АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы системы региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан»
АЙТКАЗИНОВ ЕРМЕК БУЛАТОВИЧ
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СИСТЕМЫ РЕГИОНАЛЬНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 8 НОЯ 2010
Москва-2010
004613544
Диссертация выполнена в Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова (факультет государственного управления)
Научный руководитель: кандидат юридических наук, профессор
Белов Геннадий Анатольевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Гранкин Игорь Васильевич (Российская академия правосудия)
кандидат юридических наук, доцент Алебастрова Ирина Анатольевна (Московская государственная юридическая академия имени O.E. Кутафина)
Ведущая организация: Институт законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве РФ
Защита диссертации состоится «11» ноября 2010 года в 15 часов 15 минут на заседании диссертационного совета Д.501.001.74 при Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991, ГСП-1, Москва, Ленинские горы, Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет, аудитория № 826.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова (119991, Москва, Ленинские горы, 2-й корпус гуманитарных факультетов).
Автореферат разослан:« $ » октября 2010 года
Ученый секретарь диссертационного совета
И.Ф. Мачин
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Коренные и масштабные реформы в Республике Казахстан, произошедшие за последние пятнадцать с небольшим лет, связаны с глубокими социальными, экономическими и политическими преобразованиями общественных отношений. Сформированы основы государственности, задано дальнейшее направление развития Казахстана, созданы необходимые предпосылки для построения демократического правового государства и гражданского общества, развития полноценных институтов власти. Одной из важнейших проблем в проводимых реформах на современном этапе конституционного развития казахстанского государства является построение оптимальной, эффективной системы органов государственной власти, в том числе регионального уровня1. Данные органы власти играют ключевую роль в обеспечении надлежащего функционирования государства и именно от уровня качества их деятельности во многом зависит успешное выполнение задач, стоящих перед Республикой Казахстан.
Важность и необходимость дальнейшего совершенствования деятельности центральных и региональных органов государственной власти неоднократно отмечались в ежегодных посланиях Президента народу Казахстана. Основными препятствиями на пути экономических преобразований признаны: недостаточная эффективность государственного аппарата; не соответствие объемов ответственности за решение конкретных задач; дублирование функций; размытость задач, стоящих перед государственными органами; отсутствие координации между органами государственной власти; нарушение баланса полномочий и ответственности и др.2
За годы становления независимости была проведена большая работа по комплексной разработке и принятию законодательства Республики Казахстан об органах государственной власти регионального уровня. Конституция Республики Казахстан, принятая 30 августа 1995 г., закрепила новую модель организации государственной власти областей и городов республиканского
1 В настоящем диссертационном исследовании термином «региональный» обозначается уровень, следующий за республиканским, т.е. уровень организации государственной власти в областях и городах республиканского значения Республики Казахстан.
" «К свободному, эффективному и безопасному обществу»: Послание Президента страны народу Казахстана 24 октября 2000 г. // Казахстанская правда. 2000. 25 окг.; «Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизацию): Послание Президента Республики Казахстан народу Казахстана от 18 февраля 2005 г. // Казахстанская правда. 2005. 19 февр.; «Казахстан на пороге нового рывка вперед в своем развитии»: Послание Президента Республики Казахстан народу Казахстана от 1 марта 2006 г. // Казахстанская правда. 2006.2 марта; и др.
значения Республики Казахстан в виде представительных (маслихатов) и исполнительных (акиматов) органов власти, включив их в систему местного государственного управления. Принятый в целях конкретизации ее положений 23 января 2001 г. Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» детально регламентировал порядок формирования, организации и деятельности этих органов. В законодательство о местном государственном управлении в последние годы неоднократно вносились изменения и дополнения, в частности, существенным изменениям оно подверглось в связи с принятием Законов Республики Казахстан от 21 мая 2007 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан от 30 августа 1995 г.» и от 9 февраля 2009 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления и самоуправления», многие положения которых непосредственно затронули органы власти регионального уровня. В результате была утверждена новая редакция Закона от 23 января 2001 г. и изменено его название - «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» (далее - Закон 2001 г.).
