АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовой статус федерального и региональных парламентов Российской Федерации и проблемы его совершенствования: сравнительно-правовое исследование»
ШАКЛЕИН Николаи Иванович
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ФЕДЕРАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНЫХ ПАРЛАМЕНТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРОБЛЕМЫ ЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ
Специальность: 12.00.02-конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
2 2 СЕН 2011
4853518
ШАКЛЕИН Николай Иванович
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ФЕДЕРАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНЫХ ПАРЛАМЕНТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРОБЛЕМЫ ЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ
Специальность: 12.00.02 -конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
Работа выполнена в Государственном научном учреждении "Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации"
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Глотов Сергей Александрович
доктор юридических наук, профессор Лебедев Валериан Алексеевич
доктор юридических наук, профессор Мазаев Владимир Дмитриевич
Ведущая
Московский гуманитарный университет
организация:
Защита состоится 11 октября 2011 года в 15 часов на заседании диссертационного совета Д 144.001.02 при Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации по адресу: 119121 г. Москва, Смоленский бульвар, д.19, зал заседаний Диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации.
Автореферат разослан 5 сентября 2011 г.
Учёный секретарь диссертационного совета,
кандидат юридических наук
А.А. Васильев
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы исследования.
Совершенствование конституционно-правового статуса Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации обусловлено общим процессом модернизации социально-экономической, политической и правовой систем российского общества. В условиях нашей многонациональной страны особенности конституционно-правового статуса федерального и региональных парламентов оказывают исключительно сильное воздействие на все стороны жизни общества.
От эффективного функционирования системы парламентаризма в России во многом зависит создание необходимых условий для сохранения целостности и устойчивости государства, единства его конституционно-правового, экономического и социального пространства, реализации права граждан на управление государственными и общественными делами.
Парламент как орган государственной власти выполняет две основные конституционные функции: во-первых, формирует законодательство, на основе которого развиваются все сферы общества, гарантируется защита прав и свобод человека и гражданина, и, во-вторых, осуществляет реализацию принципов народовластия, совершенствует формы участия населения в управлении делами государства.
Поиск оптимальных путей реформирования Федерального Собрания РФ и региональных парламентов в последние годы стал одним из магистральных направлений как федеративной, так и административной реформы в нашей стране . За относительно небольшой исторический период (с 1993 года) современный российский парламент пережил уже не одну реорганизацию. В частности, его «верхняя палата» - Совет Федерации - прошла три этапа реформирования, и сегодня реализуется очередной вариант изменения порядка ее формирования. Для Государственной Думы кардинальными были переход к пропорциональной системе выборов депутатов по партийным спискам, отмена порога явки избирателей на избирательные участки, исключение избирательных блоков при расширении представительства малых политических партий. Данный процесс реформирования остается злободневным, особенно в условиях усиления зависимости законодательной власти от исполнительной, а также допускаемых отступлений от основных принципов парламентаризма как системы народного представительства.
Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2008. 6 нояб.; Закон РФ о поправке к Конституции РФ ог 30 декабря 2008 г. № б-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» // СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 1; Закон РФ о поправке к Конституции РФ ог 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государствешюй Думы в отношении Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 2; Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2008 г. № 8-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009, № 1. Ст. 3; Федеральный закон от 14 февраля 2009 г. № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009 № 7. Ст. 789.
Выбор темы исследования был обусловлен следующими обстоятельствами:
1) общими потребностями теории и практики совершенствования конституционно-правового статуса федерального и региональных парламентов в Российской Федерации, связанными с происходящими изменениями в экономической, социальной и политической жизни государств в условиях глобализации и необходимости сохранения при этом национальных особенностей, возрастания потребности в использовании многообразных конституционно-правовых институтов, функционирующих в зарубежных странах на основе учета конкретных исторических и национально-специфических условий;
2) историко-правовым значением процесса становления парламентаризма в его непосредственной связи с путями и формами развития российского государства и реализации принципа разделения властей, лежащего в основе функционирования демократических государств;
3) недостаточной разработанностью в трудах исследователей проблем обеспечения единого конституционно-правового статуса федерального парламента, включая взаимодействие двух палат Федерального Собрания РФ и региональных парламентов в законодательном процессе, а также формы участия населения и новых институтов гражданского общества в правотворчестве;
4) развитием многопартийности и иных институтов гражданского общества в России, необходимостью отражения этих изменений в деятельности представительного органа власти;
5) недостатками в законодательной работе, которые обусловлены бурным развитием законотворчества и допускаемыми при этом ошибками, пробелами и коллизиями в правовом регулировании. И как справедливо отмечается, «одной из причин несоблюдения законов является, к сожалению, их не всегда высокое качество»2;
6) отсутствием научно обоснованного комплексного подхода к деятельности Федерального Собрания РФ как единого законодательного и представительного органа федеральной государственной власти при усложнении и многогранности законодательного процесса, постоянном его обогащении новыми идеями, формами и методами работы с учетом происходящих общественных изменений.
Степень научной разработанности и круг используемых источников.
В своей работе диссертант опирался на исследования советских и российских специалистов в области конституционного права, истории и теории государства и права, политических и правовых учений, сравнительного правоведения и т.д.
Среди них труды авторов дореволюционного периода: И. Д. Беляева, С. Ю. Витте, А. Д. Градовского, В. О. Ключевского, М. М. Ковалевского, Ф. Ф. Кокошкина, Н. М. Коркунова, С. Д. Котляревского, Н. И. Лазаревского, Е. И. Левина, В. А. Макпакова, Ю. О. Мартова, В. Д. Набокова, П. Н. Новгородцева, В.
1 Медведев Д. А. Выступление на V Красноярском экономическом форуме // Российская газета. 2008. 16 февр.
И. Сергеевича, М. М. Сперанского, Б. Н. Чичерина, Г. Ф. Шершеневича и др.3
Работы современных отечественных государствоведов: С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, В. И. Анишипой, П. А. Астафичева, А. Г. Атаманчука, М. В. Баглая, С. Н. Бабурина, Г. В. Барабашева, А, А. Безуглова, Н. А. Богдановой, Н. С. Бондаря, О. Н. Булакова, А. В. Васильева, Р. Ф. Васильева, Р. X. Вильдаиова, Б. Н. Габричидзе, Г. А. Гаджисва, С. А. Глотова, И. В. Гранкина, Ю. А. Дмитриева, И. Г. Дудко, В. Н. Дурденевского, Б. П. Елисеева, Н. А. Емельянова, Р. В. Енгибаряна, В. Д. Горобца, С. Э. Жилинского, Д. Л. Златопольского, Т. Д. Зражевской, И. П. Ильинского, И. А. Исаева, А. Т. Карасева, А. Д. Керимова, Д.
A. Керимова, Н. Г. Кобеца, А. Н. Кокотова, В. В. Комаровой, И. А. Конюховой, И. В. Котелевской, Е. И. Козловой, Е. И. Колюшина, О. С. Колбасова, Б. С. Крылова, В. Н. Кудрявцева, В. И. Кузнецова, М. Н. Кузнецова, О. Е. Кутафина, М. И. Кукушкина, М. А. Краснова, В. А. Кряжкова, Б. М. Лазарева, В. В. Лазарева, В, И. Лафитского, И. В. Левакина, В. А. Лебедева, В. Н. Лопатина, А. И. Лукьянова, В. О. Лучина, А. П. Любимова, Г. В. Мальцева, В. В. Маклакова,
B. Д. Мазаева, М. Н. Марченко, А. Н. Медушевского, О. О. Миронова, Н. А. Михалевой, А. А. Мишина, А. В. Малько, В. В. Невинского, Г. В. Осипова, Ж. И. Овсепян, С. А. Осипяна, А. С. Пиголкина, М. И. Пискотина, В. Н. Плигина, Н. Д. Погосяна, М. С. Саликова, А. С. Саломаткина, С. В. Соловьевой, В. Н. Синюкова, Ю. И. Скуратова, И. А. Старостиной, И. М. Степанова, С. В. Степашина, Б. А. Страшуна, 10. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, В. А. Туманова, Г. И. Тункина, А. А. Уварова, А. Г. Хабибулина, Т. Я. Хабриевой, В. Е. Чиркина, О. И. Чистякова, С. М. Шахрая, Ю. А. Шарандина, А. И. Экимова, Л. М. Энтина, Б. С. Эбзеева и др.
Также использовались научные работы ряда зарубежных авторов: М. Амеллера, И. Бентама, X. Беста, Л. Дюги, Д. Локка, М. Мези, Дж. Ст. Миля, Ш. Монтескье, Ж. Ж. Руссо, Р. Шарлета, М. Эдингера и др.
Ранее в современных диссертационных исследованиях затрагивались различные аспекты данной темы. Основам конституционно-правового статуса российского парламента, его роли в системе государственной власти, конституционно-правовому регулированию деятельности законодательных органов в Российской Федерации были посвящены исследования О. Н. Булакова, Е. Е. Бобраковой, В. Д. Горобца, А. И. Горылева, Г. В. Зибарева, А. Т. Карасева, Ю. В. Копцева, М. Н. Пригона, Е. П. Тарасовой, Д. В. Тихомирова и др.
Правовые и организационные вопросы формирования, становления и функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации рассматривались в
3 Во многих трудах, в особенности И. Д. Беляева («Земские соборы на Руси» (1902 г.), В. О. Ключевского («Состав представительства на Земских соборах Древней Руси» (в изд. 1959 г.). «Боярская дума Древней Руси. Добрые люди Древней Руси» (в изд. 1994 г.), В. И. Сергеевича («Русские юридические древности» (1896 г.), В. , M. М. Ковалевского («От прямого народоправства к представительному и от патриархальной монархии к . . парламентаризму» (1906 г.), в той или иной мере раскрываются не только проблемы средневековой Руси, но и ставится вопрос о том, насколько естественны.м был для российской действительности процесс возникновения представительных органов и насколько они ограничивали самодержавие.
диссертационных исследованиях А. В. Андреева, П. А. Астафичева, В. А. Бембетова, Е. К. Бородина, М. М. Курманова, В. А. Лебедева, Ю. А. Шарандина, Е. В. Шубиной и др.
Вопросам развития парламентаризма, функционирования парламента и совершенствования законотворческого процесса в зарубежных странах, а также статусу международных органов, выполняющих парламентские функции, посвящены диссертационные работы Е. А. Антонова, В. Г. Баева, И. А. Дудко, А. И. Забейворота, М. Ю. Зубарева, А. Д. Керимова, О. В. Мильчаковой, Ю. В. Тороп и др.
В то же время, при всем обилии литературы по исследуемой тематике, она в основном посвящена исследованию отдельных вопросов конституционно-правового статуса парламента в его узком значении. Комплексные работы, отражающие концепцию конституционно-правового статуса российского парламента в широком смысле, включая взаимодействие двух палат Федерального Собрания и региональных парламентов в законодательном процессе и межпарламентском сотрудничестве, а также формы участия населения и новых институтов гражданского общества в правотворческой деятельности государственной власти, на сегодняшний день отсутствуют.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе развития парламентаризма как социального феномена и системы народного представительства во власти при реализации принципа разделения властей.
