Государственный антимонопольный контроль экономической концентрации в Российской Федерации, Соединенных Штатах Америки и Европейском Союзе: сравнительно-правовой анализтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Государственный антимонопольный контроль экономической концентрации в Российской Федерации, Соединенных Штатах Америки и Европейском Союзе: сравнительно-правовой анализ»

Павлов Станислав Александрович

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АНТИМОНОПОЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ КОНЦЕНТРАЦИИ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ АМЕРИКИ

И ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

о*

Ростов-на-Дону - 2011

1 7 МДР 2011

4840748

Работа выполнена в ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет»

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Казачкова Земфира Мухарбиевна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Нельговский Игорь Евгеньевич; кандидат юридических наук Федоров Александр Витальевич

Ведущая организация - Государственное учреждение

«Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»

Защита состоится 18 марта 2011 года в 12 часов на заседании диссертационного совета Д. 203. 011.02 при Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Ростовский юридический институт МВД России» по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Маршала Еременко, 83, ауд. 503.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Ростовский юридический институт МВД России».

Автореферат разослан 15 февраля 2011 года.

Ученый секретарь диссертационного совета ''С?" / А.Б. Мельниченко

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность предпринятого сравнительно-правового анализа обусловлена той ролью, которую приобретает защита конкуренции в административной политике современного российского государства.

Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в 2008 году на расширенном заседании Госсовета рассматривал задачу поддержки конкуренции в одном ряду с развитием инновационных технологий и производств, поощрения инновационно-ориентированного предпринимательства.

Такой подход выражен также и в «Концепции социально-экономического развития страны до 2020 года». Министерством экономического развития РФ по поручению Председателя Правительства РФ от 19 августа 2008 г. № ВП-П13-16пр и в соответствии с «Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года» была разработана «Программа развития конкуренции».

Единая логика проявляется в принятии 26 июля 2006 года Федерального Закона № 135-ФЭ «О защите конкуренции» (далее -ФЗ «О защите конкуренции»). Ключевым инструментом подлинной защиты конкуренции, как свидетельствует об этом более протяженный во времени опыт США, стран Европейского Союза, является государственный контроль в области противоречивых процессов экономической концентрации, которые, в конечном счете, определяют динамику развертывания конкуренции как двигателя экономики, ее модернизации, улучшения положения потребителей. В основе феномена концентрации находятся факторы экономического и финансового свойства. Наиболее крупные участники рынка, стремясь увеличить прибыль путем монополизации рынка, полностью поглощают или иным способом приобретают контроль над более мелкими производителями однородных товаров, работ или услуг. Законодатель стремится перевести эти сложнейшие, подчас скрытые от государственного ока процессы, на юридический язык, на язык, позволяющий проведение юридических контрольных мероприятий в правовом поле.

Юридическая грамматика государственного контроля в данной сфере формируется за счет включения в ее арсенал понятий и категорий следующего смыслового ряда: слияния, присоединение, поглощение, т.е. воспроизведя компоненты правового выражения реорганизационных процедур. Все эти процессы подразумевают различные модифика-

ции гражданско-правовых сделок, имеющих качественно-количественные параметры, выраженные в индексах, индикаторах, показателях.

Поддержание баланса публичного и частного интересов детерминирует инструментарий государственного антимонопольного контроля, его эффективность. Таким образом, администрирование данных процессов - это виртуозная работа, подразумевающая высокую квалификацию работников административных ведомств, устойчивую и сильно выраженную заинтересованность самого государства в эффективности проводимых юридических мероприятий.

Но особенность российской правовой действительности в данной сфере состоит в своеобразном эффекте усложнения ее для целей государственного контроля и администрирования. Этому способствует довольно высокая степень монополизации ключевых отраслей экономики, сначала заданная всей историей социалистического развития, затем дополненная экономико-правовыми последствиями ускоренной приватизации государственных и муниципальных предприятий. Сформировался странный парадокс: в развитых странах крупный хозяйствующий субъект быстро обрастает малыми и даже мельчайшими предпринимательскими структурами. К сожалению, в России имеет место противоположная тенденция.

Вот почему задача эффективного государственного контроля в данной сфере, давно и успешно решаемая в странах с более длительной историей рыночных отношений, объективно выдвигается на первый план в аспекте политики поощрения и развития предпринимательства в стране.

Степень научной разработанности проблемы. Сравнительно-правовой анализ институтов антимонопольного регулирования и контроля предпринимался в трудах целого ряда ученых. Комплексные сравнительно-правовые исследования В.И. Еременко посвящены правовому регулированию конкурентных отношений в России и за рубежом.

В докторской диссертации Казачковой З.М. был проведен сравнительно-правовой анализ государственного антимонопольного регулирования в России и в США. Проблемы государственного антимонопольного контроля экономической концентрации в сравнительно-правовом ключе анализировались в рамках кандидатской диссертации М.В. Ковальковой, но до принятия нового Федерального закона «О защите конкуренции».

Проблемам антимонопольного регулирования и контроля, в том числе, в данной предметной области, посвящены работы A.B. Губенко, А.Н. Варламовой, А.Ю. Викулина, Н.В. Васильева, И.В. Князевой, A.M. Торкановского, JI.B. Куншиной, А.Ю. Соколова, К.Ю. Тотьева, А.Е. Шаститко и некоторых других исследователей.

Вопросам антимонопольного регулирования концентрации на товарных рынках в экономическом ключе посвящено исследование И.В. Князевой. Антимонопольный контроль за гражданско-правовыми сделками на базе предшествовавшего Закона о конкуренции был предметом анализа в работах Н.В. Васильевой. Вопросам административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства посвящено исследование АЛО. Соколова. Отдельным аспектам осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в Российской Федерации посвящена работа K.JI. Вознесенского.

Вместе с тем, настоящая работа является одним из первых сравнительно-правовых исследований в данной предметной области, выполненных после принятия в 2006 году Федерального закона «О защите конкуренции».

Основные институты административного права, вопросы государственного управления и административного надзора, административно-правовые режимы, в том числе, с использованием зарубежного опыта детально исследовались в трудах Д.Н. Бахраха, И.Н. Барциц, Б.Н. Габ-ричидзе, Б.П. Елисеева, Е.Б. Лупарева, И.Е. Нельговского, Б.В. Российского, Ю.Н. Старилова, других ученых.

Для избегания технократического, упрощенного подхода к проблематике государственного контроля, для понимания роли контрольных мероприятий в структуре государственного управления и административного процесса методологическое значение имеют труды отечественных ученых - административистов, таких как В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.Я. Масленников, других исследователей.

Административное право зарубежных стран изучалось и систематизировалось в работах А.Н. Козырина, И.Ю. Богдановской, Никерова Г.И., М.А. Штатиной. Проблемы административной ответственности в российском праве изучались в трудах А.Б. Агапова, В.В. Денисенко, A.C. Ду-генца, A.M. Кононова, А.Н. Позднышева, Н.Г. Салищевой, В.Д.Сорокина, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, А.Ю. Якимова. Вопросам административной деликтологии уделял внимание Э.Е. Гензюк.

Проблемы, связанные с антимонопольным регулированием и контролем, с результативностью юридических мероприятий в сфере экономической концентрации, активно обсуждаются учеными на страницах известных изданий, например, специализированного журнала «Слияния и Поглощения», в аналогичных зарубежных изданиях.

