые средства их преодоления;
- показать реализацию уголовно-процессуального законодательства по характерным политическим делам.
Теоретическая и методологическая основа исследования. Данное исследование основано на комплексе методов научного познания: диалектическом, историческом, логическом, комплексном, статистическом, системного анализа, формально-юридическом, сравнительно-правовом и др. Исследование поднимаемых проблем потребовало изучения литературы по теории права и государства, всеобщей истории права и государства, истории отечественного права и государства, истории политических и правовых учений, истории философии, философии права, трудов отечественных и зарубежных исследователей проблем федерализма, публикаций в научных журналах и периодической печати, архивных материалов.
Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, внутригосударственные договоры, официальные документы и нормативные правовые акты по вопросам федерализма, Конституции, Уставы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Научная новизна представленной работы определяется, прежде всего, самой постановкой проблемы, а также методологией ее решения. Новизна проявляется в системном анализе сущности разграничения предметов ведения и взаимного делегирования полномочий, основных тенденций и направленности их развития, что может сыграть существенную роль в становлении и развитии российской модели федерализма. Кроме того, новым является положение диссертации о незавершенности процесса федерализации в России и обоснование необходимости научной разработки программы развития внутрифедеративных отношений, важнейшей составной частью которой должен стать правовой механизм их регулирования.
Основные положения, выносимые на защиту. Результатом научного анализа данной проблемы являются следующие выносимые на защиту выводы и положения:
1. Дан историко-правовой анализ различных подходов к вопросу разграничения предметов ведения и делегирования полномочий в разрезе теории федерализма, уточнены научные понятия «разграничение предметов ведения», «делегирование полномочий», а также «компетенция» в свете теории федерализма,.
2. Институт разграничения предметов ведения является комплексным и сложным правовым явлением, основанным на синтезе многих общественных отношений, но сущностные его проявления (внешнее выражение) имеют государственно-правовую природу и связаны с организацией и практической реализацией государственной власти прежде всего в федеративном государстве. Однако и в унитарном государстве данный институт присутствует и играет значительную роль.
3. В мировой юридической науке обоснованы несколько способов разграничения предметов ведения и делегирования полномочий в федеративном государстве. Выбор того или иного способа зависит от национальных особенностей страны, исторических предпосылок, стадии ее развития и множества иных условий. Однако основным фактором является демократизация общества, в котором народ передает часть своих полновластных полномочий как самому государству, так и его составным частям.
4. Российская Федерация отличается сложным, сочетающим разные элементы федеративным устройством, которое обусловлено доставшимся ей историческим наследием; что требует специфического подхода к анализу и оценке федеративных отношений в Российской Федерации.
5. Разграничение предметов ведения и делегирование полномочий частично осуществлялось уже при становлении российской государственности. И, несмотря на процесс централизации, на Руси, а затем в Российской империи, верховная власть признавала необходимость передачи части полномочий, в первую очередь, в связи с обширностью территории Российской империи, затрудняющей контроль со стороны центра за регионами.
6. В советский период, напротив, провозглашенный принцип федерализма фактически не реализовался на практике, что воплощалось в отсутствии каких бы то ни было самостоятельных полномочий автономных образований, входивших в состав РСФСР.
7. В новейший период РФ находится в стадии становления основ федерализма, с чем связано определение наиболее оптимальных путей его развития. Накопленный исторический опыт, мировая практика позволяют реализовать основные требования и принципы федеративного государства, однако для достижения поставленной цели необходимо в первую очередь усовершенствовать правовую базу, регулирующую данную сферу общественных отношений.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретические результаты исследования могут быть использованы при разработке федерального и регионального законодательства, в практической деятельности органов государственной власти всех уровней. Результаты исследования могут быть учтены в процессе разграничения полномочий между федеральным центром и российскими регионами, при осуществлении реформирования системы органов государственной власти Российской Федерации, а также субъектами законодательной инициативы при подготовке проектов законов в области государственного строительства и развития институтов гражданского общества.
Текст исследования может применяться при подготовке методических и научных разработок по теории и истории отечественного государства и права, конституционному праву Российской Федерации и зарубежных стран, в учебно-воспитательном процессе, при чтении академических курсов, лекций, спецкурсов и др.