Предметом исследования являются конституционно-правовые проблемы закрепления, реализации и совершенствования конституционно-правового статуса федерального и региональных парламентов в контексте закономерностей и особенностей:
- формирования и реализации научно-теоретических подходов в определении понятия, структуры и содержания конституционно-правового статуса парламента как системы народного представительства во власти с учетом отечественного исторического и зарубежного опыта;
- правового обеспечения конституционно-правового статуса парламента в интегрированном контексте (международном, национальном и региональном);
- правоприменительной деятельности организации законодательного процесса и исполнения парламентом основных функций и процедур с учетом отечественного исторического и зарубежного опыта.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе сравнительно-правового анализа конституционных и тесно взаимосвязанных с ними социально-политических процессов, происходящих в мире, разработать концепцию современного конституционно-правового статуса федерального и региональных парламентов в Российской Федерации и конституционно-правовую модель ее реализации.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
- выявить и изучить объективные закономерности и тенденции развития парламентаризма и конституционно-правового статуса парламента в условиях глобализации и необходимости сохранения при этом национальных особенностей, возрастания потребности в использовании многообразных конституционно-правовых институтов парламентаризма на основе учета конкретных исторических и национально-специфических условий;
- выявить исторические закономерности становления и развития российского парламентаризма в его непосредственной связи с путями и формами развития российского государства и реализации принципа разделения властей;
- раскрыть условия, направления и методы совершенствования парламентской организации российского государства;
- выявить общее и особенное в конституционно-правовом статусе федерального и региональных парламентов в Российской Федерации и правовом регулировании их деятельности как институтов конституционного права, включая их функции и различные парламентские процедуры;
- проанализировать правовые позиции, изложенные в решениях Конституционного Суда РФ, в отношении конституционно-правового статуса Федерального Собрания Российской Федерации, региональных парламентов и основ законодательного процесса;
- конкретизировать понятие, сущность, структуру конституционно-правового статуса парламента в широком смысле и особенности его реализации в Российской Федерации;
- установить зависимость внутренней организации деятельности парламента от его конституционно-правового статуса и реального положения в политической системе государства, его отношений с другими высшими органами государственной власти страны;
- провести сравнительный анализ правового статуса двухпалатных парламентов зарубежных государств и практики функционирования международных парламентских организаций в сопоставлении с конституционно-правовым статусом парламентов в Российской Федерации;
- исследовать современные зарубежные модели конституционно-правового статуса двухпалатного парламента, выявить особенности их внутренней организации и порядка функционирования и, определить меры, способствующие совершенствованию законодательного процесса в Российской Федерации;
- выявить проблемы эффективной реализации законодательной, представительной, контрольной функций парламентов в Российской Федерации и предложить пути их решения с учетом конституционно-правового потенциала совершенствования законодательных процедур в ходе политической, экономической и правовой реформ;
- сформулировать предложения по совершенствованию конституционно-правового статуса федерального и региональных парламентов Российской Федерации, а также российского законодательства, регулирующего их деятельность.
Методологическую основу исследования составляют научные методы познания общественных явлений и процессов. Междисциплинарность использованных в данной работе подходов обусловила применение общенаучных методов: диалектического (в аспекте общего и особенною в закреплении и развитии конституционно-правого статуса парламента в Российской Федерации, в частности, во взаимосвязи статуса парламента с внутренней организацией его деятельности, динамикой и качеством законодательного процесса); абстрактного и конкретного (в реализации ряда полномочий парламента, регламентных норм его работы); сравнительно-правового (в контексте возможности использования зарубежного опыта применительно к функционированию парламентов в РФ; внедрения универсальных средств, форм и методов работы парламента, внутренней организации его деятельности в российскую парламентскую практику); системно-структурного (во взаимодействии парламента с другими институтами политической системы), включающего анализ и синтез. Использованы также следующие методы: функциональный, конкретно-исторический, формально-юридический, социологический и статистический. Использование данных методов (особенно сравнительно-правового) позволило исследовать конституционно-правовой статус парламентов и внутреннюю организацию их деятельности с позиций прошлого и настоящего, а также определить меры по его совершенствованию в будущем.
Эмпирическая и нормативная правовая база исследования.
Нормативной основой «вились конституции советского и российского государства, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, конституции зарубежных государств; Наказ Государственной Думы Российской Империи; федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, регламенты и постановления об организации парламентской деятельности на федеральном и региональном уровнях; решения Конституционного Суда РФ.
Использовались материалы законодательной деятельности Федерального Собрания РФ и региональных парламентов; материалы парламентских слушаний и «круглых столов» по вопросам деятельности парламента и организации законодательного процесса; доклады Совета Федерации ФС РФ за 2004-2010 гг. о состоянии законодательства в Российской Федерации; материалы пленарных заседаний и комиссий МПА СНГ и МПА ЕврАзЭС; материалы и издания ПАСЕ; материалы научно-практических конференций и семинаров по теме исследования, прошедших в 1994-2010 гг.; документальные источники, находящиеся в личном архиве автора, связанные с его участием в законодательной деятельности Федерального Собрания РФ и Законодательного Собрания Кировской области.
В диссертационном исследовании автор использовал свой многолетний опыт работы в Генеральной прокуратуре РФ, депутатом Государственной Думы и членом Совета Федерации ФС РФ, губернатором.Кировской области, личного участия в работе Парламентской Ассамблеи Совета Европы и Законодательного Собрания Кировской области.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые проведено комплексное междисциплинарное сравнительно-правовое исследование теоретических и практических проблем конституционно-правового статуса и регулирования деятельности федерального и региональных парламентов Российской Федерации в их взаимосвязи и взаимозависимости как системы народного представительства во власти с учетом отечественного и зарубежного опыта.
Автором предложен принципиально новый подход к пониманию статики и динамики конституционно-правового статуса российского парламента как единого федерального органа государственной власти и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих представительную, законодательную и контрольную функции в системе российского народовластия. Выявлены особенности генезиса конституционно-правового статуса российского парламента; исследованы применительно к российским условиям современные зарубежные модели конституционно-правовых статусов двухпалатных парламентов и особенности организации их деятельности.
В результате исследования разработаны теоретические положения, совокупность которых позволяет решить крупную научную проблему, связанную с определением концепции современного конституционно-правового статуса парламента в его широком смысле, включая взаимодействие двух палат Федерального Собрания РФ и региональных парламентов в законодательном процессе, а также формы участия населения и новых институтов гражданского общества в правотворчестве российских парламентов.
Научная новизна выражается также в основных положениях и рекомендациях, выносимых на защиту:
1. Конституционно-правовой статус парламента - это положение парламента как представительного, законодательного и контрольного органа государственной власти, характеризующее: социально-политическое назначение данного органа; его роль, задачи и функции; принципы организации и деятельности; внутреннюю структуру, способствующую реализации функций; компетенцию, обусловленную местом в системе народовластия и взаимоотношениями с иными органами государственной власти; процедуры осуществления деятельности парламента, в том числе формы и порядок принятия нормативных правовых актов.
В целях совершенствования юридической техники в рамках развития конституционного права конкретизированы для использования в научном обороте такие понятия, Как «парламент» и «парламентаризм», «генезис парламентаризма и парламентской деятельности», «конституционно-правовой статус парламента», «парламент как единый представительный и законодательный орган государственной власти», «статус депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», «толкование законов парламентом», «парламентский мониторинг».
2. Необходимость совершенствования конституционно-правового статуса парламента в большинстве стран мира, в том числе в Российской Федерации, как на федеральном, так и на региональном уровнях, вызывается происходящими изменениями в социально-экономической, политической и правовой системах в условиях глобализации и роста взаимозависимости - с одной стороны, и необходимостью обеспечить сохранение национально-государственного суверенитета - с другой стороны. Раскрыты тенденции развития современного парламента в условиях глобализации, влекущей за собой не только позитивные, но и негативные последствия для совершенствования национальных парламентских систем, выступающего фактором, влияющим на национальную государственность.
Возрастающая неспособность парламентов современных государств к эффективному правовому регулированию глобальных процессов и, как следствие, ослабление парламентского контроля носят объективный характер. Это ведет к всеобщей трансформации государственности в современном мире, видимыми признаками которой является реновация авторитарных моделей государственного управления и принижение роли парламента, возникновение новых форм разделения полномочий и взаимодействия властей.
3. Историко-правовой и сравнительный анализ эволюции идей зарубежных и отечественных ученых о природе парламента позволил до известной степени восполнить несомненный пробел в теории конституционного и парламентского права. Предложена современная авторская характеристика этапов становления и развития представительной власти в российском государстве.
4. Практическая реализация конституционно-правового статуса парламента во многом зависит от развития парламентаризма в стране -способности парламента как органа народного представительства формулировать в законе волю избирателей и реализовывать их интересы, используя механизм государственной власти и авторитет парламента в обществе.
Выделены непосредственные и опосредованные факторы, а также степень их влияния на конституционно-правовой статус федерального и региональных парламентов в Российской Федерации. К непосредственным факторам относятся политический процесс и институты гражданского общества, а также организационные факторы. К опосредованным факторам относятся конституционный и законодательный процесс, а также процесс взаимодействия Федерального Собрания РФ с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ и иными государственными органами.
5. В современных условиях зависимость деятельности парламентов в Российской Федерации от органов исполнительной власти и их аппаратов существенно возросла и является критической, что нередко напрямую сказывается на низкой эффективности их работы.
Для нахождения баланса сдержек и противовесов законодательной и исполнительной власти на федеральном уровне предлагается закрепить и
конкретизировать в конституционном законодательстве формы парламентского контроля за деятельностью главы государства, органами исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, в т.ч.:
возможность выражения парламентского недоверия членам Правительства РФ, руководителям министерств и ведомств;
- проведение регионального парламентского расследования в отношении деятельности высших должностных лиц (высшего органа исполнительной власти) субъектов Российской Федерации с последующим обращением в судебные органы на предмет проверки конституционности и законности их деятельности, а также к главе государства - с представлением об их отставке;
предоставление законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации права при рассмотрении вопроса о наделении полномочиями руководителей исполнительной власти субъектов РФ вносить Президенту РФ свои предложения по кандидатурам на эту должность.
6. Объективной закономерностью развития российского парламентаризма является реализация принципа единства представительных органов власти (на федеральном, региональном и местном уровнях) исходя из единства власти народа.
Игнорирование этого принципа в правотворчестве и правоприменении приводит к существенным издержкам в формировании системы народовластия и осуществлении парламентом своих основных функций.
Предложены законодательные меры по закреплению принципа единства законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов, которые позволят обеспечить их взаимодействие в сфере законотворчества и осуществлении контроля за реализацией принятых законов. Возможными формами реализации данного принципа являются:
- воссоздание механизма взаимодействия депутатов различных уровней, работающих в одном избирательном округе («депутатской вертикали»);
- введение института совместной законодательной инициативы регионов;
- предварительная экспертиза проектов федеральных законов, вносимых региональными парламентами субъектов РФ;
- закрепление в регламентах парламентов процедуры официальной торжественной присяги при подтверждении полномочий в качестве члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ и депутата регионального парламента, а также процедуры «конституирования» парламентов;
- введение обязательных (ежегодных) отчетов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ перед органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления и населением субъекта РФ;
- восстановление норм, предусматривающих формирование наказов и их финансовое обеспечение, введение процедуры отзыва депутатов
Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ;
- активизация Советов законодателей по федеральным округам и их взаимодействие с Федеральным Собранием Российской Федерации.
7. Усиливающийся разрыв между правом и его применением, а также реальной жизнью свидетельствует об определенном кризисе в правотворчестве, в том числе на законодательном уровне. Этот кризис имеет как объективные, так и субъективные причины.
Выявлен дисбаланс в реализации права законодательной инициативы, при котором одни субъекты слабо реализуют свои законотворческие полномочия, при этом имеют высокий потенциал в сфере законопроектной работы (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения), а другие конституционные органы, способные реально участвовать и влиять на законотворческий процесс, правом законодательной инициативы не наделены (Уполномоченный по правам человека РФ, Счетная палата РФ, Генеральный прокурор РФ).
В целях повышения эффективности реализации федеральным парламентом законодательной функции предлагается активизация в законотворческой деятельности таких направлений, как: а) с законопроектами по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ путем обязательного рассмотрения отзывов - как от законодательного, так и от исполнительного органа государственной власти ее субъектов (так называемое нулевое чтение); б) с поправками субъектов РФ после принятия таких законопроектов в первом чтении; в) с законодательными инициативами субъектов РФ; г) мониторинг законодательства в Российской Федерации; д) введение процедуры толкования федеральных законов как результата совместной деятельности палат Федерального Собрания РФ и Президента РФ с целью устранения пробелов и коллизий в правовой системе России.
