АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Государственный контроль градостроительной деятельности»
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
На правах рукописи
ВЕРШИНИН ВЛАДИМИР РУДОЛЬФОВИЧ
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Специальность 12 00 14 - Административное право, финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва 2007
003176303
Диссертационная работа выполнена на секторе административного пра> Института государства и права РАН.
Научный ^руководитель:
Заслуженный юрист РФ
Кандидат юридических наук, профессор
Альхименко Владимир Владимирович
Официальные оппоненты
Доктор юридических наук, профессор Гущин Василий Васильевич
Заслуженный юрист РФ Кандидат юридических наук Студеникина Марина Семеновна
Ведущая Академия народного хозяйства при Правительстве
организация: РФ
Защита состоится «29» ноября 2007г в 12 00 на заседании Диссертационного Совета Д 002 002 02 в Институте государства и права Российской Академии наук по адресу 119992, г Москва, ул Знаменка, д 1(
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права Российской Академии наук по адресу 119992, г Москв ул Знаменка, 10
Автореферат разослан «_» октября 2007 г
Ученый секретарь Диссертационного Совета доктор юридических наук, доцент
С В Короле
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования.
Актуальность выбранной темы определяется происходящими кардинальными изменениями в градостроительном законодательстве Российской Федерации Эти изменения вызвали необходимость разработки такой системы государственного контроля в сфере градостроительной деятельности, которая бы способствовала одновременно реализации государственной политики Российской Федерации в области
градостроительства и обеспечению баланса государственных, общественных и частных интересов в рассматриваемой сфере
Кроме того, с учетом специфики современного государственного контроля вообще и системы государственного контроля в сфере градостроительной деятельности в частности, необходима дополнительная правовая регламентация контрольно-надзорных отношений в
рассматриваемой сфере
Сложность решения данной проблемы заключается в том, что предмет государственного контроля в сфере градостроительной деятельности весьма обширен При этом правовые нормы российского законодательства, регулирующие контрольно-надзорные отношения в рассматриваемой сфере, содержат различную терминологию, не совпадающую с терминологией базового кодифицированного правового акта - Градостроительного кодекса РФ На федеральном уровне не разработаны формы процессуальных документов, регулирующих механизм государственного контроля в сфере градостроительной деятельности Изменение характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства при их возведении, капитальном ремонте и эксплуатации является главным критерием выбора в качестве предмета государственного строительного надзора
Важным критерием оценки выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов государственного строительного надзора является технический регламент
Технические регламенты в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса призваны заменить ранее действующую нормативную базу в градостроительстве, однако их разработка до настоящего времени еще не завершена
Из-за отсутствия федеральных норм, регулирующих порядок государственного контроля в рассматриваемой сфере, органы
государственного контроля субъектов Федерации вынуждены разрабатывать свои руководящие документы Эти акты зачастую противоречат федеральному законодательству Между тем, порядок осуществления государственного контроля в сфере градостроительной деятельности должен устанавливаться только Правительством Российской Федерации
Государственный контроль в сфере строительства по своей юридической природе является институтом административного права, так как его задачи и соответствующие им полномочия практически реализуются органами исполнительной власти и представляющими их должностньми лицами
Для характеристики исследуемого института целесообразно проанализировать объект, предмет и цели контроля, его основополагающие принципы, организационно-правовые основы, уровни, виды и формы, а также правовой статус его субъектов
Эффективность системы государственного контроля в рассматриваемой сфере зависит от единства и взаимосвязи составляющих ее элементов Статистический анализ данных об авариях зданий и сооружений на территории Российской Федерации и СНГ показывает, что ежегодно эксплуатация 500-600 объектов частично или полностью прекращается из-за их предаварийного состояния Общее количество аварий, связанных с обрушением конструкций, на территории Российской Федерации за последние 20 лет не уменьшается Причины этого во многом объясняются
отсутствием правовой регламентации государственного надзора за уникальными сооружениями в процессе их функционирования
Недостатки действующей в настоящее время системы государственного контроля градостроительной деятельности напрямую связаны с незавершенностью процесса ее формирования Их устранение будет способствовать улучшению качества строительства в стране, а недооценка может привести к авариям зданий и сооружений, необратимому нарушению экологии зон градостроительных объектов, безвозвратной потере объектов культурного наследия и замене их на копии из монолитного бетона в угоду частным инвесторам, нарушению режима охраны земель историко-культурного назначения и тд
Изменения в российском законодательстве, вызванные проведением административной реформы в органах исполнительной власти, требуют разработки предложений по перспективной организации государственного контроля в рассматриваемой сфере, уточнения понятия государственного контроля, его содержания, целей, задач, функций и пределов осуществления Названные обстоятельства в совокупности предопределили выбор темы диссертации, актуальность которой представляется в современных условиях вполне обоснованной
Таким образом, в целях создания эффективной правовой регламентации государственного контроля градостроительной деятельности актуальным является проведение правовых исследований в данной сфере Степень научной разработанности проблемы.