Вместе с тем, при обилии подчас интересных, важных, но локальных работ, комплексных, сравнительно-правовых исследований в дан-

ной области не так много. Вот почему нами предпринята попытка именно сравнительно-правового подхода.

Объектом настоящего исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в различных юрисдикциях при осуществлении антимонопольного контроля в сфере экономической концентрации, а также при применении мер административной ответственности за отдельные нарушения порядка осуществления контроля в данной области.

Предметом настоящего исследования выступают правовые нормы, правоприменительные акты, судебная практика, теоретические работы в сфере антимонопольного регулирования и контроля в данной области в трех различных юрисдикциях, в Российской Федерации, в Соединенных Штатах Америки, в странах Европейского Союза.

Целью диссертационного исследования является проведение сравнительно-правового анализа в области антимонопольного контроля за экономической концентрацией в Российской Федерации, Соединенных Штатах Америки, и Европейском Союзе. Это позволит сформулировать практические рекомендации для эффективной административной политики в России в данной предметной области.

Цель структурируется в постановке и решении ряда задач:

1. Проанализировать теоретические и правовые основы антимонопольного контроля в сфере экономической концентрации в трех юрисдикциях: Российской Федерации, Соединенных Штатах Америки и Европейском Союзе.

2. Выявить инструментарий администрирования в указанных юрисдикциях.

3. Проанализировать теоретические подходы и дискуссионные вопросы в контексте понимания соотношения категорий «контроль» и «надзор».

4. Систематизировать понятийный аппарат «экономической концентрации», показать основные аспекты его имплементации в структуру общего, статутного, прецедентного права.

5. Провести сравнительно-правовой анализ порядка и оснований осуществления антимонопольного контроля в области экономической концентрации в РФ, США и ЕС.

6. Рассмотреть особенности установления и реализации административной ответственности в различных юрисдикциях.

7. Проанализировать структуру антимонопольных органов в сфере контроля за экономической концентрацией в РФ, США и ЕС.

8. Рассмотреть основные проблемы совершенствования полномочий антимонопольных органов в различных странах в контексте администрирования экономической концентрации.

Методологическая основа исследования базируется на комплексном подходе к решению поставленных задач, применении всего спектра общенаучных и специальных методов, диалектического, формально-логического, а также сравнительно-правового и сравнительно-исторического методов для решения специфических задач данной научной работы. В работе применен статистический метод анализа, что позволило получить достоверные результаты, базирующиеся на данных официальной статистики, в том числе зарубежной статистики.

Теоретическая основа данной работы сформировалась на основе изучения классических и современных работ, в процессе изучения оригинальной и переводной зарубежной литературы, фундаментальных исследований в области права и экономики.

Исследование общих вопросов административного права и процесса, проблем государственного контроля и административной ответственности, правового статуса органов антимонопольного контроля базировалось на положениях фундаментальных трудов А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, И.А.Галаган, Ю.М.Козлова, Н.М. Конина, Б.М. Лазарева, М.Я. Масленникова, А.Ф. Ноздрачева, Ю.Н. Ста-рилова, Ю.А. Тихомирова, М.Е. Труфанова и других ученых. Принимались во внимание работы таких экономистов, как Борисов Е.Ф., Мак-коннелл K.P., Смит А., и других.

Зарубежное антимонопольное право изучалось посредством обращения к трудам Д.Т. Арментано, А. Гринспена, Э. Гэлхорна, Р. Бор-ка, Г. Ховенкампа, В. Ковачича, Т. Сайрба, В. Троескена, К. Шапиро, T.JI. Хейзена, Л.Д. Фридмэна и др. Диссертант обращается к динамике позитивного права, проведен анализ действующего антимонопольного законодательства, международных актов, подзаконных актов, нормативных актов федеральных антимонопольных органов и компетентных ведомств РФ, США и ЕС.

Эмпирической базой исследования послужили Постановления Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам применения антимонопольного законодательства, а также Постановления Федеральных Арбитражных судов округов; административная практика Федеральной антимонопольной службы РФ и ее территориальных органов, судебная практика в сфере антитраста США, различные справочные, аналитические и статистические материалы.

Правовую базу исследования составили действующее антимонопольное законодательство Российской Федерации, Постановления Верховного Суда РФ, действующее антимонопольное законодательство Соединенных Штатов Америки, международные правовые акты и соглашения в области антимонопольного законодательства, акты и регламенты Европейского Союза. Принимались во внимание электронные информационные ресурсы, в том числе, материалы, размещенные на официальных сайтах антимонопольных органов России, США, стран Европейского Союза.

Научная новизна исследования обусловлена проведением комплексного, сравнительно-правового анализа в узкой предметной области, но с сопоставлением опыта в трех различных юрисдикциях.

Уточнен понятийный аппарат доктрины и юридический инструментарий антимонопольного контроля в данной области, уточнено соотношение правовых понятий «контроль» и «надзор».

В процессе исследования автором сделан вывод о том, что указанные понятия не идентичны по своему правовому содержанию, вскрыты правовые и организационно-распорядительные меры, присущие контролю как функции управления. В диссертации предложено собственное понимание категории «экономическая концентрация», синтезирующее как экономическую природу указанной категории, так и ее правовую составляющую.

Автором уточняется ряд спорных аспектов использования понятий «слияния и поглощения», без должной осмотрительности и внимания, перенесенных на российскую национальную почву, аргументирована необходимость отграничения их от понятия «экономическая концентрация». Проанализированы дискуссионные моменты определения «группа лиц», выявлены особенности применения указанной категории в аспекте контроля в сфере экономической концентрации на рынках.

Рассмотрены концептуальные основы формирования моделей антимонопольного регулирования и антимонопольного контроля в сфере экономической концентрации в Российской Федерации, Соединенных Штатах Америки и Европейском Союзе.

Показаны национальные приоритеты развития конкуренции и инновационного предпринимательства, правовые средства предотвращения недобросовестной конкуренции и злоупотребления доминирующим положением (Российская Федерация); ограничения монопольной власти картелей и защиты интересов конечных потребителей товаров (Соединенные Штаты Америки); предотвращения неконкурентного поведения и защиты прав потребителей (Европейский Союз).

Использование в качестве эмпирического материала данных статистики, административной, а также судебной практики в указанной сфере позволило проанализировать совокупность применяемых мер. ответственности в сфере государственного контроля экономической концентрации и на их основе предложить возможные пути решения возникающих проблем.

На защиту диссертантом были вынесены следующие положения, сформулированные в диссертационном исследовании:

1. Контроль за «экономической концентрацией», как инструмент администрирования в различных юрисдикциях, имеет универсальную правовую природу и направлен на установление и поддержание, всемерную защиту конкуренции. В плане инструментального подхода существенными являются не только правовые средства, но и экономические, математические и статистические методы определения состояния конкурентной среды.

2. Уточнен понятийный аппарат, лежащий в основе юридических мероприятий по контролю динамики экономической концентрации в различных юрисдикциях. В ходе анализа установлено, что в российской правовой науке, в позитивном праве термин «экономическая концентрация» или «рыночная концентрация» используется по аналогии с понятиями «слияния» и «поглощения», которые широко применяются в зарубежной доктрине и законодательстве. Анализ показал, что заимствованные из западноевропейского и американского права понятия «слияния и поглощения» не могут в полной мере отражать содержание термина «экономическая концентрация», поскольку имеют различные гносеологические и институциональные основания.