Апробация результатов исследования. Наиболее важные результаты диссертационного исследования нашли отражение в авторских публикациях. Научные, педагогические работники, работники практических органов могли ознакомиться с основными положениями диссертации на научно
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Шайхлисламов, Эдуард Робертович, Краснодар
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Для каждого сложносоставного государства основным вопросом, который наглядно демонстрирует характер государственно-правовых связей, свидетельствует об уровне централизованности осуществления власти в стране, дает представление об уровне взаимосвязей между субъектами Федерации, является разграничение полномочий между федеральной властью и властью субъектов Федерации. Проблемы разграничения власти в федеративном государстве сложны и многообразны. Различные подходы к исследованию данной темы, историко-правовой анализ развития и становления федеративных отношений и реализации разграничения полномочий в России, позволяют рассмотреть основные вопросы под разными углами зрения и прийти к оптимальным вариантам их решения .
Проведенное в рамках настоящей работы исследование процесса разграничения предметов ведения и полномочий в современных федеративных государствах, и конечно же в России, не может ответить на все проблемные вопросы. Тем не менее, диссертантом сделана попытка выработать определенные рекомендации по дальнейшему совершенствованию процесса разграничения властных полномочий между двумя уровнями власти: федеральным и региональным (субъектов федерации) в Российской Федерации.
Проведенное исследование позволило сделать следующие основные выводы.
Правовую категорию «федерализм» следует рассматривать не только как юридическую концепцию, но и как политическое явление, при котором полномочия между центральным правительством и правительством субъектов распределены таким образом, чтобы защищать власть каждого из них. Сравнительный анализ децентрализации власти в федеративном и унитарном государстве, показал следующие существенные отличия:
- в федеративном государстве разграничение предметов ведения проводится путем создания двух систем государственных органов: федеральной и региональной.
- в федеративном государстве полномочия субъектов не могут быть изменены федеральными органами в одностороннем порядке, поскольку не федерация определяет эти полномочия и не она делегирует их субъектами.
Концепция регионализма является наиболее эффективным противовесом сверхцентрализации государства. Современный регионализм нацелен на оптимальное использование тех возможностей, которые вытекают из естественного территориального деления современных обществ. Цель противостояния процессу концентрации власти в руках политической или иных элит. Но это возможно в обществе, где существуют традиции самоорганизации общественных единиц не сверху, а снизу, иначе дробление государственного пространства по горизонтали выльется в авторитаризм.
Содержание понятий «предмет ведения», «полномочие», «компетенция», различаются и их отождествление этих понятий вносит сумбур, в определение сфер деятельности разных ветвей власти и диссонанс в законотворческий процесс. Предмет ведения в данном случае - это государственная функция по основным сферам жизни общества. Понятия «компетенция», и «полномочие» являются производными от понятия «предмет введения». И от того, как разграничены по существу предметы ведения между федерацией и ее субъектами, зависит роль, которую играет федеративное государственное устройство в жизни населения данного государства.
Классификация основных способов и методов разграничения предметов ведения и полномочий в федеративных государствах, позволила выявить, что Российской Федерации в основном присуща Конституционная форма разграничения предметов ведения и полномочий, но наряду с Конституцией применяется и договорная форма. Предположение некоторых ученых о том, что природа отношений между зависимыми друг от друга субъектами и договор как юридическая форма для регулирования подобных отношений несовместимы, по меньшей мере, необоснованны.
Договор для Российской Федерации является дополнительным способом разграничения предметов ведения, позволяющим устранить пробелы конституционно-правового регулирования процесса разграничения.
Исследование исторического аспекта становления России как федерации позволяет утверждать что, в течении всей истории существования России до 1917 года, государство то склонялось к распаду на самостоятельные территории, то стремилось к централизации власти. Однако по окончании этих процессов всегда приходила в состояние половинчатое двум этим противоположностям. Несмотря на провозглашаемый и поддерживаемый царским правлением унитаризм, явления федерализма ярко проявляются в глубине веков. Также однако, необходимо отметить, что в территориальном отношении Россия этого периода стремилось к федерации, и федерация была формой в которую она начала облекаться, но в сфере разграничения полномочий, таких тенденций практически не наблюдалось. Политика империи на всем протяжении была жестокой и централизованной.
СССР, в свою очередь, хоть и обладал всеми признаками федерации, но в действительности в сфере управления преобладали принципы унитаризма и конфедерализма, что создавало качественно новую ситуацию, не известную в мировой практике государственного строительства и политического устройства. Столь противоречивая ситуация, в итоге, привела к распаду СССР, а также и к распаду РСФСР.