8. Выявлена зависимость внутренней организации деятельности парламента от его конституционно-правового статуса. Автором предложены опирающиеся на зарубежную и отечественную практику оптимальная модель и параметры структуры палат парламента, а также аппарата парламента и его подразделений, в том числе:
- необходимость работы не менее половины всех депутатов региональных парламентов на постоянной профессиональной основе для эффективного осуществления ими своих полномочий;
- повышение прозрачности и открытости для избирателей процесса формирования политическими партиями списков кандидатов на выборах в целях предотвращения включения в федеральные и региональные списки кандидатов лиц, имеющих отношение к преступному миру;
- установление более регламентированной процедуры, на основании которой высшее должностное лицо субъекта Федерации будет назначать представителя в Совет Федерации;
- четкое разграничение неприкосновенности и неответственности парламентария с установлением исчерпывающего перечня случаев,
являющихся основанием отказа в даче согласия парламентом на лишение депутатской неприкосновенности;
- создание в палатах федерального парламента структурных подразделений по антикоррупционной экспертизе федеральных законов и проектов нормативных правовых актов, которые осуществляли бы мониторинг последствий законотворчества с привлечением независимых экспертов.
9. Обоснована необходимость принятия Федерального закона «О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации», определена его концепция, предусматривающая регулирование принципов деятельности парламента, его функции и организационную структуру, взаимодействие между палатами Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе, а также его взаимосвязь с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ и иными государственными органами.
10. Многоплановый государственно-правовой подход к совершенствованию конституционно-правового статуса федерального и региональных парламентов в Российской Федерации позволил в исследовании обосновать и сделать предложения о целесообразности изменения некоторых положений Конституции РФ и действующего законодательства.
Так, выдвинуты следующие законодательные предложения:
- предусмотреть в статье 94 и статьях 101, 102 и 103 Конституции РФ характеристику и полномочия Федерального Собрания - парламента Российской Федерации не только как законодательного и представительного, но и как контрольного органа;
- внести изменения в статью 105 Конституции РФ, увеличив время с 14 до 30 дней, отведенное Совету Федерации для одобрения принятого Государственной Думой федерального закона;
- внести изменения в часть 2 статьи 111 Конституции РФ, закрепив право Государственной Думы и Совета Федерации представлять главе государства кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ;
- предусмотреть в Конституции РФ такие полномочия Совета Федерации ФС РФ, как право участвовать в формировании Правительства РФ, выражать недоверие членам Правительства РФ;
предусмотреть возможность осуществления парламентского расследования в отношении деятельности главы государства, в связи с чем внести соответствующие изменения в Конституцию РФ и в часть 2 статьи 4 Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»;
- внести изменения в статью 125 Конституции РФ и предоставить Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации как парламентскому органу право обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ;
- внести изменения в часть 1 статьи 104 Конституции РФ и предоставить право законодательной инициативы Генеральному npoicj'popy РФ, Счетной палате РФ, Уполномоченному по правам человека в РФ по вопросам их ведения;
- дополнить часть 3 статьи 104 Конституции РФ положением, предусматривающим обязанность Правительства РФ при внесении законопроектов, требующих заключение Правительства РФ, осуществлять подготовку и предоставление таких заключений в 45-дневный срок;
- уточнить терминологию в Конституции РФ, относящуюся к статусу региональных парламентов. Предложения касаются части 2 статьи 66, части 1 статьи 104, статьи 134, где они именуются «законодательными (представительными) органами»; части 3 статьи 66, где используется термин «законодательный орган автономной области, автономного округа»; части 1 статьи 77, части 2 статьи 95 и части 2 статьи 97, в которых региональный парламент именуется «представительным органом государственной власти», а также части 2 статьи 125 и статьи 136, где применяется термин «органы законодательной власти субъектов Российской Федерации». Это необходимо для соблюдения юридической корректности и единообразия в обозначении региональных парламентов.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Основные положения диссертации расширяют и углубляют концепцию развития российского парламентаризма, имеют системный и междисциплинарный характер, могут служить методологической и теоретической базой для дальнейших исследований в этой области. В работе предлагаются новые законодательные меры по совершенствованию конституционно-правового статуса федерального и региональных парламентов в Российской Федерации как одному из перспективных направлений развития науки конституционного права. Они могут быть использованы для внесения изменений в законодательство и обоснования практических мер по реформированию деятельности Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, а также в учебном процессе при преподавании конституционного права России и зарубежных стран, исторических и политологических учебных дисциплин, спецкурса по парламентскому праву.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования.
Основные положения работы отражены в научных публикациях, в докладах и выступлениях в Федеральном Собрании РФ и Законодательном Собрании Кировской области, а также апробированы автором при разработке федеральных и региональных законов.
С использованием материалов исследования были подготовлены проекты восьми законов Кировской области, десять федеральных законов, в том числе Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении», Кодекс об административных правонарушениях.
В работе представлен разработанный автором проект федерачыюго закона «О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации», а также сделаны предложения по внесению изменений в федеральные конституционные законы, федеральные законы и регламенты Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Автор выступал с докладами и сообщениями на заседаниях Государственного Совета при Президенте РФ, на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, сессий Парламентской Ассамблеи Совета Европы, на международных, всероссийских и межвузовских конференциях, «круглых столах» и семинарах.
Материалы исследования используются в процессе преподавания курса «Конституционное (государственное) право Российской Федерации» на юридическом факультете Российского государственного социального университета, в Институте (филиале) МГЮА имени О. Е. Кутафина в г.Кирове, а также в ряде других вузов.
Структура исследования определена основными целями и задачами, состоит из введения, четырех глав, одиннадцати параграфов, заключения, приложения и списка использованной литературы.
И. СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во введении обоснованы актуальность темы диссертационного исследования, ее научная разработанность, определены ее цели, задачи, теоретическая и методологическая база, сформулирована научная новизна исследования и основные положения, выносимые на защиту, отмечена научная и практическая значимость, показаны результаты работы и их апробация.
В первой главе «Научно-теоретические основы конституционно-правового статуса федерального и региональных парламентов в Российской Федерации» представлены научно-теоретические взгляды исследователей на политико-правовую природу парламента и парламентаризма, исследован конституционно-правовой статус Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В параграфе 1.1 «Конституционно-правовой статус парламента: понятие и его содержание» рассматриваются понятие и содержание статуса парламента.
Понятие статуса обозначает совокупность стабильных значений параметров объекта или субъекта, определяющих его состояние. В работе отмечается различие правового, конституционного и конституционно-правового статуса. Конституционно-правовой статус - это положение субъекта, урегулированное не только нормами конституции, но и других источников права, определяющих правовое положение парламента в системе органов государственной власти.
В исследовании развиваются идеи Н. А. Богдановой, выделяющей в структуре конституционно-правового статуса субъектов четыре элемента: 1) место субъекта в обществе и государстве, его социально-политическую роль и назначение; 2) общую правоспособность; 3) права и обязанности или компетенцию и ответственность; 4) гарантии устойчивости и реальности правового состояния субъектов конституционного права как систему правовых условий, средств и способов, обеспечивающих достойное существование и развитие человека и общества в целом, а также нормальное и должное
функционирование государства по выполнению его социально-политического назначения.4 Конкретизируется характеристика следующих элементов конституционно-правового статуса парламента: 1) положение парламента в системе государственной власти; 2) предметы ведения и полномочия парламента, реализуемые при осуществлении им своей компетенции; 3) гарантии парламентской деятельности; 4) ответственность парламента.
К конституционным основам статуса федерального и региональных парламентов в Российской Федерации относятся закрепленные в Конституции Российской Федерации принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (статьи 1 (часть 1), 3 (части 2 и 3), 5 (части 2 и 3) и прежде всего находящийся в их системе принцип разделения государственной власти (статья 10) во взаимосвязи с нормой об осуществлении государственной власти в Российской Федерации (статья 11), а также с участием граждан Российской Федерации в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (статья 32), во взаимосвязи со статьями 65-66, 71-73, 76-77, 94-109 и 134 Конституции РФ.
Конституционно-правовой статус парламента подразделяется на:
а) правовую модель, заложенную в нормах Конституции РФ, решениях Конституционного Суда РФ, федеральных конституционных законах, федеральных законах и других источников конституционного права;
б) фактический статус - реальное положение парламента как субъекта конституционно-правовых отношений в связи с применением норм конституционного права; в) теоретическую конструкцию, соединяющую нормативно-правовые характеристики, идеологические представления и реальную практику реализации правовых предписаний.
В параграфе 1.2 «Парламентаризм как система осуществления государственной власти: генезис, современные модели организации парламентов, особенности конституционно-правовой природы представительных и законодательных органов в Российской Федерации» представлены теоретические воззрения на развитие идей парламентаризма.
Природа государства предполагает установление единой государственной власти, которая может осуществляться разными органами на основе принципа разделения властей. Принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную содержится в большинстве современных конституций и зачастую рассматривается в одной связке с принципом единства государственной власти.
Под парламентаризмом следует понимать систему организации государственной власти, характеризующуюся верховенством закона, разделением законодательной, исполнительной и судебной функций при независимом и влиятельном положении парламента. Статус парламента, его роль и место в данной политической системе определяются особенностями исторического развития страны, основываются на культурной и национальной
4 Богданова Н. А Категория сглусл в конституционном праве // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1998. № 3. С. 3.
специфике, опыте функционирования в стране органов народного представительства.
Различия в правовых принципах, обуславливающих систему взаимоотношений высших органов государства и, соответственно, во многом форму правления, играют решающую роль при определении конституционного статуса высшего органа законодательной власти и уровня развития парламентаризма. Рассматривая генезис двухпалатных парламентов зарубежных государств, можно говорить о существовании трех основных моделей их организации.
Первая модель представлена парламентами стран, провозглашающих в качестве основы конституционного строя принцип парламентского (ответственного) правления, в котором имеется институт политической ответственности правительства. Парламент играет важную роль в формировании правительства. В качестве классического примера можно привести Великобританию: так называемая «вестминстерская модель». В странах с парламентарной формой правления (Япония, Италия) существует и институт роспуска парламента.
Вторая модель характеризует конституционный статус парламента в странах с президентской формой правления, положивших в основание организации государственной власти принцип жесткого разделения властей. В таких странах не существует института парламентской ответственности правительства, вотума недоверия ему, роспуска парламента (США), где система сдержек и противовесов довольно точно отражает предусмотренное Конституцией соотношение трех ветвей власти — законодательной, исполнительной, судебной. Законодательная власть вверяется Конгрессу, исполнительная — президенту, а система сдержек и противовесов обеспечивает определенное равновесие между ними. В таких странах президенту принадлежит право отлагательного вето, которое, в свою очередь, может быть преодолено парламентом. Некоторые решения президента по кадровым вопросам требуют согласования с парламентом или с одной из его палат. Парламент не может заставить президента уйти в отставку, но вправе принимать решение об отрешении президента от должности в порядке импичмента. На жестком разделении властей строится организация государственной власти в Бразилии, Мексике и других странах.
Третью модель образуют органы законодательной власти в странах со смешанной формой правления, сочетающих элементы президентской и парламентской систем. В них также провозглашен институт парламентской ответственности правительства, но президенту принадлежат важные полномочия, связанные с функционированием парламента. Он наделяется, в частности, правом роспуска парламента (Франция).
