Компетенция органов местного самоуправления в жилищной сфере

Маслей, Светлана Эдуардовна

Компетенция органов местного самоуправления в жилищной сферетекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Компетенция органов местного самоуправления в жилищной сфере»

На правах рукописи

Маслей Светлана Эдуардовна

КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЖИЛИЩНОЙ СФЕРЕ

(муниципально-правовое исследование)

Специальность 12.00.02 - конституционное право, муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Омск - 2006

Диссертация выполнена на кафедре государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского.

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор Костюков Александр Николаевич

Официальные оппоненты:

Заслуженный юрист Российской Федерации доктор юридических наук, профессор Князев Сергей Дмитриевич

кандидат юридических наук, доцент Бучакова Марина Александровна

Ведущая организация:

Иркутский государственный университет

Защита состоится 9 ноября 2006 года в 16.00 часов на заседании диссертационного совета К 212.179.05 при Омском государственном университете им. Ф.М. Достоевского (644089, г. Омск, ул. 50 лет Профсоюзов, д. 100, учебный корпус 7 (юридический факультет), зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского (644077, г. Омск, пр. Мира, д. 55Л, учебный корпус 2).

Автореферат разослан " ' £>я/ъ&ЯЪл Лаобг

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент

И.В. Глазунова

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Деятельность органов местного самоуправления в жилищной сфере направлена, прежде всего, на обеспечение в рамках своих полномочий социальных гарантий жилищных прав граждан. Роль органов местного самоуправления в обеспечении этих гарантий существенным образом изменилась. Это связано с появлением частной собственности на жилые помещения, развитием рынка жилья, многообразием форм реализации гражданами своего права на жилище. Жилищная проблема остается одной из острейших проблем и ее решение, не в последнюю очередь, зависит от реализации органами местного самоуправления, закрепленных за ними полномочий.

Актуальность вопроса о полномочиях органов местного самоуправления в области жилищных отношений обусловлена целым рядом обстоятельств.

Жилищный кодекс Российской Федерации1 ввел муниципальный правотворческий уровень в регулировании жилищных отношений. Между тем ст. 72 Конституции Российской Федерации относит жилищное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, следовательно, органы местного самоуправления собственной компетенции в регулировании жилищных отношений не имеют, а могут наделяться отдельными государственными полномочиями федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Жилищный кодекс РФ предоставил органам местного самоуправления более широкий объем полномочий, чем объем полномочий, определенный Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2. Данное обстоятельство может привести не только к коллизиям в законодательстве, но к невозможности для органов местного самоуправления наиболее полно и эффективно осуществлять свои полномочия в жилищной сфере.

Органы местного самоуправления лишились полномочий самостоятельно определять пределы использования муниципального жилищного фонда, за ними сохранены лишь организационные полномочия при предоставлении жилых помещений в домах муниципального жилищного фонда социального использования.

Значительные изменения произошли в сфере управления жилищным фондом. С одной стороны, органы местного самоуправления, реализуя права собственника от имени муниципального образования, действуют на равных условиях с другими собственниками помещений в многоквартирном доме, с другой стороны, они обладают контрольными и властными полномочиями в данной сфере: выявляют многоквартирные дома, в которых собственники не выбрали один из способов управления или выбрали, но не реализовали и отбирают, путем проведения открытого конкурса, управляющую организацию для управления

1 Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ (с изм. от 31.12.2005 г.) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1. (Часть 1). Ст. 14.

2 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3882.

многоквартирным домом либо назначают управляющую организацию, в случае признания конкурса несостоявшимся.

В этой связи есть необходимость в осуществлении всестороннего анализа, имеющихся точек зрения на полномочия органов местного самоуправления в жилищной сфере, нормативных правовых актов этих органов и на основании сделанных выводов в формулировании научно обоснованных предложений по совершенствованию законодательства. Эти и другие аспекты предопределили выбор темы диссертационного исследования и круг решаемых в ней вопросов.

Степень научной разработанности темы. Несмотря на актуальность и социальную значимость рассматриваемой проблемы, комплексного исследования полномочий органов местного самоуправления в области жилищных отношений до настоящего времени не проводилось. Это, очевидно, обусловлено тем, что до принятия нового Жилищного кодекса Российской Федерации вообще не существовало муниципального уровня в регулировании жилищных отношений. Таким образом, исследование полномочий органов местного самоуправления в области жилищных отношений следует признать новым и требующим серьезного научного осмысления.

В отечественной юридической науке появился целый ряд интересных работ, посвященных полномочиям органов местного самоуправления. Это работы С.А. Авакьяна, А.А. Акмаловой, И.Б. Бабичева, Г.В. Барабашева,

B.А. Баранчикова, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, Н.В. Витрука, И.В. Выдрина, Д. Гордеева, И.В. Граф, В.З. Гущина, М.Ю. Дитятковского, НА. Игнатюка, А.Н. Костюкова, М.Н. Кирюхиной, Е.М. Ковешникова, Т.А. Козловой, А.Н. Кокотова, З.К. Кочубей, И.А. Крейс, В.А. Кряжкова, А.Н. Кубаркова, Т.С. Масловской, И.Г. Мачульской, Т.А. Мироновой, С.Г. Наймушина, Н.В. Постового, В.В. Пылина, Л.А. Ревенко, Н.П. Седых, P.P. Сиддикова,

C.Г. Соловьева, Н.И. Соломки, О.Ю. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, Г.Н. Чеботарева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, О.Н. Юниной, М.А. Якутовой. В то же время отсутствуют исследования полномочий органов местного самоуправления именно в жилищной сфере. В работе делается акцент на систематизацию и обобщение накопленного муниципальными образованиями опыта в регулировании жилищных отношений и на этой основе разработку предложений по совершенствованию законодательства.

Цели и задачи диссертационного исследования. Цель диссертационного исследования - комплексный анализ теоретических и практических проблем, возникающих при осуществлении органами местного самоуправления полномочий в области жилищных отношений и определение основных направлений совершенствования правового регулирования жилищных отношений муниципальными правовыми актами.

Для достижения этой цели были поставлены и решены следующие задачи:

• дана общая характеристика полномочий органов местного самоуправления в области жилищных отношений;

• проанализирован порядок и способы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

• обобщены и проанализированы полномочия органов местного самоуправления по управлению и распоряжению муниципальным жилищным фондом;

• определены и охарактеризованы полномочия органов местного самоуправления по созданию необходимых условий для удовлетворения потребности граждан в жилище на примере муниципальных целевых программ.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются отношения, возникающие в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий в жилищной сфере. Предметом исследования являются федеральные и региональные нормативно-правовые акты, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие жилищные отношения, а также основные теоретические подходы, касающиеся проблем регулирования жилищных отношений и полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере.

Методологическую основу исследования составили общенаучные, а также специальные научные методы познания (в частности, логический, историко-правовой, формально-юридический, сравнительно-правовой и системно-правовой). В работе используется индуктивный и дедуктивный способы исследования, движение от абстрактного к конкретному, от общего к частному.

Эмпирическая база исследования. В диссертации проводится анализ нормативных правовых актов органов местного самоуправления (около ста шестидесяти нормативных правовых актов), регулирующих жилищные отношения и действующих в городах: Астрахань, Барнаул, Белгород, Бийск, Благовещенск, Большой Камень, Брянск, Великий Новгород, Владивосток, Владимир, Волгоград, Волгодонск, Вологда, Воркута, Воронеж, Губкинский, Екатеринбург, Иваново, Иркутск, Йошкар-Ола, Калининград, Калуга, Кемерово, Киров, Кострома, Краснодар, Красноярск, Курск, Ливны, Липецк, Мурманск, Нижневартовск, Новодвинск, Новосибирск, Омск, Орел, Оренбург, Пенза, Пермь, Псков, Режев (Свердловской обл.), Ростов-на-Дону, Рязань, Самара, Саратов, Северодвинск, Смоленск, Снежногорск, Советск, Ставрополь, Сыктывкар, Таганрог, Тамбов, Тольятти, Томск, Троицк (Челябинской обл.), Тула, Тюмень, Улан-Удэ, Ульяновск, Хабаровск, Чебоксары, Челябинск, Чита, Шахты, Ярославль.

Теоретической основой исследования явились научные достижения в области муниципального, гражданского и жилищного права.

По конституционному и муниципальному праву в данной работе используются работы таких ученых, как М.В. Баглай, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, М.Ю. Дитятковский, С.А. Голосова, А.Н. Костюков, А. Леви,

B.Д. Мазаев, В.В. Пылин, С.Е. Чаннов.

По гражданскому и жилищному праву используются труды

C.Н. Александровой, Е.М. Андреевой, Е.В. Богданова, С.А. Боголюбова, Е. Гетман, Д.П. Гордеева, С.П. Гришаева, Л.А. Грось, Л.Ю. Грудциной, Н. Дерюги, О.Н. Диордиевой, Г.А. Жилина, А.Н. В.Д. Ким, Кичихина, П.В. Краменникова, O.A. Красавчикова,П.В. Крашенинникова, В.Н. Лисицы, В.Н. Литовкина, Г. Макарова, И.А. Малюткиной-Алексеевой, И.Б. Мартковича, Е.Л. Мининой, М.Г. Пискуновой, Д. Потяркина, Л.М. Пчелинцевой, В.Д. Рузановой, Ю.П. Свит, П.И. Седугина, Т.А. Семиной, Н.Е. Сосипатровой, A.A. Титова, Ю.К. Толстого, Е.В. Трушина, H.A. Толчеева, Е.А. Чефрановой И. Чечулиной, Г.Ф. Шешко, H.A. Щербаковой.