Теории и практике государственного контроля посвящены фундаментальные исследования ученых А Б Агапова, А М Алехина, В Г Афанасьева, Д Н Бахраха, С А Боголюбова, Ф И Бочковского, В В Бурцева, БН Габричидзе, А И Турина, Г В Денисовой, Л А Калининой, НН Калюжного, А А Кармолицкого, Ю М Козлова, П И Кононова, Г А Кузьмичевой, В М Анохина, Г Н. Маланичевой, А Н Маркиной, И М Машарова, В Г Николаевой, А Ф Ноздрачева, Д М Овсянко, Д В Осинцева,
Н В Платонова, Л Л Попова, В С Плескачевского, Б В Российского, Н Г Салищевой, Ю Н Старилова, А П Тарасова, Ю А Тихомирова, В И Туровцева, В Е Чиркина, Е В Шориной, С Д Хазанова, Н Ю Хаманевой
Исторический аспект проблемы рассматривается в работах М М Сперанского, В.А Цикулина, И Т Тарасова, О И Чистякова А Н Козырина В этих работах заложены теоретические основы правовой регламентации государственного контроля, как функции государственного управления
В то же время число работ, комплексно изучающих данную правовую тематику, невелико Достигнутый в настоящее время уровень исследования вопросов правого регулирования государственного контроля в сфере градостроительной деятельности не в полной мере отражает актуальность проблемы Между тем ее решение представляет особую значимость для развития юридической науки и совершенствования правоприменительной практики
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования:
-комплексное изучение проблемы правового регулирования государственного контроля градостроительной деятельности, включающее определение места контроля градостроительной деятельности в общей системе государственного контроля, уточнение понятийного аппарата института государственного контроля в сфере градостроительной деятельности, разработка предложений по совершенствованию правовых видов и форм государственного контроля в рассматриваемой сфере,
-установление возможности наделения властными полномочиями субъектов общественного контроля с целью соблюдения баланса государственных, общественных и частных интересов, разработка предложений по повышению эффективности правового регулирования юридической ответственности должностных лиц за правонарушения в области контроля и надзора
Для достижения поставленной цели в диссертации решались следующие задачи:
-изучены и обобщены научные материалы по теме диссертации,
-определены понятия и содержание государственного контроля, уточнены его
признаки,
-рассмотрены функции, принципы и методы осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфере градостроительства,
-проведен историко-правовой анализ государственного контроля как исторической категории и как функции управления,
-проведен сравнительно-правовой анализ содержания актов, регулирующих градостроительную деятельность в зарубежных странах и современной России, -проанализирован правовой статус федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный контроль; -обоснованы пути повышения эффективности государственного контроля в сфере градостроительной деятельности,
-разработаны предложения, направленные на повышение эффективности взаимодействия государственного и общественного контроля в рассматриваемой сфере,
-исследован институт административной ответственности за правонарушения в области контрольно-надзорной деятельности и обоснованы пути повышения его эффективности Объект исследования.