В силу сложности и разнообразия условий, в которых функционируют парламенты, весьма трудно говорить об общих тенденциях, характеризующих их эволюцию, либо об общих проблемах, свойственных всем странам. Политическая история некоторых стран характеризовалась неоднократными кризисами и катаклизмами, которые, как правило, сопровождались ликвидацией
парламентских учреждений и их последующим восстановлением (Германия, Италия).
В тех странах, где существуют авторитарные режимы, проблемы парламентаризма связаны с созданием общих политических условий для функционирования представительного учреждения. Парламентские институты в них слабы и неразвиты. Парламентаризм создается в сложной обстановке и имеет противоречивый характер.
Российская конституционная модель парламентаризма строится с учетом принципа федерализма и включает конструкцию разделения власти «по вертикали». Такой подход базируется на идеях правового государства, включая четкое разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти, конституционный контроль, использование правовых методов урегулирования споров и конфликтов, выявления и согласования интересов.
Единство системы законодательной (представительной) государственной власти в Российской Федерации обусловлено следующими факторами: во-первых, в ее основе лежит единая воля народа, который является ее источником, во-вторых, законодательная власть единая по своему социальному характеру и реализует общие цели и задачи, стоящие перед государством; в-третьих, она в организационно-правовом единстве не исключает, а предполагает наличие и определенную степень автономности ее элементов; в -четвертых, она может структурироваться в зависимости от выполняемых функций на различные уровни.
В параграфе 1.3 «Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации как институты законодательной и представительной власти. Единство конституционного статуса федерального парламента» исследованы полномочия палат Федерального Собрания РФ, структура и содержание деятельности палат и их органов, их взаимодействие с другими государственными и общественными органами в условиях реализации доктрины разделения властей, народного представительства.
В работе представлен анализ следующих элементов статуса Федерального Собрания Российской Федерации: а) характеристики Федерального Собрания как парламента России, ее представительного и законодательного органа, содержащейся в статье 94 Конституции Российской Федерации; б) структуры парламента как двухпалатного органа; в) порядка формирования Федерального Собрания; г) порядка деятельности палат Федерального Собрания; д) компетенции Федерального Собрания и его палат; е) конституционных взаимоотношений Федерального Собрания с Президентом РФ и Правительством РФ, органами судебной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В основу организации российского двухпалатного парламента положен принцип верхней и нижней палат. Федеральное Собрание является постоянно действующим органом. Отсутствие в Конституции Российской Федерации отдельно «выделенной» компетенции Федерального Собрания не дает
основания полагать, что его палаты являются полностью самостоятельными и независимыми друг от друга органами государственной власти. У каждой палаты - своя и достаточно важная роль в государственных и общественных делах. Между палатами парламента существует разделение властных полномочий.
Реализация конституционно-правового статуса российского федерального парламента во многом зависит от развития парламентаризма в стране, характеризуемого как: а) собственно деятельность парламента в пределах своей компетенции по реализации основных функций - представительной, законодательной, контрольной; б) процесс равноправного (доминирующего) взаимодействия парламента с другими высшими органами государственной власти страны; в) конструктивное сотрудничество с гражданским обществом, непарламентскими политическими партиями, общественными объединениями, профсоюзами и т.д., опирающееся на сложившийся уровень политической и правовой культуры в государстве и обществе.
В параграфе 1.4 «Парламенты субъектов Российской Федерации: правовой статус и общая характеристика (внутриорганизационная деятельность)/) исследуется правовой статус региональных парламентов, отмечаются особенности внутриорганизационной парламентской деятельности и законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. Раскрываются понятия «компетенция», «полномочия» законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, а также его комитетов и комиссий.
Региональный парламент является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации, Региональный парламент обладает исключительными полномочиями по принятию, изменению и дополнению конституции или устава соответствующего субъекта РФ, принятию региональных законов.
Однако в настоящее время региональные парламенты стали более зависимыми от исполнительной власти. Этому способствует политика федерального центра, направленная на централизацию власти, что, в свою очередь, приводит к резкому сокращению полномочий субъектов РФ.
В законодательном процессе субъектов РФ пока еще отмечается низкий уровень качества законопроектов, что во многом объясняется недостаточным профессионализмом их разработчиков. Улучшению этой работы может способствовать деятельность Совета законодателей (Совета по взаимодействию Совета Федерации с законодательными (представительными) органами субъектов РФ).
В то же время, накопленный опыт и отработанный механизм парламентских процедур в субъектах РФ могут быть полезны для совершенствования деятельности Федерального Собрания РФ. Среди них наделение прокурора субъекта РФ и контрольной (счетной) палаты субъекта РФ правом законодательной инициативы; обязанность депутата присутствовать на каждом пленарном заседании; принятие законов по наиболее важным политическим, социально-экономическим и другим вопросам
жизнедеятельности субъекта РФ после обсуждения их с населением; запрет на принятие законов менее чем в двух чтениях; практика публичного обсуждения депутатами законопроектов с участием представителей исполнительной власти, специалистов, ученых, общественности в ходе депутатских слушаний.
В работе обоснована целесообразность внесение изменений в Конституцию РФ, связанных с унификацией и уточнением в ней терминологии в отношении региональных парламентов.
Во второй главе «Историко-иравовой опыт становления и функционирования российского парламента» исследуется опыт становления и развития отечественного парламентаризма, подробно рассматривается правовой статус первого российского парламента и представительных учреждений советского периода.
В параграфе 2.1 «Становление первого российского парламента: Учреждение и Наказ Государственной Думы Российской Империи {1906-1917 гг.)» на основе ретроспективного взгляда на историю парламентаризма сделан вывод о том, что понимание роли и места современного Федерального Собрания - парламента Российской Федерации как органа народного представительства невозможно без всестороннего осмысления многовековой истории становления и развития представительных учреждений в российском государстве.
Исторически Россия дала опыт двух вариантов представительства: один был консультативным органом при государе с небольшим набором полномочий и слабыми элементами представительства, но зато постоянным характером работы, и второй - с соборной формой работы, более представительной, но на непостоянной основе.
Формирование и становление в России парламентского органа на государственном уровне в XIX - начале XX вв. было связано с решением следующих задач: признанием законодательной деятельности как специальной государственной функции, отделенной от главы государства; утверждением самостоятельности парламентского органа; формированием или прямым избранием парламента с учетом социальных потребностей общества; превращением парламентской деятельности в специальный вид государственной деятельности.
В работе дается анализ дореволюционного законодательства, регулирующего деятельность в 1906-1917 гг. Государственной Думы четырех созывов.
В исследовании отмечается, что истоки российского парламентаризма характеризуются борьбой двух противоречивых тенденций: зарождения, формирования и развития выборного начала в управлении, ведущего к созданию представительного органа, и укрепления неограниченной самодержавной власти, опирающейся на разветвленный государственный аппарат. Другой специфической чертой развития российского парламентаризма является факт наличия конституционных идей и проектов в этой сфере даже в те периоды, когда абсолютная власть в России казалась полностью утвердившейся.
Ввиду отсутствия развитых демократических традиций, слабости партийной системы, низкого уровня политической культуры населения Государственная Дума Российской империи 1906-1917 гг. не могла стать настоящим представительным органом' государственной власти. Революционные события конца XIX в. прервали развитие буржуазного парламентаризма в России.
В параграфе 2.2 «Советская модель представительных и законодательных органов: опыт деятельности Верховных Советов СССР и РСФСР, Верховных Советов союзных и автономных республик» отмечается, что советские представительные учреждения были образованы в противоположность «буржуазному» парламентаризму и принципу разделения властей. Тем не менее, они обладали основными признаками парламента.
В советском государстве действовала модель «Советы как работающая корпорация», по которой депутаты сами должны принимать решения, организовывать их исполнение и контролировать исполнение решений. А чтобы депутаты не отрывались от народа, свои депутатские функции они сочетали с производственной деятельностью, т. е. не оставляли основное место работы.
До 1989 г. депутаты Верховного Совета СССР и до 1990 г. депутаты Верховного Совета РСФСР освобожденными лицами не являлись. Сессии этих Советов проводились два раза в год продолжительностью по 2-3 дня. Регулярно работающий парламент в то время не был нужен той системе организации власти. Концепция верховенства представительных органов -Советов - была конституционной основой представительной и в целом государственной системы. Однако фактически деятельность представительных органов, в том числе и высших (т. е. Союза ССР, союзных и автономных республик), определялась в то время КПСС, к тому же на решения Советов еще фактически влияли образуемые ими исполнительные органы.
Как свидетельствует практика работы Верховных Советов СССР, союзных и автономных республик, в их деятельности были элементы демократии, позволявшие поддерживать тесную связь депутатов с избирателями, накапливать элементы парламентской культуры, вносить определенный вклад в развитие и совершенствование законодательной системы.
В ходе политических реформ в середине 80-х гг. вместо прежнего Верховного Совета СССР учреждаются два органа - Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР. В РСФСР также учреждается Съезд народных депутатов и Верховный Совет. Верховный Совет РСФСР впервые представляет собой двухпалатную структуру (Совет Республики и Совет Национальностей). До этого периода, хотя РСФСР и считалась федеративным государством, Верховный Совет был однопалатным.
Однако создание и функционирование «двухголового» парламента породило проблему взаимоотношений Съезда народных депутатов и Верховного Совета, так как по Конституции РСФСР Съезд не только мог принять к своему ведению любой вопрос компетенции Российской Федерации,
но и отменить решение Верховного Совета. Законы России могли исходить как от Верховного Совета, так и от Съезда, что не исключало дублирования. Острый политический кризис сентября - октября 1993 г. привел к принятию 12 декабря 1993 г. ныне действующей Конституции РФ.
Современная система законодательных (представительных) органов в Российской Федерации создана на совершенно новой конституционно-правовой основе, при которой они функционируют в условиях рыночной экономики, многопартийности, профессиональных начал в депутатской деятельности. Произошел отказ от идеи верховенства представительного органа, которую сменили принципы верховенства Конституции РФ и разделения властей.
В третьей главе «Современные зарубежные модели конституционно-правового статуса и функционирования двухпалатного парламента. Единство в многообразии» на основе сравнительнр-правового анализа разных моделей конституционного статуса двухпалатного парламента в зарубежных государствах рассматривается их опыт функционирования.
В параграфе 3.1 «Особенности конституционно-правового статуса двухпалатного парламента современного государства» отмечаются особенности реализации правового статуса двухпалатных парламентов зарубежных государств, которые могут быть использованы и для российского парламента.
Органы законодательной власти занимают важное место в политической системе многих стран. Большинство законодательных собраний в крупных демократически организованных странах, независимо от формы правления и формы территориально-государственного устройства, — двухпалатные (Австрия, Великобритания, Италия, Канада, США, Франция, Швейцария, Япония и др.). Приверженность к той или иной структуре парламента предопределяется конкретными условиями ее истории и традициями. В федеративных государствах выбор двухпалатной структуры чаще всего обусловлен особенностями территориальной организации государства.
В работе проанализирован конституционно-правовой статус двухпалатных парламентов: Федерального Собрания - в Австрии, Генеральных кортесов - в Испании, Генерального конгресса - в Мексике, Национального конгресса - в Аргентине, Парламента - в Бельгии, Национальной ассамблеи - в Нигерии и др. Исследованы особенности организации и функционирования палат в двухпалатных парламентах, таких как: Палата общин и Палата лордов (Великобритания); палата представителей и Сенат (США); Палата представителей и Палата советников (Япония); Национальное собрание и Сенат (Франция); Кошресс депутатов и Сенат (Испания); Национальный совет и Федеральный совет (Австрия); Народная палата «Локк сабха» и Совет штатов «Раджья Сабха» (Индия); Национальный совет и Совет кантонов (Швейцария); Сейм и Сенат (Польша) и др.
