СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Сергеева, Елена Игоревна, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА ШРАВОУСТАНОВИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ: ТИПОЛОГИЯ ПОНИМАНИЯ И КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ СТАНДАРТЫ РЕАЛИЗАЦИИ
§ 1. Правоустановительная деятельность как теоретнко- и конституционно-правовая категория
§ 2. Централизация и децентрализация правоустановительной деятельности в контексте становления и развития советского конституционализма и федерализма.
§ 3 Конституционно-правовые основания централизации и децентрализации правоустановительной деятельности в современной России
ГЛАВА II. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВОУСТАНОВИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
§ 1. Система субъектов правоустановительной деятельности региона: конституционно-правовой статус и юридический механизм формирования
§ 2 Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе правоустановительной деятельности
ГЛАВА III. ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОУСТАНОВИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ЮРИДИЧЕСКОГО СРЕДСТВА ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ИНТЕРЕСОВ
§ 1. Основные направления регионального правотворчества.
§ 2 Проблемы правоустановительной деятельности субъектов Российской Федерации и пути их решения
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционно-правовое регулирование правоустановительной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с осуществлением законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъекта РФ своих полномочий в правоустановительной сфере.
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года кардинально изменилось правовое положение национально-территориальных и административно-территориальных образований, ранее входивших в состав РСФСР. Получив конституционный статус субъектов Федерации, они, с одной стороны, обрели дополнительные права, в том числе право на законодательную деятельность, с другой стороны, приняли на себя дополнительные обязанности по обеспечению жизнедеятельности своих территорий, правовому регулированию широкого спектра региональных общественных отношений.
За последние года во всех субъектах Федерации в дополнение и развитие федерального законодательства сформирована собственная законодательная база, призванная создать юридические гарантии позитивного политического и экономического развития регионов. Однако социально-экономическая ситуация во многих из них, уровень обеспечения прав и законных интересов граждан свидетельствуют о том, что само по себе право на законодательствование не является гарантией успешного преодоления диспропорций в государственном строительстве и в социальной сфере.
Такое положение, помимо иных причин, во многом связано с тем, что пока не удалось решить одну из главных задач строительства эффективных федеративных отношений - найти оптимальную модель соотношения централизованного и децентрализованного начал российской государственности, повысить роль и ответственность органов государственной власти субъектов Федерации за «обустройство» регионов.
Это касается и широкого круга проблем, связанных с правоустановительной деятельностью в субъектах Федерации.
Степень научной разработанности проблемы. Конституционная модель распределения предметов ведения и полномочий федерального центра и регионов не несет в себе прямого и четкого ответа на вопрос, насколько самостоятельными должны быть субъекты Федерации в целом, в том числе в сфере правового регулирования региональных общественных отношений. Это обстоятельство обусловило не снижающийся интерес исследователей к рассматриваемой проблематике.
Начиная с середины 90-х гг. прошлого века, наиболее изучаемыми проблемами стали модели современного федерализма, вопросы равноправия, симметрии и асимметрии, конституционно-правового статуса субъектов РФ, путей совершенствования российского федерализма, законодательства в сфере федеративных и региональных отношений, рассмотренные в работах С.А.Авакьяна, Р.Г.Абдулатипова, М.В.Баглая, Л.Ф.Болтенковой, В.Г.Вишнякова, Н.М.Добрынина, Э.П.Доржиева, А.В.Зиновьева, В.В.Иванова, Л.М.Карапетяна, А.Е.Козлова, Р.М.Кочкарова, О.Е.Кутафина, Б.С.Крылова, А.А.Ливеровского, В.О.Лучина, В.Н.Лысенко, Н.А.Михалевой, Л.А.Морозовой, В.В.Пустогарова, С.Л.Сергевнина, И.А.Умновой, Т.Я.Хабриевой, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева.
К анализу законодательства и правотворчества субъектов РФ обращены работы Н.А.Боброва, Л.Б.Бутханова, М.Н.Бродского, В.В.Володина, В.В.Гушуляка, Т.Д.Зражевской, В.В.Игнатенко, М.Н.Игнатьевой, А.В.Крутикова, В.А.Куприна, Д.Н.Миронова, Е.П.Пашкова, А.С.Пиголкина, М.С.Студенкиной, Ю.А.Тихомирова, В.В.Толстошеева, Г.Т.Чернобеля, рассматривающих преимущественно общетеоретический спектр проблем от анализа основных понятий и терминов регионального правотворчества до вопросов взаимодействия и взаимосвязи федерального и регионального законодательства. Ряд работ посвящен частным вопросам законодательства конкретного субъекта РФ (Я.Ф.Исмагилова, Е.Е.Никитина, Н.Н.Толмачева,
Ю.А.Шарандин).
Отмечая проработанность отдельных аспектов диссертационной проблематики, вместе с тем следует констатировать, что в юридической науке, в том числе и конституционного права, пока отсутствует целостное непротиворечивое понимание сущности, принципов и основных направлений правоустановительной деятельности органов государственной власти субъекта Федерации. Данное диссертационное исследование призвано отчасти восполнить этот пробел.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации правоустановительной деятельности. Предметом исследования являются собственно феномен правоустановительной деятельности в субъектах Федерации: ее сущность, содержание, социальная и конституционно-правовая обусловленность, принципы, формы и направления осуществления. При этом правоустановление рассматривается как категория, с позиций современного правопонимания наиболее адекватно отражающая сущность правотворчества как государственной деятельности по созданию всех видов источников позитивного права.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является комплексный анализ проблемных вопросов реализации предусмотренной Конституцией России модели разграничения правотворческих полномочий федерального центра и субъектов Федерации, а также собственно правоустановительной деятельности региональных органов государственной власти для обоснования предложений по ее оптимизации в интересах обеспечения баланса федеральных и региональных интересов в сфере государственно-правового строительства Российской Федерации. Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач: - исследовать и систематизировать понятийный аппарат, с помощью которого осуществляется сущностная характеристика правотворчества в контексте различных типов правопонимания;
- проанализировать, обобщить и систематизировать основные научные подходы к трактовке сущности, содержания и конституционно-правовых оснований регионального правотворчества; проанализировать генезис содержания и принципов правоустановительной деятельности центральных и региональных государственных органов в контексте формирования советского конституционализма;
- раскрыть конституционно-правовые основания и формы правоустановительной деятельности субъектов Федерации современной России;
- исследовать конституционно-правовой статус и юридический механизм формирования системы региональных субъектов правоустановительной деятельности; раскрыть основные направления и организационные формы взаимодействие органов государственной власти субъектов Федерации в процессе правоустановительной деятельности;
- представить развернутую характеристику правоустановительной деятельности органов государственной власти субъектов Федерации как юридического средства обеспечения региональных интересов;
- выявить основные проблемы регионального правотворчества, обосновать пути и средства их решения.
Методологическая основа исследования. В ходе работы над диссертацией использовались методы структурного и функционального анализа, формально-юридический метод, методы историко-правового исследования и сравнительного правоведения, построения гипотез, интерпретации правовых идей, формально-логический метод толкования нормативных правовых актов, а также статистические методы анализа нормативно-правового массива, образующего законодательство Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам и являющихся выразителями различных взглядов на обозначенную темой исследования проблематику.
При формулировании научных положений и выводов, касающихся сущности правотворчества в контексте различных типов правопонимания, диссертант опирался на труды ведущих зарубежных (И.Бентам, Г.Гроций, Т.Гоббс, Г.Кельзен, К.Лавеллин, Дж. Локк, Д.Остин, Ж.-Ж.Руссо, Д.Фрэнк, Э.Эрлих) и отечественных (С.С.Алексеева, М.Н.Байтин, А.В.Венгеров, Б.А.Кистяковский, В.В.Лазарева, С.А.Муромцев, В.С.Нерсесянц, П.И.Новгородцев, Л.И.Петражицкий, А.В.Поляков, Р.А.Ромашов, В.М.Сырых, В.А.Четвернин, Г.Ф.Шершеневич) ученых.
Анализируя сущность российского федерализма и конституционализма, конституционно-правовые основания регионального правотворчества, диссертант опирался на труды С.А.Авакьяна, М.В.Баглая, М.Н.Бродского, В.В.Витрянского, Г.А.Гаджиева, Т.Д.Зражевской, А.В.Зиновьева,
B.В.Игнатенко, С.Ф.Кечекьяна, Д.А.Керимова, Б.С.Крылова, О.Е.Кутафина, А.А.Ливеровского, В.О.Лучина, А.С.Пиголкина, Э.Г.Плиева,
C.Л.Сергевнина, Б.А.Страшуна, М.С.Студеникиной, Б.Н.Топорнина, Ю.А.Тихомирова, И.А.Умновой, Н.Ю.Хаманевой, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Конституции и Уставы ряда субъектов Федерации, федеральное и региональное законодательство по проблематике диссертации. Формулируя выводы и предложения, диссертант в качестве эмпирической базы опирался на: ретроспективный анализ советских конституций; обобщение правовых позиций Конституционного Суда РФ; статистический и функционально-содержательный анализ свыше 15 тысяч нормативно-правовых актов, образовавших на протяжении 1995-2005 гг. основной массив законодательства Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
Научная новизна исследования. Диссертация является комплексным, междисциплинарным исследованием, в котором с конституционно-правовых позиций рассматривается правоустановительная деятельность органов государственной власти субъектов Федерации и обосновываются направления ее совершенствования в контексте дальнейшего развития федеративных отношений в современной России.
В работе, с обоснованных диссертантом концептуальных положений, раскрыты сущностные характеристики понятий «законотворчество», «правотворчество», «нормотворчество»; в контексте различных типов правопонимания и направлений государственной деятельности обоснована их правоустановительная сущность; с учетом конституционных оснований проведена типология форм правоустановления, обоснована правоустановительная сущность решений Конституционного Суда РФ, Конституционных (Уставных) судов субъектов Федерации; дана развернутая характеристика конституционно-правового статуса и юридических механизмов формирования региональных субъектов правоустановительной деятельности, а также конституционных оснований наделения их полномочиями в правоустановительной сфере.
Научной новизной отличаются также: предложенные и обоснованные в диссертации: дефиниции таких понятий, как «правоустановление», «конституционно-правовые стандарты правоустановительной деятельности», «правоустановительная деятельность органов государственной власти субъекта Федерации», «закон субъекта Федерации»; сформулированные принципы правоустановительной деятельности, критерии разграничения региональных общественных отношений, подлежащих регулированию законом и подзаконным актом; авторская характеристика правоустановительной деятельности органов государственной власти субъектов Федерации как юридического средства формирования и реализации региональных интересов; предложения диссертанта, касающиеся форм и направлений совершенствования взаимодействия органов государственной власти в процессе осуществления правоустановительной деятельности, политико-правовых, юридических, научно-методических и информационных факторов, обеспечивающих повышение социальной обоснованности и технико-юридического качества регионального правотворчества.
В диссертации сформулированы и обоснованы новые концептуальные положения и выводы, которые выносятся на защиту:
1. Категории «правотворчество» и «правоустановление», рассматриваемые как процесс и результат формально-юридического закрепления (санкционирование, гарантирование, легализация и легитимация) норм права, образующих нормативно-правовое содержание всех действующих источников позитивного права, фактически тождественны в содержательном отношении. Вместе с тем, с точки зрения правовой онтологии, гносеологии, и аксиологии в рамках интегративного типа правопонимания правоустановление как понятийная категория позволяет, с одной стороны, нивелировать встречающееся в позитивистской доктрине отождествление права и закона, с другой стороны, преодолеть характерное для юстнатурализма противопоставление подлинного (естественного) и неподлинного (позитивного) права.
2. Конституционно-правовые стандарты правоустановительной деятельности - это вытекающие из доминирующей юридической доктрины и конституционных принципов правоположения, определяющие ведущие характеристики конституционного строя, социальную сущность государства и устанавливающие, исходя из этого, социальные, формально-юридические и теоретические критерии формирования системы, содержания и источников позитивного права, круг субъектов правотворчества, иерархию распределения между ними компетенции и полномочий в данной сфере.
3. С конституционно-правовой точки зрения правоустановление в современной России выступает, во-первых, как форма непосредственного выражения власти народа в процессе общероссийского, регионального или местного референдума; во-вторых, как форма выражения правовых позиций органов конституционной юстиции - Конституционного суда РФ, Конституционного (Уставного) суда субъекта РФ, отраженных в их решениях, в-третьих, как форма государственной деятельности, реализуемой на основании закрепления в нормах Конституции РФ, Конституциях и Уставах субъектов Федерации предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов государственной власти по правовому регулированию соответствующих видов общественных отношений, формированию единого правового пространства федерации и двух взаимообусловленных систем законодательства: федерального и регионального; в-четвертых, как форма деятельности населения мунш{ипального образования, органов и (или) должностных лиц местного самоуправления по принятию, изменению и отмене нормативных актов по вопросам местного значения.
4. Социальная и юридическая обусловленность правоустановительной деятельности органов государственной власти субъекта Федерации детерминированы как общефедеральными публичными интересами, так и социальными потребностями и интересами населения конкретного региона.
Реализация общефедеральных интересов предполагает соответствие регионального законодательства законодательству федеральному. Реализация региональных интересов предполагает, во-первых, четкое взаимодействие региональных законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъекта РФ в целях обеспечения единства правового опосредования стоящих перед ветвями власти целей и задач в решении вопросов регионального развития, во-вторых, постоянный мониторинг общественного мнения населения региона в целях выявления: неэффективных правовых норм; правовых норм, противоречащих потребностям и интересам населения; социальных проблем, требующих своего решения путем принятия, изменения или отмены правовых норм; в-третьих, повышение роли и значения референдума субъекта Федерации и местного референдума в целях обеспечения реального участия населения региона в формировании законодательства субъекта Федерации.
5. Юридическое обеспечение реализации региональных интересов предполагает устранение диспропорций в формировании регионального законодательства по остаточному принципу и установление четкого перечня предметов ведения субъектов Федерации. Учитывая асимметричность федеративного устройства и нецелесообразность внесения изменений в действующую Конституцию РФ, Конституции и Уставы субъектов Федерации, предметы ведения каждого субъекта должны быть закреплены в договорах, предусмотренных ст. 11 Конституции Российской Федерации.
Теоретическая значимость диссертационной работы определяется комплексным междисциплинарным исследованием широкого круга проблемных вопросов, характеризующих с позиций конституционализма и федерализма состояние и перспективы совершенствования правоустановительной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Комплексный анализ этих проблем в контексте становления и развития конституционных стандартов правотворчества в СССР, РСФСР и Российской Федерации, предложенная и обоснованная модель понимания сущности и принципов правоустановительной деятельности в субъектах Федерации, сформулированные при этом социальные, конституционно-правовые и формально-юридические основания формирования ее основных направлений, сделанные при этом теоретические обобщения и выводы могут быть использованы в качестве методологической основы дальнейших научных разработок в данной области, дополняя разделы конституционного права, посвященные конституционно-правовому регулированию, конституционным основам организации государственной власти, формированию и реализации предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов Федерации, законодательному процессу, а также дополняя, развивая и конкретизируя такие разделы теории права и государства, как: понятие права, источник права, правотворчество, правоустановление, правореализация.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования результаты могут получить применение: в научно-исследовательской деятельности при анализе состояния и перспектив совершенствования регионального правотворчества, результативности взаимодействия органов государственной власти субъекта Федерации в процессе формирования регионального законодательства, при подготовке лекционных курсов по конституционному и муниципальному праву, общей теории права и государства, истории права и государства.
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного права Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов. Результаты исследования получили апробацию в публикациях автора по теме исследования. Основные положения и выводы нашли отражение в докладах и сообщениях, сделанных диссертантом на научно-практических конференциях, в том числе: Выездной сессии научного Совета по проблемам гуманитарных наук МАН ВШ «Чрезвычайное законодательство и образование на рубеже XXI века» (Санкт-Петербург, 9 июля 2001 г.), Международном семинаре «Высшее образование в XXI веке: проблемы и перспективы» (Санкт-Петербург, 20 июня - 3 июля 2002 г.), Шестой научной сессии аспирантов ГУАП (Санкт-Петербург, 7-12 апреля 2003 г.), Международном форуме «Интеграция науки и образования в XXI веке» (Санкт-Петербург, 7-11 сентября 2003 г.), Конференции четвертой международной школы - семинара (Санкт-Петербург, 23 - 27 июня 2003 г.), Международном семинаре «Проблемы и перспективы интеграции российской и европейской систем образования» (Санкт-Петербург, 28 июня -2 июля 2004 г.), Седьмой научной сессии аспирантов ГУАП (Санкт-Петербург, 12-16 апреля 2004 г.), Международной конференции «Приборостроение в экологии и безопасности человека» (Санкт-Петербург, 10-12 ноября 2004 г.), Всероссийской научно-практической конференции
Контроль за оборотом наркотиков и предупреждение преступности в России» (Санкт-Петербург, 26 - 27 мая 2005 г.), Международном семинаре «Образование для всех» (Санкт-Петербург, 25-29 июня 2005 г.).
Структура диссертации отражает последовательность научного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав ( первая глава включает в себя три параграфа, две последующие главы - по два параграфа), заключения, списка использованной литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Сергеева, Елена Игоревна, Санкт-Петербург
Заключение
Становление и развитие федеративных начал в Российской Федерации выдвинули на первый план ряд проблем, разрешение которых является первоочередной задачей, стоящей как перед федеральным центром, так и перед регионами.
К таким проблемам можно отнести правовое регулирование правоустановительной деятельности субъектов Российской Федерации и разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами Федерации, в том числе и по вопросам правотворчества.
За прошедшее время законодательство Российской Федерации значительно обновилось. Объем правотворческой работы в России существенно увеличился, это обусловлено тем, что региональный закон стал занимать особое место в правовой системе Российской Федерации.
Острота проблем регионального правотворчества становится еще более ощутимой в условиях проводимой в стране конституционно-правовой реформы, что обуславливает необходимость изучения регионального правотворчества, как государственно-правового института.
Проведенное комплексное исследование правотворческой (правоустановительной) деятельности органов государственной власти субъектов РФ позволяет сделать ряд выводов.
Законотворчество субъектов РФ стало возможным с принятием Конституции Российской Федерации 12.12.93 г. Данная Конституция впервые закрепила за краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами статус субъектов федеративного государства, наделив их равными правами, в том числе и в сфере осуществления собственного правового регулирования.
Таким образом, Конституция РФ положила начало развитию в России двухуровневой системы законодательства, частями которой является федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации.
Являясь частями одной системы и законодательство РФ, и законодательство субъекта РФ тесно взаимосвязаны друг с другом. Эта связь, в частности, обусловлена совместной компетенцией федеральных и региональных органов государственной власти, очерченной Конституцией РФ.
В соответствии с положениями Конституции РФ, как органы государственной власти РФ, так и органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам совместной компетенции.
Следует отметить, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять правотворческие полномочия не только по предметам совместного ведения РФ и субъекта РФ. Конституция РФ предоставила право субъектам РФ осуществлять собственное правовое регулирование в рамках собственных предметов ведения и полномочий. Круг вопросов, отнесенных к собственным предметам ведения региона, определяется конституцией или уставом субъекта РФ.
Таким образом, правоустановительная деятельность субъектов Российской Федерации - это многогранная деятельность органов государственной власти субъекта федеративного государства и должностных лиц, наделенных правом принимать нормативные правовые акты, или населения субъекта Федерации, по созданию, изменению и отмене правовых норм, осуществляемая исходя из социальных потребностей и интересов конкретного региона. Правотворческие полномочия органов государственной власти субъектов РФ очерчиваются их компетенцией, определенной конституцией или уставом и законодательством самого субъекта РФ.
Целью правоустановительной деятельности органов государственной власти субъекта РФ является регулирование общественных отношений, складывающихся в конкретном субъекте РФ с учетом социальных, экономических, политических и иных особенностей данного региона.
Основным результатом регионального правоустановления является региональный закон, который можно определить, как нормативный правовой акт, принятый органами законодательной (представительной) власти субъекта РФ в особом порядке, установленном учредительными документами (конституциями, уставами) субъекта РФ, регулирующий региональные общественные отношения, определяемые компетенцией высшего органа государственной власти субъекта РФ с учетом присущих им особенностей, и обладающий высшей юридической силой по отношению к иным нормативным правовым актам субъекта Федерации.
Порядок формирования законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ регулируется федеральным законом « Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в ред. от 21.07.2005 г.1, однако в настоящее время такое регулирование представляется недостаточным. Различные подходы и принципы организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, существенные изменения, касающиеся назначения на должность главы исполнительной власти субъекта РФ, внесенные федеральным законодателем в указанный закон, позволяют сделать вывод о том, что на современном этапе назрела необходимость в принятии двух самостоятельных законов о принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.
1 СЗ РФ. 2005. №25. Ст.2759.
2 2 Ф.З. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» // СЗ РФ. 2004. № 50. Ст.4950.
Единство целей и задач, стоящих перед органами государственной власти субъекта РФ, в решении вопросов регионального развития обуславливает необходимость организации слаженного взаимодействия ветвей региональной власти в процессе осуществления ими властных полномочий. Существенное значение здесь имеет правовое регулирование вопросов взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ.
Предпринятый анализ показывает, что правоустановительная деятельность в регионах в целом является не просто подтверждением процессов централизации - децентрализации в правоустановительной сфере, но и реальным инструментом правового обеспечения развития субъектов федерации. Повышение эффективности этого инструмента во многом определяется активностью и целеустремленностью устранения недостатков и решения проблем, характерных для правотворчества практически всех субъектов Федерации. Просчеты в правовом регулировании статуса региональных законодательных и исполнительных органов, процедур законодательного процесса, присвоение правоустановительными органами полномочий федеральных органов государственной власти, технико-юридические просчеты при подготовке нормативных правовых актов, издание актов, противоречащих федеральному законодательству и учредительным документам субъекта Федерации на протяжении ряда последних лет фиксируются практически во всех исследованиях, посвященных теоретико-правовым и конституционно-правовым проблемам федерального и регионального правотворчества, однако предлагаемые решения этих проблем так и остаются теоретическими конструкциями, фактически не востребованными практикой. В силу этого конституционно-правовые стандарты правоустановительной деятельности в современной России носят дуалистических характер.
С одной стороны, в юридической доктрине, конституционном и текущем законодательстве сформулированы правоположения, закрепляющие полновластие народа, включая его активное участие в управлении делами государства; юридические гарантии как гармонизации федеративных отношений, включая сбалансированность распределения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации в правовом регулировании общественных отношений, так и развитие местного самоуправления.
С другой стороны, сведя к минимуму реальность проведения референдумов по действительно актуальным и значимым для большинства населения вопросам федерального и регионального значения и отказавшись от права населения субъекта Федерации на правотворческую инициативу, законодатель фактически ограничил возможность реального участия населения в процессах правоустановления; изменив порядок формирования депутатского корпуса и отказавшись от императивного мандата, законодатель на весь срок депутатских полномочий фактически вывел «народных избранников» из-под контроля электората и «освободил» их от необходимости выполнения предвыборных обещаний и программ, в том числе в сфере законотворчества; изменив порядок избрания высшего должностного лица субъекта Федерации, законодатель нивелировал возможность влияния населения региона на качество государственного управления, обоснованность региональной политики, в том числе в социально-экономической сфере.
