Конституционно-правовые основы деятельности органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации

Кочесоков, Залим Львович

Конституционно-правовые основы деятельности органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы деятельности органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации»

На правах рукописи

КОЧЕСОКОВ Залим Львович

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ КАБАРДИНО-БАЛКАРСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

Специальность:

12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

г а НЛП 2014

Москва-2014

005549183

Работа выполнена на кафедре конституционного права и государственного строительства ФГБОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет»

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Тхабисимова Людмила Аслановна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Дзидзоев Руслан Мухарбекович,

Заведующий кафедрой конституционного права ЧОУ ВПО «Институт международного права, экономики, гуманитарных наук и управления им. К.В. Российского»

кандидат юридических наук, профессор Полянский Виктор Владимирович, заведующий кафедрой государственного и административного права ФГБОУ ВПО «Самарский государственный университет»

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Адыгейский

государственный университет»

Защита диссертации состоится 19 июня 2014 г. в 16.00 часов на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 при AHO ВПО «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5, учебный корпус № 3, ауд. 511.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке AHO ВПО «Московский гуманитарный университет».

Автореферат разослан «_»_2014 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, доцент

Е.В. Белоусова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Российская Федерация переживает в современный период сложнейший процесс социально-политических и государственно-правовых преобразований, нацеленный на становление подлинно эффективного федеративного устройства. Это представляет собой весьма трудный многокомпонентный этап ее развития.

В посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (2000-2013 годов) определяются базовые принципы, без которых развитие Российского государства в новом веке немыслимо, а именно: стабильная Конституция, подлинный федерализм, эффективный государственный аппарат, укрепление самоуправленческих начал, свободные демократические выборы, прочная законность, действенная независимая судебная власть.

Исходя из этих фундаментальных ценностей, в настоящей работе речь идет о совершенствовании и дальнейшей институционализации важнейших устоев федерализма в рамках утверждения правовой государственности. Это может быть достигнуто путем эффективной реализации как общих, так и региональных принципов организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Сложность заключается в том, что реализуемые на федеральном уровне сдержки и противовесы посредством разделения властей по горизонтали, дополняются системой сдержек и противовесов властных полномочий по вертикали между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Проблемы создания оптимального механизма функционирования

отношений федерализма и эффективной разработки научной правовой теории и практической реализации общих принципов организации органов государственной исполнительной власти привлекали и привлекают пристальное внимание как отечественных, так и зарубежных ученых.

Весьма важное значение с этой точки зрения имеет необходимость осознания в российской государственно-правовой науке значения формирования такой федеративной системы, которая бы учитывала отечественные традиции и не копировала некритично зарубежные образцы конституционных федераций. Только федеративное устройство Российского государства позволит обеспечить реальное включение всех видов и уровней властеотношений в решение проблем, стоящих перед гражданским обществом. Данный тезис опирается на понимание федерализма через призму гармоничного взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти посредством четкого закрепления разделения властей на децентрализованной основе. Причем под самоуправлением здесь мы разумеем его политико-административное значение в качестве системы организации государственной власти, находящейся под рациональным контролем индивидов с развитым самосознанием. Закрепляемое Конституцией Российской Федерации разделение властей означает свободное волеизъявление граждан как главного субъекта трехуровневых и одновременно трехсторонних отношений в Российской Федерации, выражаемых триадой: гражданин -субъект Федерации - Федерация (в целом).

Новые возможности гармонизации федеративных отношений и согласования механизмов административного управления как на общегосударственном уровне, так и в субъектах Федерации были созданы принятым в 1999 г. Федеральным законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также

последующими существенными дополнениями и изменениями, внесенными в указанный закон.

Как справедливо отмечает Ж.И. Овсепян, в названном Федеральном законе «нуждается в совершенствовании регулирование организации исполнительной власти» на уровне субъектов Российской Федерации1.

Крайне важно правильно определить место и роль руководителя высшего органа исполнительной власти республики как субъекта Федерации в общем механизме государственного управления.

В последнее время также весьма актуальным является обсуждение проблем Северо-Кавказского федерального округа: достаточно высокий уровень безработицы и криминализированное™, обвинения в «дотационное™». Именно поэтому в диссертационном исследовании большое внимание уделено республикам Северо-Кавказского федерального округа, и, в особенности, Кабардино- Балкарской республике.

В Послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2013 года было сказано, что необходимо «...создать стимулы для тех регионов, которые развивают свою экономическую базу, для тех, кто сделал смыслом своей работы поддержку деловой инициативы и создание новых производств и рабочих мест. Это означает «... что если регион вкладывает свои средства в создание индустриальных и технопарков, бизнес-инкубаторов, то дополнительные федеральные налоги, которые в течение трех лет поступят от размещенных там предприятий, должны возвращаться в субъект Федерации в форме межбюджетных трансфертов.»2 Таким образом, взаимоотношения между Федеральной властью и властью в субъектах

1 Овсепян Ж.И. О совершенствовании федерального законодательного регулирования общих принципов организации исполнительных органов государственной власти субъектов РФ // Северо-Кавказский юридический вестник. 2006. № 3. С. 3.