В работе использованы материалы статей, диссертаций и авторефератов В.В. Андропова, А.О. Аполлонова, A.A. Абдурахманова, И. Бабичева,

И.С. Богдановой, В. Варфоломеева, Н. Васильевой, И.С. Викторова, О. Вильчинской, Т. Говоренковой, Б.Г. Гончикнимаевой, Е. Грушевой,

B.В. Гущина, А. Жукова, Е. Зарукиной, A.C. Кургановой, А. Иванова, М.Н. Ильюшиной, B.C. Казейкина, Е.А. Каменевой, В.П. Камышанского, М. Кисляковой, Е.А. Киндеевой, Л. Кокоевой, Е.А. Конюха, В Костюка, А.П. Коренева, Ю. Г. Котусовой, Е.С. Крюковой, Я. Кузьминова, А.Б. Куринова,

C.Е. Малеты, Е.В. Мордасова, И.Б. Миронова, В. Можаровского, Л.М. Мокроусовой, В. Мокрого, Н.Л. Морозова, В.А. Муратова, Т.И. Никитиной, О.В. Новиченко, С.Г. Певницкого, Н.В. Перепелкиной, Д.В. Петрова, И.А. Побережной, Е.Б. Покопцевой, М. Попова, А Рыжова, А. Радаева, И.В. Осадченко, Д. Савина, А.Г. Степанова, Э.Л. Страунинга, Г. Стриженко, О. Сысуева, A.B. Толкушкина, Л.С. Тихоновой, Т.П. Титовой, А. Уварова, А.Ю. Угренева, И.А. Умновой, У.Б. Филатовой, Г.П. Хованской, А.Н. Чащина, А. Чуева, Б.И. Шалыгина, A.B. Шорина, А.О. Эпштейна, Е.В. Юрченко, A.B.Ярыгиной, Е.Ясина.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является одной из первых работ теоретико-прикладного характера, посвященных комплексному изучению правовых и организационных основ осуществления органами местного самоуправления полномочий в жилищной сфере. Автором впервые проведен комплексный анализ положений муниципальных правовых актов, регламентирующих условия и порядок реализации полномочий органов местного самоуправления, и на основании сделанных выводов сформулированы предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего данную сферу общественных отношений. Научная новизна получила свое отражение в положениях, выносимых на защиту.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:

1. Жилищный кодекс РФ, определяя компетенцию органов местного самоуправления в области жилищных отношений, детализирует собственные полномочия органов местного самоуправления в данной сфере, закрепленные в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», наделяет органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, часть из которых носит рекомендательный характер. Наделение отдельными государственными полномочиями осуществляется без указания на такое наделение и с нарушением порядка, установленного Федеральным законом от б октября 2003 г. Проведенный анализ нормативных правовых актов органов местного самоуправления показывает, что в них нашли свое место все, предусмотренные Жилищным кодексом РФ полномочия.

2. Полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений включают правомочия собственника в отношении муниципального жилищного фонда, полномочия органа, обеспечивающего условия для осуществления права на жилище, контрольные и организационные полномочия.

актами представительного органа местного самоуправления. Для осуществления этих полномочий создаются отраслевые и территориальные органы местной администрации. Отдельными государственными полномочиями наделяются исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления администрация города в лице мэра и, уполномоченные представительным органом местного самоуправления, муниципальные учреждения, с установлением для каждого «исполнителя» точного перечня выполняемых им отдельных государственных полномочий.

4. В нормативных правовых актах органов местного самоуправления встречается немало случаев конкурирующей компетенции: а) присвоение полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации (установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда); б) вмешательство в сферы деятельности, выходящие за рамки компетенции органов местного самоуправления (закрепление безальтернативной процедуры получения заключения о возможности (невозможности) сохранения самовольно переустроенного и (или) перепланированного помещения в переустроенном и (или) перепланированном состоянии, наделение органа, осуществляющего согласование переустройства и (или) перепланировки жилого помещения, полномочиями по расторжению договора социального найма); в) неиспользование полномочий (нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие порядок осуществления контроля за состоянием жилищного фонда и использованием объектов этого фонда по назначению ограничиваются общим указанием на эту обязанность органа местного самоуправления и определением органа, который должен эту функцию осуществлять, не закреплена процедура выявления самовольного переустройства и (или) перепланировки жилого помещения, а также порядок контроля за приведением самовольно перепланированного и (или) переустроенного жилого помещения в прежнее состояние); г) наделение отдельными государственными полномочиями с нарушением порядка наделения и, соответственно, необеспеченность компетенции (принятие органами местного самоуправления решений о переводе жилых помещений, находящихся в частной собственности, в нежилые или согласование переустройства жилого помещения, входящего в состав жилищного фонда субъекта Российской Федерации).

при предоставлении ему жилого помещения специализированного жилищного фонда); в) корректирующие федеральное законодательство (установление более длительных сроков принятия решения о согласовании переустройства и (или) перепланировки); г) закрепляющие правила, реализация которых не позволяет достичь нужного эффекта при осуществлении определенного вида деятельности (учет объектов жилищного фонда ведется, в большинстве случаев, в рамках учета жилых и нежилых объектов недвижимости, что не позволяет достаточно оперативно вносить информацию об изменении статуса и технических характеристик этих объектов).

6. Муниципальные целевые программы по обеспечению жилыми помещениями направлены на обеспечение жильем работников муниципальной бюджетной сферы, молодых семей, граждан, проживающих в общежитиях. Программы разработаны в рамках федеральных и региональных про1рамм и являются их составной частью. В связи с этим реализация муниципальных программ зависит от выделения средств из федерального и регионального бюджета. Условием участия в программах является наличие у участника определенного уровня дохода, так как практически во всех программах приоритетным способом решения жилищной проблемы является ипотечное жилищное кредитование, с использованием механизма муниципальных льгот (при расселении общежитий - участие в долевом строительстве жилья — с использованием региональных и муниципальных льгот).

Муниципальные целевые программы сноса и расселения ветхого и аварийного жилищного фонда реализуются во взаимодействии с региональными программами, ориентированы на достаточно большую долю средств муниципального бюджета для реализации программных мероприятий, не содержат четкой и соответствующей целям принятия программ, процедуры расселения граждан-собственников жилых помещений.

Теоретическая значимость результатов исследования определяется его направленностью на разработку теоретико-правовых основ полномочий органов местного самоуправления в области жилищных отношений.

Практическая значимость работы заключается в том, что выводы и предложения, сформулированные автором, могут быть использованы для совершенствования жилищного законодательства, нормативно-правовых актов муниципальных образований. Результаты исследования можно применить в практической деятельности структурных подразделений органов местного самоуправления, принимающих решения в жилищной сфере, а также в учебном процессе, научных исследованиях по вопросам жилищного и муниципального права.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского. Основные теоретические положения и практические выводы, рекомендации и предложения изложены автором в научных статьях. Отдельные положения работы используются в учебном процессе в ходе преподавания курса жилищного права в Омском государственном университете им. Ф.М. Достоевского.

Структура и объем диссертации обусловлены ее целями и поставленными задачами исследования. Работа состоит из введения, трёх глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы и состояние ее научной разработанности, определяются цели и задачи исследования, излагаются методы исследования, теоретическая и эмпирическая базы исследования, формулируются основные положения и выводы, выносимые на защиту, отмечено теоретическое и практическое значение работы, представлены сведения об апробации результатов исследования.

Первая глава — «Общая характеристика полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере» состоит из двух параграфов и содержит анализ норм действующего жилищного законодательства, закрепляющего полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений, а также способы и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в рассматриваемой области отношений.

В первом параграфе определяется компетенция органов местного самоуправления в области жилищных отношений и делается вывод о том, что из положений Жилищного кодекса РФ, других федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, закрепляющих компетенцию органов местного самоуправления в области жилищных отношений, с очевидностью невозможно установить: идет ли речь о полномочиях органов местного самоуправления и о вопросах местного значения или о полномочиях, вопросах местного значения и о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. По мнению автора имеет место детализация вопросов местного значения, установление полномочий и наделение отдельными государственными полномочиями.

Так как объем полномочий органов местного самоуправления в области жилищных отношений, установленный Жилищным кодексом РФ, шире объема полномочий, закрепленных в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», автор полагает целесообразным дополнить соответствующие нормы Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации следующими положениями:

Ст. 14 и 16 дополнить пунктами:

«Предоставление гражданам муниципальных жилых помещений специализированного жилищного фонда».

«Содержание и регулирование предоставления муниципального жилищного фонда коммерческого использования».

Пункт 9 4.1 ст. 17 изложить в следующей редакции: «9) иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, уставами муниципальных образований.».

Сравнивая нормы Жилищного кодекса РФ и нормы законов субъектов Российской Федерации, диссертант приходит к выводу, что компетенция органов местного самоуправления очерченная законами субъектов Российской Федерации

охватывает более широкую сферу общественных отношений. Жилищный кодекс ограничивает компетенцию областью жилищных отношений, а законы субъектов Российской Федерации - жилищной сферой.

Полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений реализуются через систему органов местного самоуправления. Проанализировав муниципальные правовые акты, действующие в Барнауле, Рязани, Тамбове, Калининграде, Ульяновске, Владимире, Смоленске, Новосибирске, Тюмени, Омске, Ростове-на-Дону, Вологде, Великом Новгороде и Астрахани, автор отмечает, что представительный и исполнительно-распорядительный органы обладают общей компетенцией, их компетенцией охватывается большинство вопросов местного значения. Представительный орган осуществляет нормотворческие и контрольные полномочия (определяют порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности). Местная администрация обладает организационно-распорядительными полномочиями (управляет и распоряжается муниципальным жилищным фондом, принимает решения об изъятии жилых помещений при изъятии соответствующего земельного участка для муниципальных нужд и т.п.). Контрольный орган, отраслевые и территориальные органы обладают специальной компетенцией: выполняют отдельные функции в отношении всех или отдельных областей местной жизни. По мнению автора, полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений в муниципальных правовых актах сформулированы более четко и определенно, чем это сделано в Жилищном кодексе РФ.

Во втором параграфе исследуются вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области жилищных отношений.

В вопросах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в регулировании жилищных отношений накоплен определенный опыт, но этот опыт негативного характера. Органы местного самоуправления наделялись отдельными государственными полномочиями, во-первых, без указания на то, что наделяются государственными полномочиями, во-вторых, наделение осуществлялось не только законами, но и подзаконными актами, в-третьих, наделение осуществлялось без соответствующей компенсации расходов, либо принцип распределения расходов предусматривался в законе, но необходимые финансовые средства не передавались. Кроме этого, «скрытой» формой наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями было их включение в осуществление различных федеральных программ, таких как, например, Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002-2010 годы, Подпрограмма «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда». С принятием Жилищного кодекса РФ ситуация повторяется. В Кодексе содержатся нормы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, без указания на то, что это и есть наделение государственными полномочиями и без соблюдения порядка наделения отдельными государственными полномочиями, установленного ст. 19 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Анализ регионального законодательства позволяет определить способы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: а) законом субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении (Рязанская, Ульяновская обл.); б) законом субъекта Российской Федерации о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (Пензенская, Самарская обл.); в) законом о наделении конкретными государственными полномочиями (Томская обл.). В законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации, например, в Ставропольском крае предусматривалась возможность передачи органам местного самоуправления государственных полномочий не только на основании закона, но и на основании договоров, заключаемых соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Наделение отдельными государственными полномочиями на основании договора следует признать одним из возможных способов наделения лишь при условии их обязательной ратификации законодательными органами субъекта Российской Федерации и превращении, таким образом, в закон субъекта Российской Федерации1.