Неконтролируемое населением прямое государственное нормотворчество, являясь доминантной в формировании федерального и регионального законодательства, все в большей степени обуславливается не интересами и потребностями прогрессивного развития российской государственности, признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, а степенью эффективности «внешнего» и «внутреннего» лоббирования интересов конкретных политических и финансовых группировок.
Усматривая в этом отсутствие политической воли для наведения порядка в правоустановительной сфере, в том числе и на уровне субъектов Федерации, целесообразным будет организация и проведение представительного научного форума, посвященного данной проблеме, с направлением его итоговых выводов и рекомендаций высшему политическому руководству страны. Кроме того, целесообразным будет легализировать «внутренний» и «внешний» лоббизм и прописать соответствующие процедуры в Регламентах Совета Федерации и Государственной Думы РФ, Регламентах региональных законодательных органов. Перспективным представляется опыт США, в которых принятию значимых законодательных актов предшествует проведение социологических исследований, в том числе опросов населения, что позволило американской юридической практике по ряду направлений «вырваться вперед», сообразовывая законодательные установления с духовными, этическими категориями и идеалами либеральных цивилизаций, объективирующимся в общественном сознании. Кроме того, перспективным представляется и внедрение в практику работы ведущих научно-исследовательских центров страны госзаказа на подготовку модельного законодательства, которое может использоваться в правоустановительной деятельности субъектов Федерации.
Необходимо повысить качество информационно-аналитического обеспечения планов правотворческой деятельности, обеспечить гласность при обсуждении и принятии законопроектов, персональную идентификацию их авторов с тем, чтобы избиратели (а это и есть народ - «единственный источник власти в Российской Федерации») знали, как их представители в региональных парламентах отстаивают интересы народа.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовое регулирование правоустановительной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
1. Конституция Российской Федерации. Официальный текст // М. «Новая волна», 2005.
2. Закон РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» В ред. От 21.07.2005 г. // СЗ РФ. 2005. № 25. Ст.2759.
3. Закон РФ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» от 30.04.1999 г.в ред от 22.08.2004 г. //СЗ РФ. 1999. № 18. Ст.2208, 2004. № 30.Ct.3413.
4. Закон РФ « Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12.06.2002 г.в ред. от 21.07.2005г. // СЗРФ. 2005. № 24. Ст.2253.
5. Закон РФ. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» от 05.03.1992. // ВВС РФ. 1992. № 13. С.663.
6. Закон РФ «О Совете Министров Правительстве РФ» от 22.12.1992 г. //ВВС РФ. № 1. 1992г. Ст. 14.
7. Закон РФ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» от 05.08.2000 г. в ред. от 16.12.2004г. // СЗ РФ2000. № 32. Ст.3336; 2005. № 1. Ст. 3336.
8. Закон РФ «О мировых судьях Российской Федерации» от 17.12.1998г. //СЗ РФ 1998. № 51. Ст.6270.
9. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.1996г. // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст.1.
10. Постановления Конституционного Суда РФ от 10.07.1995 г. по делу о проверке конституционности ч.2 ст.42 Закона Чувашской Республики «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики» от 26.08.94 // ВКС РФ 1995. № 4. с.2-4.
11. Постановление Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края. // Российская газета, 1.02.1996г.
12. Постановление Конституционного Суда РФ по делу «О проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Читинской области от 01.02.1996 г. // Российская газета. 17.02.1996 г.
13. Постановление Конституционного Суда РФ от 4.01.1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17.04.1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // СЗ РФ. 1996 г. № 4.Ст.410.
14. Указ Президента РФ 3 1765 «Об утверждении основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» от 27.10.93 г. // СААП РФ. 1993. № 43. Ст.4089.