2 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации//Российская газета. 13.12.2013.

переходят на качественно новый уровень.

Принимая во внимание вышеизложенное, в настоящей диссертации автор предпринял попытку комплексно рассмотреть теоретические и практические аспекты конституционно-правового статуса органов исполнительной власти в некоторых субъектах Российской Федерации.

Состояние научной разработанности исследуемой темы. Сложный системообразующий характер темы диссертации обусловил обращение к широкому спектру отраслей юридических знаний, а также к научным трудам в области политики, социологии, истории etc.

Сформулированные в диссертации проблемы не могли быть разрешены без изучения и обобщения наиболее весомых достижений научной мысли, теоретических, методологических и прикладных источников государствоведения, теории и истории права и государства, конституционного права, административного права, государственного управления, финансового и информационного права в трудах таких российских ученых, как Р.Г. Абдулатипов, С.А. Авакьян, A.C. Автономов, JI.B. Акопов, А.П. Алехин, Э.Б. Алаев, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, Ю.Г. Барсегов, Б.А. Барганджия, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, A.A. Безуглов, A.A. Белкин, H.A. Боброва, H.A. Богданова, Л.Ф. Болтенкова, Н.С. Бондарь, И.А. Василенко, Н.В. Витрук, О.Н. Волкова, П.А. Высоцкий, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиев, В.В. Гошуляк, И.В. Гранкин, Э.П. Григонис, B.C. Джатиев, P.M. Дзидзоев, М.С. Джунусов, Ю.А. Дмитриев, Д.Е. Дымов, Б.П. Елисеев, В.Р. Енгибарян, Б.Б. Задарновский, Д.Л. Златопольский, В.В. Иванов, И.А. Ильин, П.П. Ильинский, В.Г. Каменская, JI.M. Карапетян, A.A. Кармолицкий, Е.Р. Кастель, А.Н. Ким, A.B. Киселева, М.Г. Кириченко, Д.А. Ковачев, Ю.М. Козлов, Е.И. Козлова, А.Н. Козырин, Ф.Ф. Кокошкин, А.Н. Кокотов, Н.М. Колосова, Б.С. Крылов, Ю.А. Крохина, В.А. Кряжков, O.E. Кутафин, Б.Н. Лазарев, В.И. Лафитский, В.М. Лебедев, И.Д. Левин, А.И. Лепешкин, В.О. Лучин, Ш.Б. Магомедов, Г.В. Мальцев, М.В.

Мархгейм, М.А. Митюков, H.A. Михалева, A.A. Мишин, A.A. Мелкумов, Ф.Х. Мухаметшин, И.В. Мухачев, Г.И. Никеров, Ж.И. Овсепян, Л.А. Окуньков, A.M. Осавелюк, Г.И. Петров, М.И. Пискотин, В.В. Пустогаров, В.А. Ржевский, И.В. Рукавишникова, А.П. Солдатов, В.Д. Сорокин, И.М. Степанов, Ю.Г. Судницын, Б.А. Страшун, Г.Т. Тавадов, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, P.A. Тузмухамедов, В.А. Туманов, И.А. Умнова, H.A. Ушаков, Т.М. Фадеева, Т.Я. Хабриева, Н.Ю. Хаманева, Г.М. Хачатрян, А.Н. Чертков, В.Е. Чиркин, О.И. Чистяков, Д.Ю. Шапсугов, С.М. Шахрай, Е.В. Шорина, Ю.Л. Шульженко, И.Н. Шумский, Б.С. Эбзеев, Э.С. Юсупов, A.C. Ященко и другие.

Следует отметить особо труды, посвященные концептуальным вопросам организации государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Это, в частности, работы Р.Г. Абдулатипова, А.Б. Агапова, С.А. Авакьяна, З.В. Баликоева ,К.С. Вельского, А.Р. Борадзова, В.И. Васильева, В.В. Гошуляка, М.С. Джунусова, H.A. Игнатюка, З.М. Казачковой, В.В. Иванова, Л.М. Карапетяна, P.P. Кильметовой.Ю.М. Козлова, Д.А. Ковачева, В.А. Кряжкова, В.А. Лебедева, В.Н. Лысенко, В.Н. Медведева, Г.Х. Нуриева, A.B. Павлушкина, А.Х. Пихова, А.Е. Постникова, Ю.А. Старилова, Л.А. Тхабисимовой, И.А. Умновой, Н.Ю. Хаманевой, В.Е. Чиркина, Д.Ю. Шапсугова, З.Л. Шхагапсоева, Э.С. Юсупова и других.

Для полноты научного анализа теоретических аспектов исследуемой проблемы привлекались к рассмотрению труды выдающихся российских и зарубежных ученых (юристов, историков, социологов, философов и других), творивших в прошлые эпохи. Из числа современных иностранных авторов изучались работы таких мыслителей, как: Елазар Д., Лейпхарт А.Р., Остром Винсент, Солник Стивен, Сьюзен П., Уокер Э., Фридрих С., Хайек Ф. и других.