Отдельные государственные полномочия в области жилищных отношений, которые передаются органам местного самоуправления могут быть сгруппированы следующим образом:

1) Полномочия по предоставлению жилых помещений по договору социального найма в муниципальном жилищном фонде социального использования категориям граждан, определенным законом субъекта Российской Федерации и (или) по заключению договора социального найма жилого помещения государственного жилищного фонда субъекта Российской Федерации (Новосибирская, Рязанская, Тюменская обл.).

2) Полномочия по предоставлению льгот и компенсаций по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, проживающим и работающим в сельской местности (Тверская и Ульяновская обл.).

3) Полномочия по предоставлению жилищных субсидий гражданам, выезжающим (выехавшим) из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей (Хабаровский край, Архангельская, Псковская обл.).

4) Полномочия по оказанию мер социальной поддержки детям-сиротам и лицам, усыновившим детей (Архангельская и Белгородская обл.).

5) Полномочия по предоставлению гражданам субсидий на строительство и приобретение жилья (Республика Коми).

6) Полномочия по предоставлению субсидий по оплате жилого помещения и коммунальных услуг (Красноярский край, Амурская, Волгоградская, Ярославская обл., Корякский автономный округ). Эти полномочия органам местного самоуправления переданы законами субъектов Российской Федерации, принятыми раньше, чем Федеральный закон Российской Федерации № 199-ФЗ2, который расширил круг вопросов местного значения для всех видов муниципальных образований, в том числе, добавив к вопросам местного значения поселения и

1 См.: Дитятковский М.Ю. Формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Вестник Омского университета. 2000. № 4. С. 122.

2 Федеральный закон Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 1. Ст. 10.

городского округа расчет субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организация предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищным законодательством.

Проведенный анализ регионального законодательства по вопросам наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями позволяет заключить, что положения большинства

рассматриваемых актов соответствует правилам наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, установленным Законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Отдельные недостатки законов, например, отсутствие положений об условиях и порядке прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, отсутствие указания на права и обязанности органов местного самоуправления и органов государственной власти должны быть, по мнению автора, устранены путем внесения дополнений в соответствующие законы.

Во второй главе - «Полномочия органов местного самоуправления по управлению и распоряжению муниципальным жилищным фондом», состоящей их четырех параграфов, рассматриваются полномочия органов местного самоуправления по учету муниципального жилищного фонда, осуществлению контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам и иным требованиям законодательства, согласованию переустройства и (или) перепланировки жилого помещения, изменению статуса жилых помещений, изъятию жилых помещений путем выкупа, предоставлению жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам найма, аренды, продаже муниципальных жилых помещений, а также способы и порядок участия органов местного самоуправления в управлении многоквартирными домами.

Первый параграф посвящен полномочиям органов местного самоуправления по учету муниципального жилищного фонда и контролю за его использованием. В параграфе анализируется порядок учета муниципального жилищного фонда, закрепленный в нормативных правовых актах органов местного самоуправления (Смоленск, Владимир, Краснодар, Томск, Хабаровск, Кострома, Ульяновск, Иркутск, Губкинский, Кемерово). Определяется понятие учета, решается вопрос о юридическом значении включения объекта жилищного фонда в реестр муниципальной собственности, анализируется порядок проведения учета и цель создания реестра муниципального имущества, рассматривается процедура проведения учета и структурный состав реестра, права и обязанности реестродержателя и порядок получения информации, содержащейся в реестре.

Устанавливается, что при регулировании учета муниципального имущества принимаются, как минимум, три акта. В одном определяется порядок учета муниципального имущества, во втором - порядок ведения реестра, в третьем определяется орган, осуществляющий учет и ведущий реестр. В некоторых случаях, дополнительно, отдельным актом утверждаются формы карт Реестра муниципальной собственности.

Учет объектов жилищного фонда ведется, в большинстве случаев, в рамках учета жилых и нежилых объектов недвижимости, что не позволяет достаточно

оперативно вносить информацию об изменении статуса и технических характеристик этих объектов. В отдельных актах не предусматривается процедуры проведения экспертизы представляемых данных, возможности приостановления процедуры учета, необходимой для предоставления дополнительных сведений об объекте, что, в конечном счете, приводит к отказу в выдаче свидетельства.

Автором критикуется заявительный порядок учета муниципального имущества, находящегося у юридических лиц, хотя отмечается, что это проблема скорее федерального уровня. В качестве положительного примера, правового регулирования приводится процедура проведения учета имущества, находящегося у юридических лиц, осуществляемая в Ульяновске. Там реестродержатель готовит и рассылает всем балансодержателям муниципального имущества карты учета муниципального имущества на каждый объект учета, а все муниципальные предприятия и учреждения (балансодержатели) обязаны предоставлять реестродержателю полную и достоверную информацию, достаточную для создания и ведения Реестра, об имеющемся у них на балансе муниципальном имуществе.

Порядок осуществления контроля за состоянием жилищного фонда и использованием объектов этого фонда по назначению в нормативных правовых органов местного самоуправления практически не регулируется, указанные акты, ограничиваются общим указанием на эту обязанность и определением органа, который должен эту функцию осуществлять, например, акты, принятые в Екатеринбурге, Челябинске, Тюмени, Режеве, Калуге, Новосибирске, Барнауле. Калининграде, Ливнах, Владимире. В научной литературе такое положение вещей связывается с тем, что данное полномочие является полномочием общего характера, так как аналогичное полномочие возложено на органы жилищной инспекции.

Полномочия органов местного самоуправления по контролю за соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства реализуются в случаях признания жилых домов и жилых помещений непригодными для проживания. Исследование нормативных правовых актов органов местного самоуправления, устанавливающих правила признания жилых помещений непригодными для проживания, действующих в Челябинске, Белгороде и Астрахани, позволяет установить, что. практически все нормативные правовые акты основаны на положениях правового акта, утратившего силу: Постановлении Правительства Российской Федерации от 4 сентября 2003 г. № 5521. Следовательно, необходима работа по приведению муниципальных правовых актов в соответствие с действующим Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 г. № 472.

Второй параграф содержит анализ полномочий органов местного самоуправления по согласованию переустройства и (или) перепланировки жилого помещения, изменению статуса жилых помещений (в случаях перевода этих

1 Указанным Постановлением утверждено Положение о порядке признания жилых домов (жилых помещений) непригодными для проживания II Собрание законодательства РФ. 2003. № 37. Ст. 3586 -утратило силу в связи с принятием Постановления Правительства РФ от 28 января 2005 г. № 47.

Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу. Утв. Постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 47 // Собрание законодательства РФ. 2006. № 6. Ст. 701.

помещений в нежилые, при исключении жилых помещений из одного вида жилищного фонда с одновременным включением в другой вид, а также в случаях выкупа жилого помещения, занимаемого по договору коммерческого найма), изъятию жилых помещений путем выкупа.

Полномочия органов местного самоуправления при переводе жилых помещений в нежилые и нежилых в жилые помещения, согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения, изъятии жилых помещений путем выкупа, закрепленные в муниципальных правовых актах, совпадают с полномочиями, определенными для этих органов ст. 14, 23, 24, 26-29 и 32 Жилищного кодекса РФ. Дополнительно, в муниципальных правовых актах находят отражение и ряд других вопросов, в том числе, по установлению перечня объектов, которые запрещено размещать в многоквартирных жилых домах; по определению перечня работ, относящихся к перепланировке или переустройству; закреплению порядка проведения ремонтно-строительных работ при проведении переустройства и (или) перепланировки; подготовки документов к судебным процессам о возможности (невозможности) сохранения самовольно переустроенного и (или) самовольно перепланированного помещения в переустроенном и (или) перепланированном состоянии. Регулирование этих вопросов муниципальными правовыми актами, с одной стороны, явление позитивное, так как связано с тем, что Жилищный кодекс в ряде случаев не содержит достаточной информации для регулирования определенных отношений, например, о видах работ, относящихся к переустройству и перепланировке, с другой - приводит к тому, что органы местного самоуправления «присваивают» себе чужие полномочия. Например, определение порядка подготовки документов к судебным процессам представляет собой безальтернативную процедуру получения заключения (заключение готовится тем же органом, который осуществляет согласование) о возможности (невозможности) сохранения самовольно переустроенного и (или) перепланированного помещения в переустроенном и (или) перепланированном состоянии.

Полномочия органов местного самоуправления при исключении жилых помещений из специализированного жилищного фонда и при предоставлении жилого помещения на условиях договора коммерческого найма с правом выкупа определяются исключительно в муниципальных правовых актах и заключаются в следующем: а) определение органа, уполномоченного принимать соответствующие решения (об изменении статуса или о предоставлении жилого помещения по договору коммерческого найма с правом выкупа); б) определение вида специализированного жилищного фонда, жилые помещения которого подлежат исключению из его состава (общежития, служебные жилые помещения) или определение доли жилищного фонда, предоставляемого по договору коммерческого найма с условием выкупа; в) определение лиц, которые вправе обратиться с заявлением об исключении жилого помещения из специализированного жилищного фонда и условий для исключения жилого помещения или определение категорий граждан, которым может предоставляться жилое помещение с правом его выкупа; г) установление порядка принятия решения об изменении статуса жилого помещения или порядка внесения выкупной цены жилого помещения; д) определение порядка дальнейшего использования жилого помещения, после изменения его статуса.

Кроме этого в муниципальных правовых актах предусмотрен еще один способ изменения статуса жилых помещений: перевод жилищного фонда коммерческого использования в жилищный фонд социального использования. Однако механизм такого перевода не закреплен, содержится лишь упоминание о возможности трансформации договора коммерческого найма в договор социального найма.

Анализ нормативных правовых актов органов местного самоуправления, действующих в Улан-Удэ, Ростове-на-Дону, Волгодонске, Брянске, Томске, Чите, Курске, Самаре, Саратове, Калининграде, Челябинске, Нижневартовске, Великом Новгороде, Воркуте, Смоленске, Владивостоке, Благовещенске, Таганроге, Хабаровске, Красноярске, Мурманске, Шелеховском муниципальном районе Иркутской области, и регулирующих вопросы изменения статуса жилых помещений, согласования переустройства и (или) перепланировки жилых помещений, изъятия жилых помещений путем выкупа, позволяют сделать следующие выводы. Большинство муниципальных правовых актов содержат нормы не соответствующие нормам Жилищного кодекса РФ, например, предусматривают правила о переселении граждан, не давших согласия на снятие с жилого дома статуса общежития, из одного общежития в другое; включают положения корректирующие нормы ЖК РФ, например, по срокам принятия решений о согласовании переустройства, либо допускают возможность принятия решения по усмотрению уполномоченного органа, например, не устанавливая оснований для отказа в изменении статуса жилого помещения, предусматривают возможность отказа из-за невозможности изменения правового статуса. В некоторых случаях органы местного самоуправления наделяются несвойственными им полномочиями. Например, в Ростове-на-Дону орган, осуществляющий согласование расторгает с нанимателем жилого помещения договор социального найма, обращается, в установленный нормативным правовым актом органа местного самоуправления, срок в службу судебных приставов о выселении гражданина. Следует также обратить внимание на проблему изъятия жилых помещений путем выкупа, осуществляемого по правилам, установленным ст. 32 Жилищного кодекса РФ, но в рамках реализации муниципальных целевых программ сноса и расселения ветхого и аварийного жилищного фонда. Автор полагает, что применение ч.Ю ст. 32 Жилищного кодекса РФ при реализации обязательств государства перед гражданами, проживающими в непригодных для проживания жилых помещениях, не соответствует целям принятых программ.