На наш взгляд, экономическая концентрация - это оказывающий влияние на состояние конкурентной среды на рынке определенного товара процесс сосредоточения капиталов и ресурсов, осуществляемый хозяйствующими субъектами посредством формальных, законодательно определенных процедур, гражданско-правовых сделок, либо комплекса иных, часто сложно со ставных, юридических фактов. Указанное определение, основываясь на комплексном подходе, отражает как экономическую природу данной категории, так и ее правовую составляющую.

3. Уточнено соотношение понятий «контроль» и «надзор»; сделан вывод о том, что понятие «контроль» шире понятия «надзор» и включает в себя не только правовые, но и организационно-распорядительные меры, присущие контролю как функции управления. Антимонопольный контроль - это осуществляемая с соблюдением процессуальной формы деятельность уполномоченных государственных органов по установле-

нию юридических фактов и проверке соблюдения антимонопольного законодательства подконтрольными субъектами.

Сравнительный анализ показал, что в зарубежной практике используется алгоритм проведения антимонопольного контроля в данной предметной сфере с рядом специфических допущений и оговорок. В США осуществляется контроль за слияниями, поглощениями, в том числе, в сфере акционерного права, с целью недопущения злоупотребления доминирующим положением, ущемления прав потребителей, в том числе, в сфере ценового и тарифного регулирования. Европейские страны в большей степени ориентированы при проведении административного контроля на отстаивание частного интереса физических и юридических лиц, на защиту ценностей конкурентного правопорядка.

Российская практика антимонопольного контроля, de jure, ориентирована на поддержание баланса публичного и частного интереса, на защиту конкуренции. Полагаем, что конечной целью юридических мероприятий в данной сфере должно стать благополучие потребителя, предотвращение ценовых сговоров, создание конкурентного правопорядка. Такой подход корреспондируется с предложением вернуть функцию по защите прав потребителей антимонопольному органу, как известно, утраченную в ходе административной реформы.

4. Проведенный анализ оснований и порядка осуществления антимонопольного контроля за экономической концентрацией в исследуемых юрисдикциях позволил проанализировать два основных, универсальных типа контроля: предварительный и последующий. Предварительный контроль осуществляется до момента совершения сделок и/ или процессов, выступающих в качестве объектов антимонопольного контроля или обстоятельств, которые могут приводить к увеличению экономической концентрации. Данный тип контроля осуществляется в форме рассмотрения антимонопольным органом ходатайств о даче согласия на совершение юридических действий, указанных в ходатайстве, в соответствии с требованиями позитивного права. Последующий контроль, служит для проверки законности уже совершенных юридических действий субъектов и осуществляется в форме рассмотрения антимонопольным органом уведомлений хозяйствующих субъектов об уже свершившихся юридических фактах.

5. Анализ действующей редакции ФЗ «О защите конкуренции» свидетельствует о том, что увеличение пороговых значений экономических критериев, при достижении которых сделки или действия хозяйствующих субъектов должны предварительно согласовываться с антимонопольным органом, позволило, в известной мере, снизить администра-

тивные барьеры. Разумеется, во внимание принимаются случаи, когда сделки и действия хозяйствующих субъектов не оказывают существенного влияния на состояние конкурентной среды на товарном рынке.

Но есть и противоположные тенденции, требующие совершенствования юридико-технических подходов. Так, в действующей редакции части 1 статьи 28 ФЗ «О защите конкуренции», законодателем формулировка «лица (группы лиц)» была заменена на формулу «лица и его группы лиц», что привело к ужесточению контроля над сделками, заключаемыми большинством крупных компаний, выступающих в подобной ситуации в роли продавца. Полагаем, что предложенный подход абсолютизирует роль контроля как универсального правового средства. Для преодоления своеобразного правового фетишизма, придания функциональности проводимых юридических мероприятий представляется более предпочтительным использование при расчете достижения пороговых значений данные, характеризующие не всю группу лиц, а только в отношении той части группы лиц, «права в отношении которой приобретаются в результате сделки».

Предлагается следующая редакция части 1 статьи 28 ФЗ «О защите конкуренции»: «1. В случае, если суммарная стоимость активов по последним балансам лиц (групп лиц), приобретающих акции (доли), права и (или) имущество, и лица (группы лиц), акции (доли) и (или) имущество которого и (или) права в отношении которого приобретаются, превышает три миллиарда рублей или если их суммарная выручка от реализации товаров за последний календарный год превышает шесть миллиардов рублей и при этом стоимость активов по последнему балансу лица (группы лиц), акции (доли) и (или) имущество которого и (или) права в отношении которого приобретаются, превышает сто пятьдесят миллионов рублей, либо если одно из указанных лиц включено в реестр, с предварительного согласия антимонопольного органа осуществляются следующие сделки с акциями (долями), правами и (или) имуществом...».

Таким образом, будет исключен из сферы государственного антимонопольного контроля экономической концентрации аспект предварительного согласования сделок и действий, не приводящих к изменению состояния конкуренции на рынке определенного товара.

Представляется более эффективным в плане юридической техники метод установления открытого перечня условий, при которых возникает указанная совокупность - «группа лиц». Для конкретизации подхода целесообразно определить универсальные критерии, уточняющие влияние согласованных действий субъектов на состояние конкуренции на определенном рынке.

6. Проведенный сравнительный анализ видов и форм ответственности за нарушение порядка проведения антимонопольного контроля за экономической концентрацией в России, в США, в Европейском Союзе позволил прийти к выводу о том, что в исследуемых юрисдикциях задействован не только арсенал административной деликтологии. Широко применяются меры гражданско-правовой и уголовной ответственности для установления и поддержания надлежащей конкурентной среды.

Эффективность применяемых правовых средств, как свидетельствует сравнительный анализ, зависит от степени их дифференциации, возможности их использования в качестве самостоятельных инструментов для защиты конкуренции. В данном контексте не совсем обоснованным представляется включение в текст действующей редакции пункта 2.3 статьи 19.5 КоАП РФ двух самостоятельных составов административных правонарушений: невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении нарушения правил недискриминационного доступа к товарам (работам, услугам); невыполнение в установленный срок выданного при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о совершении предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации действий, направленных на обеспечение конкуренции.

На наш взгляд, нарушение правил недискриминационного доступа к товарам (работам, услугам) является самостоятельным составом административного правонарушения. Такой подход, хотя и в непоследовательной форме, имеет место в современной административной практике, например, в пункте 3 Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, утвержденных Постановлением Правительства РФ № 861 от 27.12.2004 года. Правила предусматривают обеспечение равных условий предоставления указанных услуг их потребителям независимо от организационно-правовой формы и правовых отношений с лицом, оказывающим эти услуги.

Невыполнение в установленный срок выданного при осуществлении государственного контроля экономической концентрации законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о совершении предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации действий, направленных на обеспечение конкуренции, является, по нашему мнению, само-

стоятельным составом административного правонарушения и требует более детальной регламентации в нормах КоАП РФ. В этой связи предлагается исключить из текста пункта 2.3 статьи 19.5 КоАП РФ положения, касающиеся правовой регламентации ответственности за нарушение правил недискриминационного доступа к товарам (работам, услугам) и выделить данный состав в отдельный пункт 2.7 статьи 19.5 КоАП РФ.

Предлагается следующая редакция пункта 2.3 статьи 19.5 КоАП РФ.

«Невыполнение в установленный срок выданного при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о совершении предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации действий, направленных на обеспечение конкуренции, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двенадцати тысяч до двадцати тысяч рублей, либо дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей».