Предпринятые в течение ряда последних лет попытки законодательного характера, направленные на повышение эффективности и совершенствование деятельности региональных органов государственной власти Республики Казахстан, не дали того результата, на достижение которого была нацелена проводимая на протяжении длительного времени реформа по оптимизации системы государственного устройства. Основная причина этого видится в непоследовательности проводимых в Республике Казахстан реформ в этой области. В частности, анализ Законов Республики Казахстан от 21 мая 2007 г. и от 9 февраля 2009 г. позволяет сделать вывод о том, что подготовка проектов этих законов осуществлялась фрагментарно, без предварительной выработки целостной концепции местного государственного управления и местного самоуправления в Республике Казахстан, что не могло не сказаться на их качестве, а следовательно, и на регулировании соответствующих общественных отношений. Так, при включении указанными законами в систему местного самоуправления областей и городов республиканского значения не было учтено то обстоятельство, что эти административно-территориальные единицы не могут управляться как муниципальные образования, а наделение региональных маслихатов и акиматов статусом органов местного самоуправления не соответствует Конституции РК, которая гарантирует самостоятельность
трудах казахстанских ученых: М.Т. Баймаханова, JI.T. Жанузаковой, В.А. Калюжного, А.К. Котова, В.А. Малиновского, Г.С. Сапаргалиева, P.C. Сакиевой, А.А.Таранова, В.Н. Уварова, А. Чеботарева и др.
Имеются работы, специально посвященные проблеме реформирования и особенностям системы органов государственной власти регионального уровня Республики Казахстан, совершенствования правовых основ их деятельности. Например, значительный интерес представляет проведенное в 1994 г. диссертационное исследование A.A. Гурьева «Правовой статус представительных и исполнительных органов власти на региональном (областном) уровне (на материалах Республики Казахстан)», ставшей первой попыткой такого исследования. При общей положительной оценке данной работы, следует отметить, что она была выполнена в отсутствие важнейших для Республики Казахстан законодательных актов, регулирующих отношения в данной сфере.
За последние годы казахстанская литература пополнилась диссертационными исследованиями, касающимися отдельных аспектов рассматриваемой проблемы. Однако анализ вопросов организации и деятельности региональных представительных и исполнительных органов власти проводился либо в рамках рассмотрения общих вопросов института местного государственного управления без специального обращения к проблемам правового регулирования деятельности этих органов (Калюжный В.А. «Законодательство о местном государственном управлении и местном самоуправлении в Казахстане»), либо в свете специальных проблем совершенствования деятельности местных представительных органов (Жанузакова Л.Т. «Конституционно-правовые проблемы организации и деятельности местных представительных органов в Республике Казахстан»; Копабаева А.О. «Компетенция и нормотворческая деятельность маслихатов Республики Казахстан» и др.), либо в рамках анализа деятельности местных исполнительных органов (Алибаева Г.А. «Развитие организационно-правовых основ деятельности местных исполнительных органов» и др.). Таким образом, признавая важность вклада этих и других ученых в разработку проблемы, необходимо, тем не менее, отметить недостаточную изученность данной проблематики в казахстанской юридической литературе.
Теоретическую основу диссертации составили фундаментальные исследования отечественных и зарубежных ученых по проблемам конституционного права, государственного управления, теории и практики
разделения властей, организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Среди них С.А. Авакьян, A.C. Автономов, С.С. Алексеев, М.Т. Баймаханов, H.A. Богданова, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина,
B.И. Васильев, В.А. Виноградов, Н.В. Витрук, Б.Н. Габричидзе, В.В. Гошуляк, И.В. Гранкин, В.Д. Зорькин, Е.И. Колюшин, М.А. Краснов, В.А. Лебедев, Е.А. Лукьянова, В.О. Лучин, М.Н. Марченко, A.C. Пиголкин, А.Е. Постников, Г.С. Сапаргалиев, A.A. Старовойтов, Д.Л. Сурков, ЮА.Тихомиров, И.А. Умнова, В .И. Фадеев, В.Е. Чиркин, Е.С. Шугрина и многие др.