В третьем параграфе рассматриваются полномочия органов местного самоуправления по предоставлению жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам найма, аренды и при продаже муниципальных жилых помещений.

С принятием Жилищного кодекса РФ существенно изменились полномочия органов местного самоуправления в вопросах предоставления социального жилья. Органы местного самоуправления выполняют лишь часть «технических» функций при предоставлении жилых помещений по договору социального найма.

Проведенный анализ муниципальных правовых актов, действующих в Советске Калининградской обл., Омске, Йошкар-Оле, Троицке Челябинской обл., Тольятти, Самаре, Челябинске, Туле, Чите, Челябинске, Туле, Томске, Новодвинске, Хабаровске, Тюмени, Пскове, Омске, Красноярске, Шахты,

закрепляющих полномочия органов местного самоуправления по предоставлению жилых помещений по договору социального найма, позволяет заключить, что отсутствует комплексный подход к формированию нормативной базы по вопросам предоставления жилых помещений по договору социального найма. Один и тот же вопрос регулируется несколькими актами. Целесообразнее регулировать предоставление жилых помещений по договору социального найма в рамках одного нормативного правового акта, в котором бы содержались указания на орган, осуществляющий полномочия и приводились конкретные действия этого органа , по осуществлению, закрепленных полномочий. Органы местного самоуправления, при отсутствии правового регулирования отдельных вопросов на уровне закона субъекта Российской Федерации, осуществляют собственное правовое регулирование, выходя за рамки, своей компетенции и вторгаясь в компетенцию, определенную для органов государственной власти субъекта Российской Федерации, например, нормативным правовым актом, действующем в Советске Калининградской обл. регулируется процедура определения возможности семьи или одиноко проживающего гражданина по накоплению средств необходимых для приобретения жилого помещения по нормам не ниже нормы предоставления жилых помещений муниципального жилищного фонда.

Муниципальные правовые акты, регулирующие порядок предоставления жилых, помещений муниципального специализированного жилищного фонда можно разделить на две группы. Первая группа - акты, регулирующие предоставление всех видов специализированных жилых помещений (Хабаровск, Новодвинск), . вторая группа - акты, регулирующие порядок предоставления отдельных видов жилых помещений, входящих в специализированный жилищный фонд (Челябинск, Рязань, Псков). В муниципальных актах порядок предоставления жилых помещений в специализированном жилищном фонде и, соответственно полномочия органов местного самоуправления при предоставлении жилых помещении закреплены практически одинаково и соответствуют положениями ст. 99 и 100 Жилищного кодекса РФ, определенные особенности установлены только при предоставлении жилых помещений в домах системы социального обслуживания населения (в части ведения первичного учета граждан, выявления лиц, нуждающихся в проживании в домах социальной защиты населения, перечня, предоставляемых документов, согласования принятых решений о предоставлении жилых помещений).

. Общий анализ муниципальных правовых актов, регулирующих предоставление жилых помещений по договору найма специализированного жилого помещения, свидетельствует о том, что положения большинства из них не соответствуют положениям Жилищного и Гражданского кодексов РФ. В некоторых муниципальных образованиях, несмотря на положения нового Жилищного кодекса (на нормы которого есть ссылка в самом нормативном правовом акте) при предоставлении жилых помещений в общежитиях заключают договор социального найма жилого помещения. Предоставление жилых помещений в домах системы социального обслуживания населения сопровождается процедурой отчуждения жилых помещений, находящихся в собственности граждан, которым предоставляется специализированное жилье, в собственность муниципального образования. И такое отчуждение является необходимым, и обязательным условием предоставления жилого помещения в

домах системы социального обслуживания.

Регулирование вопроса предоставления жилых помещений по договору найма муниципальными правовыми актами (Красноярск, Режев Свердловской обл., Екатеринбург, Хабаровский муниципальный район) существенно отличается от правового регулирования предоставления жилого помещения по договору найма нормами Гражданского кодекса РФ. Органы местного самоуправления, предоставляя жилое помещения по договору найма (в большинстве случаев), преследуют цель — удовлетворить жилищную потребность граждан, обеспечить использование и сохранность жилищного фонда. Отсюда и особенности предоставления жилого помещения, которые заключаются в процедуре принятия на учет граждан, ведения учета и предоставления жилых помещений по договору найма, по правилам аналогичным правилам предоставления жилых помещений по договору социального найма.

В нормативных правовых актах органов местного самоуправления регулирование аренды жилья (Красноярск, Екатеринбург) осуществляется общими положениями о договоре аренды, в соответствии с положениями гл. 34 Гражданского кодекса РФ, с указанием на обязанность арендатора предоставить жилое помещение гражданам для проживания в нем. При этом полномочия органов местного самоуправления при предоставлении жилого помещения по договору аренды такие же как при предоставлении жилых помещений по договору найма: а) определение доли муниципального жилищного фонда, которая может быть использована на коммерческих началах; б) разработка условий и порядка предоставления жилого помещения по договору аренды; в) определение круга лиц, которым может быть предоставлено жилое помещение по договору аренды или закрепление процедуры заключения договора с любым заинтересованным лицом, путем публичного предложения. Проанализировав муниципальные правовые акты, автор приходит к выводу, что при предоставлении муниципальных жилых помещений по договору аренды неясна позиция местных властей в вопросе определения цели передачи жилых помещений по данному договору: аренда жилья - это еще один альтернативный способ решения жилищной проблемы граждан или - это использование муниципального имущества для увеличения доходов местного бюджета, либо возможно сочетать и решение жилищной проблемы, и пополнение бюджета.

Основными целями продажи гражданам жилых помещений являются: решение жилищной проблемы тех граждан, которые имеют финансовые возможности приобрести жилое помещение и нуждаются в улучшении жилищных условий; «уничтожение» коммунальных квартир, объединение долей в квартире для получения возможности пользоваться этой квартирой, расселение ветхого и аварийного жилья; снятия с органов местного самоуправления бремени содержания и ремонта ветхого и аварийного жилищного фонда. Исходя из этих целей, определен порядок продажи жилых помещений и полномочия органов местного самоуправления (Красноярск, Псков, Ярославль, Большой Камень, Вологда), которые: а) определяют долю муниципального жилищного фонда, подлежащего продаже и перечень конкретных объектов жилищного фонда, которые могут быть проданы (в отдельных муниципальных образованиях закрепляется исчерпывающий перечень жилых помещений, которые могут быть проданы); б) определяют категории граждан, которые могут приобрести жилые

помещения муниципального жилищного фонда (с установлением очередности или преимущественного права на приобретение жилья, за исключением продажи ветхого или аварийного жилья); в) устанавливают порядок принятия решения о продаже жилого помещения или устанавливают процедуру продажи муниципального имущества; г) определяют цену продаваемого жилого помещения и порядок использования, полученных от продажи средств.

Реализации полномочий органов местного самоуправления по предоставлению жилых помещений по договору найма специализированного жилого помещения, по договору найма и аренды и продаже муниципальных жилых помещений «мешают» положения ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащие норму о том, что в собственности поселения (городского округа) может находиться только жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда. Следовательно, имея в собственности лишь жилищный фонд социального использования, органы местного самоуправления не могут предоставлять жилые помещения по договору найма специализированного жилого помещения, договору коммерческого найма, аренды, продавать жилые помещения. В свою очередь, Жилищный кодекс РФ предусматривает право органов местного самоуправления предоставлять жилые помещения по договору найма специализированного жилого помещения (определяя в качестве специализированных жилых помещений - жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов - ст. 92), по договору найма и создавать необходимые условия для удовлетворения потребности граждан в жилище, представляется, в том числе, посредством продажи муниципальных жилых помещений. Для устранения этой коллизии предлагается внести изменения в ч. 5 ст. 50, изложив ее в следующей редакции:

«5. В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, а также для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами либо не относящееся к видам имущества, перечисленным в частях 2 и 3 настоящей статьи, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.».

Четвертый параграф посвящен участию органов местного самоуправления в управлении многоквартирными домами. Анализируя нормативные правовые акты органов местного самоуправления, действующие в Вологде, Астрахани, Костроме, Оренбурге, Воронеже, Бийске, Барнауле, Рязани, Мурманске, Калининхраде, Перми, Тюмени, Кемерово, Владимире, Чите, Белгороде, Ставрополе, Северодвинске, Челябинске, Саратове, полномочия органов местного самоуправления в данной сфере можно обозначить , как

полномочия собственника по владению, пользованию и распоряжению муниципальными жилыми помещениями, полномочия организационные и полномочия контрольно-распорядительного характера.

К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих права собственника в отношении муниципальных жилых помещений относятся полномочия по: а) определению состава общего имущества многоквартирного дома в целях выполнения обязанности по содержанию общего имущества; б) участию в выборе способа управления многоквартирным домом, ежегодных и внеочередных собраниях собственников помещений в многоквартирном доме (определяется орган (организация, иное лицо), который будет непосредственно участвовать в собраниях, и наделяется соответствующими полномочиями) или утверждению порядка управления многоквартирным домом, все помещения которого находятся в муниципальной собственности.

К организационным полномочиям органов местного самоуправления относятся полномочия по оказанию помощи (методической, организационной, информационной) в: а) выборе способа управления многоквартирным домом (например, размещение информации о необходимости создания ТСЖ на рекламных щитах, муниципальном общественном транспорте и т.п.); б) проведении собраний собственников помещений; в) создании товарищества или жилищного кооператива; г) оформлении договорных отношений с управляющей организацией; д) содействии повышению уровня квалификации лиц, осуществляющих управление многоквартирными домами, и организации обучения лиц, имеющих намерение осуществлять такую деятельность. Кроме этого, например, в Перми с целью содействия в создании и деятельности товариществ собственников жилья приняты нормативные правовые акты, предусматривающие порядок предоставления товариществам собственников жилья средств из бюджета города на содержание и текущий ремонт жилого дома, обслуживание лифтового хозяйства, вывоз твердых бытовых отходов, тепловую энергию, возмещение выпадающих доходов товариществ собственников жилья, образующихся при предоставлении субсидий и льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан.