Сегодня бикамерализм (двухпалатная структура высшего законодательного органа) прочно утвердился в политико-правовой практике многих демократических стран и в этом смысле является одним из характерных
признаков современного развитого парламентаризма. Бикамерализм воспринят не только федеративными, но и некоторыми унитарными государствами. По существу, здесь нужно говорить о разделении труда в системе законодательной власти. Не потеряли своей актуальности идеи Л. Дюги, полагавшего, что «лучший способ, найденный до сих пор, чтобы избежать, по мере возможности, парламентской тирании, состоит в создании двух собраний, совместная работа которых необходима для вотирования законов и бюджета и которые, таким образом, ограничивают друг друга»5. И как справедливо отмечал И.Бентам: «Если же обе палаты и в чем не соперничают между собой, то это ведет к упадку государственных принципов: тот, кто заручится большинством голосов в одной палате, может совершенно пренебречь другой.»6
Вопрос о преимуществах и недостатках двухпалатной и однопалатной парламентской структуры - один из самых спорных в конституционном праве. В качестве недостатков двухпалатной системы можно назвать связанное с ней «размывание» полномочий парламента как единого органа государственной власти, заложенную возможность возникновения конфликтов в структурах власти, а также усложнение и замедление законодательного процесса. Однако в пользу двухпалатной системы говорят иные аргументы: вторая палата способна исправлять ошибки и слишком поспешные решения первой палаты, способствовать более тщательной проработке законопроектов и принятию продуманных решений. Кроме этого обе палаты взаимно сдерживают друг друга в сфере власти, более эффективно контролируют исполнительную власть, обеспечивают более широкое территориальное представительство избирателей, особенно в многонациональных странах.
В параграфе 3.2 «Конституционные основы организации и деятельности зарубежных двухпалатных парламентов» исследуется их организация и законодательная деятельность с целью выявления положительного опыта, пригодного для организации и совершенствования деятельности федерального и региональных парламентов в Российской Федерации.
Конституционные основы и формы организации и деятельности парламентов в зарубежных странах характеризуются значительным разнообразием, производны от исторических и политических условий, в которых они функционируют и развиваются. Принципиальное значение для организации деятельности законодательных органов имеет их самостоятельность (автономность) в решении организационных и процедурных вопросов. В большинстве стран основные положения, относящиеся к ключевым вопросам внутренней организации и соблюдения процедуры, содержатся в конституциях, а регламент принимается самим парламентом (палатами).
Можно выделить три основных варианта порядка созыва парламентских сессий. Первый состоит в том, что для созыва сессии не требуется какого-либо акта главы государства или правительства, парламент вправе заседать неограниченное время (так называемый принцип постоянно действующего
5 Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. - М.: Изд. T-ва И.Д. Сытина, 1908. С. 46S.
6 Вентам И. Тактика законодательных собраний. - Челябинск: Социум, 2006. С. 34.
собрания). Второй вариант организации работы парламента принят там, где для его созыва необходим акт главы государства — президента или монарха. Созыв парламента и решение вопроса об окончании сессии — его прерогатива, это полномочие глава государства реализует по совету правительства (кабинета). Подобная система едва ли совместима с принципом парламентаризма, согласно которому парламенту надлежит осуществлять контроль за деятельностью правительства и иметь возможность делать это без специального правительственного разрешения. Третий вариант, когда конституции устанавливают время начала и окончания сессии (точное число дней и месяцев). Обычно парламентские сессии проводятся один раз в год (США, Япония), два раза в год (Франция, Испания) и даже три или четыре раза (Индия).
В статьях 73 и 74 Конституции Испании предусмотрено, что палаты дважды в год собираются на очередные сессии: первую — с сентября по декабрь, вторую — с февраля по июнь. Палаты могут собираться на внеочередные сессии по требованию Правительства, Постоянной депутатской комиссии или по решению абсолютного большинства членов любой палаты. Внеочередные сессии созываются для обсуждения определенной повестки дня и завершают свою работу, как только эта повестка окажется исчерпанной. Палаты заседают совместно для осуществления иных, чем принятие законов, полномочий, специально предусмотренных для Генеральных кортесов в разделе втором Конституции.7
Что касается института роспуска парламента, то за время своего существования он претерпел значительные изменения. Первоначально он возник в Великобритании и применялся монархом как средство избавления от неугодной палаты. Прерогатива роспуска принадлежит обычно главе государства (Австрия, Великобритания, Испания, Италия, Германия, Япония). Однако глава государства делает это по предложению председателя правительства (Великобритания, Испания), либо правительства (Италия), либо после консультации с премьер-министром и председателями палат (Франция). Чаще всего роспуску подлежит только нижняя палата (Австрия, Великобритания, Франция, Япония), иногда при этом верхняя автоматически прекращает свои полномочия (Польша). В некоторых странах допускается роспуск одной или обеих палат (Италия). Конституция Испании предусматривает возможность роспуска палаты депутатов, сената и генеральных кортесов в целом. В Австрии существует институт не только роспуска парламента, но и его самороспуска.
Заседания палат парламента считаются правомочными при наличии кворума. Обычно требуется присутствие большинства (Испания, Италия, США, Франция), иногда — двух третей депутатов (Япония). В ряде стран вообще не требуется кворума (Великобритания, Израиль, Швеция). В Великобритании существует неписаное правило: если депутат по какой-либо причине не может присутствовать на заседании, он обязан уведомить об этом парламентского организатора («кнута») своей партии. Существуют разнь'е способы
7 Конституции государств Европы. В 3-х т. — Т. 2. —М.: Изд. НОРМА, 2001. С 66.
установления программы работы сессии и повестки дня. Они могут определяться либо самим парламентом или его органами, либо правительством. Процедура ведения дебатов определяется правилами, установленными самими палатами. Организация дебатов возлагается на руководящий орган палаты — председателя и его заместителей (Великобритания, США) — либо коллегиальный орган (Франция).
Решения в палатах принимаются путем голосования. Обычно для решения требуется простое большинство голосов либо от общего числа поданных голосов, либо от общего числа членов палаты.
Парламентская практика почти не знает каких-либо общих руководящих органов для всего двухпалатного парламента. Каждая палата имеет свою структуру и собственные органы.
В большинстве парламентов должность председателя нижней палаты является выборной, как и заместителей (секретарей). Все они избираются из числа депутатов. Практика замещения должности председателя нижней палаты путем назначения монархом существует в Нидерландах. В ряде случаев председателем верхней палаты может быть должностное лицо, указанное конституцией (вице-президент — в США, Индии, Аргентине).
Одна из функций председателя — обеспечение порядка в палате. В связи с этим он наделен дисциплинарными правами. Например, по регламенту Национального собрания Франции только председатель вправе осуществлять такую меру дисциплинарного воздействия, как «призыв к порядку». В британской Палате общин спикер в случае нарушения порядка вправе распорядиться, чтобы депутат покинул палату на весь день заседания.
Одна из характерных особенностей внутренней организации законодательных собраний — наличие в них разветвленной системы комитетов и комиссий. В США комитеты играют более важную роль, чем комиссии. Кроме того, в комиссии могут входить и не члены Конгресса. В Италии Палата депутатов насчитывает 14 постоянных комиссий; в Бундестаге Германии количество комитетов - 20;
Важное место среди комитетов занимают расследовательские (специальные). В некоторых парламентах создаются комитеты, осуществляющие связи с правительством (Австрия), иногда предусматривается создание объединенных комитетов палат (США и др.). Весьма своеобразная форма комитетов сложилась в Великобритании - так называемый комитет всей палаты. По существу, речь идет о преобразовании палаты в полном составе в комитет для обсуждения какого-либо отдельного вопроса.
Комитеты могут проводить слушания, заседания и выполнять свои функции не только в период сессии, но и между ними, проводить расследования но любому вопросу, подпадающему под их юрисдикцию, вызывать свидетелей, требовать представления документов и т.д. Столь же широки права расследовательских комитетов и следственных комиссий. Они могут вызывать свидетелей, требовать представления необходимой документации. За отказ отвечать на вопросы членов комитета вызванные на слушания лица могут быть оштрафованы либо подвергнуты тюремному заключению (Польша, ФРГ).
Реальное функционирование парламентского механизма во многом зависит от существующей в той или иной стране партийной системы (однопартийной, двухпартийной или многопартийной). Независимые кандидаты образуют весьма незначительную группу и, как правило, не играют существенной роли.
В Великобритании две главные партии образуют официально признанные стороны в палате общин — правительственное большинство и «официальную оппозицию Ее Величества». Статус официальной оппозиции имеет партия, вторая по количеству мест в парламенте. Ее лидер приобретает статус лидера оппозиции. Лидер оппозиции формирует из руководящих членов фракции «теневой кабинет» и назначает «теневых министров», которым поручается выступать в парламенте по определенным вопросам государственной политики. В основу отношений между правительственным большинством и оппозицией положен принцип, согласно которому между ними не должно существовать коренных разногласий по вопросам, определяющим основы политического и конституционного строя.
Для образования фракции требуется определенное число депутатов, принадлежащих к партии, например во Франции требуется как минимум 20 депутатов. Можно отметить две модели взаимоотношений внутри парламентских фракций: «британской» и «американской». В «британской» модели существует тесная связанность членов парламентских фракций, жесткое и строгое их подчинение партийной дисциплине. Отношения правительственного большинства и официальной оппозиции в британском парламенте строятся как отношения двух команд, призванных оказывать поддержку лидерам. Для «американской» модели присуща меньшая связанность конгрессменов по партийной линии. Хотя влияние партийных фракций на законодательную деятельность конгресса здесь весьма велико, отношение депутатов к законодательным мерам не всегда определяется их партийной принадлежностью. Фракции в конгрессе менее дисциплинированы и прямо не подчинены главе исполнительной ветви власти.
Правовой статус депутата во многом зависит оттого, имеет ли он свободный или императивный мандат. Большинство современных конституций исходит из принципа свободного мандата. Депутат рассматривается как представитель народа (нации), а не избирательного округа, от которого он избран (ФРГ). Депутатский мандат несовместим с выполнением некоторых государственных и частных функций, с членством в легислатурах субъектов федерации или регионов (Австралия, Аргентина, Бельгия, Бразилия, Индия, Испания, Канада, США и др.). Однако во Франции, напротив, возможно совмещать членство в общенациональном парламенте с членством в региональных или местных выборных органах.
К числу депутатских привилегий относятся, прежде всего, освобождение от юридической ответственности за выражение мнений и высказывания в парламенте (иногда — голосование), запрет лишать депутата свободы без согласия парламента. Это общие конституционные принципы о депутатских привилегиях, иммунитете, индемнитете. Так, например, статья 26 Конституции Франции предусматривает, что «член парламента не может быть подвергнут
преследованию, розыску, аресту, задержанию или суду за высказанное им мнение или голосование при исполнении своих функций»".
Во многих парламентах принимаются особые правовые меры для защиты парламента и депутатов от правонарушений, образующих состав так называемого «неуважения к парламенту».
В случае если существует равенство палат в законодательной сфере, участие обеих палат в законодательном процессе строится на одинаковых началах. Законопроект рассматривается параллельно обеими палатами (Бельгии, Бразилии, США, Швейцарии, Италии) либо вносится в любую из палат и его обсуждение в каждой из них проходит те же стадии. Будучи рассмотренным в одной из палат и одобренным ею, он передается в другую и вслед за этим возвращается в ту палату, в которую был внесен.
В странах, где в законодательной процедуре действует принцип нижней и верхней палаты, законопроекты вносятся в нижнюю палату, и затем уже принятый закон направляется на рассмотрение в верхнюю палату. В Конституции Италии закреплено, что любой правительственный законопроект рассматривается в одной из палат парламента и в случае его одобрения направляется для прохождения аналогичной процедуры в другую палату.
Конституции и законы предусматривают определенный порядок издания актов делегированного законодательства (Великобритания, Австралия, Индия и др.). При этом парламенты используют свои полномочия не только для наблюдения за нормативными актами правительства, но и обсуждения более широких аспектов его политики.