Состав же административного правонарушения, предусматривающий ответственность за нарушение правил недискриминационного доступа к товарам (работам, услугам), предлагается выделить в отдельный пункт 2.7 статьи 19.5 КоАП РФ.

Предложена следующая редакция данного пункта: «2.7. Невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении нарушения правил недискриминационного доступа к товарам (работам, услугам), - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двенадцати тысяч до двадцати тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц — от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей».

7. Проведенный анализ правовых тенденций в антимонопольном законодательстве Европейского Союза показывает, что основные направления его изменения связаны, прежде всего, с унификацией норм о контроле за экономической концентрацией на территории единого европейского рынка, а также свидетельствует о значительной роли национальных приоритетов развития частного предпринимательства и рыночного порядка. В связи с принятием Регламента (Постановления) ЕС № 1033/2008, последние изменения в европейском законодательстве о контроле за экономической концентрацией призваны значительно упростить и унифицировать процедуры согласования сделок и действий, подлежащих контролю со стороны антимонопольных органов. Новым Регламентом ЕС № 1033/2008 была введена унифицированная форма,

позволяющая сторонам сделки систематизировать предоставляемую информацию и, тем самым, ускорить процесс согласования сделки.

8. Контроль экономической концентрации является устойчивым инструментом антимонопольного контроля в России, федеральной антимонопольной политики в США, инструментом защиты и поддержания конкуренции в Европейском Союзе. Эффективность применения данного инструмента зависит от наличия целостной государственной антимонопольной политики, в том числе, в области слияний, понимания важности рыночной структуры при анализе динамики концентрации, слияний, оценки антиконкурентных действий. Администрирование процессов концентрации должно базироваться на использовании количественных методов правового анализа, в том числе, показателях и индексах концентрации, (например, Херфиндаля-Хиршмана), различных измерителях барьеров вхождения на рынок, выработанных административной наукой, опирающейся на мощный междисциплинарный задел экономико-правовых исследований.

Теоретико-практическая значимость и апробация результатов научного исследования. Теоретическая и практическая значимость исследования подтверждается научными выводами и предложениями, направленными на совершенствование антимонопольного правового регулирования рыночных отношений.

Материалы диссертационного исследования могут представлять практический интерес для практических работников антимонопольных органов и органов судебной системы.

Выводы и положения, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в опубликованных диссертантом научных работах, 6 из которых представлены в рецензируемых научных изданиях. Общий объем публикаций составляет более 10 п.л. Апробация результатов исследования осуществлялась путем личного участия в различных научно-практических конференциях, в том числе, в Ставропольском государственном университете, а также на конференции под патронажем РАН в г. Дагомыс в 2008 году.

Основные практические выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, обсуждались на методологическом семинаре кафедры финансового, предпринимательского и информационного права СГУ, в рамках заседаний Экспертно-консультативного совета при УФАС России по Ставропольскому краю.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Первая глава «Правовое значение государственного контроля за экономической концентрацией для целей защиты конкуренции» состоит из трех параграфов и отражает основные подходы к антимонопольному контролю за экономической концентрацией в Соединенных Штатах Америки, Европейском Союзе и Российской Федерации.

В первом параграфе «Антимонопольный контроль за экономической концентрацией как инструмент администрирования в различных юрисдикциях» автором выявляется место и роль антимонопольного контроля за экономической концентрацией в системе рыночного администрирования на рынках Европейского Союза, Соединенных Штатов Америки и Российской Федерации.

В рамках обозначенного направления исследования диссертантом делается вывод о том, что само понятие «экономическая концентрация» не раскрывается в европейских законах и международных договорах, а конкретизируется в подзаконных регламентных актах. Подтверждением этому может служить принятый в рамках совершенствования общеевропейского законодательства Регламентный акт № 139/2004, который с некоторыми изменениями применяется в настоящее время и включает в круг операций по концентрации — слияния, приобретения, получение контроля, создание совместных предприятий, имеющие уровень ЕС.

Анализ действующих в Соединенных Штатах статутов, прецедентной истории в исследуемой сфере отражает общую направленность американского антитрестовского законодательства, формально запрещающего любую форму монополистического сговора или союза. Западноевропейский же тип законодательства является более либеральным; законодательство строится на принципе контроля за монополистическими объединениями и ограничения их злоупотреблений в целях защиты прав и интересов конечных потребителей.

Особой сферой действия отраслевой политики США является регулирование слияний и поглощений фирм путем законодательного определения критериев, при которых подобное взаимодействие фирм не допускается.

При этом, американские законодатели также отказались от преимущественного использования категории «экономическая концентрация» в угоду сложившейся практике администрирования экономической сферы. На сегодняшний день антитрестовское законодательство США предусматривает несколько типов, так называемых, «деловых комбинаций», подлежащих контролю со стороны антимонопольного орга-

на, среди которых выделяют «слияния», «поглощения», «участие в совместных предприятиях» или иные формы приобретение «контроля» над объектом сделки.

Основными инструментами государственного контроля за экономической концентрацией в исследуемых юрисдикциях являются следующие приемы. Во-первых, производится предварительный анализ влияния крупных сделок на состояние конкуренции на рынке определенного товара. Используется механизм реализации права антимонопольного органа выдвигать ряд требований поведенческого и организационного характера хозяйствующим субъектам. Применяются полномочия антимонопольных органов давать согласие или отказывать в разрешении на соответствующие действия (сделки).

Существенную роль играют полномочия в судебном порядке признать недействительной соответствующую сделку или все транзакции, произведенные во исполнение основной сделки, в случае, если последующий анализ выявил возможные отрицательные конкурентные последствия на определенном рынке.

Исследование, проведенное в рамках первого параграфа, показывает, что в современном антимонопольном праве обширно представлены различные методы исследования и технологии проведения расчетов по определению основных показателей рыночной концентрации. К таким показателям относятся коэффициент рыночной концентрации (СЯ), индекс Херфиндаля-Хиршмана (НН1) и некоторые другие.

Проведенный анализ основных правовых источников антимонопольного права в исследуемых юрисдикциях указывает на то, что концепции рыночного администрирования в США и Европейском Союзе различны как по своей правовой природе, так и по направленности, однако общим для указанных юрисдикции является активное использование в рыночном администрировании такого метода, как контроль экономической концентрации. Действующее российское антимонопольное законодательство, в отличие от ряда зарубежных аналогов, состоит из двух частей. Первая включает в себя такие институты, как пресечение недобросовестной конкуренции, контроль и пресечение злоупотреблений доминирующим положением и согласованными действиями, контроль за экономической концентрацией. Вторая составляющая российского антимонопольного законодательства нацелена на предотвращение действий государственных и муниципальных органов, направленных на ограничение конкуренции. В завершающей части параграфа сделан вывод о том, что контроль за экономической концентрацией в указанных юрисдикциях представляется комплексным, системным инструмен-

том рыночного администрирования, использующим не только правовые средства, но и экономические, математические и статистические методы исследования.

Второй параграф под названием «Государственный антимонопольный контроль как вид государственного контроля в Российской Федерации» содержит анализ основных теоретических подходов к соотношению понятий «контроль» и «надзор» в российской правовой доктрине.

Автором проанализированы положения Административного регламента ФАС России, утвержденного Приказом ФАС от 09.04.2007 г. № 105, и сделан вывод о том, что в данном случае законодателем понятия «контроль» и «надзор» употребляются как равнозначные с использованием соединительного союза «и», но при этом определения указанных дефиниций в законе «О защите конкуренции» и подзаконных нормативно-правовых актах в сфере антимонопольного законодательства отсутствуют.