К полномочиям контрольно-распорядительного характера относятся: а) определение состава общего имущества многоквартирного дома целях подготовки и проведения открытого конкурса по отбору управляющей организации; б) ведение реестров жилых домов, переданных в непосредственное управление собственникам помещений, товариществам собственников жилья или потребительским кооперативам, управляющим организациям; в) контроль за деятельностью управляющей организации, которая управляет многоквартирным домом, все помещения в котором находятся в муниципальной собственности; г) проведение открытого конкурса по отбору управляющей организации или назначение управляющей организации (при признании конкурса по отбору управляющей организации несостоявшимся), если собственники помещений в многоквартирном доме до 1 января 2007 г. не выбрали способ управления многоквартирным домом либо выбрали, но не реализовали; д) уведомление собственников помещений в многоквартирном доме о результатах конкурса и об условиях договора управления многоквартирным домом; е) созыв общего собрания собственников помещений для решения вопроса о выборе способа управления

многоквартирным домом, не позднее чем через год после выбора на открытом конкурсе или назначения управляющей организации (последние три полномочия в муниципальных правовых актах не закреплены).

Следует особо отметить, что в муниципальные правовые акты включены все без исключения «рекомендуемые» полномочия, предусмотренные ст. 165 ЖК РФ, которые, представляется, будут финансироваться за счет собственных доходов местных бюджетов.

В третьей главе — «Полномочия органов местного самоуправления по обеспечению условий реализации права на жилище» - рассматриваются муниципальные целевые программы по обеспечению граждан жилыми помещениями и муниципальные целевые программы по сносу и расселению ветхого и аварийного жилищного фонда.

Первый параграф посвящен исследованию муниципальных целевых программ по обеспечению граждан жилыми помещениями: программы жилищного строительства, разработанные в Сыктывкаре и Чебоксарах; муниципальные программы ипотечного кредитования, действующие в Волгограде, Краснодаре, Советско-Гаванском муниципальном районе, Калуге; муниципальные программы обеспечения жильем молодых семей, принятые в Красноярске, Калуге, Самаре и Ярославле; программа, предусматривающая предоставление безвозмездных субсидий на приобретение или строительство жилья, разработанная в Ярославле и Положения о порядке предоставления гражданам безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья, действующие в Рыбинском муниципальном округе и Туле; муниципальные целевые программы по улучшению жилищных условий работников муниципальной бюджетной сферы городов Благовещенска и Самары; программа улучшения жилищных условий граждан, проживающих в общежитиях, принятая в Рязани. Проведенный анализ, позволяет выявить следующие особенности муниципальных целевых программ:

Муниципальные программы строительства жилья рассчитаны на работников бюджетной сферы и граждан, имеющих достаточные финансовые средства для приобретения жилья или погашения ипотечного кредита; перечень программных мероприятий носит общий характер, и это не позволяет определить как будет осуществляться то или иное программное мероприятие, например, создаваться цивилизованный рынок жилья, на каких условиях будут привлекаться средства иностранных инвесторов; отдельные положения программ вызывают вполне обоснованные вопросы, например, в Сыктывкаре на втором этапе реализации программы, в том числе, предполагается «перераспределение жилья между различными категориями населения в целях улучшения жилищных условий» — что представляет собой перераспределение жилья, у каких категорий граждан его будут перераспределять и на каких условиях — неясно.

Муниципальные программы обеспечения жильем молодых семей предусматривают в качестве основного способа решения жилищной проблемы молодых семей — ипотечное жилищное кредитование с льготной процентной ставкой и длительным сроком погашения кредита. В отдельных программах, например, Самарской основными мерами муниципальной поддержки является бюджетное кредитование работодателей (бюджетных учреждений и муниципальных предприятий), с целью предоставления последними кредитов

своим работникам. Дополнительным способом решения жилищной проблемы молодых семей является предоставление жилья по договору социального найма.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие предоставление гражданам безвозмездных субсидий, разработаны на основании Постановления Правительства Российской Федерации № 9371, ныне утратившего силу. Автор полагает, что подобные способы решения жилищной проблемы могут быть использованы в тех случаях, когда в муниципальном бюджете на соответствующий финансовый год, предусмотрены средства на реализацию этих проектов.

Муниципальные целевые программы по улучшению жилищных условий работников муниципальной бюджетной сферы предназначены для решения жилищной проблемы отдельных категорий бюджетников (имеющих достаточно средств и на первоначальный взнос и на погашение кредита) и направлены на внедрение рыночных механизмов ипотечного кредитования.

В программе, направленной на расселение общежитий, используется механизм безвозмездного субсидирования участия в долевом строительстве жилья, при котором граждане, проживающие в общежитии не менее пяти лет, имеют право на финансовую поддержку за счет средств областного (33,3%) и местного бюджетов (33,3%) при оплате по договору стоимости жилья в пределах социальной нормы. В программе предусмотрен еще один способ улучшения жилищных условий граждан, проживающих в общежитиях - снятие статуса общежития с жилого дома.

Исследование положений муниципальных целевых программ позволяет заключить: программы направлены, в основном, на решение жилищной проблемы отдельных категорий граждан, в том числе и те, которые рассчитаны на неопределенный круг участников, так как в них также устанавливается приоритет для определенных групп населения (устанавливается преимущественное право на участие в программе); практически во всех программах приоритетным способом решения жилищной проблемы является ипотечное жилищное кредитование, с использованием механизма муниципальных льгот; большинство программ предусматривают финансирование, в том числе, из федерального и (или) регионального бюджета, соответственно, и реализация программы (или ее отдельной части) зависит от выделения этих средств; программы нуждаются в приведении их в соответствие с действующим законодательством, исключении норм, противоречащих федеральному законодательству.

Во втором параграфе характеризуются муниципальные целевые программы по сносу и расселению ветхого и аварийного жилищного фонда, принятые в Вологде, Иванове, Иркутске, Курске, Липецке, Мурманске, Омске, Орле, Пензе, Перми, исходя из целей их принятия и задач, определенных программами; этапов проведения программных мероприятий; источников финансирования, процедуры подготовки и ведения реестра ветхих и аварийных жилых строений; механизма улучшения жилищных условий переселяемых граждан; мероприятий по обеспечению развития территорий, на которых ликвидирован ветхий и аварийный

1 Постановление Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 г. № 937 «О предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 50. Ст. 4006.

жилищный фонд; способам и механизму реализации обязательств собственника по восстановлению жилищного фонда; порядку организации управления реализацией программы. Проведенный анализ, дает возможность автору представить следующие выводы: внедрение договорных форм в управление реализацией программы, взаимосвязь программ расселения с другими муниципальными программами, предусматривающими иные механизмы решения жилищной проблемы отдельных (или всех) категорий граждан, несомненно является положительным примером правового регулирования, однако отсутствие критериев отнесения жилых помещений к числу ветхих и аварийных; неразработанность механизмов привлечения внебюджетных средств; отсутствие норм о сносе и расселении жилья, находящегося в собственности граждан либо несоответствие этих норм федеральному законодательству; отсутствие системы мероприятий по развитию освобождающихся территорий; ориентированность на достаточно большую долю средств муниципального бюджета для реализации программных мероприятий не позволяют эффективно реализовывать программные мероприятия и обеспечивать жилыми помещениями граждан, проживающих в жилых помещениях, не отвечающих, установленным санитарным и техническим требованиям.

В заключении диссертации подводятся итоги исследования и обобщаются выводы и предложения.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

1. Маслей С. Э. К вопросу о принципах жилищного права: Сб. науч. раб,- Вып. 3, Омск: ОмГУ, 2000. С. 72-74. - 0,2 п.л.

2. Маслей С.Э., Невзгодина Е.Л. Защита прав детей и добросовестных покупателей в жилищных сделках: Сб. науч. раб. - Вып. 3, Омск: ОмГУ, 2000. С. 106-111.-0,3 п.л.

3. Маслей С.Э. Гарантии жилищных прав несовершеннолетних // Научный вестник Омской академии МВД России. 2000. № 2. С. 11-15. - 0,6 п.л.

4. Маслей С.Э. Формы обеспечения жильем вынужденных переселенцев: Сб. науч. раб,- Вып. 4, Омск: ОмГУ, 2001. С. 92-97. - 0,5 п.л.

5. Маслей С.Э. Некоторые способы решения жилищной проблемы в Российской Федерации // Научный Вестник Омской академии МВД России. 2001. № 2. С. 4-7. - 0,3 п.л.

6. Маслей С.Э. Условия приватизации: Сб. науч. раб. - Вып. 5, Омск: ОмГУ, 2002. С. 52-69. - 1,4 п.л.

7. Маслей С.Э. К вопросу о формировании жилищного фонда социального использования // Научный Вестник Омской академии МВД России. 2002. № 2. С. 15-17. -0,3 п.л.

8. Маслей С.Э. Некоторые гарантии прав залогодержателя по договору об ипотеке или по ипотеке в силу закона жилого дома или квартиры // Проблемы гражданского права и процесса: Сб. науч. раб. - Вып. 8 / Под ред. проф. Е.Л. Невзгодиной, Омск: ОмГУ, 2003. С. 133-143. - 0,7 п.л.

9. Маслей С.Э. Требования, предъявляемые к жилым помещениям, передаваемым по договору купли-продажи, мены, найма, аренды и в порядке обмена // Конституция Российской Федерации 1993 года и развитие отечественного государства и права: Сборник материалов международной научной конференции / Отв. ред. проф. М.Ю. Федорова, Омск: ОмГУ, 2003. С. 50-56. - 0,4 п.л.

10. Маслей С.Э. Некоторые особенности залога жилых домов и квартир, приобретенных или построенных с использованием кредитных средств или средств целевого займа // Научный вестник Омской академии МВД России, 2004. С. 47-50. - 0,2 п. л.

11. Маслей С.Э. Соотношение и сфера применения жилищных норм // Проблемы гражданского права и процесса: Сб. науч. раб. - Вып. 9 / Под ред. проф. Е.Л. Невзгодиной, Омск; ОмГУ, 2004. С. 34-44. - 0,7 п. л.

12. Маслей С.Э. Правовой статус членов семьи и бывших членов семьи собственника жилого помещения в свете Жилищного кодекса Российской Федерации И Научный вестник. Омской академии МВД России. 2005. № 1. С.13-16. - 0,6 п.л.

13. Маслей С.Э. Изменение договора социального найма по субъектному составу лиц, имеющих право постоянного владения и пользования жилым помещением // Вестник Омского университета. Сер. Право. 2006. № 1. С. 94-98. - 0,5 п.л.