Несмотря на некоторую активизацию диссертационных

исследований вопросов федеративного устройства России и организации государственной исполнительной власти в субъектах Федерации, осуществленных юристами в последние годы, все еще сохраняются существенные пробелы и коллизии в понимании, постулировании и доказывании доктринальных гипотез и тезисов правового института организации государственной власти республик как субъектов Российской Федерации.

Имеет место серьезный дефицит научных работ об организации системы государственной власти в субъектах Северо-Кавказского федерального округа и в особенности, исполнительной ее ветви.

Отмеченные выше факторы в решающей мере обусловили объект, предмет, основную цель и задачи диссертационного исследования.

Объектом диссертационного исследования являются конституционно-правовые основы деятельности органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации

Предметом диссертационного исследования являются нормы конституционно-правового законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Цель диссертационного исследования заключается в осуществлении системно-логического анализа общих принципов, постулатов и закономерностей конституционно-правовых основ деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Исходя из поставленной цели, ставились следующие конкретные задачи:

- сравнить Конституцию Российской Федерации и федеральное законодательство об общих принципах организации исполнительной власти в некоторых субъектах Российской Федерации;

- изучить законодательство об организации государственной исполнительной власти в ряде субъектах Российской Федерации;

- исследовать правовой статус высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и порядок наделения их полномочиями;

- проанализировать функции и полномочия правительства в субъектах Российской Федерации и его место в системе исполнительной власти;

- изучить пути оптимизации взаимодействия высших должностных лиц субъектов Российской Федерации с правительством и иными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- проанализировать проблемы организации рациональной структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Нормативную основу исследования составили международно-правовые акты о правах человека, Конституция Российской Федерации, действующее законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, конституции и иные нормативно-правовые акты некоторых зарубежных государств, нормативные правовые акты Российской Федерации, относящиеся к теме исследования, но в настоящее время утратившие юридическую силу, различные справочные материалы.

Методологическую основу диссертационной работы представляют испытанные методы научного познания как обобщающего (всеобщего) характера (историко-логический, системно-аналитический,

диалектический, социально-психологический, политико-правовой), так и специальные (компаративно-правовой, функциональный, нормативный, формально-логический, структурологический, дедуктивный и другие). Применение указанных универсальных и частных методов позволило реализовать в процессе достижения вышеупомянутых целей вполне определенную консолидацию разнообразных аспектов многозначных и противоречивых проявлений федеративных правоотношений под углом

зрения их гармонизации и становления действенной стройной «архитектоники» организации государственной исполнительной власти Кабардино-Балкарской Республики на принципах российского федерализма.

Эмпирическую основу диссертации составляют аналитические материалы органов государственной власти субъектов Российской Федерации о конституционно-правовом статусе органов исполнительной власти, преимущественно в Кабардино-Балкарской республике.

Научная новизна диссертационного исследования заключаются: в оригинальной концепции системного представления и обоснования правовых принципов организации исполнительной власти в некоторых субъектах Российской Федерации в условиях их целостности и относительной самостоятельности как государств-субъектов Российской Федерации, внутренне (диалектически) противоречивого баланса центростремительных и центробежных, сил, а также в предложенных автором рекомендациях (моделях) решения ряда острых проблем осуществления исполнительной власти. Дан анализ влияния положений федеральной и республиканской конституций и принятых в их развитие новелл федеральных и региональных законов, направленных на обеспечение устойчивой, стабильной и эффективной деятельности ветвей государственной власти субъектов. Впервые в юридической литературе предпринята попытка предложить модель оптимизации принципов правового регулирования организации государственной исполнительной власти в некоторых субъектах Российской Федерации на базе совершенствования конституционного законодательства ряда субъектов Российской Федерации.

В диссертации предложена авторская трактовка правовых принципов организации государственной исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. На основе разработанных отечественными и

зарубежными учеными концепций организации государственной власти членов Федерации дано более четкое разграничение понятий предметов ведения федеративного государства, предметов совместного ведения и собственной компетенции субъектов Федерации.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, являющиеся новыми для российской конституционно-правовой науки:

1. Сформулированы понятия и дана классификация как общефедеральных, так и региональных правовых принципов организации исполнительной государственной власти в субъектах Российской Федерации, показано значение этих дефиниций посредством многоуровневого механизма их воплощения в указанной сфере правоотношений.

2. Определены общие принципы организации государственной исполнительной власти субъектов Федерации, охватывающие как суверенные права Российской Федерации, так и относительную самостоятельность (собственную компетенцию) ряда субъектов федерации, в частности, республик.

Одними из ключевых конституционных принципов организации государственной исполнительной власти в Кабардино-Балкарии являются следующие:

- органам исполнительной власти Кабардино-Балкарской Республики по соглашению с федеральными органами исполнительной власти может быть передано осуществление части полномочий федеральных органов исполнительной власти, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам (статья 74 Конституции Кабардино-Балкарской Республики);

- в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской

Федерации и Кабардино-Балкарской Республики федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти Кабардино-Балкарии образуют единую систему исполнительной власти (статья 75 Конституции Кабардино-Балкарской Республики).