Представленные автором исследования различных ученых по вопросам соотношения указанных понятий, позволяют обоснованно заявлять о том, что в ряде действующих нормативных правовых актов российского законодательства термины «контроль» и «надзор» используются как синонимы, что свидетельствует о некоторых проблемах законодательной технике и приводит к различным правовым неясностям.

Автором сделан вывод о том, что указанные понятия не идентичны по своему правовому содержанию, при этом сущность понятия «контроль» представляется автору гораздо шире понятия «надзор» и включает в себя не только правовые, но и организационно-распорядительные меры, присущие контролю как функции управления. Автор придерживается мнения, согласно которому контрольные функции присущи органам государственной власти в сфере регламентированных законодательством и подзаконными актами процедур оказания государственных и муниципальных услуг, управления государственным имуществом, осуществления иных полномочий, которым присущи властно-распорядительные и управленческие черты.

Надзор же отражает функции органов государственной власти по выявлению нарушений норм действующего законодательства всеми остальными субъектами общественной жизни, не связанных с государством управленческими отношениями и привлечения их к ответственности.

Суммируя, определим дефиницию «антимонопольный контроль». Это осуществляемая с соблюдением процессуальной формы деятельность уполномоченных государственных органов по установлению юри-

дических фактов и проверке соблюдения антимонопольного законодательства подконтрольными субъектами при осуществлении ими юридических действий, включающая в себя принятие решений и осуществление действий, направленных на понуждение подконтрольных субъектов к исполнению требований закона.

В третьем параграфе «Соотношение понятий "слияния и поглощения" и категории "экономическая концентрация"» представлены материалы, уточняющие понятийный аппарат данной научной проблемы. Есть данные о том, что в российской науке термин «экономическая концентрация» или «рыночная концентрация» встречаются в работах, посвященных акционерной, экономической и торговой тематике. Они, как правило, без аргументации, отождествляются с понятиями «слияния и поглощения», заимствованными из западной правовой традиции, что является не совсем корректным.

Анализ показал, что заимствованные из западноевропейского и американского права понятия «слияния и поглощения» не могут в полной мере отражать содержание термина «экономическая концентрация», поскольку указанные понятия имеют различные происхождение и правовое содержание.

Термины «слияния и поглощения» был заимствован российскими юристами и экономистами в конце XX века из хозяйственной практики США, где они представляют собой разновидности коммерческих комбинаций, используемых одними хозяйствующими субъектами в процессе приобретения контроля над другими хозяйствующими субъектами.

В настоящее время законодательство многих западных стран не только определяет указанные явления, но и осуществляет их подробную регламентацию1.

В отличие от западной трактовки понятия «слияние», российское гражданское законодательство о коммерческих обществах под «слия-

1 Например, в Великобритании действует Кодекс Сити о слияниях и поглощениях (the City Code on Takeovers and Mergers). Этот нормативный акт не имеет всеобщего характера, отличается локальностью применения. При этом контроль над сделками осуществляется со стороны Комитета по слияниям и поглощениям (Panel on Takeovers and Mergers). Эта саморегулируемая структура состоит то представителей Центрального банка Англии, Лондонской валютной биржи, а также лиц, делегированных ведущими финансовыми организациями страны (Подр. см.: Соколов М. Регулирование сделок М&А в Англии. Оценки российского эксперта // Слияния и поглощения. 2004. № 12. С. 12).

нием» закрепляет одну из форм реорганизации коммерческих обществ, при которой два или более участвующих в слиянии коммерческих общества прекращают свою деятельность с одновременной передачей всех прав и обязанностей другому обществу, образуемому в результате слияния.

В российском праве также предпринимались попытки анализа понятия «поглощение», содержание которого, по мнению некоторых ученых, было в свое время частично раскрыто российскими законодателями. Так, по мнению П.А. Маркова2, понятие «поглощение» частично было раскрыто при создании Кодекса корпоративного поведения от 5 апреля 2002 г. который был рекомендован Распоряжением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 4 апреля 2002 г. № 421/р. Так, согласно ст. 6 Кодекса корпоративного поведения, под «поглощением» понимается приобретение 30% и более размещенных акций общества.

В российском антимонопольном праве, как слияния, так и другие действия хозяйствующих субъектов, в результате которых изменяется состояние конкуренции, охватываются общим понятием «экономическая концентрация». Под «экономической концентрацией» Федеральный Закон «О защите конкуренции» понимает сделки и иные действия, осуществление которых оказывает влияние на состояние конкуренции3.

Проанализировав основные доктринальные и законодательные подходы к определению «экономической концентрации» и соотношения указанного понятия с западными терминами, автором предлагается собственное определение указанного понятия.

«Экономическая концентрация» - это оказывающий влияние на состояние конкурентной среды на рынке определенного товара объективный процесс сосредоточения капитала и управленческих ресурсов, осуществляемый хозяйствующими субъектами посредством формальных, законодательно определенных организационных процедур, гражданско-правовых сделок, либо комплекса иных юридических фактов.

Во второй главе под названием «Основания и порядок осуществления государственного антимонопольного контроля за экономической концентрацией в Российской Федерации, Соединенных Штатах Америки и Странах Европейского Союза» последовательно рассмотрен генезис института антимонопольного контроля за эконо-

2 «Право и экономика» / Марков П.А. 2008. № 10. С. 5.

3 Федеральный Закон «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЭ. «Российская газета». № 162,27.07.2006 г.

мической концентрацией в исследуемых юрисдикциях, выявлены порядок и основания его осуществления в указанных юрисдикциях.

Название первого параграфа второй главы «Роль статутного и прецедентного права США в становлении и развитии государственного контроля за экономической концентрацией» созвучно его содержанию и сформулированным в нем выводам. Приведен обзор фундаментальных источников антитраста США. Исследовано влияние судебных решений по отдельным делам на развитие отрасли в целом. Речь идет об объеме и широте полномочий американского суда при принятии решений в деле о нарушении антимонопольного законодательства. Так, американские суды не только вправе исследовать фактические обстоятельства дела, но и пересматривать по существу решения ФТК (Федеральной Торговой Комиссии) по вопросам контроля, в том числе, экономической концентрации.

Американские суды со временем стали использовать и другие средства регулирования конкуренции, что в целом открыло для них и возможность более гибкого подхода к регламентации монополистической практики, и широкое поле судебного усмотрения. Так, в американской правовой литературе указывается, что отрицательные последствия жесткого правила незаконности монополий как таковых могут быть устранены тремя способами: более узким толкованием этого правила, установлением исключений из него и использованием как первого этапа в более широком анализе монополистической практики в рамках применения «правила разумности».

В данном аспекте довольно четко прослеживается взаимосвязь между резонансными судебными процессами и последующим развитием статутного права в США. Так, сначала Закон Клейтона получил ограничительное толкование в судебной практике, статья 7 которого была непосредственно направлена против приобретения акций конкурирующей компании, до внесения в нее изменений в 1950 году. Показательным примером судебного прецедента может служить дело Arrow - Hart & Hegeman Electric Co. vs. FTC (1934)4, в котором было впервые установлено, что ФТК вправе препятствовать корпорации скупать акции другой компании, но не может запрещать слияние активов таких компаний5. Впоследствии судебное толкование несколько расширило юрис-

4 Дело Arrow -Hart & Hegeman Electric Co. vs. FTC (1934), (Электронный ресурс) URL: www.caselaw.lp.findlaw.com/cgi-bin/getcase.pl?friend= oye&navby=volpage&court=us&vol=291&page=599/

5 Enterprise and American Law: 1836-1937./H. Hovenkamp/WestPublish-ingCo. 1991. Ch. 20.

дикцию данного законодательного акта, указав в деле United States vs. Columbia Steel Со. (1948), что Закон Клейтона должен применяться в случае приобретения имущества компании, наравне со случаями приобретения акций.