14. Маслей С.Э. Полномочия органа местного самоуправления как наймодателя по договору социального найма // Вестник Омского университета. Сер. Право. 2006. № 2. С. 50-53. - 0,5 п.л.

15. Маслей С.Э. Управление многоквартирными домами // Вестник Омского университета. 2006. № 2. С. 131-132. - 0,2. п.л.

16. Маслей С.Э. Правовое регулирование сноса и расселения ветхого и аварийного жилищного фонда органами местного самоуправления // Омский научный вестник. 2006. № 7 (42). С. 124-132. - 0,6 п.л.

17. Маслей С.Э. Жилищное право: Учебное пособие по спецкурсу. Омск: ОмГУ, 2003. - 11 п. л.

Подписано в печать 05.10.06. Формат бумаги 60 84 1/16

Печ. л. 1,5 Уч.издат. л. 1,5 Тираж 100 экз. Заказ 0614

Издательско-полиграфический отдел ОмГУ 644089, г. Омск, ул. 50 лет Профсоюзов, 100

'd s¿Ce/- ¿9°)

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Маслей, Светлана Эдуардовна, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Общая характеристика полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере.

§ 1. Полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений.

§ 2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в регулировании жилищных отношений.

Глава 2. Полномочия органов местного самоуправления по управлению и распоряжению муниципальным жилищным фондом.

§ 1. Полномочия органов местного самоуправления по учету муниципального жилищного фонда и контролю за его использованием.

§ 2. Полномочия органов местного самоуправления по согласованию переустройства и (или) перепланировки жилого помещения, изменению статуса жилых помещений, изъятию жилых помещений путем выкупа.

§ 3. Полномочия органов местного самоуправления по предоставлению жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам найма, аренды.

Продажа муниципальных жилых помещений.

§ 4. Участие органов местного самоуправления в управлении многоквартирными домами.

Глава 3. Полномочия органов местного самоуправления по обеспечению условий реализации права на жилище.

§ 1. Создание органами местного самоуправления необходимых условий для удовлетворения потребности граждан в жилище. Муниципальные целевые программы по обеспечению граждан жилыми помещениями.

§ 2. Муниципальные целевые программы по сносу и расселению ветхого и аварийного жилищного фонда.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Компетенция органов местного самоуправления в жилищной сфере"

Актуальность темы диссертационного исследования.

Деятельность органов местного самоуправления в жилищной сфере направлена, прежде всего, на обеспечение в рамках своих полномочий социальных гарантий жилищных прав граждан. Роль органов местного самоуправления в обеспечении этих гарантий существенным образом изменилась. Это связано с появлением частной собственности на жилые помещения, развитием рынка жилья, многообразием форм реализации гражданами своего права на жилище. Жилищная проблема остается одной из острейших проблем и ее решение, не в последнюю очередь, зависит от реализации органами местного самоуправления, закрепленных за ними полномочий.

Жилищный кодекс РФ предоставил органам местного самоуправления более широкий объем полномочий, чем объем полномочий, определенный Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ (с изм. от 31.12.2005 г.) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1. (Часть 1). Ст. 14.

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. Данное обстоятельство может привести не только к коллизиям в законодательстве, но к невозможности для органов местного самоуправления наиболее полно и эффективно осуществлять свои полномочия в жилищной сфере.

Значительные изменения произошли в сфере управления жилищным фондом. С одной стороны, органы местного самоуправления, реализуя права собственника от имени муниципального образования, действуют на равных условиях с другими собственниками помещений в многоквартирном доме, с другой стороны, они обладают контрольными и властными полномочиями в данной сфере: выявляют многоквартирные дома, в которых собственники не выбрали один из способов управления или выбрали, но не реализовали и выбирают, путем проведения открытого конкурса, управляющую организацию для управления многоквартирным домом либо назначают управляющую организацию, в случае признания конкурса несостоявшимся.

Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3882.

Степень научной разработанности темы.

Несмотря на актуальность и социальную значимость рассматриваемой проблемы, комплексного исследования полномочий органов местного самоуправления в области жилищных отношений до настоящего времени не проводилось. Это, очевидно, обусловлено тем, что до принятия нового Жилищного кодекса Российской Федерации вообще не существовало муниципального уровня в регулировании жилищных отношений. Таким образом, исследование полномочий органов местного самоуправления в области жилищных отношений следует признать новым и требующим серьезного научного осмысления.

В отечественной юридической науке появился целый ряд интересных работ, посвященных полномочиям органов местного самоуправления. Это работы С.А. Авакьяна, A.A. Акмаловой, И.Б. Бабичева, Г.В. Барабашева,

B.А. Баранчикова, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, Н.В. Витрука, И.В. Выдрина, Д. Гордеева, И.В. Граф, В.З. Гущина, М.Ю. Дитятковского, H.A. Игнатюка, А.Н. Костюкова, М.Н. Кирюхиной, Е.М. Ковешникова, Т.А. Козловой, А.Н. Кокотова, З.К. Кочубей, И.А. Крейс, В.А. Кряжкова, А.Н. Кубаркова, Т.С. Масловской, И.Г. Мачульской, Т.А. Мироновой,

C.Г. Наймушина, Н.В. Постового, В.В. Пылина, JI.A. Ревенко, Н.П. Седых, P.P. Сиддикова, С.Г. Соловьева, Н.И. Соломки, О.Ю. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, Г.Н. Чеботарева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, О.Н. Юниной, М.А. Якутовой. В то же время отсутствуют исследования полномочий органов местного самоуправления именно в жилищной сфере. В работе делается акцент на систематизацию и обобщение накопленного муниципальными образованиями опыта в регулировании жилищных отношений и на этой основе разработку предложений по совершенствованию законодательства.

Цели и задачи диссертационного исследования.

Цель диссертационного исследования - комплексный анализ теоретических и практических проблем, возникающих при осуществлении органами местного самоуправления полномочий в области жилищных отношений и определение основных направлений совершенствования правового регулирования жилищных отношений муниципальными правовыми актами.

Для достижения этой цели были поставлены и решены следующие задачи:

• дана общая характеристика полномочий органов местного самоуправления в области жилищных отношений;

Эмпирическая база исследования.

В диссертации проводится анализ нормативных правовых актов органов местного самоуправления (около ста шестидесяти нормативных правовых актов), регулирующих жилищные отношения, и действующих в городах: Астрахань, Барнаул, Белгород, Бийск, Благовещенск, Большой Камень, Брянск, Великий Новгород, Владивосток, Владимир, Волгоград, Волгодонск, Вологда, Воркута, Воронеж, Губкинский, Екатеринбург, Иваново, Иркутск, Йошкар-Ола, Калининград, Калуга, Кемерово, Киров, Кострома, Краснодар, Красноярск, Курск, Ливны, Липецк, Мурманск, Нижневартовск, Новодвинск, Новосибирск, Омск, Орел, Оренбург, Пенза, Пермь, Псков, Режев (Свердловской обл.), Ростов-на-Дону, Рязань, Самара, Саратов, Северодвинск, Смоленск, Снежногорск, Советск, Ставрополь, Сыктывкар, Таганрог, Тамбов, Тольятти, Томск, Троицк (Челябинской обл.), Тула, Тюмень, Улан-Удэ, Ульяновск, Хабаровск, Чебоксары, Челябинск, Чита, Шахты, Ярославль.

B.Д. Мазаев, В.В. Пылин, С.Е. Чаннов.

По гражданскому и жилищному праву используются труды

C.Н. Александровой, Е.М. Андреевой, Е.В. Богданова, С.А. Боголюбова, Е. Гетман, Д.П. Гордеева, С.П. Гришаева, Л.А. Грось, Л.Ю. Грудциной, Н. Дерюги, О.Н. Диордиевой, Г.А. Жилина, А.Н. В.Д. Ким, Кичихина, П.В. Краменникова, O.A. Красавчикова, П.В. Крашенинникова, В.Н. Лисицы, В.Н. Литовкина, Г. Макарова, И.А. Малюткиной-Алексеевой, И.Б. Мартковича, Е.Л. Мининой, М.Г. Пискуновой, Д. Потяркина, Л.М. Пчелинцевой, В.Д. Рузановой, Ю.П. Свит, П.И. Седугина, Т.А. Семиной, Н.Е. Сосипатровой, A.A. Титова, Ю.К. Толстого, Е.В. Трушина, H.A. Толчеева, Е.А. Чефрановой И. Чечулиной, Г.Ф. Шешко, H.A. Щербаковой.

В работе использованы материалы статей, диссертаций и авторефератов В.В. Андропова, А.О. Аполлонова, A.A. Абдурахманова, И. Бабичева, И.С. Богдановой, В. Варфоломеева, Н. Васильевой, И.С. Викторова, О. Вильчинской, Т. Говоренковой, Б.Г. Гончикнимаевой, Е. Грушевой, В.В. Гущина, А. Жукова, Е. Зарукиной, A.C. Кургановой,

A. Иванова, М.Н. Ильюшиной, B.C. Казейкина, Е.А. Каменевой,

B.П. Камышанского, М. Кисляковой, Е.А. Киндеевой, JI. Кокоевой, Е.А. Конюха, В Костюка, А.П. Коренева, Ю. Г. Котусовой, Е.С. Крюковой, Я. Кузьминова, А.Б. Куринова, С.Е. Малеты, Е.В. Мордасова, И.Б. Миронова, В. Можаровского, JIM. Мокроусовой, В. Мокрого, H.JI. Морозова, В.А. Муратова, Т.И. Никитиной, О.В. Новиченко, С.Г. Певницкого, Н.В. Перепелкиной, Д.В. Петрова, И.А. Побережной, Е.Б. Покопцевой, М. Попова, А Рыжова, А. Радаева, И.В. Осадченко, Д. Савина, А.Г. Степанова, Э.Л. Страунинга, Г. Стриженко, О. Сысуева, A.B. Толкушкина, JI.C. Тихоновой, Т.П. Титовой, А. Уварова, А.Ю. Угренева, И.А. Умновой, У.Б. Филатовой, Г.П. Хованской, А.Н. Чащина, А. Чуева, Б.И. Шалыгина, A.B. Шорина, А.О. Эпштейна, Е.В. Юрченко, A.B. Ярыгиной, Е. Ясина.

И Объект и предмет исследования.

Объектом исследования являются отношения, возникающие в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий в жилищной сфере. Предметом исследования являются федеральные и региональные нормативно-правовые акты, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие жилищные отношения, а также основные теоретические подходы, касающиеся проблем регулирования жилищных отношений и полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере. т

Положения, выносимые на защиту.