3.. Предложены изменения в законодательные акты высшей юридической силы субъектов Российской Федерации для соответствия регионального законодательства федеральному, в вопросах включения высших должностных лиц в систему органов исполнительной власти, установив единую нормативно-правовую модель организации государственной власти субъектов Российской Федерации, соответствующую общероссийской модели, основанную на государственной самостоятельности главы субъекта РФ и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ

4. Федеральный закон № 40- ФЗ от 02.05.2012 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в соответствии с которыми высшее должностное лицо субъекта отныне не назначается Президентом Российской Федерации, а избирается представительным (законодательным) органом субъекта, могут негативно отразиться в Северо-Кавказском федеральном округе, так как препятствуют борьбе с клановостью.

5. В законодательстве ряда субъектов предусмотрено, что правительство возглавляется высшим должностным лицом субъекта РФ. Однако, в этом качестве правительство субъекта Российской Федерации теряет свою самостоятельность. Необходимо внести изменение в законодательство ряда субъектов и исключить высших должностных лиц

субъектов Российской Федерации из числа лиц, возглавляющих правительство субъектов. Это придало бы правительству субъектов большую самостоятельность.

6. Анализируя основные пути оптимизации взаимодействия высших должностных лиц субъектов РФ с правительством субъектов РФ, необходимо выделить в качестве главных следующие:

- осуществление координации и обеспечения взаимодействия республиканских органов исполнительной власти с федеральной исполнительной властью;

- должна быть активизирована и улучшена практика деятельности координационных и консультативно-совещательных органов при Главах субъектов, особенно республик;

- четкая постановка задач в ежегодных посланиях Главы исполнительной власти Парламенту субъектов РФ и их эффективная реализация правительством субъектов.

7. С целью оптимизации структуры органов исполнительной власти ряда субъектов РФ необходимо в рамках административной реформы упорядочить публичные функции республиканских органов исполнительной власти и четко закрепить их в соответствующих статутных актах (положениях). Следует также определить характер и перечень публичных услуг, оказываемых исполнительными органами государственной власти гражданам и юридическим лицам, принять административные регламенты оказания соответствующих государственных услуг.

Научно-теоретическое и практическое значение диссертационной работы определяется ее нацеленностью на решение актуальных проблем осуществления на практике правовых принципов организации государственной исполнительной власти, повышение ее эффективности при непременном обеспечении всей полноты

общепризнанных прав и свобод человека и гражданина на всем пространстве Российской Федерации. Исходя из этого, ряд положений, концептуальных выводов и тезисов, а также рекомендаций и предложений автора диссертации вполне могут быть использованы в законотворчестве, представительной и исполнительной деятельности органов государственной власти, как федерального масштаба, так и на уровне государственных органов власти ряда субъектов Российской Федерации.

Полученные в диссертации результаты имеют важное значение и для повышения эффективности организационно-правовых форм деятельности государственной исполнительной власти, равно как и обеспечения действенного контроля реализации правовых принципов организации исполнительной государственной власти субъектов Российской Федерации.

Материалы диссертации могут быть применены в учебном процессе, а также использованы в программах подготовки, переподготовки и повышения квалификации депутатов, государственных и муниципальных служащих. Они представляют интерес и для развития исследований в сфере конституционного и административного права, федерализма, государствоведения, а также для оптимизации федерального и республиканского законодательства об органах государственной исполнительной власти.

Апробация результатов исследования. Основополагающие теоретические наработки и предложения, имеющиеся в диссертационной работе, отражены в опубликованных автором научных работах. Результаты работы внедрялись соискателем в учебный процесс при преподавании дисциплин «Конституционное право России» в ФГБОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет».

Выводы и предложения исследования сообщались на региональных, межвузовских и вузовских научно-практических конференциях,

заседаниях кафедры конституционного права и государственного строительства Пятигорского государственного лингвистического университета.

Выводы и рекомендации, сформулированные в диссертационном исследовании, отражены в восьми публикациях общим объемом 10,95 п.л., в том числе монографии, семи научных публикациях, три из которых опубликованы в журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки России.

Структура и объём диссертации. Структура работы предопределена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения, списка источников и литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается его актуальность, научная и практическая значимость, ставятся цель и задачи исследования, указываются методы научного познания, используемые для решения поставленных задач, указываются теоретическая и эмпирическая основы исследования, излагаются положения, выносимые на защиту.

Первая глава - «Соотношение общих принципов организации исполнительных органов государственной власти и конституционной модели в некоторых субъектах Российской Федерации» включает в себя четыре параграфа, которые посвящены раскрытию содержания конституционно-правового статуса и анализу соотношения общих принципов организации исполнительных органов государственной власти и конституционной модели в некоторых субъектах Российской Федерации.

В первом параграфе «Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство об общих принципах организации исполнительной власти в некоторых субъектах Российской Федерации»-рассматриваются конституционные основы для построения и

регулирования органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации.