Окончательно расширил юрисдикцию статьи 7 Акта Клейтона принятый в качестве поправки к нему так называемый Закон Селлера-Ке-фовера (Celler-Kefauver Act of 1950), известный еще как Акт против слияний (Antimerger Act).

С точки зрения содержания норм о контроле за экономической концентрацией, особый интерес представляет Закон Харта-Скотта Родино по совершенствованию антимонопольного законодательства (Hart-Scott Rodino Act of 1976)6. Он закрепил систему предварительного уведомления об операциях по концентрации, которая, практически в неизменном виде, применяется американским рыночным администратором и по сей день.

Эта мера являлась существенным нововведением, и позволила государственным органам, осуществляющим контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, иметь достаточное время на изучение возможных последствий для конкуренции на рынке предполагаемых актов слияния. С принятием данного статута, к полномочиям государственных антимонопольных органов прибавилась возможность требовать от сторон, осуществляющих слияние или иное приобретение, продать часть своих активов, либо запретить слияние в целом, при наличии соответствующих обстоятельств.

В США порядок контроля за осуществлением сделок и действий, подлежащих государственному контролю регламентирован рядом подзаконных нормативно-правовых актов, среди которых изданное в 1992 г. совместными усилиями Министерства юстиции США и ФТК «Руководство по применению законов при слияниях», и позднее выработанные на его основе «Рекомендации по горизонтальным слияниям компаний (Horizontal Merger Guidelines)», утвержденные совместно Министерством юстиции США и Федеральной торговой комиссией США в 1997 г., а также «Рекомендации по негоризонтальным слияниям компаний (Non-Horizontal Merger Guidelines)», утвержденные Министерством юстиции США.

Данные подзаконные акты предусматривают ряд критериев, обусловливающих необходимость осуществления предварительного контроля со стороны антимонопольных органов с применением различных

615 USC, Ch. 1, Sec. 18а.

методов статистического измерения степени рыночной концентрации посредством математических вычислений с применением индекса Хер-финдаля - Хиршмана (HHI) и Теста гипотетического монополиста или S SNIP-теста (от англ. Small but Significant Non-transitory Increase in Price), разработанных экономической теорией и являющихся стандартными методами определения границ рынка, используемыми антимонопольными органами США и стран ЕС.

В США предусмотрен порядок предварительного запроса на одобрение сделки в антимонопольном органе в случае, если:

а) сумма годовой выручки или дохода, либо общая сумма баланса одной из сторон по сделке превышает 100 млн. долларов, а другой -10 млн. долларов;

б) стоимость приобретаемого имущества превышает 15 млн. долларов.

Основанием для принятия решения антимонопольным органом служит анализ структуры рынка, на котором действуют компании.

Основная же особенность антитрестовского законодательства США заключается в том, что изначально оно строилось на основе установленного федеральными статутами принципа запрета монополий как таковых, т.е. признания их вне закона, в то время как западноевропейское антимонопольное законодательство строилось на основе принципов регулирования монополистической практики путем устранения ее отрицательных последствий.

Однако, впоследствии, судебной практикой в США были выработаны инструменты, посредством которых жесткое правило запрета всякой монополии несколько смягчалось.

Второй параграф второй главы называется «Государственный контроль за экономической концентрацией в странах ЕС как правовое средство обеспечения баланса публичных и частных интересов: основания и порядок осуществления». Данная часть работы содержит подробное исследование оснований и порядка осуществления антимонопольного контроля за экономической концентрацией наднациональным органом по конкуренции Европейского Союза - Комиссией ЕС по конкуренции.

Комиссия осуществляет предварительный контроль за операциями по концентрации и, в рамках указанной функции, имеет возможность реализовывать свои полномочия тремя различными способами: а) принять решение о неприменимости Регламентного акта о слияниях; б) подтвердить соответствие концентрации данному акту, в случае необходимости временно; в) возбудить судебный процесс с правом его приоста-

новления в случае серьезных сомнений и в некоторых случаях с выдачей разрешений на определенных условиях или с наложением временного запрета. Порядок контроля за экономической концентрацией достаточно детально регламентирован рядом уточняющих друг друга нормативно-правовых актов, определяющих как само понятие «концентрация», так и устанавливающих совокупность экономических критериев, при соответствии которым сделки или действия хозяйствующих субъектов могут привести к усилению концентрации на рынке и, потому, подпадают под требования действующего наднационального антимонопольного законодательства ЕС об обязательном уведомлении.

Так, Регламентным актом о слияниях № 139/2004 установлены пороговые значения величины совокупного торгового оборота компаний для осуществления контроля за концентрацией со стороны антимонопольного органа.

Для установления факта возникновения или усиления экономической концентрации определяющим является ответ на вопрос о том, приведет ли сделка к длительной смене прямого или косвенного контроля в отношении какого-либо предприятия или нет.

Само понятие «контроль» в праве ЕС трактуется в довольно широком смысле. К примеру, в Регламентном акте о слияниях (СЕ) № 139/ 2004, термин «контроль» определен как приобретение одной стороной возможности осуществления решающего влияния на другую сторону.

Регламентный акт (СЕ) № 139/2004 основывается на принципе обязательного уведомления о проведении операций по концентрации до их проведения (предварительный контроль экономической концентрации).

Третий параграф второй главы под названием «Контроль за экономической концентрацией в РФ как вид антимонопольного контроля: основания и порядок осуществления» содержит подробный анализ действующего в России порядка проведения государственного антимонопольного контроля за экономической концентрацией.

В рамках данного параграфа диссертантом выделены два типа антимонопольного контроля, осуществляемого в данной сфере: предварительный и последующий контроль. Предварительный контроль осуществляется до момента совершения сделок и/или процессов, которые могут приводить к увеличению экономической концентрации и выступают в качестве объекта антимонопольного контроля. Данный тип контроля осуществляется в форме рассмотрения антимонопольным органом ходатайств о даче согласия на совершение сделок и иных юридических действий, указанных в ходатайстве, в соответствии с требованиями ФЗ «О защите конкуренции».В данном случае, согласие антимоно-

польного органа на совершение сделок или юридических действий, указанных в ходатайстве, выступает необходимым условием для совершения юридического действия, что означает установление разрешительного порядка осуществления подлежащих государственному контролю сделок или иных юридических действий.

Второй тип государственного контроля за экономической концентрацией - последующий контроль, служит для проверки законности уже совершенных сделок и юридических действий субъектов, и осуществляется в форме рассмотрения антимонопольным органом уведомлений хозяйствующих субъектов об уже свершившихся фактах.

Последующий антимонопольный контроль преследует цель отслеживать соблюдение антимонопольного законодательства хозяйствующими субъектами, экономические показатели которых, хотя и не влияют на состояние конкуренции на рынке в целом, однако их экономические показатели близки к границам показателей субъектов рынка, имеющих возможность оказывать косвенное воздействие на состояние конкуренции.