Разграничение полномочий и предметов ведения на современном этапе характеризуется неоднозначно. Российский федерализм провозглашается то как конституционно-договорной, то как договорно-конституционный. Исторические особенности фактического положения определенных субъектов порождают их особенное правовое положение, что ведет к нарушению принципа равного статуса всех субъектов Российской Федерации, прямо закрепленного в Конституции РФ. Необходимо
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Федеральная государственность и проблема регионализации в России: историко-правовой аспект»
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // «Российская газета», N 237, 25.12.1993.
2. Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики от 10 июля 1918 г. // Хрестоматия по истории отечественного государства и права. 1917-1991 гг. М.: Зерцало, 1997.
3. Основной закон (Конституция) Союза Советских Социалистических Республик от 31 января 1924 г. // Хрестоматия по истории отечественного государства и права. 1917-1991 гг. М.: Зерцало, 1997.
4. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик от 5 декабря 1936 г. // Хрестоматия по истории отечественного государства и права. 1917-1991 гг. М.: Зерцало, 1997.
5. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик от 7 октября 1977 г. // Хрестоматия по истории отечественного государства и права. 1917-1991 гг. М.: Зерцало, 1997.
6. Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 47030-1 «О государственной границе Российской Федерации // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594.
7. Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. «О введении в действиечасти первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 54. Ст. 1287.
8. Федеральный закон от 20 мая 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2871.
9. Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» от 4 января 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 3. Ст. 1463.
10. Федеральный закон от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничений полномочий» // СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 10.
11. Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 года № 1723 «Об основных началах организации власти в субъектах Российской
12. Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 25 октября 1993 года, № 43.
13. Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24 // СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170.
14. Указ Президента РФ от 21 апреля 2000 г. // СЗ РФ. 2000. № 17 Ст.1852.
15. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П «По делу о толковании пункта статей 7 (пункта «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции РФ // СЗ РФ. 1999. № 6. Ст. 866.
16. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995 года № 16-П по делу о проверке конституционности статей 23, 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной думы // СЗ РФ, 1995. № 50. Ст. 4969.
17. Постановление Правительства России с характерным названием «О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 34. Ст. 3682.
18. Декларация прав народов от 15 октября 1917 г. // История советской Конституции в документах 1917-1956 гг. М, 1957. № 14.26. КНИГИ И СТАТЬИ
19. Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России: в 3 кн. М: Республика, 1993.
20. Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное обустройство России. М., 2000.
21. Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М., 1996.
22. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты Федерализма. М.,1994.
23. Австрийская Республика: Конституционные законодательные акты. М., 1985г.
24. Аксаковский В.П. Радость и горе федерализма РФ. М., 1999.
25. Алыпиц Д.И. Начало самодержавия в России. Государство Ивана Грозного. Л., 1988.
26. Аринин А. Проблемы развития российской государственности в конце XX века // Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997.
27. Багер X. Реформы Петра Великого. Обзор исследований. М.,1989.
28. Баглай М.В. Конституционное право РФ: Учебник. М., 2004.
29. Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М.: Бек, 1998.
30. Бакунин М.Л «Государственность и анархия» М: ЭКСМО-ПРЕСС, 2001.
31. Берендтс Э.Н. О прошлом и настоящем русской администрации. СПб., 1913.
32. Болтенкова Л.Ф. Асимметричность федерации// Регионология. 1997. №1.
33. Болтенкова Л.Ф. Развитие федерализма в России: вопросы теории, истории и социальной практики/ Методическое пособие в помощь изучающим проблемы российского федерализма (для самостоятельного образования). М.: Изд-во РАГС, 2004.
34. Борисенок Ю.А. Михаил Бакунин и «польская интрига»: 1840-е гг. М., 2001.
35. Вернадский Г.В. Государственная Уставная грамота Российской империи 1820 г.: историко-правовой очерк. Прага. 1925.
36. Вернадский Г.Н. Начертание русской истории // Евразия. Исторические взгляды русских эмигрантов. М., 1992. С. 106-107.
37. Верт Н. История советского государства. 1900-1991. М., 1998.
38. Викторов Л. Н. Из истории российского федерализма// Российская Федерация. 1998. №3.
39. Владимир Путин. Речь на Заседание Госсовета России 08.02.2008года.
40. Выступление Президента РФ В.В. Путина // Стенограмма заседания Совета законодателей. 18 февраля 2003 г.
41. Герцен А.И. Собрание сочинений. Т. 6.
42. Гладкий Ю.Н., Чистобаев А.И. Регионоведение. М.: Гардарика,2002.
43. Глигич-Золотарева М. В. Правовые основы федерализма. М: Юристь, 2006.
44. Глигич-Золотарева М. Разграничение компетенции в федеративном государстве: сравнительный аспект. // Федерализм: Российское и международное измерение. Казань. 2004.
45. Глигич-Золотарева М. Федерализм: Российское и международное измерение. Казань, 2004.
46. Головистикова А.Н., Трудцына А.Ю. Конституционное право России // под ред. Н.А. Михалевой. М.: Эксмо, 2006.
47. Горбачев И.Г. Российский федерализм: принципы построения и конституционно договорная база разграничения предметов ведения и полномочий. СПб. 2000.
48. Государственное право Германии. Сокращенный перевод немецкого семитомного издания. М., 1994. Том 2.
49. Действующее международное право. Т.З. М., 1999.
50. Декреты Советской власти. М., Госкомиздат, 1957-1964. Т. 1.1957.
51. Добрынин Н.М. К вопросу о разграничении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Гос-во и право. № 5. 2004. С. 89.
52. Добрынин Н.М. Федерализм в России: оценка состояния и пути решения проблем // Право и политика. № 5, 2006. С. 6.
53. Добрынин Н.М. Федерализм: Историко-методологические аспекты. Новосибирск: Наука, 2005.
54. Дружинин Н.М. Избранные труды». Революционное движение в России в XIX в. М.1985.
55. Елисеев Б. П. Договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: решение или порождение проблем?//Государство и право. 1999. № 4; Федерализм власти или власть федерализма. М., 1997. С. 878.
56. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России (XV начало XX в.). М., 1983.
57. Жарникова С. Древние тайны русского Севера/ Древность: Арьи. Славяне. М.: ПАЛЕЯ, 1996.
58. Жукова JI.A. Проблемы взаимодействия властных структур и земского самоуправления в пореформенной России. М., 1995.
59. Златопольский Д. JI. Эволюция российского федерализма // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1998. №6. С. 74-76.
60. Зюганов Г.А. Муки центризма // Российская газета от 31 января 1997 года.
61. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Регионоведение (экономика и управление). Уч. пособие. М., Ростов на/Д, 2000.
62. История государства и права в СССР. Ч. 1. Док. 94.
63. История государственного управления России, Отв. ред. Игнатов В. Н. Ростов н/Д, 1999.
64. История государственного управления России: учеб./отв.ред. В.Г.Игнатов. Ростов н/Д., 2002.
65. История отечественного государства и права. Ч. 1. М.: Изд-во МГУ, 1992.
66. История Советской Конституции. Сб. документов (1917-1956). М., Изд-во АН СССР. 1957.
67. Карамзин Н.М. История государства Российского. В 12-ти томах. Т. 1.М, 1989.
68. Карапетян JI.M. Федеративное устройство Российского государства. Москва. 2001.
69. Ким А.Н. Конституционно-договорные основы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и Республикой Саха (Якутия). М., 1996.
70. Кинтерая А.Г. Методы разграничения предметов ведения и полномочий в современных федеративных государствах: сравнительный анализ и основные тенденции // Право и политика. №11. 2006. С.52.
71. Киреевский И.В. Полное собрание сочинений. В 2 т. М., 1911.
72. Киселева A.B., Нестеренко A.B. Теория федерализма. М., 2002.
73. Ключевский В.О. О русской истории (сборник) / под ред. В.И. Бутанова. М., 1993.
74. Ковачев Д.А. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М., 1995.
75. Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журн. Рос. Права. 2002. № 5. С. 3.
76. Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной власти в России. М.: ИНИОН РАН. 1996.
77. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Ю. В. Кудрявцева. М: Фонд «Правовая культура», 1996.
78. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ.ред. Карповича. 2-е изд. доп. и перераб. М., Юрайт-М: Новая правовая культура. 2002.
79. Комментарий к Конституции Российской Федерации постатейный / Под ред. JI.A. Окунькова. М., Изд-во БЕК., 1996.
80. Конституционное право: Учебник / Отв. ред. В.В. Лазарев. М.,2007.
81. Конституционное устройство России: Общественная инициатива. М., 2000.90. Конституция Индии 1950 г.
82. Конституция общенародного государства. М., 1978.
83. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.1. СПб., 1892.
84. Королева-Коноплянная Г. В поисках средства соединения разъединенного и Федерализм. 1996. №3.
85. Костомаров А. Мысли о федеративном начале древней Руси // Отечественные записки. 1861.
86. Крылов Б.С. Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий // Соотношение законодательства РФ и законодательства субъектов РФ. М., Омега. 2003.
87. Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерки истории Советской Конституции. М., Политиздат, 1987.
88. Лебедев А.Н. Статус субъекта РФ (Основные концепции, конституционная модель, практика). М., 1999.
89. Ленин В.И. О праве наций на самоопределение // Поли. собр. соч.1. Т. 25.
90. Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Издание пятое. Т.24.
91. Липатов A.A. Сборник «Истории советской конституции 19171956 гг.» док № 47. М., 1957.
92. Макаричев A.C. Федерализм и регионализм: европейские традиции, российские перспективы. Полис. 1994.
93. Малышева Е.П. Административно-территориальное устройство России // Административно-территориальное устройство России: История и современность. М., 2003. С. 202-241.
94. Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Т. 7.
95. Марку Ж. Тезисы выступления на международной конференции «Разграничение полномочий между различными уровнями публичной власти». СПб., 23-24 мая 2002 г. // Аналитический вестник Совета Федерации. 2003. № 1. С. 73-77.
96. Марченко Г. Региональные проблемы становления новой российской государственности. М., 1996.
97. Межуев Б.В. Генерал-губернаторство в системе местного управления России // Россия в условиях трансформации. М., 2001. Вып. 12. С. 5-28.
98. Мексиканские Соединенные Штаты. Конституция и законодательные акты. М., 1986.
99. Мироненко C.B. Страницы тайной истории самодержавия: политическая история первой половины XIX в. М., 1990.
100. Морозов С.А. Культура политического управления. Краснодар,1999.
101. Не будет ни революций ни контрреволюций: Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 3 апреля 2001 года // Рос. Газета. 2001. 4 апр. С.З.
102. Нечкина М. В. Декабристы. М, 1982.
103. Образование СССР. Сб. док-ов, 1917-1924. М.-Л., изд-во АН СССР. 1949.
104. Окулич И. Россия союз областей. Дело народа. № 5 1917.
105. Осинов Н. Отечественный федерал-романтизм и строительство правового государства// Федерализм. 1996. № 3. С. 122-128.
106. Основной закон Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г.ч.1,ст. 91.
107. Остром В. Смысл американского федерализма М., 1993.
108. Павленко Н. Петр Великий. М. 1990.
109. Пастухов В.Б. Новый федерализм для России: институонализация. Полис. 1993. №3. С.102-107.
110. Пастухова Н. Б. Проблемы государственного суверенитета. М.: Норма, 2006.
111. Пинчук Ю.А. Исторические взгляды Н.И. Костомарова. Киев, 1984
112. Платонов С.Ф. Лекции по русской истории. Учебник русской истории. СПб., 1993.
113. Политическая Конституция Мексиканских Соединенных Штатов от 31 января 1917 г. 4.10 ст. 115.
114. Послание Президента России В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации //Российская газета. 2003. 17 мая.
115. Послание Президента России В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации //Российская газета. 2005. 26 апр.
116. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации / полный текст выступления Президента РФ Владимира Путина перед депутатами Федерального Собрания в Кремле 26 мая 2004 г. // Российская газета. 2004. 27 мая.
117. Региональные проблемы в России. Федерализм против сепаратизма и регионализма. Доклад ЭПИЦЕНТРА. 1994. № 1.
118. Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность. Сборник докладов. М., 2000.
119. Савелов Л.М. Лекции по русской генеалогии/ Серия Справочники но русской истории. Вып. 3. М.: Археографический центр, 1994.
120. Саликов М.С. Разграничение компетенции в американской федеративной системе // Российский юридический журнал. 1996 г. №4. -С.75-83.
121. Самигуллин В.К. Конституционное право России: Курс лекций. Уфа: Издание Башкирск. ун-та, 2001.
122. Сафонов В.Е. Разграничение предметов ведения Федерации и ее субъектов: Конституционно-правовой аспект. Уфа, 1999.
123. Симонян Р.Г. Общегосударственное значение вопросов исключительного ведения Российской Федерации // Федерализм. № 21. 2007. С. 8-12.
124. Смирнягин Л. Статья 72 Конституции Российской Федерации: проверка ветвей власти на государственную зрелость / Российские вести. 1995. 15 ноября.
125. Сорокин П. Автономия национальностей и единство государства // Государство и право. 1997. № 10. С. 96-100.
126. Сталин И.В. Сочинения. Т. 3,4.
127. Тихомиров М.Н., Епифанов П.П. Соборное уложение 1649 года. М., Изд-во Моск. ун-та, 1961.
128. Тихомирова Ю.А. Государственно-правовые аспекты федерализма Федерализм. 1999. №2.
129. Токвиль А.О. О демократии в Америке. М., 1987.
130. Топорнин Б.Н. Современный российский федерализм. Полис. 1995. № 6.
131. Умнова И. JI. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации. Государство и право. 1994. № 8-9. С. 43-51;
132. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., Издательство «Дело», 1998.
133. Умнова И.А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и ее субъектами. М., ИНИОН. 1996.
134. Умнова И.А. Современный российский федерализм: состояние и тенденции развития // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. -М.: ИНИОН, 1999.
135. Федерализм. Энциклопедический словарь. М.: Инфра-М, 1997.
136. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) // Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001.
137. Федерация в зарубежных странах. / Отв. ред. Д.А. Ковалев М.,1993.
138. Флайнер Т., Лидия Р. Баста Фляйнер. Федерализм, федеративные государства и децентрализация. // «Федерализм: Российской и международное измерение». Рязань, 2004.
139. Фляйнер, Лидия Р. Баста Флайнер. Федерализм, федеративные государства и децентрализация. // Казанский федералист. 2002 №1. С.115.
140. Флянер Т. Швейцария: субсидиарность и разнообразие / Федерализм: российское и швейцарское измерение. М., 2004.
141. Хакимов P.C. Федерализм: обзор основных понятий. // Федерализм в России и в мире. Казань. 2004.
142. Херпергер Д. Общие черты и особенности федеративных государств// Федерализм. Центр и регионы. М.,1999.
143. Хышиктуев О.В. Конституционно-правовой статус республики в состав Российской Федерации (на примере Республики Бурятия). Дис. канд. юрид. наук. М., 1996.
144. Черепанов В. А. Теория российского федерализма. Учеб. пособие. М: МЗ-ПРЕСС, 2005.
145. Черепнин Л.В. Земские соборы Русского государства в ХУ1-ХУП вв. М., 1978.
146. Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. СПб., 2004.
147. Чертков А.Н. Комментарий к ФЗ от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». М., 2006.
148. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран М., 1997.
149. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1999.
150. Чиркин В.Е. Предметы ведения Федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность. // Государство и право. 2002. №5. С. 10-15.
151. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., Изд-во ННИМП, 1997.
152. Чистяков О. И. Конституция РСФСР 1918 года. М, 2003.
153. Шахрай С.М. Конституционное правосудие в системе российского федерализма. С.-Петербург, 2001.
154. Эбзеев Б.С. Предисловие //Карапетян Л. М. Федеративное устройство российского государства. М.: Норма, 2001.
155. Элейзер Д. Сравнительный федерализм «Полис». 1995 № 6.165. АРХИВНЫЕ МАТЕРИАЛЫ
156. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1990. №2. Ст. 22.
157. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР. № 27. 1991. С. 930-935.
158. Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 270.
159. Полное собрание законодательства Российской империи. Собр. 2. Т.Ч. № 10303
160. Полное собрание законодательства Российской империи, т. XX, № 14392.
161. Полное собрание законодательства Российской империи, t.IV, №2218
162. Полное собрание законодательства Российской империи. T.IV, №3411.
163. Свод законов Российской империи. СПб., 1832. Т. 1.4. 1. Ст. 47.
164. Свод законов Российской империи. СПб., 1832. Т. 9. Ст. 1.
165. Собрание актов Президента и Правительства РФ. 27.09.1993, № 39. Ст. 3597.
166. Собрание актов Президента и Правительства РФ. № 39, 27.09.1993. Ст. 3597.
167. Собрание законодательства РФ, 03.02.1997, № 5. Ст. 708.
168. Собрание законодательства РФ, 04.09.2000. № 36. Ст. 3633.
169. Собрание законодательства РФ, 15.05.2000, № 20. Ст. 2112.
170. Собрание законодательства РФ, 31.07.2000, №31. Ст. 3205.
171. Собрание законодательства РФ, 7.08.2000, № 32. Ст. 3336.
172. Собрание узаконений, 1917, № 1, ст.1.184. ИНТЕРНЕТ-РЕСУРС
173. Вишневский Б. В федерациях губернаторов не назначают. Из международного опыта // http://yabloko.ru/Publ/200410/041008jiovgvislmgub.html.
174. Интервью с Э. Росселем // http://rossel.ru/archive/20050826/l/
175. Путин призвал Минрегионразвития активнее работать с регионами // http://news.infobot.ni/detail/l 16923608000000001004.html