В большинстве стран с двухпалатной системой закреплена ответственность правительства исключительно перед нижней палатой (Австрия, Великобритания, Индия, Испания, Франция, Япония). Но в случае провозглашения принципа равенства обеих палат правительство несет коллективную ответственность и должно пользоваться доверием обеих палат.
Относительно конституционно-правового статуса и организации региональных парламентов в зарубежных государствах можно наблюдать копирование ими отдельных элементов статуса, присущих общенациональным парламентам. Так, в США штаты копируют федеральную систему власти: они имеют парламент, называемый законодательным собранием или легислатурой, состоящий из двух палат. Исключение составляет штат Небраска, в 1937 г. учредивший у себя однопалатный представительный орган.
В Индии в каждом штате учреждается легислатура, которая состоит из губернатора и палаты (палат). Губернатор время от времени созывает Палату или каждую из Палат Легислатуры Штата, может закрывать сессию Палаты или одной из Палат, распускать Законодательное Собрание.
Каждая земля в ФРГ имеет свой однопалатный парламент (в Баварии — двухпалатный); формируемое парламентом правительство. Практика федеративных отношений в ФРГ выявила устойчивую тенденцию к усилению централизации государственного устройства, при которой перевес в сфере
8 Конституциигосударств Европы. В 3-х т. —Т. 3 —М.: Изд НОРМА, 200]. С. 416.
законодательства оказывается на стороне Федерации, а тяжесть исполнения законов ложится в первую очередь на земли.
В параграфе 3.3 «Регламент Парламентской Ассамблеи Совета Европы как перспективная модель деятельности парламента сложноструктурного государственного образования» исследуется правовая основа деятельности Парламентской Ассамблеи Совета Европы, а также вносятся предложения по использованию отдельных ее положений для организационного и правового регулирования деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации.
В работе обращается внимание на отработанный годами в ПАСЕ статус «специально приглашенных делегаций» (Россия, ее парламентская делегация, находилась, например, в этом статусе с 1992 по 1996 гг. и выполнила определенные требования по подготовке к вступлению в Совет Европы). Данный статус предоставляется национальным парламентам европейских стран решением Бюро ПАСЕ после соответствующего обращения в ПАСЕ с официальным запросом председателя парламента страны. Члены делегации со статусом «специально приглашенного» вправе участвовать в заседаниях Ассамблеи, но без права голоса. Они могут выступать по разрешению Председателя Ассамблеи, принимать участие в заседаниях комиссий, подписывать предложения по проектам резолюций и рекомендаций и письменные заявления, участвовать в работе политических групп в соответствии с условиями, установленными самими группами.
В условиях сближения различных парламентских систем и возрастания многообразия конституционно-правовых институтов приобретается конкретно-исторический и национально-специфический потенциал отечественного парламентаризма, находящий отражение в конституционно-правовом статусе федерального и региональных парламентов в России.
Сравнительно-правовое исследование парламентской организации зарубежных стран показало, что общепризнанных, окончательных и, главное, универсальных решений, каким быть российскому парламенту, не существует. В нашей стране формы, средства и методы работы парламента должны складываться в процессе длительных эволюционных преобразований, на основе собственного исторического опыта и традиций, с учетом политических, социальных и экономических реальностей и с весьма осторожным использованием опыта других стран.
В четвертой главе «Проблемы и основные направления совершенствования конституционно-правового статуса федерального и региональных парламентов и их деятельности в Российской Федерации» с учетом отечественного и зарубежного опыта определены условия и факторы, влияющие на статус и эффективность работы парламентов по их участию в реализации проводимых в стране преобразований, а также пути совершенствования правового статуса парламентов в Российской Федерации.
В параграфе 4.1 «Проблемы и совершенствование законодательной, представительной, контрольной функций парламентов в Российской
Федерации» дается анализ эгих проблем и предлагаются меры по повышению результативности парламентской работы.
Необходимость модернизации парламентских учреждений в России напрямую обусловлена потребностью значительного повышения эффективности законодательного регулирования и государственного управления в стране. Сегодня перед обществом стоит задача повышения уровня и качества народного представительства во власти с целью обеспечения большей включенности граждан в общественно-политическую жизнь страны, более полного учета интересов людей в государственном управлении и местном самоуправлении, укрепления доверия граждан к власти и солидарности общества. В этом контексте важен тезис Президента России о том, что «главной задачей является повышение качества народного представительства - важно сделать так, чтобы политическое большинство не стало большинством, состоящим из статистов и исполнителей. И важно ещё сделать так, чтобы правящая партия имела права и обязанности, а не просто служила приложением к исполнительной власти» .
В связи с этим нужна корректировка закона о выборах, который расширил бы возможность беспартийным гражданам быть включенными в избирательный список кандидатов в депутаты. Для выборов в федеральный и региональные парламенты в Российской Федерации более рациональной является смешанная избирательная система, которая позволяет соединить достоинства пропорциональной и мажоритарной систем и компенсировать их недостатки.
В работе выделены факторы, которые приводят к ослабеванию роли Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в современных условиях. К ним относятся: чрезмерное влияние исполнительной власти, доминирование одной партии, усиление единоначалия в принятии решений, влияние бизнес-структур на формирование и деятельность парламентов, отказ парламентов от правового регулирования конкретных общественных отношений, недостаточность публичного рассмотрения законопроектов в парламентах и широкого обсуждения их населением, форсирование реформ партийной и избирательной систем.
Для осуществления в государстве и в обществе прогрессивных преобразований очевидна необходимость повышения роли федерального и региональных парламентов в политической и социально-экономической жизни страны, а также их самостоятельности и независимости. Требуется усиление существующих средств парламентского контроля. В этой связи предлагается принципиально изменить Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», который допускает парламентское расследование только по решению обеих палат Федерального Собрания.
9 Медведев Д. А. Н Парламентская газета. 2010. 26 нояб.
В работе предложены меры по развитию конституционного принципа единства законодательных (представительных) органов государственной власти, которые позволят обеспечить их взаимодействие в сфере законотворчества и осуществление системного контроля над реализацией принятых законов. Существующее положение реальным образом подталкивает органы законодательной и представительной власти федерального и регионального уровней к более тесному взаимодействию между собой в интересах избирателей, всего населения страны. Пример подобного взаимодействия - Совет законодателей, учрежденный при Совете Федерации и Ассамблеи российских законодателей при Государственной Думе Федерального Собрания. Возможными формами развития конституционного принципа единства законодательных органов являются: введение института совместной законодательной инициативы регионов; предварительная экспертиза проектов федеральных законов, вносимых субъектами РФ; активизация Советов законодателей по федеральным округам и их взаимодействие с парламентом Российской Федерации и т.д.
Модернизация парламентской деятельности требует восстановления института «конституирования»ю парламента как органа народного представительства, то есть специальной процедуры проверки полномочий избранных или назначенных парламентариев и принятию решений о признании этих полномочий.
Сегодня Федеральное Собрание, будучи единым и конституционно самостоятельным органом государственной власти, фактически таковым в полной мере не является. Каждая из палат имеет полномочия, как у самостоятельного государственного органа. Недостаточная отрегулированность по взаимодействию палат нередко порождает конфликт между ними и обостряет проблему обеспечения согласованности их работы в рамках единого федерального парламента.
Проведение совместных заседаний палат Федерального Собрания по заслушиванию послания Президента РФ Федеральному Собранию сегодня носит несколько формальный характер и оставляет парламентариев в роли пассивных слушателей. Значимость данного мероприятия возрастет, если ввести специальную процедуру обсуждения послания и завершить его возможным принятием соответствующего решения палат.
В работе обоснован вывод о том, что палаты Федерального Собрания могут собираться совместно для заслушивания и обсуждения: а) посланий Президента РФ; б) посланий Конституционного Суда РФ; в) выступлений руководителей иностранных государств; г) вопросов войны и мира; д) установления чрезвычайного положения; е) введения военного положения; ж) принятия федерального бюджета; з) использования Вооруженных сил за пределами территории Российской Федерации; и) отрешения от должности
10 Конституироваться (от лат. Constitute - устанавливать) - сорганизовываться, приобретать характер определенной оргатпаиии, составляться, придавать себе законность.
Президента РФ; к) назначения и освобождения от должности Председателя Правительства РФ; л) делегирования полномочий правительству; м) создания совместных расследовательских комиссий; н) иных вопросов по согласованному решению палат.
Конституционно-правовой статус парламента влияет на его структуру и организацию его деятельности. Однако каждая из палат федерального парламента принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности, что деформирует принцип единства деятельности парламента. В связи с этим в работе обосновывается необходимость принятия федерального закона «О Федеральном Собрании -парламенте Российской Федерации» и внесения ряда поправок в Регламент Государственной Думы и Регламент Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
Существующая структура палат российского парламента неустойчива и подвергается частым изменениям. Сегодня количество комитетов и комиссий в палатах федерального парламента насчитывает более 30 в каждой, и их образование было не обосновано объективными потребностями. Как показывает исследование, около половины комитетов и комиссий палат Федерального Собрания работают пассивно. Оптимальное их количество должно составлять 14-16 комитетов. При этом в регламентах палат следовало бы предусмотреть положение о том, что при численном составе комитета менее 12 депутатов Государственной Думы и менее 7 членов Совета Федерации он преобразуется в подкомитет, соответствующий профилю деятельности комитета.
Требуется и совершенствование структуры аппаратов палат, создание в Государственной Думе и Совете Федерации специальных подразделений их аппаратов, которые бы занимались исследованием нормативных правовых актов на предмет их коррупциогенности, осуществляли мониторинг законодательства с привлечением независимых экспертов.
В работе предложены законодательные меры но уточнению статуса палат Федерального Собрания РФ в Конституции РФ, федеральных конституционных законах, федеральных законах и регламентах палат.
В параграфе 4.2 «Конституционно-правовой потенциал и совершенствование законодательных процедур в деятельности палат Федерального Собрания и региональных парламентов в Российской Федерации» представлены меры по совершенствованию законодательных процедур в деятельности палат Федерального Собрания и региональных парламентов в Российской Федерации.
Законодательный процесс строится на принципах соблюдения Конституции РФ, общепризнанных принципов и норм международного права, регламента, демократизма и политической ответственности, гласности и плюрализма мнений в ходе рассмотрения проектов законов, научности и объективности, плановости и предсказуемости (прогноза его результатов), экономичности и стабильности, целесообразности и оперативности, гласности и профессионализма. Важная роль в его осуществлении отводится
законодательной технике, представляющей собой совокупность специально-юридических и организационно-технических средств, посредством которых законодательный орган обеспечивает составление (разработку), принятие, обнародование законов, а также достижение необходимых целей и результатов правового регулирования.
Для федерального законодательного процесса особое значение имеют четкие парламентские процедуры. При этом особая роль в данном процессе должна принадлежать двум федеральным законам: «О нормативных правовых актах», «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов».
Пакетное принятие законов и подзаконных правовых актов позволит устранить ряд проблем отечественного законодательного процесса: противоречивость, мелкотемье, неполноту, нарушения в системе видов нормативных правовых актов и др. Принятие базового (ключевого) закона одновременно с производными от него правовыми актами способно существенно рационализировать правотворческую деятельность.
Всесторонняя экспертиза должна стать действенным фактором совершенствования федерального и регионального законодательного правотворчества. Сегодня законодательное регулирование общественных отношений, и на федеральном и на региональном уровнях, зачастую осуществляется без должного обоснования, хаотично и фрагментарно; принятие законодательных актов нередко обусловливается не только политическими мотивами и правовой необходимостью, а порой личными амбициями авторов; отдельные законы субъектов РФ не всегда соответствуют федеральному законодательству; практически две трети принятых законов составляют законы о внесении изменений и дополнений в уже существующие акты, то есть преобладает «поправочное законодательство».