Анализируется соотношение понятий «конституционные основы» и конституционные принципы на основе статьи 77 Конституции Российской Федерации, недвусмысленно указывающей на отличия в использовании дефиниций «основы» и «принципы» в отечественном конституционном праве, а именно:- система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В параграфе указывается, что общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и принятия федеральных законов устанавливаются вышеуказанным федеральным законом. Анализируются принципы построения системы органов исполнительной власти в различных субъектах Российской Федерации.

Делается вывод о том, что только федеративное устройство Российского государства позволит обеспечить реальное включение всех видов и уровней властеотношений в решение проблем, стоящих перед гражданским обществом. Подчеркивается, что общие принципы организации государственной исполнительной власти субъектов Федерации, охватывающие как суверенные права Российской Федерации, так и относительную самостоятельность (собственную компетенцию) республик как субъекта Федерации представляют собой институт

конституционного права.

Во втором параграфе «Законодательство об организации государственной исполнительной власти в ряде субъектах Российской Федерации» исследуются правовые основы организации исполнительной власти в ряде субъектах Российской Федерации. Упоминается, что в 2010 году была принята стратегия социально-экономического развития СевероКавказского федерального округа до 2025». Данная стратегия напрямую никак не затрагивает деятельность органов исполнительной власти, а определяет основные направления, способы и средства достижения стратегических целей устойчивого развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации на территориях Кабардино-Балкарской Республики, Карачаево-Черкесской Республики, Республики Дагестан, Республики Ингушетия, Республики Северная Осетия - Алания, Чеченской Республики и Ставропольского края, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, до 2025 года. Однако, экономическая и социальная стабильность в регионе, напрямую связана с политикой и соответственно, исполнительной властью. Анализируется институт Полномочных Представителей Президента в федеральных округах. Несмотря на то, что Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации выравнивает правовой статус высшего должностного лица субъекта и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта, отнеся обе указанные должности к исполнительной ветви власти, законодательство ряда республик в составе РФ прямо именуют высшее должностное лицо главой республики. Делается вывод о том, что в Конституции и Уставы ряда субъектов Российской Федерации и в законодательстве о системе исполнительных органов государственной власти внесены адекватные изменения. В то же время говорить о полном соответствии регионального

законодательства ряда субъектов- федеральному, в указанной сфере правоотношений, можно лишь при условии включения в систему исполнительной власти субъектов высших должностных лиц субъектов.

В третьем параграфе «Правовой статус Высшего должностного лица субъектов Российской Федерации и порядок наделения полномочиями» - анализируются региональное законодательство о конституционно-правовом статусе высших должностных лиц ряда субъектов Российской Федерации. Указывается, что наименование должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Российской Федерации. При наличии множества полемических вопросов, связанных с порядком приобретения полномочий глав исполнительной власти субъектов, можно сказать с уверенностью - детальная унификация в федеральном законе всех вопросов организации системы государственной власти субъектов, даже со ссылкой на их принадлежность к общим принципам, недопустима. Это противоречит ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации, которая предоставляет субъектам Российской Федерации относительную самостоятельность. Необходимым инструментом обеспечения баланса системы разделения властей является законодательное ограничение срока пребывания на ключевой государственной должности. В параграфе анализируются полномочия Глав Чеченской, Кабардино-Балкарской, Карачаево-Черкесской республик, Республики Татарстан и др.

В 2012 году был принят Федеральный закон № 40- ФЗ от 02.05.2012 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в результате которых, высшее должностное лицо субъекта РФ может избираться представительным органом субъекта РФ. В параграфе рассматриваются сущность и последствия применения данных изменений.

В четвертом параграфе «Правительство в субъектах Российской Федерации и его место в системе исполнительной власти» анализирует конституционно-правовой статус Правительства субъекта как высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, который обладает общей компетенцией в сфере исполнительно-распорядительной деятельности. Проанализированы полномочия правительств таких субъектов как Республика Татарстан, Кабардино-Балкарская республика, Республика Дагестан, Ставропольский край и др. Изучены полномочия министерств и ведомств, аппарата правительств в различных субъектах Российской Федерации. В параграфе акцентируется внимание на том, что поскольку правительство в субъектах формируется высшим должностным лицом субъекта, а в соответствии с законодательством ряда субъектов возглавляется высшим должностным лицом субъекта, соответственно оно не обладает достаточной самостоятельностью в принятии ряда ключевых решений.

Во второй главе «Правовые проблемы эффективной организации исполнительной власти в некоторых субъектах Российской Федерации» изучаются пути оптимизации взаимодействия высших должностных лиц субъектов Российской Федерации с правительством и иными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и проблемы организации рациональной структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В первом параграфе «Пути оптимизации взаимодействия высших должностных лиц субъектов Российской Федерации с правительством и

иными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации» раскрывается положение о том, что исполнительная власть и органы, ее осуществляющие, в силу специфики своей природы требует применения для реализации стоящих перед ними задач и функций системы оптимальных принципов, форм и методов деятельности. По мнению некоторых ученых сложившаяся схема разграничения полномочий стала своеобразным административным основанием федеративных отношений, позволяя центру реально стоять над субъектами РФ в роли определяющего содержание, контролирующего и в ряде случаев финансирующего выполнения их полномочий. Предложенные пути оптимизации обозначены в положении №6, выносимом на защиту.