Среди множества изменений, внесенных «вторым антимонопольным пакетом», в аспекте настоящего исследования автором выделены особо важные и положительные изменения включенные в текст закона новой редакцией части 1 статьи 28 ФЗ «О защите конкуренции», которая содержит новые размеры пороговых значений, применяемых для целей контроля за экономической концентрацией.

Так, в редакции ФЗ «О защите конкуренции», действовавшей до 23 августа 2009 года, суммарная стоимость активов по последним балансам лица, приобретающего акции (доли), права и (или) имущество, и его группы лиц и лица, акции (доли) и (или) имущество которого и (или) права в отношении которого приобретаются, и его группы лиц должна была превышать три миллиарда рублей или их суммарная выручка от реализации товаров за последний календарный год должна была превышать шесть миллиардов рублей.

В настоящее время, размер указанных пороговых значений, как упоминалось выше, увеличен, соответственно до семи и десяти миллиардов рублей, что, по мнению руководителя ФАС России И.Ю. Артемьева7, является положительным изменением, поскольку ФАС России

7 Сговорчивые цены. Глава ФАС Игорь Артемьев комментирует пакет антимонопольных документов, который сегодня публикует «Российская газета» [электронный источник] // Российская газета. — Центральный выпуск №4958 (134) от 23.07.2009. URL: http://www.rg.ru/2009/07/23/fas.html (Дата обращения 09.05.2010).

должна осуществлять предварительный антимонопольный контроль за экономической концентрацией только крупнейших компаний уровня «Газпром». До внесения указанных изменений величина пороговых значений, при достижении которых сделки с акциями или долями коммерческих организаций подлежали антимонопольному контролю, были практически в два раза ниже, что значительно расширяло круг подконтрольных антимонопольному органу сделок.

В диссертации уделено особое внимание и ряду недоработок, которые, по нашему мнению, следует учитывать при совершенствовании правовых норм ФЗ «О защите конкуренции».

Так, в действующей редакции части 1 статьи 28 ФЗ «О защите конкуренции», законодателем, формулировка «лица (группы лиц)», была заменена на формулировку «лица и его группы лиц», что косвенным образом способствует увеличению количества рассматриваемых ФАС случаев «экономической концентрации», фактически не влияющих на состояние конкуренции.

Применительно к данной ситуации, автор солидарен с позицией ряда специалистов, которые считают, что новая формулировка, а также толкование предыдущей формулировки антимонопольным органом являются неверными по своей сути и влекут неправильное применение антимонопольного законодательства.

Так, в группу лиц лица, акции (доли) которого и (или) права, в отношении которого приобретаются, часто входит и Продавец, то есть лицо, продающее принадлежащие ему акции (доли) компании-цели. Для того чтобы Продавец входил в группу лиц Компании-цели, достаточно, чтобы Продавец владел более 50,0 % акций (долей) Компании-цели. Таким образом, согласно действующей редакции Закона, активы Продавца имеют принципиальное значение при определении необходимости согласования сделки со стороны ФАС РФ.

В данном случае представляется целесообразным пересмотреть действующую редакцию статьи 28 ФЗ «О защите конкуренции» применительно к дефиниции «группа лиц» в плане возврата к ранее действующему определению «лицо (группа лиц)» с использованием при расчете достижения пороговых значений не всю группу лиц, а только группу лиц, права в отношении которой приобретаются в результате сделки.

Учитывая указанные рекомендации, предложена авторская редакция части 1 статьи 28 ФЗ «О защите конкуренции, направленная на достижение целей «Программы развития конкуренции».

Третья глава называется «Правовые проблемы администрирования экономической концентрации в различных юрисдикциях: сравнительный анализ».

В первом параграфе третьей главы «Институциональные особенности ответственности за нарушение порядка государственного антимонопольного контроля за экономической концентрацией в различных юрисдикциях: сравнительный анализ» диссертантом исследованы формы и виды ответственности за нарушение порядка проведения антимонопольного контроля за экономической концентрацией.

В отличие от норм Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» 1991 г. и Закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» 1999 г. о видах ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, в ныне действующем Федеральном Законе № 135-ФЭ отсутствует ссылка на конкретные виды ответственности. Тем не менее, учитывая характер и тяжесть правонарушений в сфере антимонопольного законодательства, автор выделяет следующие виды ответственности: гражданско-правовую, административную и уголовную.

Применительно к нарушению порядка осуществления государственного антимонопольного контроля за экономической концентрацией в Российской Федерации применяется две основные формы ответственности: гражданско-правовая и административная.

Гражданско-правовая ответственность установлена статьей 34 ФЗ № 135 и предусматривает ряд последствий нарушения порядка получения предварительного согласия антимонопольного органа на осуществление сделок, иных действий, а также порядка представления в антимонопольный орган уведомлений об осуществлении сделок, иных действий, подлежащих государственному контролю за экономической концентрацией. К таким последствиям закон относит возможность в судебном порядке по иску антимонопольного органа ликвидации, либо реорганизации в форме выделения организации, созданной без предварительного согласия антимонопольного органа и с нарушением ст. 27 ФЗ № 135-Ф3 (ч. 1. ст. 34).

Неисполнение законного предписания российского антимонопольного органа, является основанием для признания соответствующих сделок недействительными в судебном порядке по иску антимонопольного органа, а так же влечет административную ответственность.

В диссертации детально проанализирован такой состав административного правонарушения, как невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), от-

ветственность за совершение которого предусмотрена пунктом 2.3. статьи 19.5 КоАП РФ.

Автором предложены пути совершенствования действующей редакции пункта 2.3 статьи 19.5 КоАП РФ путем детализации двух самостоятельных составов административных правонарушений.

Предложение направлено на установление недискриминационного доступа к товарам (работам, услугам), обеспечение равных условий предоставления услуг их потребителям независимо от организационно-правовой формы и правовых отношений с лицом, оказывающим эти услуги.

Невыполнение в установленный срок выданного при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о совершении предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации действий, направленных на обеспечение конкуренции, является, по нашему мнению, самостоятельным составом административного правонарушения и требует более детальной регламентации в нормах КоАП РФ.

Предлагается также исключить из текста пункта 2.3 статьи 19.5 КоАП РФ положения, касающиеся правовой регламентации ответственности за нарушение правил недискриминационного доступа к товарам (работам, услугам) и выделить данный состав в отдельный пункт 2.7 статьи 19.5 КоАП РФ. Таким образом, при осуществлении указанных технико-правовых корректировок, законодатель будет иметь возможность устранить юридико-техническое несоответствие между двумя самостоятельными составами административных правонарушений и исключить двоякое толкование правовых норм.

В рамках настоящего исследования также проанализирован ряд иных тенденций административно-правового регулирования. В статье 19.8 КоАП РФ урегулированы вопросы непредставления ходатайств, уведомлений (заявлений), сведений (информации) в федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы.

Указанная статья дополнена Федеральным законом от 9 апреля 2007 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»8 частями третьей, четвертой и пятой, устанавливающими санкции за непредставление в ФАС или его территориальный орган соответствующих ходатайств, уведомлений или сведений (информации).

8 «Российская газета» от 12 апреля 2007 г.

Указанные дополнения Кодекса об административных правонарушениях призваны привести в действие механизм реализации норм о контроле за экономической концентрацией, предусмотренных законом «О защите конкуренции», путем установления жестких санкций за их неисполнение.