В качестве объекта исследования в диссертации выступает система общественных отношений в сфере градостроительной деятельности при реализации органами исполнительной власти функций государственного контроля
Предмет исследования.
Предметом исследования в настоящей работе является комплекс вопросов, раскрывающих сущность, содержание, признаки, функции и основные
принципы государственного контроля в сфере градостроительной деятельности, виды и механизм его осуществления в условиях административной реформы, правовые акты, регулирующие систему государственного контроля в целом и элементы этой системы, а также проекты нормативных правовых актов в исследуемой области Методологическая основа.
Методологическую основу исследования составляет комплекс научных методов познания (формально-догматический, диалектический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, статистический), позволяющий осуществить всесторонний анализ предмета и обосновать соответствующие выводы
Научная и нормативно-правовая база исследования Теоретическую базу данного диссертационного исследования составляют научная и учебная литература по общей теории государства и права, отраслевым юридическим наукам, прежде всего по административному праву, а также по науке управления
Эмпирическую и нормативно-правовую базу диссертации составили Международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, Федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законодательные акты субъектов Российской Федерации, другие нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации Научная новизна исследования
Диссертация является одним из первых в отечественной юридической науке монографическим исследованием, в котором на основе анализа теоретических аспектов поставленной проблемы рассматриваются вопросы государственного контроля градостроительной деятельности В работе использован комплексный подход к теоретической разработке проблемы
уточнен понятийный аппарат и сформулированы основные признаки и принципы государственного контроля в сфере градостроительной деятельности, выявлена необходимость дополнения Градостроительного кодекса статьями, раскрывающими понятие государственного контроля, его виды и правовые формы, проведен историко-правовой анализ норм, регулирующих контрольно-надзорную деятельность в рассматриваемой сфере, и прогноз их изменения, связанный с административным реформированием государственных органов исполнительной власти, определены недостатки понятийного аппарата в действующем градостроительном законодательстве, обоснованы предложения по разграничению контрольно-надзорных полномочий между государственными органами исполнительной власти различного уровня, обоснована необходимость принятия Федерального закона, закрепляющего разграничение предметов ведения и полномочий (компетенции) между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рассматриваемой сфере, обоснована необходимость делегирования контрольно-надзорных полномочий органам местного самоуправления в области градостроительства с передачей им финансового и административного ресурсов, обоснована необходимость правовой регламентации, условий приостановления и аннулирования федеральными органами исполнительной власти переданных органу исполнительной власти субъекта Федерации контрольно-надзорных полномочий, разработаны предложения по совершенствованию института административной ответственности за правонарушения в области контрольно-надзорной деятельности, обоснована целесообразность разработки для субъектов контрольно-надзорной деятельности моральных норм, в виде Профессионального Кодекса контролера предложен механизм взаимодействия субъектов государственного и общественного контроля с учетом дуалистической природы их взаимоотношений.