В работе сформулирован ряд предложений и рекомендаций по вопросам повышения эффективности и качества законопроектной работы в Российской Федерации. Среди них: определение приоритетных направлений законотворческой работы и проводимой правовой политики в стране, что должно найти отражение в специальной государственной программе законопроектных работ; активизация законотворческой работы Генеральной прокуратуры РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ и Счетной палаты РФ; совершенствование участия субъектов РФ в развитии федерального законодательства; разработка перспективной модели законотворческого процесса; осуществление работы по систематизации и кодификации законодательства; функционирование единой системы мониторинга и оценки законодательства; проведение антикоррупционной экспертизы законопроектов.
Особое внимание при формировании государственной программы законопроектной деятельности следует уделять рациональному использованию финансовых и материальных ресурсов, она должна исходить из анализа действующего законодательства, адекватно отражать экономическое, социальное и политическое состояние общества, основываться на научных
прогнозах развития государственной и общественной жизни и в этом отношении определенным образом ориентировать законодателя.
Необходимо уточнить понятие «право законодательной инициативы», поскольку в настоящее время отсутствует юридически четкая дефиниция этого понятия, его существенных свойств, элементов содержания. Кроме того, следует совершенствовать и законодательную технику. Сегодня при подготовке проектов федеральных и региональных законов еще не обеспечивается должное единообразие при формулировании и структурировании окончательного текста законопроекта, не придается унифицированный порядок правового регулирования. Следствием этого является практика издания законов с существенными техническими недостатками.
В работе обоснована необходимость введения официального толкования законов, которое понимается как деятельность, направленная на уяснение и конкретизацию содержания норм права, раскрытие социально-политической воли законодателя. Процесс толкования должен завершаться принятием нормативного правового акта в форме федерального закона.
Акцентируется внимание на имплементацию принципов и норм международного права, модельного законодательства в российскую правовую систему. В связи с этим предстоит активизировать интеграционные процессы с участием парламентских делегаций Российской Федерации (по линии МП А СНГ, Парламентского Собрания Россия-Беларусь, Совета Европы, ПАСЕ, ОБСЕ, межгосударственных отношений и иного международного сотрудничества).
В работе обращается внимание на развитие информационных ресурсов Федерального Собрания и региональных парламентов и доступа к ним, а также использование их для обсуждения законов и проектов депутатами различных уровней, учеными, гражданами и общественностью; на развитие электронного документооборота, внедрение в повседневную жизнь парламентов электронной цифровой подписи (ЭЦП) и др.
Представлен разработанный автором проект Федерального закона «О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации», содержащий принципы деятельности парламента как единого органа, его функции и организационную структуру, взаимодействие между палатами Федерального Собрания РФ в законодательном процессе, а также его взаимосвязь с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ и иными государственными органами.
В заключении отмечается, что условия и потребности социально-экономического и политико-правового развития нашей страны способствуют процессу совершенствования конституционно-правового статуса парламентов в России, порядка их формирования, а также качества законодательного процесса. Движение к обновленной модели российского парламентаризма следует осуществлять постепенно, продуманно, через создание и использование как новых, так и проверенных отечественной и зарубежной практикой форм и методов работы. При этом необходимо исходить из того, что для России крайне важны сильные и авторитетные как федеральный, так и региональные
парламенты, способные обеспечивать правовое регулирование и надежно защищать законные права и свободы человека и гражданина. Также представлены и другие выводы диссертационного исследования, определены перспективы дальнейшего изучения поставленных проблем.
Публикации по теме диссертации: Монографии
Шаклеин Н.И. Конституционно-правовой статус парламента и организация его деятельности. - М.: РГСУ, 2008. - 352 с. (20,46 пл.).
Шаклеин Н.И. Ограничение прав и свобод человека в Российской Федерации: конституционно-правовые вопросы. - Киров: Кировская областная типография, 2006. - 150 с. (8,84 пл.).
Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных ВАК Министерства образования и науки РФ
Шаклеин Н.И. Динамика и качество законотворческого процесса в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 9.-1,0 п.л.
Шаклеин Н.И. Из истории российского парламентаризма // История государства и права. 2008. № 19. - 1,0 п.л.
Шаклеин Н.И. К проблеме повышения эффективности законотворческой работы в России И Государство и право. 2008. № 10. - 0,9 п.л.
Шаклеин Н.И. Организация и деятельность Законодательного собрания региона (на примере Кировской области) // Юридический мир. 2008. № 12. -1,5 пл.
Шаклеин Н.И. Проблемы законотворчества субъектов федеративных государств // Юридический мир. 2008. № 11. - 1,0 пл.
Шаклеин Н.И. Региональный парламент и его законотворчество (на примере Кировской области) // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 15. -1,5 п.л.
Шаклеин Н.И. Регламент парламентской ассамблеи Совета Европы: что можно использовать в практической работе Государственной Думы России // Конституционное и муниципальное право. 2008. №19.-1,5 п.л.
Шаклеин Н.И. Учреждение и Наказ Государственной Думы как нормативно-правовая основа деятельности российского парламента 1906-1917 годов // История государства и права. 2008. № 19. - 1,0 пл.
Шаклеин Н.И. О роли парламентского контроля в противодействии злоупотреблениям власти // Проблемы права. Челябинск. 2011. № 2. - 0,4 пл.
Шаклеин Н.И. Вопросы депутатской неприкосновенности // Проблемы права. Челябинск. 2011. № 3. - 0,5 пл.
Шаклеин Н.И. Парламентский иммунитет // Юридический мир. 2011. № 7.- 0,4 пл.
Шаклеин Н.И. Проблемы становления парламентского контроля в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. №7.- 0,5 пл.
Учебники. Учебные пособия
Шаклеин Н.И. Современный парламент: Конституционно-правовой статус и организация деятельности. Зарубежный и отечественный опыт, пути совершенствования: учеб. пособие. - М.: Изд-во Института ювенальной юстиции РГСУ, 2008. - 15,5 п.л.
Иные публикации
Шаклеин Н.И. Стимул развития - устремление в будущее // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 2005. № 6. -1,7 п.л.
Шаклеин Н.И. Завтра начинается сегодня // Регионы России: перспективы развития. 2005. - 0,7 пл.
Шаклеин Н.И. Конституционные ограничения прав и свобод человека: конституционный подход // Новое в российском и международном праве. Вып. У.-М.:РГСУ, 2005.-0,3 пл.
Шаклеин Н.И. От общих истоков - к общим целям // Россия - Беларусь. -Минск, 2005,- 1,1 пл.
Шаклеин Н.И. Опорный край державы // Оборонно-промышленный комплекс России. «60-летие Победы». 2005. - 1,2 пл.
Шаклеин Н.И. Потенциал науки - ресурс развития региона // Известия Международной академии наук высшей школы. - Томск, 2005, октябрь. - 0,8 пл.
Шаклеин Н.И. К вопросу о конституционных ограничениях прав и свобод человека (конституционный подход) // Ученые записки Российского государственного социального университета. 2006. № 1. - 0,5 пл.
Шаклеин Н.И. Динамика и качество законотворческого процесса в Российской Федерации: федеральный и региональный аспекты // Новое в российском и международном праве: сборник. Вып. VI. - М.: РГСУ, 2008. - 2,0 п. л.
Шаклеин Н.И. Государственно-правовой статус российского парламента: от Учреждения и Наказа Государственной Думы Российской империи к Регламентам Палат Федерального Собрания Российской Федерации // Новое в российском и международном праве: сборник. Вып. VII. - М.: РГСУ, 2008. - 3,0 пл.
Шаклеин Н.И. Зарубежный опыт конституирования парламента. Сравнительно-правовой анализ конституционного статуса парламента в странах Европы, Америки, Африки и государств СНГ // Новое в российском и международном праве. Выпуск VIII. - М.: РГСУ, 2008. - 2,5 п.л.
Шаклеин Н.И., Матвеев В.Ю. Политическая система современного российского общества: конституционно-правовые вопросы реформирования // Новое в российском и международном праве: сборник. Вып. XI. - М.: АПК и ППРО, 2010.-1,8 пл.
Шаклеин Н.И., Матвеев В.Ю. К вопросу о развитии демократических институтов в России. Политические партии и парламент // Новое в российском и международном праве: сборник. Вып. XII. - М.: АПК и ППРО, 2010. -1,3 п.л.
Шаклеин Н.И. Парламентское расследование. Государственный вопрос // Парламентская газета. 2010. 26 нояб. - 0,4 п.л.
Подписано в печать 23.08.2011 г. Усл. печ. л. 2,25. Бумага офсетная. Печать цифровая.
Закат №199. Тираж 120.
Текст напечатан с оригинала-макета изготовленного ООО «Полекс» по электронной версии, предоставленной заказчиком.
Изготовление - ООО «Полекс».
610046, г. Кирои, ул. Загородная, 13; тел./факс (8332) 22-61-99.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовой статус федерального и региональных парламентов Российской Федерации и проблемы его совершенствования: сравнительно-правовое исследование»
ГОСУДАРСТВЕННОЕ НАУЧНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ "Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации"
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ФЕДЕРАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНЫХ ПАРЛАМЕНТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРОБЛЕМЫ ЕГО
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ
Специальность 12.00.02 -конституционное право; муниципальное право
На правах рукописи
Шаклеин Николай Иванович
Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук
Москва - 2011
Оглавление
v
Введение 4
Глава 1. Научно-теоретические основы конституционно-правового статуса федерального и региональных парламентов в Российской Федерации 23
1.1 Конституционно-правовой статус парламента: понятие и его содержание 23
1.2 Парламентаризм как система осуществления государственной власти: генезис, современные модели организации парламентов, особенности конституционно-правовой природы представительных и законодательных органов в Российской Федерации 40
1.3 Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации как институты законодательной и представительной власти. Единство конституционного статуса федерального парламента 61
1.4 Парламенты субъектов Российской Федерации: правовой статус и общая характеристика {внутриорганизационная деятельность) 99
Глава 2. Историко-правовой опыт становления и функционирования' российского парламента* 129
2.1 Становление первого российского парламента: Учреждение и Наказ Государственной Думы Российской Империи (1906-1917гг.). 129
2.2 Советская модель представительных и законодательных органов: опыт деятельности Верховных Советов СССР и РСФСР, Верховных Советов союзных и автономных республик 156
Глава 3. Современные зарубежные модели конституционно-правового статуса и функционирования двухпалатного парламента. Единство в многообразии 178
3.1 Особенности конституционно-правового статуса двухпалатного парламента современного государства 178
3.2 Конституционные основы организации и деятельности зарубежных двухпалатных парламентов
3.3 Регламент Парламентской Ассамблеи Совета Европы - как перспективная модель деятельности парламента сложноструктурного государственного образования 233
Глава 4. Проблемы и основные направления совершенствования конституционно-правового статуса федерального и региональных парламентов и их деятельности в Российской Федерации 245
4.1 Проблемы и совершенствование законодательной, представительной, контрольной функций парламентов в Российской Федерации 245
4.2 Конституционно-правовой потенциал и совершенствование законодательных процедур в деятельности палат Федерального Собрания и региональных парламентов в Российской Федерации 287
Заключение 346
Приложение: О проекте Федерального закона «О Федеральном Собрании — парламенте Российской Федерации» 355
Список литературы 383
ВВЕДЕНИЕ
Совершенствование .конституционно-правового статуса Федерального Собрания- Российской Федерации и- законодательных (представительных) органов-государственной власти субъектов, Российской Федерации обусловлено' общим процессом модернизации социально-экономической, политической и правовой систем российского общества. В' условиях нашей многонациональной страны особенности конституционно-правового статуса федерального и региональных парламентов1 оказывают исключительно-сильное воздействие на все* стороны жизни общества.