Во втором параграфе «Проблемы организации рациональной структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». В параграфе указывается, что одной из самых важных проблем в организации структуры органов исполнительной власти субъекта является то, что нет четкого разграничения полномочий. Сформулированный и закрепленный в современном виде государственно-правовой институт совместного ведения РФ и субъектов РФ не содержит общих положений о полномочиях органов государственной власти различных ветвей власти по реализации предмета совместного ведения, как по горизонтали, так и по вертикали. В данном параграфе проанализирована структура органов исполнительной власти в различных субъектах Российской Федерации. В последнее время при органах исполнительной власти субъектов, какими традиционно являются Правительство, министерства и ведомства стали создаваться координационные и совещательные органы. В параграфе они рассматривается на примере некоторых субъектов РФ. По мнению диссертанта необходимо упорядочить публичные функции

республиканских органов исполнительной власти и четко закрепить их в соответствующих статутных актах (положениях).

В заключении подводится общий итог исследования, формулируются основные выводы, определяются перспективы развития законодательства, регулирующего вопросы конституционно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:

Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестаг\ионной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований:

1. Кочесоков З.Л. Осуществление принципов организации исполнительной власти в Кабардино-Балкарской Республике // СевероКавказский юридический вестник. - 2007. - № 3. - С. 106-111. (0,5 пл.).

2.Кочесоков З.Л. Конституционно-правовые основы взаимодействия высшего должностного лица Кабардино-Балкарии с республиканским Правительством и иными органами исполнительной власти // Закон и право - 2014 г. - № 2 - С. 36-38. (0,3 пл.).

3. Кочесоков З.Л. Конституционно-правовые основы организации государственной исполнительной власти в Республике Кабардино-Балкария // Закон и право -2014 - № 3 - С. 61-63. (0,3 пл.).

Монография

4. Кочесоков З.Л. Правовые принципы организации государственной исполнительной власти в Кабардино-Балкарской Республике. Нальчик, 2007. 128 с. (7,9 пл.).

Статьи, опубликованные в иных научных изданиях:

5. Кочесоков З.Л. Проблемы модернизации исполнительной власти в Кабардино-Балкарской Республике // Актуальные проблемы и факторы

модернизации государственного и муниципального управления в современной России / Сб. материалов межвузовской научно-практической конференции молодых ученых (октябрь 2006 г.) - Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2006. - С. 142-148. (0,35 пл.).

6. Кочесоков З.Л. Пути оптимизации взаимодействия Президента Кабардино-Балкарии с республиканским Правительством и иными органами исполнительной власти // Современное российское общество: актуальные проблемы борьбы с преступностью, Т. II. Нальчик: Издательский центр «ЭльФа», 2007. - С. 94-101. (0,3 пл.).

7. Кочесоков З.Л. Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство об общих принципах организации исполнительной власти в республиках // Государственное строительство и правовая реформа в Северо-Кавказском федеральном округе Российской Федерации / Сб. научных статей. Пятигорск - Ставрополь, 2013. - № б - С. 157-162. (0,5 пл.).

8. Кочесоков З.Л. Конституция Кабардино-Балкарии и республиканское законодательство об организации государственной исполнительной власти // Университетские чтения - 2014 / Материалы научно-методических чтений ПГЛУ. Часть XVIII. ■ - Пятигорск: ПГЛУ, 2014.-С.67-70. (0,3 пл.).

Подписано в печать 10.04.2014 г. Заказ №_

Формат 60x84 1/16. Объем 1,3 п.л. Тираж 100 экз. Отпечатано в типографии «Реглет» 119526, г. Москва, ул. Рождественка, 5/7, стр.1

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовые основы деятельности органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации»

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «ПЯТИГОРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЛИНГВИСТИЧЕСКИЙ

УНИВЕРСИТЕТ»

04201458294

КОЧЕСОКОВ ЗАЛИМ ЛЬВОВИЧ

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ КАБАРДИНО-БАЛКАРСКОЙ РЕСПУБЛИКИ)

Специальность 12.00.12-Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор Тхабисимова Л.А.

Москва- 2014

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ..........................................................................3

Глава 1 Соотношение общих принципов организации исполнительных органов государственной власти и конституционной модели в некоторых субъектах Российской Федерации.......................16

1.1. Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство об общих принципах организации исполнительной власти в некоторых субъектах Российской Федерации......................................16

1.2. Законодательство об организации государственной исполнительной власти в ряде субъектах Российской Федерации..............33

1.3. Правовой статус высшего должностного лица субъектов Российской Федерации и порядок наделения их полномочиями..............44

1.4. Правительство в субъектах Российской Федерации и его место в системе исполнительной власти.......................................................57

Глава 2. Правовые проблемы эффективной организации исполнительной власти в некоторых субъектах Российской Федерации ................................................................................................99

2.1. Пути оптимизации взаимодействия высших должностных лиц субъектов Российской Федерации с Правительством и иными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.....................99

2.2. Проблемы организации рациональной структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации...................109

Заключение........................................................................141

Список источников и литературы.........................................164

ВВЕДЕНИЕ

Проблемы создания оптимального механизма функционирования отношений федерализма и эффективной разработки научной правовой теории и практической реализации общих принципов организации органов государственной исполнительной власти привлекали и привлекают пристальное внимание как отечественных, так и зарубежных ученых.