Проведенное исследование позволило обосновать и вынести на защиту следующие основные положения и выводы:

1. Жилищный кодекс РФ, определяя компетенцию органов местного самоуправления в области жилищных отношений, детализирует собственные полномочия органов местного самоуправления в данной сфере, закрепленные в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», наделяет органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, часть из которых носит рекомендательный характер. Наделение отдельными государственными полномочиями осуществляется без указания на такое наделение и с нарушением порядка, установленного Федеральным законом от 6 октября 2003 г. Проведенный анализ нормативных правовых актов органов местного самоуправления показывает, что в них нашли свое место все, предусмотренные Жилищным кодексом РФ полномочия.

3. Полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений осуществляются представительными и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления, компетенция которых определяется уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления. Для осуществления этих полномочий создаются отраслевые и территориальные органы местной администрации. Отдельными государственными полномочиями наделяются исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления - администрация города в лице мэра и, уполномоченные представительным органом местного самоуправления, муниципальные учреждения, с установлением для каждого «исполнителя» точного перечня выполняемых им отдельных государственных полномочий.

5. Реализация полномочий органов местного самоуправления зависит от «качества» муниципального правового акта, его соответствия положениям федерального законодательства. Проведенное исследование нормативных правовых актов органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что отдельные акты включают положения: а) допускающие принимать решения «по усмотрению» уполномоченного органа (возможность отказа в изменении статуса жилого помещения в связи с невозможностью его изменения, при отсутствии в нормативном правовом акте оснований для отказа); б) противоречащие федеральному законодательству (предусматривающие переселение граждан из одного общежития в другое, обязательность отчуждения в муниципальную собственность жилого помещения, принадлежащего гражданину, при предоставлении ему жилого помещения специализированного жилищного фонда); в) корректирующие федеральное законодательство (установление более длительных сроков принятия решения о согласовании переустройства и (или) перепланировки); г) закрепляющие правила, реализация которых не позволяет достичь нужного эффекта при осуществлении определенного вида деятельности (учет объектов жилищного фонда ведется, в большинстве случаев, в рамках учета жилых и нежилых объектов недвижимости, что не позволяет достаточно оперативно вносить информацию об изменении статуса и технических характеристик этих объектов).

6. Муниципальные целевые программы по обеспечению жилыми помещениями направлены на обеспечение жильем работников муниципальной бюджетной сферы, молодых семей, граждан, проживающих в общежитиях. Программы разработаны в рамках федеральных и региональных программ и являются их составной частью. В связи с этим реализация муниципальных программ зависит от выделения средств из федерального и регионального бюджета. Условием участия в программах является наличие у участника определенного уровня дохода, так как практически во всех программах приоритетным способом решения жилищной проблемы является ипотечное жилищное кредитование, с использованием механизма муниципальных льгот (при расселении общежитий - участие в долевом строительстве жилья - с использованием региональных и муниципальных льгот).

Муниципальные целевые программы сноса и расселения ветхого и аварийного жилищного фонда реализуются во взаимодействии с региональными программами, ориентированы на достаточно большую долю средств муниципального бюджета для реализации программных мероприятий, не содержат четкой и, соответствующей целям принятия программ, процедуры расселения граждан-собственников жилых помещений.

Практическая значимость работы:

Выводы и предложения, сформулированные автором, могут быть использованы для совершенствования жилищного законодательства, нормативно-правовых актов муниципальных образований. Результаты исследования можно применить в практической деятельности структурных подразделений органов местного самоуправления, принимающих решения в определенной области жилищной сферы, а также в учебном процессе, научных исследованиях по вопросам жилищного и муниципального права.

Апробация результатов исследования.

Основные теоретические положения и практические выводы, рекомендации и предложения изложены автором в научных статьях. Отдельные положения работы используются в учебном процессе в ходе преподавания курса жилищного права в Омском государственном университете им. Ф.М. Достоевского.

Структура и объем диссертации обусловлены ее целями и поставленными задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Маслей, Светлана Эдуардовна, Омск

Заключение

В результате проведенного диссертационного исследования можно сформулировать следующие выводы:

1. Полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений, закрепленные в Жилищном кодексе Российской Федерации, практически все нашли свое место в нормативных правовых актах органов местного самоуправления, и те, которые можно отнести к собственным полномочиям органов местного самоуправления, и те, которые носят рекомендательный характер, и те, которые по сути являются государственными полномочиями, передаваемыми органам местного самоуправления, без упоминания о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

2. На уровне субъектов Российской федерации законодательство, предусматривающее наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области жилищных отношений, в большинстве случаев, приведено в соответствие с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Недостатки законов, например, отсутствие положений об условиях и порядке прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, отсутствие указания на права и обязанности органов местного самоуправления и органов государственной власти должны быть устранены путем внесения дополнений в соответствующие законы.

3. В муниципальных образованиях по вопросу учета муниципального имущества принимаются, как минимум, три акта. В одном определяется порядок учета муниципального имущества, во втором - порядок ведения реестра, в третьем определяется орган, осуществляющий учет и ведущий реестр. В некоторых случаях, дополнительно, отдельным актом утверждаются формы карт Реестра муниципальной собственности. Учет объектов жилищного фонда ведется, в большинстве случаев, в рамках учета жилых и нежилых объектов недвижимости, что не позволяет достаточно оперативно вносить информацию об изменении статуса и технических характеристик этих объектов. В отдельных актах не предусматривается процедуры проведения экспертизы представляемых данных, возможности приостановления процедуры учета, необходимой для предоставления дополнительных сведений об объекте, что, в конечном счете, приводит к отказу в выдаче свидетельства. Кроме этого, установленный заявительный порядок учета муниципального имущества, находящегося у юридических лиц, вызывает заслуженную критику.

4. Муниципальные нормативные правовые акты, содержащие положения о контроле за состоянием жилищного фонда и использованием объектов этого фонда по назначению, ограничиваются общим указанием на эту обязанность и определением органа, который должен эту функцию осуществлять и не содержат ни перечня мероприятий, направленных на выполнение функций по контролю за сохранностью жилищного фонда и использованием его по назначению, ни мер реагирования, на выявленные нарушения, ни конкретных мер ответственности должностных лиц, уполномоченного органа за невыполнение возложенных полномочий.

5. Нормативные правовые актов органов местного самоуправления, устанавливающие правила признания жилых помещений непригодными для проживания практически все основаны на положениях правового акта, утратившего силу, а именно: Постановлении Правительства Российской Федерации от 4 сентября 2003 г. № 552. Следовательно, необходима работа по приведению муниципальных правовых актов в соответствие с действующим Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 г. № 47. Кроме этого, представляется целесообразным в одном акте указывать и конкретный состав межведомственной комиссии, и правила признания жилого дома пригодным (непригодным) для проживания или аварийным, а не делать ссылку на то, что состав комиссии будет утверждаться отдельно. Необходимо также органам местного самоуправления разработать нормативный правовой акт, которым будет утверждена форма требования к собственникам помещений о сносе многоквартирного дома, даны хотя бы приблизительные ориентиры для установления срока, отведенного на снос, а также порядок и сроки направления такого требования собственникам жилых помещений в многоквартирном доме. И, наконец, необходимо предусмотреть ответственность должностных лиц за нарушение сроков принятия решения, за принятие неправомерного решения, так как принимаемые решения касаются такого социально значимого объекта как жилое помещение и затрагивают права и законные интересы граждан.

6. При переводе жилых помещений в нежилые и нежилых в жилые помещения положительным моментом в правовом регулировании следует признать создание межведомственных комиссий по решению вопросов перевода жилых помещений, действующих на постоянной основе, с четким разделением полномочий членов комиссий и регламентом работы, а также установление в нормативных правовых актах ограничений по размещению объектов, деятельность которых может оказывать негативное влияние на здоровье граждан и окружающую среду. К недостаткам можно отнести отсутствие, в большинстве случаев, унифицированных форм документов, сопровождающих процесс перевода помещений.

7. При регулировании вопросов изменения статуса жилых помещений следует отметить, что в муниципальных образованиях разработан общий порядок изменения статуса отдельных видов специализированных жилых помещений, а не издаются индивидуальные акты по каждому жилому помещению; решения принимаются специально созданными комиссиями, полномочия, персональный состав и регламент работы которых закреплен в нормативном правовом акте, разработаны формы документов, сопровождающих процедуру принятия решения об изменении статуса жилых помещений.

8. В муниципальных правовых актах, регулирующих согласование переустройства и (или) перепланировки, прослеживается тщательное и последовательное закрепление тех действий, которые должны осуществлять органы местного самоуправления, реализуя полномочия, предусмотренные федеральным законодательством. Тем не менее, отсутствует регулирование вопросов касающихся выявления самовольного переустройства и (или) перепланировки; контроля за приведением самовольно перепланированного и (или) переустроенного жилого помещения в прежнее состояние. Отдельные муниципальные правовые акты регулируют вопросы не входящие в компетенцию органов местного самоуправления, например, устанавливают безальтернативную процедуру получения заключения (заключение готовится тем же органом, который осуществляет согласование переустройства и (или) перепланировки жилого помещения) о возможности (невозможности) сохранения самовольно переустроенного и (или) перепланированного помещения в переустроенном и (или) перепланированном состоянии или наделяют орган, осуществляющий согласование, правом расторгать договор социального найма.

9. При предоставлении жилых помещений по договору социального найма отсутствует комплексный подход к формированию нормативной базы, по данному вопросу. Договор аренды и найма жилого помещения муниципального жилищного фонда, а также продажа муниципальных жилых помещений является альтернативным способом решения жилищной проблемы граждан, причем в отдельных случаях, условия договора коммерческого найма аналогичны условиям договора социального найма.

10. Муниципальные целевые программы по обеспечению граждан жилыми помещениями направлены, в основном, на решение жилищной проблемы отдельных категорий граждан, в том числе и те, которые рассчитаны на неопределенный круг участников, так как в них также устанавливается приоритет для определенных групп населения (устанавливается преимущественное право на участие в программе). Практически во всех программах приоритетным способом решения проблемы приобретения жилого помещения является ипотечное жилищное кредитование, с использованием механизма муниципальных льгот. Большинство программ предусматривают финансирование, в том числе, из федерального и (или) регионального бюджета, соответственно, и реализация программы (или ее отдельной части) зависит от выделения этих средств. Муниципальные программы разработаны и реализуются во взаимодействии с другими программами, отчасти решающими те же проблемы, что является их несомненным достоинством.