От эффективного функционирования системы парламентаризма в России во многом зависит создание необходимых условий для сохранения целостности и устойчивости государства, единства его конституционно-правового, экономического* и социального- пространства, реализации; права граждан на. управление государственными и общественными делами.
Парламент как орган государственной власти выполняет две важнейшие конституционные функции: во-первых, формирует законодательство, на основе которого развиваются.все сферы общества, гарантируется-защита прав и свобод человека и гражданина,.'и,: во-вторых, осуществляет реализацию принципов* народовластия; совершенствует формы участия населения в управлении делами государства.
В нашей стране необходимость сохранения и развития двухуровневой системы- общенационального народного' представительства. объясняется разнообразными интересами многонационального и многоконфессионального народа, расположенного на евроазиатском территориальном пространстве, на котором в соответствии • с Конституцией Российской Федерации были учреждены 89 субъектов Российской Федерации, с их природными и географическими особенностями. Наряду с Федеральным Собранием Российской Федерации действуют и региональные парламенты.
Проблемы современного парламентаризма - это совокупность сложных и противоречивых явлений российской политической и правовой
действительности. Поиск оптимальных путей реформирования Федерального Собрания^ РФ и региональных парламентов в последние годы стал одним из магистральных направлений как федеративной, так и административной реформы* в нашей стране1. За относительно небольшой исторический период (с 1993 года) современный российский парламент пережил уже- не одну реорганизацию. В частности, его «верхняя палата» - Совет Федерации — прошла три этапа реформирования, и сегодня реализуется^ очередной- вариант изменения) порядка ее формирования. Для Государственной Думы кардинальными были переход к пропорциональной системе выборов депутатов' по партийным спискам, отмена порога явки избирателей на избирательные участки, исключение избирательных блоков- при- расширении представительства малых политических партий. Данный процесс реформирования^ остается^ злободневным,> особенно в условиях усиления зависимости законодательной власти от исполнительной, а также1 допускаемого отступления» от основных принципов парламентаризма как системы народного представительства.
Выбор темы исследования был обусловлен следующими обстоятельствами:
1) общими потребностями теории и- практики совершенствования конституционно-правового статуса федерального и региональных парламентов в Российской Федерации, связанными с происходящими изменениями в экономической, социальной и политической жизни государств в условиях глобализации и необходимости сохранения при этом национальных особенностей, возрастания потребности в использовании, многообразных конституционно-правовых институтов, функционирующих в зарубежных
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2008. б нояб.; Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № б-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» // С3 РФ. 2009. № 1. Ст. 1; Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 2; Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2008 г. № 8-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 3; Федеральный закон от 14 февраля 2009 г. № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 789.
странах на основе учета конкретных исторических и национально-специфических условий;
2) историко-правовым значением процесса становления парламентаризма в его непосредственной связи с путями и формами развития российского государства и реализации- принципа разделения» властей, лежащего в основе функционирования демократических государств;
3) недостаточной разработанностью' в трудах исследователей проблем обеспечения единого конституционно-правового статуса федерального' парламента, включая взаимодействие двух палат Федерального Собрания РФ и региональных парламентов в законодательном процессе, а также формы участия населениям новых институтов гражданского общества в правотворчестве;
4)' развитием многопартийности и иных институтов гражданского общества в России, необходимостью отражения этих изменений в деятельности-представительного органа власти;
5) недостатками в законодательной работе, которые обусловлены бурным развитием законотворчества и допускаемыми при этом ошибками, пробелами и коллизиями в правовом регулировании. И как справедливо отмечается, «одной из причин несоблюдения- законов является, к сожалению, их не всегда высокое,-качество»2;
6) отсутствием научно обоснованного комплексного подхода к деятельности Федерального1 Собрания РФ* как единого законодательного и представительного органа федеральной государственной власти при усложнении и многогранности законодательного процесса, постоянном его обогащении новыми идеями, формами и методами работы с учетом происходящих общественных изменений.
Степень научной разработанности и круг используемых источников.
В своей работе диссертант опирался на исследования советских и российских специалистов в области конституционного права, истории и теории государства и права, политических и правовых учений, сравнительного правоведения и т.д.
2 Медведев Д. А. Выступление на V Красноярском экономическом форуме // Российская газета. 2008. 16 февр.
6
Среди них труды авторов дореволюционного периода: И. Д. Беляева, С. Ю. Витте, А. Д. Градовского, В. О. Ключевского, М. М. Ковалевского, Ф. Ф. Кокошкина, Н: М. Коркунова, С. Д. Котляревского, Н. И. Лазаревского, Е. И: Левина, В. А. Маклакова, Ю. О. Мартова, В. Д. Набокова, П. Н. Новгородцева, В. И. Сергеевича, М. М. Сперанского, Б. Н. Чичерина, Г. Ф. Шершеневича и др.3
Работы современных отечественных государствоведов: С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, В. И. Анишиной, П. А. Астафичева, А. Г. Атаманчука, М. В. Баглая, С. Н. Бабурина, Г. В. Барабашева, А. А. Безуглова, Н. А. Богдановой, Н. С. Бондаря, О. Н. Булакова, А. В. Васильева, Р. Ф. Васильева, Р. X. Вильданова, Б. Н. Габричидзе, Г. А. Гаджиева, С. А. Глотова, И. В. Гранкина, Ю. А. Дмитриева, И. Г. Дудко, В. Н. Дурденевского, Б. П. Елисеева, Н. А. Емельянова, Р. В. Енгибаряна, В. Д. Горобца, С. Э. Жилинского, Д. Л. Златопольского, Т. Д. Зражевской, И. П. Ильинского, И. А. Исаева, А. Т. Карасева, А. Д. Керимова, Д.
A. Керимова, Н. Г. Кобеца, А. Н. Кокотова, В. В. Комаровой, И. А. Конюховой, И. В. Котелевской, Е. И. Козловой, Е. И. Колюшина, О. С. Колбасова, Б. С. Крылова, В. Н. Кудрявцева, В. И. Кузнецова, М. Н. Кузнецова, О. Е. Кутафина, М. И. Кукушкина, М. А. Краснова, В. А. Кряжкова, Б. М. Лазарева, В. В. Лазарева, В. И. Лафитского, И. В: Левакина, В. А. Лебедева, В. Н. Лопатина, А. И. Лукьянова, В. О. Лучина, А. П. Любимова, Г. В. Мальцева, В. В. Маклакова,
B. Д. Мазаева, М. Н. Марченко, А. Н. Медушевского, О. О. Миронова, Н. А. Михалевой, А. А. Мишина, А. В. Малько, В. В. Невинского, Г. В. Осипова, Ж. И. Овсепян, С. А. Осипяна, А. С. Пиголкина, М. И. Пискотина, В. Н. Плигина, Н. Д. Погосяна, М. С. Саликова, А. С. Саломаткина, С. В. Соловьевой, В. Н. Синюкова, Ю. И. Скуратова, И. А. Старостиной, И. М. Степанова, С. В. Степашина, Б. А. Страшуна, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, В. А.
3 Во многих трудах, в особенности И. Д. Беляева («Земские соборы на Руси» (1902 г.), В. О. Ключевского («Состав представительства на Земских соборах Древней Руси» (в изд. 1959 г.), «Боярская дума Древней Руси. Добрые люди Древней Руси» (в изд. 1994 г.), В. И. Сергеевича («Русские юридические древности» (1896 г.), В. М. М. Ковалевского («От прямого народоправства к представительному и от патриархальной монархии к парламентаризму» (1906 г.), в той или иной мере раскрываются не только проблемы средневековой Руси, но и ставится вопрос о том, насколько естественным был для российской действительности процесс возникновения представительных органов и насколько они ограничивали самодержавие
Туманова, Г. И. Тункина, А. А. Уварова, А. Г. Хабибулина, Т. Я. Хабриевой, В. Е. Чиркина, О: И. Чистякова, С. М. Шахрая, Ю. А. Шарандина, А. И. Экимова, Л. М. Энтина, Б. С. Эбзеева и,др: , ,
Также использовались научные работы ряда зарубежных авторов: М. Амеллера, И. Бентама,.Х. Беста, Л:' Дюги, Д. Локка, М: Мези, Дж. Ст. Миля, Ш. Монтескье, Ж. Ж. Руссо, Р. Шарлета, М. Эдингера и др.
: Ранее в современных диссертационных исследованиях затрагивались различные аспекты данной-темы. Основам конституционно-правового статуса российского: парламента, его роли в системе государственной власти, конституционно-правовому регулированию деятельности законодательных органовш Российской Федерации были посвящены исследования О. Н. Булакова, Е. Е. Бобраковой, В; Д. Горобца, А. И. Горылева, Г. В. Зибарева, А. Т. Карасева, Ю. В; Копцева, М; Н. Пригона, Е. П; Тарасовой, Д. В. Тихомирова и др.
Правовые и организационные вопросы формирования, становления .и функционирования! законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации рассматривались в диссертационных исследованиях А. В. Андреева, П. А. Астафичева, В. А. Бембетова, Е. К. Бородина, М. М. Курманова, В. А. Лебедева, Ю. А. Шарандина, Е. В. Шубиной и др.
Вопросам развития парламентаризма, функционирования парламента и совершенствования законотворческого процесса в зарубежных странах, а также статусу международных органов,; выполняющих парламентские функции, посвящены диссертационные работы Е. А. Антонова, В; Г. Баева, И. А. Дудко, А. И. Забейворота, М. Ю: Зубарева, А; Д. Керимова, О. В. Мильчаковой, Ю. В. Тороп и др.
В то же время, при всем обилии литературы по исследуемой тематике, она в основном посвящена исследованию отдельных вопросов конституционно-правового статуса парламента в его узком значении, . Комплексные работы, отражающие концепцию конституционно-правового статуса российского парламента в широком смысле, включая взаимодействие двух палат
Федерального Собрания и региональных парламентов в законодательном процессе и межпарламентском сотрудничестве, а также формы участия населения и новых институтов гражданского общества в правотворческой деятельности государственной власти, на сегодняшний день отсутствуют.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе развития парламентаризма как социального феномена и системы народного представительства во власти при реализации принципа разделения властей.
Предметом исследования являются конституционно-правовые проблемы закрепления, реализации и совершенствования конституционно-правового статуса федерального и региональных парламентов в контексте закономерностей и особенностей:
- формирования и реализации научно-теоретических подходов в. определении понятия, структуры и содержания конституционно-правового статуса парламента как системы народного представительства во власти с учетом отечественного исторического и зарубежного опыта;
- правового обеспечения конституционно-правового статуса парламента в интегрированном контексте (международном, национальном и региональном);
- правоприменительной деятельности организации законодательного процесса и исполнения парламентом основных функций и процедур с учетом отечественного исторического и зарубежного опыта.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе сравнительно-правового анализа конституционных и тесно взаимосвязанных с ними социально-политических процессов, происходящих в мире, разработать концепцию современного конституционно-правового статуса федерального и региональных парламентов в Российской Федерации и конституционно-правовую модель ее реализации.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
- выявить и изучить объективные закономерности и тенденции развития парламентаризма и конституционно-правового статуса парламента в условиях, глобализации и необходимости сохранения при этом национальных особенностей, возрастания; потребности в использовании многообразных конституционно-правовых институтов парламентаризма на основе учета конкретных исторических и национально-специфических условий;.
- выявить исторические закономерности становления и развития/ российского парламентаризма: в- его непосредственной* связи с путями^ и формами развития российского государства и реализации принципа разделения властей; .
- раскрыть условия, направления и методы совершенствования? парламентской организации российского государства; .
- выявить общее и особенное в конституционно-правовом статусе федерального и региональных парламентов в Российской Федерации и правовом регулировании их деятельности как институтов конституционного права, включая их функции и различные парламентские процедуры;
- проанализировать правовые позиции, изло