Научную новизну характеризуют следующие положения, выносимые на защиту:
1 Одним из приоритетных направлений проводимой в России административной реформы является децентрализация экономики, снижение административных барьеров, ограничивающих деятельность хозяйствующих субъектов Неотъемлемой составляющей этого направления является совершенствование правового механизма государственного контроля градостроительной деятельности
2 С учетом современных условий необходимо расширение понятийного аппарата государственного контроля градостроительной деятельности
В этой связи под государственным контролем в рассматриваемой сфере следует понимать установленную законодательством деятельность органов исполнительной власти по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в области регулирования градостроительной деятельности, несоблюдения требований технических регламентов, влекущих прямой или косвенный материальный ущерб государственным интересам
3 Содержание статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, которая дает определение градостроительной деятельности, не соответствует положениям Европейской хартии городов, в связи с чем ее необходимо привести в соответствие с требованиями данного акта
4 Основные принципы государственного контроля градостроительной деятельности целесообразно включить в Градостроительный кодекс Российской Федерации Их содержание сформулировано в диссертации
5 Государственный контроль в сфере градостроительной деятельности на современном этапе является развитием принципа верховенства закона, закрепленного ч 2 ст 4 Конституции Российской Федерации Следовательно, механизм государственного контроля, принципы, административная ответственность за правонарушения в области контрольно-надзорной деятельности должны регулироваться только Федеральными законами
6 Для повышения эффективности видов и правовых форм государственного контроля градостроительной деятельности представляется оправданным -восстановить централизованную двухуровневую систему государственного строительного надзора,
-расширить полномочия контрольно-надзорных органов в части осуществления ими государственного строительного надзора за эксплуатацией объектов капитального строительства,
-делегировать контрольно-надзорные полномочия в рассматриваемой сфере органам местного самоуправления с передачей им финансовых и информационных ресурсов, а также возможности правовой регламентации контроля за их деятельностью,
расширить критерии экспертной оценки проектов документов территориального планирования в соответствии с принципами градостроительного законодательства в части охраны окружающей среды,
- упразднить процедуры лицензирования строительной деятельности исключительно с момента вступления в силу специальных технических регламентов,
- регулирование административной ответственности за правонарушения должностных лиц, наделенных контрольно-надзорными полномочиями, осуществлять только нормами Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации Градостроительный кодекс Российской Федерации, тематические Федеральные законы, подзаконные акты должны быть связаны в части регулирования административной ответственности за правонарушения в области контрольно-надзорной деятельности с указанным базовым актом отсылочными нормами,
-с целью повышения административной ответственности субъектов государственного контроля в рассматриваемой сфере, административные наказания (дисквалификация и административное приостановление деятельности) должны распространяться на должностных лиц, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность,
- учитывая публичный характер контрольно-надзорной деятельности в рассматриваемой сфере наряду с правовыми нормами для субъектов контрольно-надзорной деятельности необходимо разработать моральные нормы, исходящие от гражданского общества в виде профессионального кодекса контролера,
- с учетом дуализма взаимоотношений между субъектами государственного и общественного контроля, действующее законодательство должно быть дополнено нормами, наделяющими Общественную палату полномочиями системообразующего органа общественного контроля,
- организовать общественный контроль в градостроительной сфере возможно при наделении его органов следующими правами беспрепятственно посещать объекты контроля, получать запрашиваемую информацию от подконтрольного субъекта и Органов государственной власти, осуществлять общественную экспертизу проектной документации на ее соответствие техническим регламентам, обращаться в органы государственной власти по результатам общественного контроля, выступать в качестве общественного представителя истца в суде
Практическая значимость диссертации.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется изложенными в настоящей работе выводами и предложениями, направленными на совершенствование административно-правовой регламентации в сфере государственного контроля градостроительной деятельности
Результаты исследования могут быть использованы в процессе преподавания и подготовки учебно-методической литературы по отраслевым дисциплинам, а также специальным курсам
Анализ нормативно-правового материала, содержащийся в диссертации, представляет интерес для юристов-практиков, работающих в сфере государственного и общественного контроля градостроительной
деятельности, а так же для ученых-правоведов, исследующих проблемы государственного контроля Апробация результатов исследования.
Основные положения и выводы диссертации были использованы при проведении занятий на курсах повышения квалификации специалистов государственного строительного надзора в Государственной академии повышения квалификации и переподготовки кадров для строительства и жилищно-коммунального комплекса России
Отдельные положения работы были опубликованы в журналах «Государство и право», «Юридические науки», «Архитектура и строительство г Москвы», а также использованы Московским отделением «Общероссийского общественного фонда качества в строительстве» при разработке практических пособий Структура исследования.
Структура работы определена содержанием темы и включает введение, две главы, состоящие из семи параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении обосновывается актуальность темы исследования, определяется степень ее научной разработанности, цель и задачи диссертационной работы, ее методическая основа, теоретическая и эмпирическая базы, формулируются положения, выносимые на защиту, подтверждается научная новизна и практическая значимость полученных выводов, и их апробация
Первая глава «Градостроительный контроль в системе
государственного контроля» состоит из четырех параграфов и посвящена определению места градостроительного контроля в системе государственного контроля исполнительной власти
В первом параграфе «Становление и развитие института государственного контроля в сфере градостроительной деятельности»
дан исторнко-правовой анализ развития государственного контроля градостроительной деятельности в соответствии с общепринятыми в исторической науке периодами развития Российского государства На основании проведенного историко-правового исследования было установлено, что Институт государственного контроля появился с образованием централизованного Русского государства с XVII века Государственный контроль начал себя проявлять главным образом в виде финансового контроля В XVIII веке были заложены основы проектной документации Первые проектные регламенты (расстояния между зданиями для обеспечения пожаробезопасности, геометрические параметры зданий, материал для построек, поэтажные планы итп) вводились и утверждались «высочайшим повелением» - Указами императора Соблюдение этих регламентов являлось предметом государственного надзора В градостроительной практике XVIII века уже применялись понятия градостроительные планы, типовые (примерные) проекты застройки Проектная документация разрабатывалась на крупные градостроительные и фортификационные работы К концу XVIII века начинают создаваться элементы системы государственного архитектурно-строительного надзора органы государственной власти, наделенные контрольно-надзорными и разрешительными полномочиями, законодательная (указы) нормативная (градостроительные регламенты), проектно-сметная документация на городское строительство и фортификационные сооружения В Российской империи государственный контроль вплоть до начала 20 века не был превентивным Он оценивал факты нарушения законности, после того как они были уже совершены Преимущество последующего контроля в этот период объясняется тем, что вся система управления в рассматриваемый исторический период покоилась на репрессивном принципе Такая организация контроля оказалась неудовлетворительной, потому что она не могла препятствовать нарушению закона Необходимо было ввести предупреждение нарушения закона (превентивную систему), создать
учреждения предварительного контроля
Советская система государственного контроля отличалась централизацией контроля в руках союзных органов государственной власти К позитивным элементам советской системы госконтроля следует отнести ее нацеленность на максимальную действенность, эффективность, плановость проведения контрольных мероприятий Однако наряду с позитивными элементами государственного контроля этого периода, наблюдалось ведомственное подчинение государственных инспекций контроля местным Советам Это обстоятельство позволяло оказывать давление на контрольно-надзорные органы со стороны Советов в плане принятия неправомерных решений Ведомственный подход к контрольно-надзорным полномочиям и параллелизм оказывали отрицательное влияние на систему государственного контроля градостроительной деятельности в советский период и его эффективность
В работе автор приходит к выводу, что государственный контроль градостроительной деятельности неразрывно связан с историей развития государства и права вообще и историей отечественного градостроительства в частности
Во втором параграфе первой главы «Понятие, признаки, содержание, виды и формы государственного контроля в сфере градостроительной деятельности» Исследован понятийный аппарат государственного контроля в сфере градостроительной деятельности и история его развития Изучение научных источников позволило сделать вывод о том, что в определении сущности контроля среди ученых нет единства Рассмотрение специфики контроля в сфере градостроительной деятельности, анализ его основных видов и формы дало возможность предложить авторское определение понятия государственного контроля градостроительной деятельности, которое характеризует деятельность государственного контролера, содержит его цель и предмет
По мнению диссертанта государственный контроль в сфере градостроительной деятельности - это установленная законодательством деятельность органов исполнительной власти по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в регулировании градостроительной деятельности и нарушений требований технических регламентов, влекущих прямой или косвенный материальный ущерб государственным интересам
В третьем параграфе «Основные принципы контрольно-надзорной деятельности» представлен всесторонний анализ принципов, которые лежат в основе контрольно-надзорной деятельности
В нем проведен анализ современных подходов к классификации и содержанию принципов контроля, на основании которого установлено, что существующая классификация контрольно- надзорных принципов вполне применима при рассмотрении принципов государственного контроля в сфере градостроительной деятельности Рассмотрены также сущность и содержание основных принципов государственного контроля в данной сфере Отмечается, что с развитием градостроительного законодательства не должны изменяться основополагающие принципы контрольной деятельности, которыми руководствуются все государственные органы власти, в том числе и специальные органы контроля независимо от объекта и предмета контроля.
В четвертом параграфе «Особенности государственного контроля градостроительной деятельности в условиях административной реформы» проанализирован современный этап развития
градостроительного законодательства, связанный с проведением административной реформы органов исполнительной власти, изменениями законодательства в имущественной, земельной, жилищной и градостроительной сферах, направленных на интеграцию России в мировую экономическую систему
В диссертации доказывается целесообразность внесения изменений и дополнений в действующий Градостроительный кодекс Российской Федерации, которые будут способствовать повышению эффективности реализации принципа «осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности»
В этой же части работы представлен анализ содержания градостроительных кодексов, принятых как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации
Особое внимание было уделено рассмотрению основных критериев выбора предмета государственного строительного надзора
В итоге удалось определить и сформулировать условия, от выполнения которых зависит повышение эффективности и системности правовых регуляторов контрольно-надзорной деятельности в рассматриваемой сфере
Исследование вопросов нормативного регулирования института государственного контроля градостроительной деятельности в зарубежных странах позволило автору придти к выводу о том, что оно зависит от формы их государственного устройства - системы территориальной организации государства
Иные факторы на данный формально-юридический критерий какого-либо существенного влияния не оказывают
Вторая Глава «Проблемы правового регулирования государственного контроля в сфере градостроительной деятельности в условиях административной реформы» состоит из трех параграфов и посвящена проблемам совершенствования государственного контроля в сфере градостроительной деятельности
В первом параграфе «Совершенствование организационно-правовой основы государственного контроля градостроительной деятельности»
приведен анализ функционирования контрольно-надзорных органов в
рассматриваемой сфере, в свете административной реформы в городах Москва и Санкт-Петербург - крупнейших мегаполисах страны На основе изучения материалов расследования произошедших с 1998 -2007гг на территории Российской Федерации аварий строящихся и эксплуатируемых зданий и сооружений автор приходит к выводу, что наибольшее число аварий связано с нарушением правил технической эксплуатации зданий и сооружений При этом процент таких аварий увеличивается с каждым годом Одна из причин этого заключается в отсутствии правовой регламентации государственного надзора за уникальными зданиями и сооружениями в процессе их эксплуатации Кроме того, в соответствии со статьей 54 Градостроительного кодекса РФ и Положением о Государственном строительном надзоре №54 Правительства РФ контрольно-надзорные органы не обладают властными полномочиями по приостановлению строительства объекта в случае фиксации отклонений его от норм
В связи с этим, по мнению диссертанта, необходимо
-воссоздать централизованную двухуровневую систему Госстройнадзора Российской Федерации с четким разделением предмета надзора между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ,
-существующее Положение «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации» дополнить нормами, которые должны регламентировать государственный надзор за уникальными сооружениями и в процессе их эксплуатации,
-наделить органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственными контрольно-надзорными полномочиями в части осуществления архитектурно-строительного надзора с передачей им финансовых и информационных ресурсов При этом принципиально важно разработать механизм контроля за осуществлением переданных полномочий и их приостановления в случае ненадлежащего их
исполнения Данный механизм должен регулироваться федеральным Законом
По мнению диссертанта, важнейшей правовой формой контроля градостроительной деятельности является государственная экспертиза
В работе отмечается, что статьей 49 Градостроительного кодекса РФ и пунктом 6 Постановления Правительства РФ №145 от 5 марта 2007 г N 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» установлен перечень объектов, подлежащих государственной экспертизе только на основании их геометрических характеристик, без учета инженерно-геологической категории эксплуатируемого объекта градостроительной деятельности
На основании анализа участившихся аварийных обрушений в зонах так называемых точечных застроек зданий и сооружений (в тч памятников истории и культуры), эксплуатируемых в сложных инженерно-геологических условиях мегаполисов (на примере г Москвы), соискателем дано обоснование применения дополнительного признака классификации объекта, подлежащего государственной экспертизе Им является инженерно-геологическая категория эксплуатируемого объекта
Соискатель отмечает, что в Градостроительном кодексе Российской Федерации отсутствует нормы-дефиниции «градостроительной экспертизы», «экспертного заключения» В связи с чем понятийный аппарат экспертной деятельности в рассматриваемой сфере нуждается в регламентации на уровне федерального закона
Диссертантом с учетом характера объекта и предмета градостроительной экспертизы, предлагается авторская формулировка понятия
«градостроительная экспертиза» и «заключение градостроительной экспертизы», которые могут быть использованы при создании этого акта По его мнению «градостроительная экспертиза» — это установление в процессе контроля градостроительной деятельности соответствия объектов
экспертизы обязательным требованиям нормативных правовых актов Российской Федерации, технических регламентов
«Заключение градостроительной экспертизы» — документ, содержащий обоснованные выводы о соответствии или несоответствии объекта экспертизы обязательным требованиям нормативно-правовых документов Российской Федерации, технических регламентов
Анализ практики показал, что экспертиза является правовой формой предварительного контроля Она производится на стадии утверждения градостроительной документации, когда градостроительный объект еще не возведен
По мнению диссертанта, для повышения эффективности экспертной деятельности в рассматриваемой сфере целесообразно дополнить Градостроительный кодекс РФ специальным определением термина экспертизы
В работе также обосновывается вывод о необходимости ускорения разработки и утверждения Технического регламента «О порядке проведения негосударственной экспертизы проектной документации в Российской Федерации»
Во втором параграфе «Особенности административной ответственности за правонарушения в области контроля и надзора строительства» проведен анализ дефиниции административной ответственности применительно к контрольно-надзорной деятельности
Изучение составов административных правонарушений, содержащихся в статьях КОАП РФ (предупреждение, административный штраф, лишение специального права, предоставленного должностному лицу,
дисквалификация, административное приостановление деятельности), которые можно применить к должностным лицам, наделенным контрольно-надзорными полномочиями, показало, что для усиления ответственности органов контроля и должностных лиц такие виды наказаний, как
«дисквалификация» и «административное приостановление деятельности» должны распространяться на указанные субъекты права
Соискатель также приходит к выводу о необходимости включения всех материальных и процессуальных норм, касающихся административных правонарушений в рассматриваемой сфере, только в КоАП РФ
В диссертации обосновывается необходимость разработки для субъектов контрольно-надзорной деятельности моральных норм в виде «Профессионального Кодекса контролера»
По мнению автора, главными задачами этого Кодекса являются
- установление в контрольно-надзорной деятельности образцовых правил этики и профессионального поведения специалистов в их взаимоотношениях друг с другом и с подконтрольными субъектами,
- поддержание высокого уровня компетенции и профессионализма специалистов в сфере контрольно-надзорной деятельности, -обеспечение престижности профессиональной принадлежности, -обеспечение добросовестного выполнения профессиональных функций и обязательств контролеров перед обществом, государством, заказчиком и коллегами
В третьем параграфе «Соотношение государственного и общественного контроля градостроительной деятельности» рассмотрена проблема обеспечения гражданского контроля в сфере градостроительной деятельности
Проведенный анализ состояния правового регулирования общественного контроля в Российском законодательстве позволил сделать следующие выводы
Градостроительное законодательство не содержит термина «общественный контроль градостроительной деятельности» Представляется, что под общественным контролем следует понимать право граждан на участие в обсуждении и принятии решений в сфере градостроительной деятельности, право граждан обращаться в суд за защитой своих прав в