Весьма важное значение с этой точки зрения имеет необходимость

осознания в российской государственно-правовой науке значения формирования такой федеративной системы, которая бы учитывала отечественные традиции и не копировала некритично зарубежные образцы конституционных федераций. Только федеративное устройство Российского государства позволит обеспечить реальное включение всех видов и уровней властеотношений в решение проблем, стоящих перед гражданским обществом. Данный тезис опирается на понимание федерализма через призму гармоничного взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти посредством четкого закрепления разделения властей на децентрализованной основе. Причем под самоуправлением здесь мы разумеем его политико-административное значение в качестве системы организации государственной власти, находящейся под рациональным контролем индивидов с развитым самосознанием. Закрепляемое Конституцией Российской Федерации разделение властей означает свободное волеизъявление граждан как главного субъекта трехуровневых и одновременно трехсторонних отношений в Российской Федерации, выражаемых триадой: гражданин - субъект Федерации - Федерация (в целом).

В последнее время также весьма актуальным является обсуждение проблем Северо-Кавказского федерального округа: достаточно высокий уровень безработицы и криминализированное™, обвинения в «дотационности». Именно поэтому в диссертационном исследовании большое внимание уделено республикам Северо-Кавказского федерального округа, и в особенности Кабардино- Балкарской республике.

В Послании Президента Федеральному Собранию Российской Федерации от 12.12.2013 года было сказано, что необходимо «...создать стимулы для тех регионов, которые развивают свою экономическую базу, для тех, кто сделал смыслом своей работы поддержку деловой инициативы и создание новых производств и рабочих мест. Это означает «... что если регион вкладывает свои средства в создание индустриальных и технопарков, бизнес-инкубаторов, то дополнительные федеральные налоги, которые в течение трех лет поступят от размещенных там предприятий, должны возвращаться в субъект Федерации в форме межбюджетных трансфертов.»3 Таким образом, взаимоотношения между Федеральной властью и властью в субъектах переходят на качественно новый уровень.

2 Игнатюк H.A. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. М., 1999.

3 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации// Российская газета.- № 282.- 13.12.2013.

Сформулированные в диссертации проблемы не могли быть разрешены без изучения и обобщения наиболее весомых достижений научной мысли, теоретических, методологических и прикладных источников государствоведения, теории и истории права и государства, конституционного права, административного права, государственного управления, финансового и информационного права в трудах таких российских ученых, как Р.Г. Абдулатипов, С.А. Авакьян, A.C. Автономов, JI.B. Акопов, А.П. Алехин, Э.Б. Алаев, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, Ю.Г. Барсегов, Б.А. Барганджия, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, A.A. Безуглов, A.A. Белкин, H.A. Боброва, H.A. Богданова, Л.Ф. Болтенкова, Н.С. Бондарь, И.А. Василенко, Н.В. Витрук, О.Н. Волкова, П.А. Высоцкий, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиев, В.В. Гошуляк, И.В. Гранкин, Э.П. Григонис, B.C. Джатиев, P.M. Дзидзоев, М.С. Джунусов, Ю.А. Дмитриев, Д.Е. Дымов, Б.П. Елисеев, В.Р. Енгибарян, Б.Б. Задарновский, Д.Л. Златопольский, В.В. Иванов, И.А. Ильин, П.П. Ильинский, В.Г. Каменская, Л.М. Карапетян, A.A. Кармолицкий, Е.Р. Кастель, А.Н. Ким, A.B. Киселева, М.Г. Кириченко, Д.А. Ковачев, Ю.М. Козлов, Е.И. Козлова, А.Н. Козырин, Ф.Ф. Кокошкин, А.Н. Кокотов, Н.М. Колосова, Б.С. Крылов, Ю.А. Крохина, В.А. Кряжков, O.E. Кутафин, Б.Н. Лазарев, В.И. Лафитский, В.М. Лебедев, И.Д. Левин, А.И. Лепешкин, В.О. Лучин, Ш.Б. Магомедов, Г.В. Мальцев, М.В. Мархгейм, М.А. Митюков, H.A. Михалева, A.A. Мишин, A.A. Мелкумов, Ф.Х. Мухаметшин, И.В. Мухачев, Г.И. Никеров, Ж.И. Овсепян, Л.А. Окуньков, A.M. Осавелюк, Г.И. Петров, М.И. Пискотин, В.В. Пустогаров, В.А. Ржевский, И.В. Рукавишникова, А.П. Солдатов, В. Д. Сорокин, И.М. Степанов, Ю.Г. Судницын, Б.А. Страшун, Г.Т. Тавадов, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, P.A. Тузмухамедов, В.А. Туманов, И.А. Умнова, H.A. Ушаков, Т.М. Фадеева, Т.Я. Хабриева, Н.Ю. Хаманева,

Г.М. Хачатрян, А.Н. Чертков, В.Е. Чиркин, О.И. Чистяков, Д.Ю. Шапсугов, С.М. Шахрай, Е.В. Шорина, Ю.Л. Шульженко, И.Н. Шумский, Б.С. Эбзеев, Э.С. Юсупов, A.C. Ященко и другие.