11. Анализ муниципальных целевых программ по сносу и расселению ветхого и аварийного жилищного фонда позволяет отметить, что внедрение договорных форм в управление реализацией программы, взаимосвязь программ расселения с другими муниципальными программами, предусматривающими иные механизмы решения жилищной проблемы отдельных (или всех) категорий граждан, несомненно является положительным примером правового регулирования, однако отсутствие критериев отнесения жилых помещений к числу ветхих и аварийных; неразработанность механизмов привлечения внебюджетных средств; отсутствие норм о сносе и расселении жилья, находящегося в собственности граждан либо несоответствие этих норм федеральному законодательству; отсутствие системы мероприятий по развитию освобождающихся территорий; ориентированность на достаточно большую долю средств муниципального бюджета для реализации программных мероприятий не позволяют эффективно реализовывать программные мероприятия и обеспечивать жилыми помещениями граждан, проживающих в жилых помещениях, не отвечающих, установленным санитарным и техническим требованиям.

Требуется совершенствование правовой базы, необходимой для реализации муниципальных программ расселения ветхого и аварийного жилищного фонда путем принятия специальных нормативных актов по вопросам ведения реестра ветхих и аварийных жилых строений; проведения конкурсов среди страховых организаций на получение права по страхованию жилья; разработки условий и порядка заключения договоров с управляющими муниципальных программ; определения процедуры привлечения внебюджетных средств.

В целом, при анализе муниципальных правовых актов, были выявлены три основные проблемы:

1) Большое количество муниципальных правовых актов. Принимается акты, положения которых дублируют друг друга. Один и тот же вопрос регулируется несколькими актами и в каждом акте содержится отсылка к другому акту, в котором решается отдельный вопрос и в результате, в последнем акте можно найти формулировку, что данный вопрос регулируется в установленном порядке и уполномоченным органом.

2) Опережающее нормотворчество. Муниципальные акты принимаются зачастую раньше, чем принимается нормативно-правовой акт на федеральном уровне и в дальнейшем используются без приведения в соответствие с актом, имеющим большую юридическую силу.

3) «Мягкая корректировка» федерального законодательства на муниципальном уровне. Большинство муниципальных правовых актов не содержат положений, явно противоречащих нормам федерального закона, но слегка корректируют его: в сроках, отсутствии отдельных положений, содержащихся в законе.

В ходе проведенного исследования обосновывается необходимость внесения следующих изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

Ст. 14 и 16 дополнить пунктами:

Предоставление гражданам муниципальных жилых помещений специализированного жилищного фонда.».

Содержание и регулирование предоставления муниципального жилищного фонда коммерческого использования.».

Пункт 9 ч.1 ст. 17 изложить в следующей редакции: «9) иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, уставами муниципальных образований.».

Часть 5 ст. 50, изложить в следующей редакции:

5. В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, а также для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами либо не относящееся к видам имущества, перечисленным в частях 2 и 3 настоящей статьи, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.».

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Компетенция органов местного самоуправления в жилищной сфере»

1. Нормативные правовые акты.

2. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 дек.

3. Жилищный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ (с изм. от 31.12.2005 г.) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1. (Часть 1). Ст. 14.

4. Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1. (Часть 1). Ст. 15.

5. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 2001. №44. Ст. 4147.

6. Федеральный закон Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 1. Ст. 10.

7. Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-1 (с изм. от 24.12.1993 г.) «О статусе судей в Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 30. Ст. 1792.

8. Федеральный закон Российской Федерации от 17 января 1992 г. (в ред. от 17.11.1995 г.) № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4475.

9. Федеральный закон Российской Федерации от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 168.

10. Федеральный закон Российской Федерации от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 48. Ст. 4563.

11. Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ (с изм. и доп. от 18.07.2006 г.) «О государственной регистрации прав нанедвижимое имущество и сделок с ним» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.

12. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ (с изм. и доп. от 15.02.2006 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. №40. Ст. 3882.

13. Федеральный закон Российской Федерации «Об ипотеке (залоге недвижимости)» от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ (с изм. и доп. от 30.12.2004 г.) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 29. Ст. 3400.

14. Закон Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 (с изм. и доп. от 22.08.2004 г.) «Об основах федеральной жилищной политики» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. № 3. Ст. 99.

15. Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

16. Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 425 (ред. от 27.05.1997 г.) «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 18. Ст. 2131.

17. Положение о Государственной жилищной инспекции. Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1994 г. № 1086 // Собрание законодательства РФ. 1994. № 23. Ст. 2566.

18. Постановление Правительства Российской Федерации от 3 июля 1998 г. № 696 «Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 28. Ст. 3354.

19. Положение о порядке признания жилых домов (жилых помещений) непригодными для проживания. Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 2003 г. № 552 // Собрание законодательства РФ. 2003. № 37. Ст. 3586.

20. Постановление Правительства Российской Федерации от 10 августа 2005 г. № 502 «Об утверждении формы уведомления о переводе (отказе в переводе) жилого (нежилого) помещения в нежилое (жилое) помещение // Собрание законодательства РФ. 2005. № 33. Ст. 3430.

21. Подпрограмма «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда». Утв. Постановлением Правительства

22. Российской Федерации от 22 января 2002 г. № 33 (с изм. от 22.10. 2004 г.) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 4. Ст. 331.

23. Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002-2010 годы. Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2001 г. № 675 (с изм. от 31.12.2005 г.) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 39. Ст. 3770.

24. Государственная целевая программа «Жилище» Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 1993 г. № 595 (с изм. от 26.07.2004 г.). // не опубликована.

25. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 июня 1996 г. № 753 (с изм. от 27.08.1999 г.) «О Федеральной целевой программе «Свой Дом» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 27. Ст. 3280.

26. Перечень актов Правительства Российской Федерации, утративших силу. Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 г. № 153 // Собрание законодательства РФ. 2006. № 13. Ст. 1405.

27. Типовой договор социального найма жилого помещения. Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 мая 2005 г. № 315 // Собрание законодательства РФ. 2005. № 22. Ст. 2126.

28. Правила отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду. Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от26 января 2006 г. № 42 // Собрание законодательства РФ. 2006. № 6. Ст. 697.

29. Критерии и технические условия отнесения жилых домов (жилых помещений) к категории ветхих или аварийных. Утв. Постановлением Госстроя РФ от 20 февраля 2004 г. № 10 // Ценообразование и сметное нормирование в строительстве. 2004. № 6.

30. Распоряжение Министерства государственного имущества Российской Федерации от 21 декабря 1998 г. « 1665-р «Об утверждении Правил ведения документации по учету федерального имущества» // не опубликовано.

31. Распоряжение Министерства государственного имущества Российской Федерации от 19 апреля 1999 г. № 564-р «Об утверждении рекомендаций по проведению процедуры учета федерального имущества» // не опубликовано.

32. Письмо Минюста Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. № 07/4174-ЮД // Бюллетень Минюста РФ. 2004. № 6.

33. Приказ Минземстроя Российской Федерации от 4 августа 1998 № 37 (с изм. от 04.09.2000 г.) «Об утверждении Инструкции о проведении учета жилищного фонда в Российской Федерации» // Строительная газета. 1999. 23 июля; 20,27 авг.; 17, 24 сент.

34. Приказ Госстроя Российской Федерации от 26 июня 1998 г. № 17-125/1 «Об утверждении нормативно методических материалов по реализации Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» // не опубликован.

35. Закон Амурской области от 5 декабря 2005 г. № 99-03 «О социальной поддержке граждан отдельных категорий» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Регион».

36. Закон Белгородской области от 25 ноября 2005 г. № 3 «Об улучшении жилищных условий граждан, усыновивших детей на территории Белгородской области» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Регион».

37. Закон Рязанской области от 2 марта 2005 г. № 21-03 «О наделении отдельными государственными полномочиями органов местногосамоуправления муниципальных образований Рязанской области» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Регион».

38. Закон Тюменской области от 6 декабря 2005 г. №425 «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на 2006 год» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Регион».

39. Закон Пензенской области от 23 декабря 2004 г. № 727-ЗПО // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Регион».

40. Закон Рязанской области от 10 января 1996 г. № 1 «О местном самоуправлении в Рязанской области» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Регион».

41. Закон Ульяновской области от 15 сентября 2004 г. № 055-30 «Об организации местного самоуправления в Ульяновской области» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Регион».

42. Закон Самарской области от 6 мая 2000 г. № 17-ГД «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований на территории

43. Самарской области отдельными государственными полномочиями» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Регион».

44. Закон Пермской области от 9 ноября 2005 г. № 898-ЗПО // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Регион».

45. Закон Волгоградской области от 10 декабря 2003 г. № 897-ОД // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Регион».

46. Закон Волгоградской области от 28 февраля 2005 г. № Ю13-ОД // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Регион».

47. Закон Омской области от 28 декабря 2005 г. № 722-03 «О Государственной политике Омской области в жилищной сфере» // Омский вестник. 2005. 30 дек.

48. Закон Саратовской области от 28 апреля 2005 г. № 39-ЗСО «О предоставлении жилых помещений в Саратовской области» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Регион».

49. Постановление Губернатора Амурской области от 18 июля 2003 г. № 500 «О концепции развития ипотечного жилищного кредитования в Амурской области» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Регион».

50. Постановление Губернатора Ярославской области от 9 июня 2005 г. № 344 (с изм. и доп. от 04.10.2005 г.) «О создании Государственной жилищной инспекции Ярославской области» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Регион».

51. Положение о Государственной Жилищной инспекции Томской области. Утв. Постановлением Главы Администрации Томской области от 29 декабря 1997 г. № 374 (с изм. и доп. от 26.08.2005 г.) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Регион».

52. Положение о Государственной жилищной инспекции Нижегородской области. Утв. Постановлением Правительства Нижегородской области от 26 сентября 2005 г. № 232 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Регион».

53. Положение о Государственной жилищной инспекции Белгородской области. Утв. Постановлением Правительства Белгородской области от 10 июня 2005 г. № 134-пп // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Регион».

54. Положение об управлении Государственной жилищной инспекции Тюменской области. Утв. Постановлением Правительства Тюменской области от 18 мая 2005 г. № 31-п // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Регион».

55. Постановление Правительства Калужской области от 19 января 2000 № 4 «О концепции жилищного кредитования в Калужской области» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Регион».

Автор: Маслей, Светлана Эдуардовна
Город: Омск
Год: 2006
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Компетенция органов местного самоуправления в жилищной сфере тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Компетенция органов местного самоуправления в жилищной сферетекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Компетенция органов местного самоуправления в жилищной сфере»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Маслей, Светлана Эдуардовна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Компетенция органов местного самоуправления в жилищной сфере"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Маслей, Светлана Эдуардовна, Омск

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Компетенция органов местного самоуправления в жилищной сфере»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Компетенция органов местного самоуправления в жилищной сфере»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Маслей, Светлана Эдуардовна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Компетенция органов местного самоуправления в жилищной сфере"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Маслей, Светлана Эдуардовна, Омск

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Компетенция органов местного самоуправления в жилищной сфере»