случае, если градостроительная деятельность нарушает их права и законные интересы и т д
Хотя общественный контроль градостроительной деятельности законодательно закреплен в Градостроительном кодексе РФ и градостроительных законах субъектов РФ, но механизм его осуществления урегулирован недостаточно полно, что позволяет застройщикам путем широко практикующейся в крупных мегаполисах «точечной застройки» нарушать права граждан на благоприятную окружающую среду, уничтожать памятники истории и культуры
Отсутствие правовой регламентация деятельности органов общественного контроля негативно влияет на решение поставленной перед ними задачи, важнейшей из которых является сохранение окружающей среды и памятников истории и культуры
Партнерские взаимоотношения между государственными контрольно-надзорными органами и общественными контролерами реализуются только на основании соглашений между сторонами а не нормами права объеме права регулирующими разграничение полномочий Делегируя часть своих полномочий органам общественного контроля, органы исполнительной власти должны осуществлять контроль за реализацией переданных полномочий Однако, это противоречит природе общественного контроля в рассматриваемой сфере Существующий дуализм в отношениях между государственными органами исполнительной власти и органами общественного контроля не позволяет данному институту эффективно развиваться, так как нарушается один из основных принципов контроля независимость сторон
На основе рассмотрения опыта общественного контроля градостроительной деятельности в диссертации сформулированы основные методы общественного контроля в данной сфере Это
-оказание помощи контролирующим службам в организации действенного контроля за градостроительной деятельностью физических и юридических лиц независимо от форм собственности,
- защита конституционных и социальных прав граждан,
- защита общественных и частных интересов в сфере градостроительной деятельности
По мнению Диссертанта, в Российской Федерации Общественная палата, фактически являющаяся системообразующим органом общественного контроля, должна быть наделена полномочиями в части аккредитации некоммерческих организаций и специалистов для осуществления общественного контроля градостроительной деятельности и правом последующего контроля за реализацией указанных полномочий
В Заключении работы подводятся итоги проведенного исследования, формулируются основные выводы и предложения по совершенствованию правового регулирования государственного контроля в сфере градостроительной деятельности, и намечаются перспективы дальнейших исследований В Приложении к диссертации содержатся разработанные автором таблицы и схемы, иллюстрирующие исследуемые проблемы Публикации по теме диссертации
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:
1 Вершинин В Р Государственный контроль градостроительной деятельности в России Журнал Юридические науки №1(1) 2003 г - С 27-37-(1пл)
2 Вершинин В Р Разрешительная деятельность РФ как элемент системы государственного контроля градостроительной деятельности Журнал Юридические науки №3(3) 2003 г С 51-67 -(0 8 п л)
3 Вершинин В Р Экспертная деятельность РФ как форма государственного контроля градостроительной деятельности Журнал Юридические науки №4(1) 2003 г С 37-48 -(0 5п л)
4 Вершинин В Р Государственный и общественный контроль градостроительной деятельности (теория и практика) Общероссийский общественный Фонд « Центр качества строительства Московское отделение» М 2005 г С 3-152- (6 п л )
5 Практическое пособие строительного эксперта Коллектив авторов под общей редакцией профессора, доктора технических наук Георгиевской О С Вершинин В Р Глава I Правовые вопросы строительно-технической экспертизы Компания Спутник М, 2007г -С 13-85-(2 8 п л )
6 Альхименко В В, Вершинин В Р Юридическая ответственность за правонарушения в сфере контроля и надзора за строительством Труды Института государства и права РАН Законодательство об административных правонарушениях №4 2006 г под ред Дюн проф Н Ю Хаманевой - С 118-122 -(0 2 п л )
7 Вершинин В Р Проблемы совершенствования государственного контроля в сфере градостроительной деятельности в условиях административной реформы Журнал Государство и право №72007 -С 101-107 -( 0 5п л )
Отпечатано в типографии "АРБАТ"
Адрес г Москва, ул Поварская, д 8/1, стр 2
Подписано в печать 25 10 2007 г
Тираж 100 экз Заказ № 96
Тел 291-71-42/62