Это, в частности, работы Р.Г. Абдулатипова, А.Б. Агапова, С.А. Авакьяна, З.В. Баликоева ,К.С. Вельского, А.Р. Борадзова, В.И. Васильева, В.В. Гошуляка, М.С. Джунусова, H.A. Игнатюка, З.М. Казачковой, В.В. Иванова, J1.M. Карапетяна, P.P. Кильметовой, Ю.М. Козлова, Д.А. Ковачева, В.А. Кряжкова, В.А. Лебедева, В.Н. Лысенко, В.Н. Медведева, Г.Х. Нуриева, A.B. Павлушкина, А.Х. Пихова, А.Е. Постникова, Ю.А. Старилова, Л.А. Тхабисимовой, И.А. Умновой, Н.Ю. Хаманевой, В.Е. Чиркина, Д.Ю. Шапсугова, З.Л. Шхагапсоева, Э.С. Юсупова и других.

Несмотря на некоторую активизацию диссертационных исследований вопросов федеративного устройства России и организации государственной исполнительной власти в субъектах Федерации, осуществленных юристами в последние годы, все еще сохраняются существенные пробелы и коллизии в понимании, постулировании и доказывании доктринальных гипотез и тезисов правового института организации государственной власти республик как субъектов Российской Федерации1.

1 См.: Акчурина A.B. Взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. (12.00.02) / PAHX и ГС при Президенте РФ,- М.: 2008. (диссерт... канд. юрид. наук); Бондаренко A.A.

Предметом диссертационного исследования являются нормы конституционно-правового законодательства Российской Федерации, и субъектов Российской Федерации.

Исходя из этой базовой цели, ставились следующие конкретные задачи:

Административно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы: (12.00.14) / Институт государства и права РАН. М., 2006. (автореферат диссерт... канд. юрид. наук); Махина С.Н. Административная децентрализация в Российской Федерации: концепция и правовое содержание: (12.00.14) / Воронежский госуниверситет. Воронеж, 2006 (автореф. дисс... докт. юрид. наук); Мисрокова М.З. Конституционно-правовой статус Кабардино-Балкарской Республики в составе Российской Федерации: (12.00.02) / Академия управления МВД России. М., 2006 (автореф. дисс... канд. юрид. наук); Старовойтов A.A. Правовое регулирование организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Северо-Западного федерального округа: (12.00.02 и 12.00.14) / Северо-Западная академия государственной службы. СПб, 2006 (автореф. дисс... докт. юрид. наук); Филиппов H.K. Конституционное развитие республик - субъектов Российской Федерации: (Опыт сравнительно-правового исслед.): (12.00.02) /РАГС при Президенте РФ/ М., 1999 (дисс... докт. юрид. наук); Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации: (12.00.02) [Моск. гос. юрид. академия] М., 2000 (автореф. дисс. ...доктора юридических наук); Енгибарян В.Р. Федерализм в современном мире: правовой статус и основные черты: (12.00.02) /РАГС при Президенте РФ/ М., 2000 (дисс ...канд. юрид. наук); Софрина З.Ф. Организационно-правовые проблемы становления государственной власти в субъектах Российской Федерации: (12.00.02) [Хабар, гос. техн. ун-т] Хабаровск, 2000. (автореф. дисс... канд. юрид. наук); Елисеев A.B. Разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов: конституционно-правовое исследование: (12.00.02) [РАГС при Президенте РФ]. М., 2001 (автореф. дисс... канд. юрид. наук); Коновалов В.А. Совершенствование государственного аппарата в Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты: (12.00.02) [РАГС при Президенте РФ]. М., 2001 (автореф. дисс... канд. юрид. наук); Шарапов A.A. Конституционный принцип разделения властей и его реализация в республике-субъекте Российской Федерации (на материалах Чувашской Республики: (12.00.02) [РАГС при Президенте РФ]. М., 2001 (автореф. дисс... канд. юрид. наук); Безруков A.B. Конституционно-правовые аспекты взаимодействия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: (12.00.02) [Урал. гос. юрид. акад.]. Екатеринбург, 2001 (автореферат дисс... канд. юрид. наук); и др.

изучить законодательство об организации государственной исполнительной власти в ряде субъектах Российской Федерации;

Автор: Кочесоков, Залим Львович
Город: Москва
Год: 2014
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Конституционно-правовые основы деятельности органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовые основы деятельности органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации»

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовые основы деятельности органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации»