АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Гражданская правосубъектность налоговых органов как государственных учреждений»
На правах рукописи
ЖМЫРКО Максим Геннадьевич
ГРАЖДАНСКАЯ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТЬ
НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ КАК ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
Специальность: 12.00.03 - Гражданское право, предпринимательское право, семейное право, международное частное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва-2004
Диссертация выполнена на кафедре гражданско-правовых дисциплин Всероссийской государственной налоговой академии Министерства Российской Федерации по налогам и сборам
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор
Рыбаков Вячеслав Александрович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РФ Коршунов Николай Михайлович
кандидат юридических наук Смыслов Сергей Евгеньевич
Ведущая организация:
Академия права и управления Министерства юстиции Российской Федерации
Защита состоится <с£^>> ЛО&О/Ш 2004 г. в часов на заседании диссертационного совета К 207.001.01 при Всероссийской государственной налоговой академии МНС России по адресу: 109456, Москва, 4-й Вешняковский пр-д, д.4.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Всероссийской государственной налоговой академии МНС России.
Автореферат разослан
2004 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, и р о ф е
. Н . Васин
2,005-4 №0%
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Налоговые органы - важнейшая часть российского административного аппарата. Они обеспечивают формирование финансовой базы для работы органов государственной власти, местного самоуправления, и поэтому функционирование публичной власти без них невозможно. Однако налоговые инспекции не только носители значительных административных полномочий, но и участники гражданско-правовых, имущественных отношений, действующих в рамках имущественного оборота в организационно-правовой форме учреждений. Административное положение налоговых служб накладывает существенный отпечаток на их положение участника имущественных отношений, поэтому гражданско-правовой статус данных организаций отличается от гражданско-правового статуса иных юридических лиц. Налоговые органы обладают и специфическими признаками, которые присущи всем государственным учреждениям, и чертами, свойственными только налоговым службам. При исследовании и регулировании правового положения налоговых органов, как, впрочем, и иных государственных органов, неизбежно возникновение спорных моментов. Это обусловливает необходимость проведения исследований различных аспектов их правового положения.
Работ, посвященных изучению данного вопроса, в отечественной цивилистике практически нет. Не хватает исследований не только по налоговым органам, но и по проблематике государственных учреждений в целом. Основные работы в этой области были созданы еще в советское время и не могут учитывать особенности современного положения данных организаций, хотя нельзя не отметить и того, что в последнее время исследование отдельных сторон юридической личности государственных учреждений несколько активизировалось. Однако в научных кругах отсутствует единство мнений по различным вопросам правового положения государственных органов юридических лиц, нет устоявшихся позиций по принципиальным вопросам, в частности о сохранении у государственных органов
статуса юридического лица, о правовом режиме имущества данных организаций.
Практика показывает, что до сих пор не найдено оптимальное сочетание административно-правового и гражданско-правового статуса государственных учреждений, особенно тех, которые выполняют властные, управленческие функции. Положения гражданского законодательства в этой сфере не всегда соответствуют положениям законодательства бюджетного. В научной литературе отмечается, что законодатель при определении гражданско-правового статуса государственных органов нередко не соблюдает баланса интересов государственных учреждений и других субъектов гражданского оборота. Собственно участие государственных органов в имущественных отношениях часто не отличается высокой результативностью, что сказывается на результатах выполнения ими административных функций, интересах государства. Поэтому необходимость в изменении системы правового регулирования гражданско-правового статуса государственных органов налицо. Перемены должны способствовать решению указанных проблем, в том числе повышению эффективности бюджетных расходов, работы налоговых органов, обеспечению более полной защиты интересов государства и соблюдению интересов субъектов имущественного оборота.
Таким образом, рассматриваемая тема представляет интерес как с теоретической, так и с практической точки зрения. Дополнительный стимул к ее изучению должна дать проводимая в нашей стране административная реформа, которая затронет и различные аспекты гражданско-правового положения государственных органов, в частности налоговых служб. По всей видимости, предстоит обновление всего массива документов, регулирующих правовое положение налоговых органов. В этих условиях высказанные замечания и предложения как никогда могут найти свое практическое применение.
Цель и предмет исследования. Целью настоящего исследования является установление основных закономерностей, присущих правовому
положению налоговых органов как государственных учреждений, и на этой основе выработка предложений по совершенствованию правового регулирования отношений, связанных с их организацией и деятельностью. На пути достижения данной цели предполагалось решить ряд задач:
1) определить место налоговых органов в системе имущественных отношений в рамках имущественного оборота; определить понятие налоговых органов как юридических лиц;
2) установить особенности признаков организационного единства, имущественной обособленности, самостоятельной гражданско-правовой ответственности и выступления в имущественных отношениях от собственного имени применительно к налоговым органам;
3) установить содержание гражданской правоспособности и дееспособности налоговых органов;
4) провести научный анализ положений нормативных правовых актов по указанным вопросам, выявить тенденции их развития;
5) проанализировать и обобщить арбитражную практику, связанную с участием в гражданском обороте государственных органов, положения о налоговых инспекциях и управлениях.
Объект и предмет исследования. Объект настоящего исследования - общественные отношения, связанные с участием налоговых органов как субъектов гражданского права в имущественном обороте. Предметом исследования являются понятие и признаки налоговых органов как государственных учреждений, в том числе организационное единство, имущественная обособленность, самостоятельная имущественная ответственность, выступление в имущественном обороте от собственного имени, их гражданская правоспособность и дееспособность.
Методологическая основа исследования. В процессе работы использовались общенаучные и частнонаучные методы исследования. Среди общенаучных методов использовался диалектический метод, который предполагает объективное и всестороннее изучение всех явлений и процессов с позиции борьбы и взаимодействия противоположных сторон дан-
ных процессов и явлений. В числе частноправовых методов нашли свое применение сравнительно-правовой, структурно-правовой, формально-юридический и др. Исследуемые конструкции анализировались в соотношении с близкими правовыми категориями с учетом внутренних и внешних связей.
Нормативно-правовая, эмпирическая и теоретическая основа исследования. Положения диссертации базируются на нормах правовых актов, регулирующих правовое положение налоговых органов и иных государственных учреждений; материалах арбитражной практики; теоретических исследованиях как по проблемам участия в гражданском обороте государственных органов, так и по гражданско-правовой проблематике в целом. Кроме того, в диссертации использовались отдельные исследования по вопросам финансового и административного права.
Степень разработанности темы. Вопросы участия государственных органов в имущественном обороте разрабатывались ведущими советскими цивилистами - С.Н. Братусем, В.Н. Бенедиктовым, СИ. Аскназием, О.С. Иоффе, Ю.К. Толстым, СМ. Корнеевым, Ю.Х. Калмыковым, которые оставили интересные наблюдения относительно содержания гражданско-правовой личности данных организаций, содержания и значения права оперативного управления как основного элемента их правового положения. Среди современных исследований мы можем выделить работы Е.А. Суханова, О.Ю. Ускова, М.В. Жабреева, Ю.В. Щербакова, А.А. Голо-визина, В.А. Дозорцева. Указанные цивилисты рассмотрели различные стороны деятельности государственных органов, государственных учреждений как участников имущественных, гражданско-правовых отношений. Глубокое исследование права оперативного управления, на котором базируется и правосубъектность налоговых органов, обладающих статусом юридического лица, провела Л. С Щенникова. В то же время крупных специальных исследований по проблемам участия государственных органов в имущественном обороте в качестве самостоятельных субъектов гражданских правоотношений недостаточно. По вопросу участия в имущественном
обороте налоговых органов соответствующих исследований практически нет. Это дает основание сделать вывод о невысокой степени разработанности проблем, рассмотренных в настоящей работе.
Новизна исследования. В проведенном исследовании даны новые подходы к определению сущности налоговых органов как государственных учреждений, определены их специфические признаки как юридических лиц, особенности гражданской правосубъектности налоговых инспекций. В диссертации предложен ряд мер по совершенствованию регулирования правового положения налоговых органов. Анализ нормативных материалов, судебной практики, изучение теоретического материала по рассматриваемой проблеме позволили сформулировать следующие положения, которые выносятся на защиту:
1. Налоговые органы как государственные учреждения - организации, для которых статус юридического лица - средство, призванное обеспечить осуществление ими полномочий административно-правового свойства, создать материальные условия для работы в рамках административных отношений, поэтому гражданская правосубъектность налоговых органов носит крайне ограниченный характер по сравнению с прочими участвующими в гражданском обороте организациями.
2. Необходимо включать во все положения о налоговых органах норму, согласно которой они как юридические лица действуют в организационно-правовой форме учреждений. В частности, соответствующее правило целесообразно внести:
1) в Указ Президента РФ от 31 декабря 1991 г. № 340 «О государственной налоговой службе Российской Федерации»;
2) в Положение о федеральной налоговой службе, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506;
3) в Положение об управлении Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по субъекту Российской Федерации, утв. приказом МНС России от 21 июня 2004 г. № САЭ -3-15/382;
4) в Положение о межрегиональной инспекции Министерства Рос-
сийской Федерации по налогам и сборам по федеральному округу, утв. приказом МНС России от 21 июля 2003 г. № БГ-3-15/413.
Указания на организационно-правовую форму налоговых органов, наделенных статусом юридического лица, следует включать и в иные документы, в том числе договоры, заключаемые налоговыми службами.
3. Нужно лишить статуса юридического лица и включить в состав Федеральной налоговой службы налоговые инспекции по крупным налогоплательщикам и налоговые инспекции, занимающиеся налоговым администрированием в определенных сферах хозяйственной деятельности.
4. Целесообразно определять организационное строение всех территориальных органов налоговой службы в соответствии с типовыми структурами, утверждаемыми Федеральной налоговой службой. Статус территориальных налоговых органов нужно определять исключительно на основе положений общего типа, утверждаемых Федеральной налоговой службой.
5. Следует исключить положение п. 4 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ, которое ограничивает ответственность бюджетных учреждений за изменение условий договоров, вызванное изменением бюджетного финансирования, только реальным ущербом. Убытки, связанные с указанным изменением условий договоров, должны компенсироваться в полном объеме.
6. Предлагается внести в ст. 161 Бюджетного кодекса РФ изменения, содержащие запрет для бюджетных учреждений заключать договоры, предусматривающие уплату ими неустойки за невыполнение или ненадлежащее исполнение обязательств. В ст. 401 Гражданского кодекса РФ важно закрепить императивную норму об ответственности государственных (муниципальных) учреждений только при наличии их вины.
7. Признано целесообразным в ст. 161 Бюджетного кодекса РФ закрепить правило о том, что федеральные бюджетные учреждения вправе осуществлять предварительную оплату товаров, работ, услуг только в случаях, предусмотренных постановлениями правительства.
8. Во всех законах о налоговых органах должны содержаться поло-
жения об имуществе, принадлежащем им на праве оперативного управления. Подобные нормы следует включить в основные нормативные акты, регулирующие правовой статус различных налоговых служб.
9. Необходимо дополнить ст. 120 Гражданского кодекса РФ статьей, определяющей статус государственных учреждений, и включить в них нормы, которые содержатся в ст. 161 Бюджетного кодекса РФ. Данное предложение направлено на устранение несоответствия норм Бюджетного и Гражданского кодексов.
10. Следует дополнить п. 1 ст. 52 Гражданского кодекса РФ нормой о том, что юридические лица, которые являются государственными органами и органами местного самоуправления, могут действовать и на основе индивидуальных положений о данных государственных органах и органах местного самоуправления.
11. Необходимо дополнить ст. 247 Бюджетного кодекса РФ правилом, обязывающим федеральные бюджетные учреждения согласовывать заключаемые ими договоры с органами федерального казначейства.
12. В статью 120 Гражданского кодекса РФ (а в случае включения в него статьи, определяющей статус государственных (муниципальных) учреждений, соответственно в этой статье) нужно закрепить правило об унитарном характере имущества государственных (муниципальных) учреждений, то есть о принадлежности всего имущества данных учреждений только одному собственнику, а также о финансировании деятельности каждого государственного (муниципального) учреждения только одним собственником.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в диссертации предложения можно использовать в работе над совершенствованием нормативной базы, определяющей гражданско-правовое положение налоговых органов и иных государственных учреждений, в деятельности налоговых служб, связанной с участием в гражданском обороте.
Предложения и выводы представленной диссертации могут быть использованы в научных исследованиях по вопросам правового регулирования правового положения государственных органов, а также при разработке проблематики юридического лица в целом. Они могут применяться для разработки курсов лекций по гражданско-правовым дисциплинам, пособий, методических изданий по проблематике юридических лиц. Отдельные выводы диссертационного исследования можно использовать и при разработке вопросов административного и финансового права.
Апробация результатов исследования. Выводы, изложенные в диссертации, нашли свое отражение в трех публикациях, в том числе в материалах Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы кодификации гражданского законодательства в Российской Федерации», прошедшей в мае 2004 г. в Академии права и управления Министерства юстиции Российской Федерации. Диссертация обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры гражданско-правовых дисциплин Всероссийской государственной налоговой академии. Ее положения использовались в учебном процессе при чтении курса «Гражданское право».
Структура диссертации. Структура диссертации обусловлена целями, задачами исследования и включает введение, заключение, две главы, одна из которых состоит из двух параграфов, вторая - из одного, список использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяются цель и задачи, объект и предмет, методы исследования, обосновывается практическая, теоретическая значимость и новизна диссертационной работы, формулируются выводы, обозначается структура диссертации, определяются положения, выносимые на защиту.
Первая глава «Понятие и сущность налоговых органов как государственных учреждений» посвящается анализу понятия, сущности и
признаков налоговых органов в качестве юридических лиц и включает два параграфа.
В первом параграфе «Налоговые органы как субъекты гражданского права» определяется понятие налоговых органов - юридических лиц, раскрывается их место среди иных юридических лиц. Для этого автор прежде всего рассмотрел систему юридических лиц, предусмотренных российским гражданским законодательством. Изучив существующие классификации указанных социальных образований, автор обратил особое внимание на деление данных организаций на публичные и частные, отметил основные различия между ними. Юридические лица частного права создаются и действуют в частных интересах, являются законченными и в организационном, и в имущественном отношении образованиями, в то время как юридические лица публичного права выполняют функции публично-правовых образований, а поэтому создаются и действуют в общественных интересах, то есть в интересах всего населения того или иного публично-правового образования. С имущественной и организационной точек зрения они не полностью обособлены от учредителя и зависимы от него. К юридическим лицам публичного права относятся унитарные предприятия и государственные (муниципальные) учреждения. Автор рассмотрел различия между ними, главное из которых состоит в способах реализации указанными организациями функций публично-правовых образований. Унитарные предприятия выполняют функции государства (местного самоуправления) посредством активного участия в имущественных отношениях, регулируемых гражданским правом. Соответственно статус юридического лица для унитарных предприятий - главное средство реализации стоящих перед ними задач. Поэтому и содержание гражданской правосубъектности данных юридических лиц ближе к содержанию гражданской правосубъектности обычных юридических лиц частного права.
Государственные и муниципальные организации, действующие в организационно-правовой форме учреждений, выполняют указанные функции через властную, организационно-распорядительную деятельность, ре-
гулируемую иными отраслями права - административным, финансовым и т.д. Участие в гражданско-правовых отношениях для них призвано обеспечить эту основную деятельность. Соответственно статус юридического лица — учреждения для государственной (муниципальной) организации только дополнительное средство выполнения функций публично-правовых образований, поэтому содержание их гражданской правосубъектности носит наиболее усеченный характер. Поскольку участие в гражданском обороте государственных (муниципальных) учреждений имеет исключительный и достаточно неактивный (потребительский) характер, а их основная деятельность по общему правилу связана с выступлением в административно-правовых отношениях, то данные организации функционируют за счет бюджетного финансирования. Автор обращает особое внимание на характерные особенности государственных и муниципальных учреждений.
Результатом разделения деятельности государственных и муниципальных организаций, обладающих статусом юридического лица - учреждения, на ту, которая связана с участием в отношениях, основанных на властном подчинении одной стороны другой, и на ту, которая связана с участием в гражданско-правовых отношениях, является «раздвоение» юридической личности данных организаций. Они одновременно обладают административно-правовым статусом органа власти (его структурного подразделения, территориального органа) либо учреждения (организации, осуществляющей распорядительную деятельность) и гражданско-правовым статусом юридического лица - учреждения. Государственные и муниципальные организации, действующие в организационно-правовой форме учреждения, неоднородны. Среди них можно выделить организации, которые, действуя в организационно-правовой форме учреждения, оказывают разнообразные услуги населению (образовательные, медицинские и т. п.), финансируемые за счет бюджетов публично-правовых образований, и органы власти, которые осуществляют управленческие, контрольные и надзорные полномочия. Первые обладают отдельными свойствами, которые немного сближают их с прочими юридическими лицами.
Они могут с разрешения собственника самостоятельно участвовать в имущественных отношениях, тогда как вторые лишены такой возможности, поскольку их самостоятельное участие в имущественных отношениях входит в противоречие с основными принципами гражданского права.
В юридической литературе встречается точка зрения, согласно которой государственные органы не являются юридическими лицами. По мнению автора, данная позиция в корне неверна. Государственные органы — юридические лица и действуют в организационно-правовой форме учреждений. Это подтверждается нормативными актами, арбитражной практикой. Автор выступил против предложений лишить данные организации статуса юридических лиц, указав, что это приведет к огромным проблемам практического плана.
На основе указанных теоретических положений был осуществлен переход к рассмотрению юридической личности налоговых служб, был проведен анализ нормативных актов, регулирующих вопросы организации и деятельности налоговых органов, который показал, что данная разновидность государственных органов представляет собой единую и весьма разветвленную систему, обладающую значительными административными полномочиями. С точки зрения гражданско-правового статуса налоговые органы имеют черты юридических лиц - учреждений. Изучение правовых актов о налоговых службах, по мнению автора, доказывает, что утверждения об отсутствии у государственных органов статуса юридического органа, учреждений необоснованны.
Многие нормативные правовые документы о налоговых органах не содержат четкого указания на организационно-правовую форму, в которой налоговые службы участвуют в имущественных отношениях. Это и порождает неопределенность в вопросе об их гражданско-правовом статусе. Поэтому был сделан вывод о целесообразности дополнения целого ряда положений об управлениях, инспекциях Федеральной налоговой службы и положения о самой службе указанием на наличие у соответствующих налоговых органов статуса федерального государственного учреждения.
На основе анализа состава налоговых органов, обладающих статусом юридического лица, был сделан вывод о том, что к ним в основном относятся федеральный орган исполнительной власти и его территориальные органы. Автор пришел к заключению, что это связано со спецификой тех функций, которые они призваны выполнять. Поскольку при выполнении государственных функций налоговым органам требуется некоторая автономия, то и в плане материального обеспечения их выполнения они должны обладать определенной самостоятельностью. Таким образом, те причины, которые обусловливают некоторую обособленность налоговых органов при выполнении государственных функций, вызывают и наличие у них имущественной самостоятельности. Это, во-первых, широкий круг выполняемых задач, который требует более или менее существенных закупок товаров, работ, услуг, во-вторых, это существенная специфика задач, выполняемых налоговыми органами, которая обусловливает наличие серьезных особенностей приобретаемого для осуществления деятельности налоговых органов комплекса товаров, работ, услуг, в-третьих, территориальная обособленность, которая обусловливает наличие специфики в приобретаемом для обеспечения деятельности налоговых органов комплексе товаров, работ, услуг, а также затрудняет оперативное решение вопросов имущественного обеспечения деятельности налоговых органов на уровне центральных органов управления.
По мнению автора, нецелесообразно выделять в качестве самостоятельных юридических лиц подразделения системы налоговых органов, которые не относятся к федеральному органу исполнительной власти в сфере налогообложения и территориальным органам. Это группа налоговых инспекций по крупным налогоплательщикам и межрегиональные налоговые инспекции, созданные на основе функционального (предметного критерия), занимающиеся налоговым администрированием в определенных сферах хозяйственной деятельности. Указанные образования должны действовать в качестве структурных подразделений Федеральной налоговой службы.
На основе анализа статуса налоговых органов - юридических лиц был сделан общий вывод о необходимости законодательно закрепить правила о том, что статус юридического лица может быть только у тех государственных органов, которые обладают статусом федерального органа исполнительной власти или статусом территориального органа исполнительной власти, а главное законодательно определить признаки территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Автор выделил ряд существенных особенностей налоговых органов как юридических лиц: регулирование гражданско-правового статуса налоговых органов актами бюджетного законодательства и принимаемыми на их основе правовыми актами, в том числе индивидуального характера, подзаконными, ведомственными документами и актами гражданского законодательства; исключительно низкий уровень гражданско-правовой активности данных образований; высокий уровень зависимости от учредителя в лице Федеральной налоговой службы, Правительства РФ; обеспечение основной деятельности указанных органов, которая осуществляется вне рамок гражданского оборота. Таким образом, их задачи как юридических лиц - государственных учреждений вытекают из административно-правовых задач налоговых органов как органов власти (создание финансового обеспечения деятельности государственного аппарата, условий для функционирования гражданского оборота, контроль за деятельностью предпринимателей и юридических лиц и т. д.). По мнению автора, налоговые органы, равно как и иные государственные (муниципальные) учреждения, не обладают в полной мере качествами, присущими обычным субъектам гражданского оборота, т.е. имущественной самостоятельностью, автономией воли и равенством по отношению к другим участникам имущественных отношений, что дает основание для особого регулирования их правового статуса в Гражданском кодексе РФ.
Во втором параграфе первой главы «Предпосылки возникновения правосубъектности налоговых органов» рассматриваются признаки налоговых органов - юридических лиц. В первом пункте данного параграфа
«Организационное единство налоговых органов» изучается признак организационного единства налоговых органов и делается вывод о том, что организационное единство юридического лица включает два основных признака: а) наличие органов управления, иных структурных подразделений организации, которые позволяют выполнять стоящие перед ней задачи; б) закрепление задач организации, компетенции ее органов, регулирование прочих вопросов, связанных с ее функционированием, в уставе, положении и т.п.
В зависимости от состава органов управления можно выделить юридические лица, в которых присутствуют: все три вида органов - органы, непосредственно представляющие интересы учредителей (общее собрание и т.п.), исполнительные органы (коллегиальные и (или) единоличные), контрольные органы (ревизионные комиссии); только исполнительный орган. Особую категорию составляют юридические лица, которые не имеют органов управления (полные товарищества и товарищества на вере).
Унитарные предприятия и учреждения входят во вторую категорию юридических лиц. Однако между ними существуют серьезные различия. Структура унитарных предприятий определена законодательно. Структура учреждений не определена законодательством столь же четко.
Еще более серьезные различия существуют между унитарными предприятиями и учреждениями, которые оказывают услуги населению, и учреждениями, которые выполняют властные полномочия, - государственными органами. Первой особенностью государственных органов является состав органов управления ими как юридическими лицами. В рамках государственных учреждений, оказывающих населению, обществу, государству услуги (образовательные, научные), коллегиальные органы управления могут иметь место наряду с единоличными исполнительными органами. В государственных учреждениях, которые призваны выполнять управленческие функции, никакие органы, кроме руководителя, существовать не могут по определению, поскольку единоначалие - основной принцип работы государственного аппарата.
Второй, еще более существенной отличительной чертой организационного строения государственных учреждений, которым присущи властные полномочия, является характер компетенции органов управления указанных юридических лиц Если исполнительные органы фондов, унитарных предприятий и учреждений, не относящихся к органам власти, реализуют только гражданскую правосубъектность, уполномочены исключительно на совершение действий гражданско-правового характера, то исполнительные органы учреждений, которые являются органами власти, реализуют гражданскую и административную правосубъектность организаций. Более того, совершение гражданско-правовых действий не входит в число основных полномочий исполнительных органов учреждений, относящихся к органам власти. Главной их задачей является осуществление властных (в случае с налоговыми органами контрольно-надзорных) полномочий.
Интересной особенностью государственных органов, в том числе налоговых органов как государственных учреждений с точки зрения организационного построения, является то, что они не имеют таких структурных территориальных единиц, как филиалы и представительства, а также прочие юридические лица.
Важной отличительной чертой организации государственных органов является и то, что государство исключительно подробно регламентирует внутреннее устройство данных организаций, чего нет в случае с прочими юридическими лицами.
Исходя из указанных характеристик организационного устройства государственных органов, автор выявил ряд специфических черт структуры налоговых органов. Прежде всего, это исключительная, даже по сравнению с иными государственными органами, регламентация их внутреннего устройства; отсутствие коллегиальных и совещательных органов, то есть внедрение принципа единоначалия в практику деятельности налоговых служб. Анализ взаимосвязей структуры налоговых органов и их задач привел автора диссертационного исследования к заключению о том, что
указанную регламентацию следует только усиливать, особенно в отношении вышестоящих звеньев налогового аппарата российского государства. Им был сделан вывод о необходимости определения правового статуса всех налоговых служб исключительно на основе положений общего типа.
Второй пункт второго параграфа первой главы «Имущественная обособленность налоговых органов» посвящен формам и методам имущественной обособленности данных государственных органов.
Приступая к анализу имущественной обособленности налоговых органов, автор исследования рассмотрел применяемые формы имущественной обособленности - право собственности, право хозяйственного ведения и оперативного управления. Отмечено, что общепринятой формой имущественной обособленности является право собственности, поскольку оно позволяет, с одной стороны, наилучшим образом развивать гражданско-правовую активность субъектов имущественного оборота, с другой - обеспечивать их ответственное поведение. При помощи иных форм имущественной обособленности оформляется принадлежность имущества только двух организационно-правовых форм юридических лиц - унитарных предприятий и учреждений. Соответственно для оформления имущественной обособленности унитарных предприятий используются права хозяйственного ведения или оперативного управления, учреждений - право оперативного управления. Автор присоединился к точке зрения большинства исследователей вопросов гражданского права, согласно которой указанные вещные права являются способами осуществления права публичной собственности и относятся исключительно к гражданско-правовым конструкциям. В то же время отношения, связанные с данными вещными правами, находятся под сильным влиянием смежных, административных отношений. В результате данные вещные права приобретают черты, не свойственные обычным гражданско-правовым конструкциям, приобретают черты, сходные с административными полномочиями. Это сходство состоит в том, что данное право обладает и некоторыми чертами обязанности, поскольку государственные органы не только вправе, но и должны использовать соот-
ветствующее имущество для выполнения государственных функций. Автор делает вывод, что права хозяйственного ведения и оперативного управления - гражданско-правовые способы реализации государственными организациями государственных функций. Их ограниченный характер как раз и связан с тем, что они выступают не в качестве средства решения обычных, гражданско-правовых задач (извлечение прибыли и т. п.), а как орудия для достижения целей административно-правового свойства.
Из рассматриваемых вещных прав наиболее совершенным гражданско-правовым подспорьем в решении административных задач выступает право оперативного управления, причем та его модификация, которая используется для оформления имущественной обособленности учреждений. Именно данная модификация права оперативного управления используется как способ имущественной обособленности государственных органов. Была оспорена точка зрения, согласно которой государственные органы не могут обладать имуществом на праве оперативного управления. Анализ нормативно-правовых актов о налоговых органах показал, что во многих из них отсутствуют нормы о принадлежности имущества на указанном праве, поэтому было предложено внести в указанные акты соответствующие дополнения.
Рассмотрена специфика имущественной обособленности налоговых органов, выявлен ряд присущих ей особенностей. Установлено, что имущественной основе налоговых органов свойствен унитарный характер. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ, данные организации могут финансироваться только за счет федерального бюджета, и, следовательно, все их имущество может находиться только в федеральной собственности. Однако на практике это не всегда учитывается. В законах о бюджетах субъектов РФ предусматривается финансирование налоговых служб, что является незаконным и требует принятия мер прокурорского реагирования.
В качестве следующей особенности имущественной обособленности налоговых органов было отмечено практически полное отсутствие возможности самостоятельно распоряжаться принадлежащим имуществом и
сокращенное определение направлений распоряжения даже в соответствии с указаниями собственника. В качестве специфической черты имущественной обособленности налоговых органов было отмечено также отсутствие устойчивого правомочия владения имуществом, что выражается в возможности собственника изымать имущество налоговых органов по своему усмотрению, отсутствие у налоговых органов собственных расчетных счетов (важнейшего внешнего признака имущественной обособленности любого юридического лица). Учитывая относительный характер имущественной обособленности налоговых органов, назначение их имущественных прав обеспечивать реализацию государственных функций, автор предложил предоставить собственникам имущества государственных (муниципальных) учреждений право по своему усмотрению изымать имущество, закрепленное за ними и приобретенное на денежные средства, выделенные собственником.
Третий пункт второго параграфа «Имущественная ответственность налоговых органов» посвящен еще одному признаку налоговых служб - государственных учреждений - их самостоятельной имущественной ответственности по своим обязательствам. В нем рассмотрены различные определения гражданско-правовой ответственности. Автор отметил, что при рассмотрении признака самостоятельной имущественной ответственности он будет исходить из понятия гражданско-правовой ответственности как обязанности претерпеть негативные последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения принятых обязательств, основной формой которой является возмещение причиненных убытков, а дополнительными формами - неустойка, проценты за пользование чужими денежными средствами. Был сделан вывод о тесной взаимосвязи самостоятельной гражданско-правовой ответственности налоговых органов и признаков имущественной обособленности и организационного единства. Их ограниченность в случае с налоговыми органами должна неизбежно сказаться на уровне ответственности налоговых служб.
Ограниченность самостоятельной ответственности налоговых служб
проявляется уже в том, что они, как и все учреждения, несут ответственность только в пределах имеющихся денежных средств. Кроме того, в соответствии со ст. 401 Гражданского кодекса РФ, если иное не предусмотрено договором или законом, налоговые органы отвечают при наличии вины. Однако гражданско-правовая ответственность налоговых служб, как и других бюджетных учреждений, имеет дополнительные пределы. Так, они отвечают только в пределах реального ущерба при изменении условий договора, вызванного изменением бюджетного финансирования. Суды не применяют к ним санкции в виде взыскания процентов за пользование денежными средствами, взыскания неустойки, если устанавливают факты недофинансирования и выясняют, что должник - бюджетополучатель -предпринял достаточные меры для получения причитающихся ему средств (в виде направления в вышестоящие инстанции многочисленных запросов). Долгое время действовал особый порядок исполнения судебных решений о взыскании с них денежных сумм.
По мнению автора, подобное сужение гражданско-правовой ответственности по обязательствам бюджетных учреждений, в том числе налоговых органов, имеет определенные основания, поскольку денежные средства, которыми отвечают указанные организации, - это средства бюджета и предназначены для использования в целях решения общественно значимых задач. С учетом этого предложен ряд практических мер по сокращению потерь бюджетных учреждений, к которым относятся налоговые органы. В числе предложенных мер - установление в ст. 401 Гражданского кодекса РФ правила об ответственности государственных (муниципальных) учреждений исключительно при наличии вины без каких бы то ни было исключений, запрет в ст. 161 Бюджетного кодекса РФ на включение бюджетными учреждениями в договоры положений о неустойках и прочих штрафных санкциях за невыполнение взятых ими на себя обязательств.
В то же время нецелесообразно лишать участников имущественного оборота возможности компенсировать причиненные им убытки. Поэтому целесообразно исключить из п. 4 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ положе-
ние о том, что при изменении условий договора, вызванных изменением условий финансирования, контрагенты бюджетного учреждения могут требовать только возмещения реального ущерба.
В пункте четвертом второго параграфа «Выступление налоговых органов в имущественном обороте от собственного имени» рассматривается итоговый признак налоговых служб как юридических лиц. Делается вывод, что участие указанных образований в гражданском обороте носит исключительно потребительский характер. Причем налоговые органы могут быть покупателями достаточно ограниченного круга товаров, работ, услуг. Ясно, что для каких-либо иных юридических лиц подобного ограничения на выступление от своего имени в имущественных отношениях не существует.
Кроме того, особенностью налоговых органов является уровень самостоятельности при установлении обязательственных отношений с другими субъектами гражданского оборота. Данные организации не могут исполнять обязательства помимо государства в лице федерального казначейства, для них неприемлемы многие условия, которые являются обычными для прочих участников имущественного оборота. Например, налоговые органы по общему правилу не могут производить авансовые платежи за предоставляемые товары, работы, услуги. Они могут заключать договоры на сумму, не превышающую пределы, установленные сметой и лимитами бюджетных обязательств. Предмет соглашений должен соответствовать направлениям, предусмотренным сметой. Было отмечено, что налоговые органы часто используют как способ установления договорных отношений конкурсы, чтобы обеспечить максимально объективный выбор поставщиков. Автор отметил высокую степень государственного регулирования участия налоговых служб в имущественном обороте от собственного имени, воздействия на характер их участия в имущественных отношениях. Определяя общие условия выступления в гражданском обороте и контролируя исполнение обязательств, государство в недостаточной степени следит за договорной работой бюджетных учреждений, поэтому могут возникать ситуации, когда, например, органы федерального казначейства блоки-
руют исполнение договоров, уже заключенных бюджетными организациями. Чтобы избежать таких ситуаций, необходимо ввести правило об обязательном согласовании договоров с органами федерального казначейства. Кроме того, автор предложил принять ряд других мер по совершенствованию выступления налоговых органов в имущественном обороте от своего имени, в частности, законодательно закрепить правило о том, что бюджетные учреждения могут осуществлять авансовые платежи за предоставляемые товары только в случаях и размерах, предусмотренных постановлениями Правительства РФ, указывать в договорах, заключаемых налоговыми органами, организационно-правовую форму учреждения.
Во второй главе «Гражданская правосубъектность налоговых органов» анализируется праводееспособность налоговых служб. При рассмотрении категории гражданской правоспособности было указано на зависимость ее содержания у юридических лиц от их организационно-правовой формы, реализуемых целей и задач. Поэтому юридические лица могут обладать либо общей, либо специальной правоспособностью. Юридические лица со специальной правоспособностью могут иметь лишь ограниченный набор прав и обязанностей, который соответствуют определенным целям деятельности.
У данных юридических лиц по общему правилу ограничен такой элемент правоспособности, как возможность заниматься по выбору любым видом деятельности. Однако среди юридических лиц со специальной правоспособностью встречаются и такие, которые лишены еще одной возможности - иметь имущество на праве собственности. К таковым юридическим лицам относятся унитарные предприятия и учреждения. По замечанию автора, гражданская правоспособность налоговых органов обладает всеми чертами и особенностями, которые характерны гражданской правоспособности юридических лиц учрежденческого типа - унитарных предприятий и учреждений. Однако им свойствен еще ряд специальных черт, прежде всего, тесная связь их гражданской правоспособности и административной правосубъектности. Гражданская правоспособность
ность налоговых органов, ее объем, содержание - производные от функций, выполняемых ими по контролю за уплатой налогов и сборов. Тесная связь гражданской и административной правоспособности налоговых органов приводит к тому, что их гражданская правоспособность приобретает черты, схожие с чертами их административной правоспособности. Например, гражданские права, составляющие содержание их гражданской правоспособности, приобретают сходство с полномочиями.
Объем правоспособности налоговых органов гораздо уже объема правоспособности даже значительной части учреждений, в том числе бюджетных, государственных. Это выражается в отсутствии права заниматься самостоятельной хозяйственной деятельностью, возможности иметь имущество на более широком вещном праве, чем право оперативного управления. Правда, законами о федеральных бюджетах налоговым органам предоставлялось право на договорной основе заниматься деятельностью по обеспечению доходов местных и региональных бюджетов. Однако данная практика является неправомерной и неприемлемой, порождает возможность злоупотребления административными полномочиями. Для ее прекращения необходимо исключить из п. 3 ст. 7 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» допущение совмещения функций государственных органов и хозяйствующих субъектов законодательными актами РФ, постановлениями Правительства РФ, указами Президента РФ.
Специфической чертой гражданской правоспособности налоговых органов - юридических лиц является ее изменчивый, непостоянный характер, поскольку она меняется с принятием нового бюджета, сметы расходов и доходов. Кроме того, гражданская правоспособность налоговых органов определяется актами не только гражданского законодательства, но и административными, финансовыми нормативными актами.
В рассматриваемой главе было отмечено, что отличительные свойства правоспособности проявляются в процессе возникновения и прекраще-
ния гражданской правоспособности налоговых органов. В числе особенностей данных процессов применительно к налоговым службам было указано, что создание и ликвидация налоговых органов производятся только на основе административных актов, не связаны с государственной регистрацией, осуществляются только по волеизъявлению «внешних» по отношению к налоговым органам образований.
Рассматривая дееспособность налоговых служб, автор диссертации сделал вывод о том, что налоговые органы - юридические лица с ограниченной дееспособностью, причиной которой является отсутствие в рамках правоспособности такого элемента, как право собственности.
В заключении автор сделал основные выводы по всему кругу рассмотренных в диссертационном исследовании проблем.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1. Организационное устройство налоговых органов // Актуальные проблемы современного права и политики: Сборник научных трудов преподавателей и молодых ученых факультета юриспруденции и политологии РГПУ. - Рязань: РГПУ, 2004. (0,2 печ. л.).
2. Право оперативного управления как основа правового режима имущества налоговых органов // Цивилистические записки. Проблемы кодификации гражданского законодательства в Российской Федерации. - М.: Юрист, 2004. - Вып. 5. (0,2 печ. л.).
3. Особенности участия налоговых органов в имущественном обороте / Сборник научных статей профессорско-преподавательского состава, аспирантов и соискателей. - М.: ВГНА МНС России, 2003. - Вып. 3. (0,3 печ. л.).
Подписано в печать 15.10.2004. Формат 60x90 '/|6 Гарнитура «Тайме». Печать цифровая. _Объем ',0 печ.л. Тираж '00 экз._
Участок оперативной полиграфии РИО ВГНА МНС России Заказ № 698
Адрес: ' 09456, Москва, 4-й Вешняковский пр-д, 4. Тел./факс 37' -45-66
»208?f
РНБ Русский фонд
2005-4 19508
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Жмырко, Максим Геннадьевич, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1. Понятие и сущность налоговых органов как государственных учреждений
1.1. Налоговые органы как субъекты гражданского права.
1.2. Предпосылки возникновения гражданской правосубъектности налоговых органов а) Организационное единство налоговых органов. б) Имущественная обособленность налоговых органов. в) Имущественная ответственность налоговых органов. г) Выступление налоговых органов в имущественном обороте от собственного имени.
Глава 2. Гражданская правосубъектность налоговых органов.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Гражданская правосубъектность налоговых органов как государственных учреждений"
Актуальность темы исследования. Налоговые органы - важнейшая часть российского административного аппарата. Они обеспечивают формирование финансовой базы для работы иных органов государственной власти, местного самоуправления, и поэтому функционирование публичной власти без них невозможно. Однако налоговые инспекции не только носители значительных административных полномочий, но и участники гражданско-правовых, имущественных отношений, действуя в рамках имущественного оборота в организационно-правовой форме учреждений. Административное положение налоговых служб накладывает существенный отпечаток на их роль, как участника имущественных отношений, поэтому гражданско-правовой статус данных организаций отличается от гражданско-правового статуса иных юридических лиц. Налоговые органы обладают и специфическими признаками, которые присущи всем государственным учреждениям, и чертами, свойственными только налоговым службам. При исследовании и регулировании правового положения налоговых органов, как, впрочем, и иных государственных органов, неизбежно возникновение спорных моментов. Это обусловливает необходимость в проведении исследований различных аспектов их правового положения. В настоящее время работ, посвященных разработке данного вопроса, в отечественной цивилистике практически нет. Следует отметить, что не хватает исследований не только по налоговым органам, но и проблематике государственных учреждений в целом. Основные работы в этой области были созданы еще в советское время и не могут учитывать особенности современного положения данных организаций. Нельзя не отметить и того, что в последнее время исследование отдельных сторон юридической личности государственных учреждений несколько активизировалось, однако в научных кругах отсутствует единство мнений по различным вопросам правового положения государственных органов юридических лиц. Нет устоявшихся позиций по принципиальным вопросам, в частности, о сохранении у государственных органов статуса юридического лица, о правовом режиме имущества данных организаций.
Практика показывает, что до сих пор не найдено оптимальное сочетание административно-правового и гражданско-правового статуса государственных учреждений, особенно тех, которые выполняют властные, управленческие функции. Положения гражданского законодательства в этой сфере не всегда соответствуют положениям законодательства бюджетного. В научной литературе отмечается, что законодатель при определении гражданско-правового статуса государственных органов часто не соблюдает баланса интересов государственных учреждений и других субъектов имущественного оборота. Собственно участие государственных органов в имущественных отношениях не отличается высокой результативностью, что сказывается и на результатах выполнения ими административных функций, интересах государства. Поэтому необходимость в изменении системы правового регулирования гражданско-правового статуса государственных органов налицо. Перемены должны способствовать решению указанных проблем, в том числе повышению эффективности бюджетных расходов, работы налоговых органов, обеспечению более полной защиты интересов государства и соблюдению интересов субъектов имущественного оборота.
Таким образом, рассматриваемая тема представляет интерес как с теоретической, так и с практической точки зрения. Дополнительный стимул к ее изучению должна дать проводимая в нашей стране административная реформа, которая с неизбежностью затронет и различные аспекты гражданско-правового положения государственных органов и, в частности, налоговых служб. По всей видимости, предстоит обновление всего массива документов, регулирующих правовое положение налоговых органов. В этих условиях высказанные замечания и предложения как никогда могут найти свое практическое применение.
Цель и предмет исследования. Целью настоящего исследования является установление основных закономерностей, присущих правовому положению налоговых органов как государственных учреждений, и на этой основе выработка предложений по совершенствованию правового регулирования отношений, связанных с их организацией и деятельностью. На пути достижения данной цели предполагалось решить ряд задач:
1) определить место налоговых органов в системе имущественных отношений в рамках имущественного оборота; определить понятие налоговых органов как юридических лиц;
2) установить особенности признаков организационного единства, имущественной обособленности, самостоятельной гражданско-правовой ответственности и выступления в имущественных отношениях от собственного имени применительно к налоговым органам;
3) установить содержание гражданской правоспособности и дееспособности налоговых органов;
4) провести научный анализ положений нормативных правовых актов по указанным вопросам, выявить тенденции их развития;
5) проанализировать и обобщить арбитражную практику, связанную с участием в гражданском обороте государственных органов, положения о налоговых инспекциях и управлениях.
Объект и предмет исследования. Объект настоящего исследования представляет собой общественные отношения, связанные с участием налоговых органов как субъектов гражданского права в имущественном обороте. Предметом исследования являются понятие налоговых органов как государственных учреждений, их признаки, в том числе организационное единство, имущественная обособленность, самостоятельная имущественная ответственность, выступление в имущественном обороте от собственного имени, их гражданская правоспособность и дееспособность.
Методологическая основа исследования. В процессе работы использовались общенаучные и частнонаучные методы исследования. Среди общенаучных методов в наибольшей степени использовался диалектический метод, который предполагает объективное и всестороннее изучение всех явлений и процессов с позиции борьбы и взаимодействия противоположных сторон данных процессов и явлений.
В числе частноправовых методов нашли свое применение сравнительно-правовой, структурно-правовой, формально-юридический и др. Исследуемые конструкции анализировались в соотношении с близкими правовыми категориями с учетом внутренних и внешних связей.
Нормативно-правовая, эмпирическая и теоретическая основа исследования. Положения диссертации базируются на нормах правовых актов, регулирующих правовое положение налоговых органов и иных государственных учреждений; материалах арбитражной практики; теоретических исследованиях как по проблемам участия в гражданском обороте государственных органов, так и по гражданско-правовой проблематике в целом. Кроме того, в диссертации использовались отдельные исследования по проблемам финансового и административного права.
Степень разработанности темы. Вопросы участия государственных органов в имущественном обороте разрабатывались ведущими советскими цивилистами - С.Н. Братусем, В.Н. Бенедиктовым, С.И. Аскназием, О.С. Иоффе, Ю.К. Толстым, С.М. Корнеевым, Ю.Х. Калмыковым. Они оставили интересные наблюдения относительно содержания гражданско-правовой личности данных организаций, содержания и значения права оперативного управления как основного элемента их правового положения. Среди современных исследований мы можем выделить работы Е.А. Суханова, О.Ю.
У скова, M.B. Жабреева, Ю.В. Щербакова, A.A. Головизина, В.А. Дозорцева. Указанные цивилисты рассмотрели различные стороны деятельности государственных органов, государственных учреждений как участников имущественных, гражданско-правовых отношений. Глубокое исследование права оперативного управления, на котором базируется и правосубъектность налоговых органов, обладающих статусом юридического лица, провела Л.С. Щенникова. В то же время крупных специальных исследований по проблемам участия государственных органов в имущественном обороте в качестве самостоятельных субъектов гражданских правоотношений недостаточно. По вопросу же участия в имущественном обороте налоговых органов соответствующих исследований практически нет. Это дает основание сделать вывод о невысокой степени разработанности проблем, поднятых в настоящей работе.
Новизна исследования. В проведенном исследовании сформированы новые подходы к определению сущности налоговых органов как государственных учреждений, определены их специфические признаки как юридических лиц, особенности гражданской правосубъектности налоговых инспекций. В диссертации предложен ряд мер по совершенствованию регулирования правового положения налоговых органов. Анализ нормативных материалов, судебной практики, изучение теоретического материала по рассматриваемой проблеме позволили сформулировать следующие положения, которые выносятся на защиту:
1. Налоговые органы как государственные учреждения - организации, для которых статус юридического лица - средство, призванное обеспечить осуществление ими полномочий административно-правового свойства, создать материальные условия для работы в рамках административных отношений, поэтому гражданская правосубъектность налоговых органов носит крайне ограниченный характер по сравнению с прочими участвующими в гражданском обороте организациями.
2. Необходимо включать во все положения о налоговых органах норму, согласно которой они, как юридические лица, действуют в организационно-правовой форме учреждений. В частности, соответствующее правило целесообразно внести: а) в Указ Президента РФ от 31 декабря 1991 г. № 340
О государственной налоговой службе Российской Федерации»; б) в Положение о Федеральной налоговой службе, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506 «Об утверждении Положения о федеральной налоговой службе», в) Положение об управлении МНС РФ по субъекту Российской Федерации, утвержденное приказом МНС России от 21 июня 2004 г. № САЭ -3-15/382 «Об утверждении положения об управлении МНС России по субъекту Российской Федерации»; г) Положение о межрегиональной инспекции МНС России по федеральному округу, утвержденное приказом МНС РФ от 21 июля 2003 г, № БГ-3-15/413 «Об утверждении положения о межрегиональной инспекции МНС России по федеральному округу».
Указания на организационно-правовую форму налоговых органов, наделенных статусом юридического лица, следует включать и в иные документы, в том числе договоры, заключаемые налоговыми службами.
3. Целесообразно четко определить организационное строение всех подразделений налоговой службы по субъектам РФ и по федеральным округам в соответствии с типовыми структурами, утверждаемыми Федеральной налоговой службой. Статус всех налоговых органов нужно определять исключительно на основе положений общего типа, утверждаемых Федеральной налоговой службой.
4. Следует исключить положение п. 4 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ (далее БК РФ), которое ограничивает ответственность бюджетных учреждений за изменение условий договоров, вызванное изменением бюджетного финансирования только реальным ущербом. Убытки, связанные с указанным изменением условий договоров, должны компенсироваться в полном объеме.
5. Предлагается внести в ст. 161 БК РФ изменения, предусматривающие запрет для бюджетных учреждений заключать договоры, предусматривающие уплату ими неустойки за невыполнение или ненадлежащее исполнение обязательств. В то же время в ст. 401 ГК РФ важно закрепить императивную норму об ответственности государственных (муниципальных) учреждений только при наличии их вины.
6. Признано целесообразным в ст. 161 БК РФ закрепить правило о том, что федеральные бюджетные учреждения вправе осуществлять предварительную оплату товаров, работ, услуг только в случаях, предусмотренных постановлениями Правительства.
7. Во всех положениях о налоговых органах должны содержаться положения о принадлежности им имущества на праве оперативного управления. Подобные нормы необходимо включить в основные нормативные акты, регулирующие правовой статус различных налоговых служб.
8. Необходимо дополнить ст. 120 Гражданского кодекса РФ (далее ГК РФ) статьей, определяющей статус государственных учреждений. В эти статьи следовало бы включить нормы, которые содержатся в ст. 161 БК РФ. Данное предложение направлено на устранение несоответствия норм Бюджетного и Гражданского кодексов.
9. Следует дополнить п. 1 ст. 52 ГК РФ нормой о том, что юридические лица, которые являются государственными органами и органами местного самоуправления, могут действовать и на основе индивидуальных положений о данных государственных органах и органах местного самоуправления.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в диссертационной работе предложения можно использовать в работе над совершенствованием нормативной базы, определяющей гражданско-правовое положение налоговых органов и иных государственных учреждений, в деятельности налоговых служб, связанной с участием в гражданском обороте.
Предложения и выводы представленной диссертации могут быть использованы в научных исследованиях по вопросам правового регулирования правового положения государственных органов, а также при разработке проблематики юридического лица в целом; применяться для разработки курсов лекций по гражданско-правовым дисциплинам, пособий, методических изданий по проблематике юридических лиц. Представляется, что отдельные выводы диссертационного исследования можно использовать и при разработке вопросов административного и финансового права.
Апробация результатов исследования. Выводы, изложенные в диссертации, нашли свое отражение в трех публикациях, в том числе в материалах Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы кодификации гражданского законодательства в Российской Федерации», прошедшей в мае 2004 года в Академии права и управления Минюста России. Диссертация обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры гражданско-правовых дисциплин Всероссийской государственной налоговой академии. Ее положения использовались в учебном процессе при чтении курса «Гражданское право».
Структура диссертации. Структура диссертации обусловлена целями, задачами исследования и включает введение, заключение, две главы, одна из которых состоит из двух параграфов, вторая - из одного, список использованной литературы.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Гражданская правосубъектность налоговых органов как государственных учреждений»
1. Нормативные акты и официальные документы
2. Конституция Российской Федерации от 1993 г.// Рос. газ. 1993. - 25 дек.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации //Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 1996. № 5. Ст. 410.
4. Бюджетный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ 1998. №31. Ст. 3823.
5. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. №136-Ф3 //Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
6. Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 21. Ст. 3824.
7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 // Рос. газ. 2003. - 8 окт.
8. О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12 января 1996 г. 7-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. - № 3. - Ст. 145.
9. О налоговых органах Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 21 марта 1991 г. № 943-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. - № 15. - Ст. 492.
10. О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках: Закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. № 948-1 (в ред. от 9 октября 2002 г. № 122-ФЗ)// Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. - № 16. - Ст. 499.
11. Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Собрание законодательства РФ. № 42. - Ст. 5005.
12. О федеральном бюджете на 2004 год: Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 186-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. - № 52. (ч.1). Ст. 5038.
13. О государственных и муниципальных унитарных предприятиях: Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ II Собрание законодательства РФ. 2002. - № 48. - Ст. 4746.
14. О банках и банковской деятельности: Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1// Собрание законодательства РФ. 1996 . - № 6. - Ст. 492.
15. Об организации страхового дела в Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 27 ноября 1992 г. № 4015-1// Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного совета Российской Федерации. 1993. -№ 2. - Ст. 56.
16. О федеральном бюджете на 2004 год: Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 186-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. - № 52. (ч.1). Ст. 5038.
17. О федеральном бюджете на 2003 год: Федеральный закон от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ// Собрание законодательства РФ. 2002. № 52. (ч.1). Ст. 5132.
18. О федеральном бюджете на 2002 год: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 194-ФЗ// Собрание законодательства РФ. 2001. № 53 (ч.1). Ст. 5030.
19. Об обществах с ограниченной ответственностью: Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ //Собрание законодательства РФ. 1998. - №7. -Ст.785.
20. О государственной регистрации юридических лиц: Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ// Собрание законодательства РФ. 2001. - № 33.-Ст.3431.
21. Об исполнительном производстве: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ// Собрание законодательства РФ. 1997. - № 30. - Ст. 3591.
22. Об аудиторской деятельности: Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 119 ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 33 (ч. 1). - Ст. 3422.
23. Вопросы Министерства юстиции: Указ Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 г. № 954: Собрание законодательства РФ. -1999. № 32. Ст.4043.
24. О федеральной комиссии по рынку ценных бумаг: Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 1996 г. № 1009: Собрание законодательства РФ. 1996. №28.- Ст. 3357.
25. О государственной налоговой службе в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 1991 г. № 340 // Рос. газ. 13 янв. 1992.
26. Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927// Собрание законодательства РФ-2004.-№30.-Ст. 3149.
27. Об утверждении Положения о Министерстве промышленности и энергетики Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. № 284// Собрание законодательства РФ. 2004. - № 25. - Ст. 2566.
28. Об утверждении Положения о Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам: Постановление Правительства Российской Федерации от 16 октября 2000 г. № 783// Собрание законодательства РФ. 2000. - № 43. -Ст. 4242.
29. Вопросы федеральной службы по тарифам: Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2004 г. № 204// Собрание законодательства РФ. 2004. - № 15. - Ст. 1496.
30. Об утверждении федеральной целевой программы развития налоговых органов (2002 2004 годы): Постановление Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2001 г. № 888 // Собрание законодательства РФ. -2001.-№ 1. - Ст. 32.
31. Об утверждении положения о Федеральной службе страхования: Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 203// Собрание законодательства РФ. 2004. - № 15. - Ст. 1495.
32. Об утверждении положения о федеральной службе по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам: Постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г. № 299// Собрание законодательства РФ. 2004. - № 26. - Ст. 2668.
33. Об утверждении положения о Федеральной налоговой службе: Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506// Рос. газ. -2004.-№219.
34. Об утверждении положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 27 августа 2004 г. № 443// Собрание законодательства РФ. 2004. - № 36. - Ст. 3670.
35. Об утверждении положения о федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости: Постановление Правительства РФ от 19 августа 2004 г. № 418// Собрание законодательства РФ. 2004. - № 34. - Ст. 3554.
36. О федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору: Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401// Собрание законодательства РФ. 2004. - № 32. - Ст. 3348.
37. Об утверждении положения о федеральной службе государственной статистики: Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 339// Собрание законодательства РФ. 2004. - № 32. - Ст. 3346.
38. Об утверждении положения о федеральном агентстве воздушного транспорта: Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 396// Собрание законодательства РФ. 2004. - № 32. - Ст. 3343.
39. Об утверждении положения о Министерстве транспорта Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 395// Собрание законодательства РФ. 2004. - № 32. - Ст. 3342.
40. Об утверждении положения о федеральном агентстве геодезии и картографии: Постановление Правительства РФ от 29 июля 2004 г.386// Собрание законодательства РФ. 2004. - № 31. - Ст. 3272.
41. Об утверждении положения о федеральном агентстве по государственным резервам: Постановление Правительства РФ от 23 июля 2004 г. № 373// Собрание законодательства РФ. 2004. - № 31. - Ст. 3263.
42. Об утверждении положения о федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды: Постановление Правительства РФ от 23 июля 2004 г. № 372//Собрание законодательства РФ. -2004.-№31.-Ст. 3262.
43. Об утверждении положения о федеральном агентстве морского и речного транспорта: Постановление Правительства РФ от 23 июля 2004 г. № 371// Собрание законодательства РФ. 2004. - № 31. - Ст. 3261
44. Об утверждении положения о федеральном агентстве по атомной энергии: Постановление Правительства РФ от 28 июня 2004 г. № 316// Собрание законодательства РФ. 2004. - № 72. - Ст. 2779.
45. Об утверждении положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 22 июля 2004 г. № 370// Собрание законодательства РФ. 2004. - № 31. - Ст. 3260.
46. Об утверждении положения о федеральном агентстве по сельскому хозяйству: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 328// Собрание законодательства РФ. 2004. - № 28. - Ст. 2903.
47. О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год»: Постановление Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2004 г. № 80// Собрание законодательства РФ. 2004. - № 8. - Ст. 655.
48. О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год»: Постановление Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2003 г. № 56// Собрание законодательства РФ. 2003. - № 7. - Ст. 650.
49. О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год»: Постановление Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2002 г. № 137//Собрание законодательства РФ. 2002. - № 10. - Ст. 998.
50. Об утверждении положения об управлении МНС России по субъекту Российской Федерации: Приказ МНС РФ от 21 июня 2004 г. № САЭ-3-15/382@// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2004. - № 30.
51. Об утверждении положения о межрегиональной инспекции МНС России по федеральному округу: Приказ МНС РФ от 21 июля 2003 г. № БГ-3-15//413// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. - № 50.
52. О бюджете города Москвы на 2004 год: Закон г. Москвы от 17 декабря 2003 г. № 75// Ведомости Московской городской думы. 2004. - № 1. - Ст. 353.
53. Об областном бюджете на 2004 год: Закон Томской области от 12 января 2004 г. № 4-03//0фициальные ведомости Государственной думы Томской области. 2004. - № 26 (ч. 2).
54. Об утверждении типового положения о Министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел субъекта РФ: Приказ МВД РФ от 15 сентября 2003 г. № 730//Рос. газ. 2003. - № 211.
55. Об утверждении Положения о государственной инспекции труда в субъекте Российской Федерации: Приказ Минтруда от 29 февраля 2000 г. № 65// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.-2000.-№ 15.
56. Об утверждении Положения о лесхозе федеральной службы лесного хозяйства России: Приказ Рослесхоза от 13 ноября 1998 г. № 188// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. -№26.
57. Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М.: Юрид. изд-во Министерства юстиции СССР. 1947. - 362 с.
58. Виткявичюс П. Гражданская правосубъектность Советского государства. Вильнюс.: Минтис, 1978. - 208 с.
59. Гражданское право: Ч. 1.: Учеб. / Под ред. Т.П. Илларионовой, Б.М. Гонгало, В.А. Плетнева. М.: Норма-Инфра, 1998. - 464 с.
60. Гражданское право: Учеб. Ч. 1. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого -М.: Проспект, 1997. 600 с.
61. Гражданское право: Учеб. Ч.2./ Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. -М.: Проспект, 1997. 784 с.
62. Гражданское право: Учеб. 4.1. / Под ред. З.И. Цыбуленко. М.: Юрист, 2000. - 464 с.
63. Гражданское право: Учеб./ Под ред. Е.А. Суханова М., 1998. - 785 с.
64. Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сб. памяти. С.А. Хохлова / Отв. ред. A.J1. Маковский; Исслед. центр част, права. М.: Междунар. центр фин. экон. развития. - 1998. - 478 с.
65. Грешников И.П. Субъекты гражданского права. СПб.: Юрид. центр Пресс.-2002.-331 с.
66. Гуев А.Н. Постатейный комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской Федерации. М.: ИНФРА. М., 2000. -773 с.
67. Комментарий к Гражданскому кодексу РФ (ч.1) // Отв. ред. О.Н. Садиков М.: Юрид. фирма «Контракт», 1998. - 778 с.
68. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (ч. 1)// Под ред. C.B. Науменко. М, 2003.
69. Римское частное право: Учеб. / Под ред. И.Б. Новицкого, И.С. Перетерского. М.: Юрист, 1996. - 544 с.
70. Тархов В.А., Калмыков Ю.Х. и др. Советское гражданское право. Учеб. -Саратов, 1991.
71. Рыбаков В.А. Проблемы формирования гражданско-правовой активности. Уфа.: Уфим. высш. шк. МВД РФ, 1993. - 170 с.
72. Толстой Ю.К. Содержание и гражданско-правовая защита права собственности в СССР. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1955. 220 с.
73. Цивилистические записки: Межвуз. сб. науч. тр. М.: Статут, 2001. -397 с.
74. Тархов В.А. Гражданское право (общая часть). Уфа, 1998. - 330 с.
75. Тархов В.А., Рыбаков В.А. Собственность и право собственности. -Уфа, 2001.
76. I. Статьи, периодические издания
77. Головизнин A.A. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хоз-во и право. 1999. № 6. - С.59 - 66.
78. Грось JI.A. Взаимоотношения публично-правовых образований -собственников и учредителей с учреждениями или унитарными предприятиями// Жур. рос. права. - 2001. - № 12. - С. 33 - 40.
79. Гринкевич А. Гражданско-правовая ответственность казны//Хоз-во и право. 1996. - № 4. - С. 75 - 80.
80. Емелин A.B. Проблемы классификации видов правоспособности и дееспособности юридических лиц в российском гражданском праве//Юрист. 2000. - № 3. - С. 9 -15.
81. Каширская Н. О практике применения статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации в части привлечения к субсидиарной ответственности собственника учреждения арбитражными судами Волго-Вятского региона //Вестник ВАС РФ. 2000. - № 3.
82. Ламм Р.В. Административные и финансовые механизмы реформы государственного управления//Финансы. 2004. № 1. С. 9 11.
83. Леонов Г.Б. Учреждение как субъект гражданского права// Вестник Моск. ун-та. Сер. 11, Право. 1998. - № 1.
84. Пепеляев С.Г. О статусе и полномочиях межрегиональных налоговых инспекций// Налоговый вестник. 2004. - № 6. С.З - 13.
85. Усков О.Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления//Жур. рос. права. 2003. - № 5. С. 27 - 36.
86. Филимонов A.A. Авансирование расходов в механизме федерального бюджета//Финансы. 2002. - № 8.
87. Шестаков А. Гражданско-правовая природа воинской части// Законность. 2000. - № 2.
88. Щербаков Ю.В. К вопросу о министерстве как юридическом лице//Законодательство и экономика. 2003. - № 10. С. 13 - 16.