Антитрестовское законодательство США также предусматривает несколько видов ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. Ответственность за нарушение порядка осуществления государственного антимонопольного контроля за экономической концентрацией в США предусмотрена Законом Харта-Скотта Родино, в соответствии с которым ФТК и антимонопольное отделение Министерства юстиции вправе применять к нарушителям предусмотренные виды ответственности в судебном порядке.

Проведенный анализ действующих европейских регламентных актов в сфере контроля за экономической концентрацией позволил сделать обоснованный вывод о том, что антимонопольное законодательство Европейского Союза в сфере контроля за экономической концентрацией закрепляет административный порядок расследования дел о нарушении процедур контроля за экономической концентрацией, и, вместе с тем, инициирует судебный порядок обжалования решения и действий Комиссии ЕС по конкуренции. Инструментарий правовых мер воздействия на нарушителей законодательства о защите конкуренции в достаточной степени универсален и включает в себя как гражданско-правовые меры воздействия на нарушителей, так и меры административного и уголовного преследования.

В силу объективных исторических особенностей, первопроходцами в сфере привлечения к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства стали Соединенные Штаты Америки. Немаловажную роль в формировании арсенала правовых мер воздействия на нарушителей американского антитраста сыграла конкретная историческая и экономическая атмосфера, которая, будучи подкреплена многочисленными решениями антимонопольных органов и судов, сформировала наиболее жесткую систему борьбы с нарушителями.

Европейское законодательство восприняло возможность применения штрафных санкций и экономических мер к нарушителям, оставив уголовному преследованию более скромную роль. В частности, в сфере контроля за экономической концентрацией законодательство Европейского Союза вообще не содержит каких-либо мер принудительного уголовного преследования нарушителей порядка проведения антимонопольного контроля за экономической концентрацией. В то же время,

европейские правоприменители упорно применяют оборотные штрафы к нарушителям указанного порядка.

Существующая российская модель, сочетающая возможность административного и судебного обжалования решений и действий уполномоченных органов, предоставляет участникам рынка достаточно широкие возможности защиты своих прав и законных интересов, а внесенные за последние три года существенные изменения в административное и уголовное законодательство должны способствовать укреплению дисциплины и развитию конкурентного поведения участников рынка.

Заключительный параграф третьей главы «Проблемы совершенствования полномочий антимонопольных органов в различных странах в контексте администрирования экономической концентрации» содержит исследование ряда законодательных и правоприменительных проблем, которые имеют место в анализируемых юрис-дикциях.

Рассмотрена проблема двойной компетенции антимонопольных органов Соединенных Штатов Америки и Европейского Союза. Анализ показывает, что контроль за исполнением антимонопольного законодательства и его применением на территории Соединенных Штатов проводится совместными усилиями двух ведомств, а именно, антитрестовским отделением Министерства юстиции США и Федеральной торговой комиссией (ФТК), что является уникальной практикой по сравнению с другими странами. При этом, как отмечается автором диссертационного исследования, изначально сложная американская двухведомственная система антимонопольного контроля, со временем выработала достаточно четкие механизмы разделения компетенции и совместного ведения.

В Европейском Союзе также определенное время господствовала теория двойной компетенции антимонопольных органов, которая утверждала возможность и необходимость параллельного применения инструментов обеих видов правовых систем - национальных и европейской при решении конкретных дел. Однако, с принятием в 1989 г. Постановления ЕС о контроле за слияниями был зафиксирован новый принцип, принцип исключительной компетенции. В соответствии с данным Постановлением, внутригосударственное право не применяется к корпоративным слияниям, имеющим общеевропейское значение.

Пройденный европейским антимонопольным законодательством и правом путь от теории двойной компетенции, через ограниченное преимущественное применение европейского права, к принципу исключительной компетенции, указывает на постепенное усиление значения об-

щеевропейского наднационального регулирования и консолидации фундаментальных правовых институтов на уровне ЕС. Эта тенденция является следствием европейской правовой политики, предусматривающей создание в значительной степени единого европейского правового пространства.

Эффективность решения поставленных перед Федеральной антимонопольной службой Российской Федерации задач во многом зависит не столько от активности и юридической техники законодателей при издании регламентирующих актов, сколько от воли конкретных правоприменителей на местах.

Таким образом, фундаментальные принципы администрирования, заложенные европейскими, американскими и российскими законодателями в основу своих правовых режимов, получают свое развитие в антимонопольном законодательстве и правоприменительной практике.

В заключении диссертационного исследования автором представлен ряд выводов по результатам проведенной работы.

Принятые в качестве ориентиров развития страны на ближайшее десятилетие принципы развития свободного конкурентного инновационного предпринимательства в нашей стране обусловливают необходимость своевременного эффективного правового регулирования в сфере защиты конкуренции и применения самых передовых методов, среди которых и контроль за экономической концентрацией на рынках.

Как показывает опыт развитых в экономическом и социальном плане стран современного мира, контроль за экономической концентрацией является одним из эффективных инструментов антимонопольного регулирования экономической сферы государством и имеет важнейшее значение в аспекте политики поощрения и развития предпринимательства в стране. Предложены возможные пути решения юридико-технических проблем в формулировке действующих правовых норм Федерального Закона «О защите конкуренции» и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:

Статьи, опубликованные в изданиях Перечня ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:

1. Павлов С. А. Государственный антимонопольный контроль за экономической концентрацией как вид государственного контроля в РФ //

Научно-теоретический журнал «Успехи современного естествознания». М., 2008. № 11. С. 55-59.

2. Павлов С.А. Антимонопольное законодательство как инструмент развития рыночной экономики в России // Научно-практическое и информационное федеральное издание «Правовые вопросы национальной безопасности». М., 2009. № 3-4 (30-31). С. 47-50.

3. Павлов С.А. Основания и виды ответственности за нарушение порядка государственного антимонопольного контроля за экономической концентрацией // Московская государственная юридическая академия имени О.Е.Кутафина. «Административное и муниципальное право». 2009. № 6.

4. Павлов С.А. Виды и формы международного сотрудничества антимонопольных органов // Московская государственная юридическая академия имени O.E. Кутафина. «Административное и муниципальное право». 2009. № 12.

5. Казачкова З.М., Павлов С.А. Международное сотрудничество Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации как способ межведомственной кооперации в борьбе с коррупцией. // Московская государственная юридическая академия имени O.E. Кутафина. «Административное и муниципальное право» М., 2010. № 6 (30), июнь - С. 37-44.

6. Павлов С.А. Антимонопольный контроль за экономической концентрацией как инструмент рыночного администрирования в различных юрисдикциях // Московская государственная юридическая академия имени О.Е.Кутафина. «Административное и муниципальное право». 2010. № 10. С. 78-84.

Иные публикации:

7. Павлов С.А. Рефери для экономического бокса. Антимонопольный контроль за экономической концентрацией как вид государственного контроля в РФ // Информационно-аналитический журнал гильдии российских адвокатов «Адвокатские вести». М., 2008. № 7-8 (93-94). С. 24-27.

Формат 60x84/16. Объем 1,5 п.л. Набор компьютерный. Гарнитура Тайме. Печать ризография. Бумага офсетная. Тираж 100 экз. Заказ №$59-

Отпечатано в отделении оперативной полиграфии ОНиРИО Ростовского юридического института МВД России. 344015, г. Ростов-на-Дону, ул. Маршала Еременко, 83.

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ

«Государственный антимонопольный контроль экономической концентрации в Российской Федерации, Соединенных Штатах Америки и Европейском Союзе: сравнительно-правовой анализ»