В процессе подготовки диссертации автор обращался также к работам ученых-государствоведов, внесших значительный вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных органов советской власти. Среди них:
C.А. Авакьян, И.А. Азовкин, Г.В. Барабашев, Л.Д. Воеводин, Р.Ф. Васильев, Д.Л. Златопольский, В.Т. Кабышев, С.С. Кравчук, O.E. Кутафин, Б.М. Лазарев, А.И. Лукьянов, Б.Н. Топорнин, К.Ф. Шеремет и др.
Объектом исследования является совокупность отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан.
Предметом исследования являются нормы действующего законодательства Республики Казахстан, закрепляющие и регулирующие организацию и деятельность региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан, а также практика реализации соответствующих норм.
Целью настоящего диссертационного исследования являются комплексное рассмотрение отношений, складывающихся в сфере организации и деятельности региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан, выявление проблем, вызванных недостатками нормативно-правовой регламентации организации их деятельности, и на основе этого разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства в этой сфере с учетом современных тенденций конституционно-правового развития Республики Казахстан.
Для достижения указанной цели в работе были поставлены следующие исследовательские задачи:
- изучить становление и особенности современного развития системы региональных представительных и исполнительных органов власти Республики . Казахстан;
- рассмотреть особенности правового положения регионов Республики Казахстан в сравнении с территориальными единицами (частями) зарубежных
государств;
- на основе анализа законодательства Республики Казахстан о местном государственном управлении и самоуправлении выявить характер взаимоотношений органов государственной власти регионального уровня с органами местного самоуправления и возникающие при этом проблемы;
- проанализировать состояние конституционно-правового регулирования организации и деятельности региональных представительных и исполнительных органов власти, выявить проблемы, возникающие в процессе организации деятельности и реализации полномочий этих органов;
- показать особенности реализации конституционного принципа разделения властей на региональном уровне Республики Казахстан и степень его влияния на место, роль и значимость маслихатов и акиматов в системе организации и осуществления региональной государственной власти, а также на содержание и направленность их взаимоотношений;
- раскрыть организационно-правовые формы и принципы взаимодействия региональных представительных и исполнительных органов власти, показать их специфику и недостатки законодательного регламентирования механизмов разрешения возникающих при этом споров и разногласий.
Методологическую основу исследования составляют всеобщий диалектический метод и такие общенаучные методы, как логический, структурно-функциональный, моделирования, системного и структурного анализа. В настоящей работе были применены таюке специальные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой. Методологической основой исследования послужили также фундаментальные концепции и положения по рассматриваемой проблематике, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г., Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 г. «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», иные законодательные акты Республики Казахстан (конституционные законы, кодексы, законы), указы Президента РК, постановления Правительства РК, нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов власти областей и городов республиканского значения (регламенты, решения маслихатов и постановления акиматов). Для сравнительно-правового анализа автором были исследованы нормативные правовые акты и других стран, в частности отдельные положения
законодательства Российской Федерации и ее субъектов, регламентирующие вопросы организации и деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти регионального уровня.
Эмпирическую основу исследования составили практика деятельности региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан, информационные бюллетени, аналитические и справочные материалы этих органов, материалы публикаций в научной и периодической печати. В рамках исследования использовались труды дореволюционных ученых и нормативные правовые акты советского периода. В процессе подготовки диссертации изучена и обобщена нормотворческая практика региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан.
Научная новизна работы определяется прежде всего тем, что в ней предпринята попытка комплексного исследования наиболее актуальных теоретических и практических проблем правового регулирования организации и деятельности региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан на основе нового законодательства о местном государственном управлении и местном самоуправлении, подвергшегося серьезным изменениям в результате прошедшей в 2007 г. в Республике Казахстан конституционной реформы. Это связано с тем, что, несмотря на существенную значимость данной проблемы, в аспекте исследуемой темы в казахстанской юридической литературе они еще недостаточно полно и всесторонне изучены и требуют нового осмысления.
В диссертации показана специфика организации и осуществления государственной власти на региональном уровне Республики Казахстан, определены качественно новые подходы к ее организации. С учетом практики реализации Закона 2001 г. и опыта зарубежного законодательства сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства Республики Казахстан о местном государственном управлении и самоуправлении. Предложены некоторые новые подходы к решению проблем в сфере правовой регламентации: конституционно-правовой ответственности региональных представительных и исполнительных органов государственной власти; нормотворческого процесса в маслихатах; принципов и организационно-правовых форм взаимодействия маслихатов и акиматов.
В работе изложены концептуальные подходы к проблемам местного самоуправления, пониманию его природы и перспектив развития на современном этапе развития Республики Казахстан, а также выработаны новые
подходы к совершенствованию законодательства в данной сфере. Исследование данного вопроса представляется особенно важным, учитывая тот факт, что в настоящее время по-прежнему остаются нерешенными многие проблемы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, прежде всего вопросы взаимодействия органов государственной власти регионального уровня Республики Казахстан и органов местного самоуправления; и решить эти вопросы без построения соответствующей теории, по всей видимости, невозможно.
Проведенное исследование позволило сформулировать и вынести на защиту следующие основные положения:
1. Включение Законом 2001 г. в общую систему местного самоуправления областей и городов республиканского значения представляется необоснованным. По мнению автора, самой оптимальной является идея территориального разделения уровней власти, т.е. создание такой системы публичной власти на уровнях, находящихся ниже регионального уровня Республики Казахстан, при которой стало бы возможным сочетание местного государственного управления и собственно местного самоуправления. В этой связи целесообразно: разграничить на законодательном уровне региональный и местный уровни управления, приняв специальные законы о каждом из них; вывести маслихаты и акиматы областей и городов республиканского значения из системы органов местного государственного управления и местного самоуправления; сохранить существующую систему административно-территориального деления республики и двойной статус представительных и исполнительных органов местного уровня, при котором они одновременно являются органами местного государственного управления и местного самоуправления.
2. Новая модель назначения акимов регионального уровня, существующая в Республике Казахстан с 2007 г., продемонстрировала определенную уязвимость: при назначении акима преимущества находятся в руках президента, что делает участие маслихатов в этом процессе формальным. Казахстанская модель назначения акима (через решение маслихата) и ее процедура должны быть построены на демократических принципах: расширен круг участников инициирования представления кандидатуры акима главе государства (включая политическую партию, фракция которой имеет больше всех депутатских мандатов в региональном маслихате); предложение политической партии должно рассматриваться в маслихате и при поддержке большинства депутатов
отравляться на утверждение Президента РК; решение маслихата об избрании кандидатуры на должность акима считается принятым, если за нее проголосовало более половины голосов от установленного числа депутатов маслихата; голосование должно проходить на альтернативной основе и тайно с целью исключения возможного давления на волю депутатов.
3. Предлагается в Законе 2001 г. установить следующие основания досрочного прекращения полномочий маслихатов: 1) неоднократное (два и более) нарушение Конституции, законодательных актов Республики Казахстан; 2) неправомерная деятельность этого органа, выразившаяся в конкретных нарушениях действующего законодательства, противоправных решениях или действиях; 3) двух или трехкратное отклонение представленной Президентом РК кандидатуры на должность акима регионального уровня; 4) отклонение Президентом РК вотума выражения недоверия маслихатом акиму регионального уровня. В случае применения к маслихату мер ответственности по первому и второму основаниям, процесс привлечения к ответственности маслихата должен включать в себя следующие обязательные стадии: установление соответствующим судом факта нарушения; непринятие маслихатом в течение определенного законом срока мер по исполнению решения суда; установление соответствующим судом факта уклонения маслихата в пределах своих полномочий от принятия мер по исполнению решения суда; внесение официального предупреждения уполномоченным органом; непринятие маслихатом в течение определенного законом срока мер по устранению фактов, изложенных в предупреждении.
4. Особенностью института недоверия акиму является то, что мера конституционно-правовой ответственности в форме выражения недоверия за проводимую социально-экономическую политику в регионе может быть применена только к акиму, а не к акимату в целом. Полагаем, такой подход противоречит п. 3 ст. 27 Закона 2001 г., согласно которому ответственность за реализацию возложенных функций несет весь акимат региона как коллегиальный исполнительный орган власти. Иными словами, акимат должен нести солидарную (коллективную) ответственность перед маслихатом за реализацию возложенных на него функций, т.е. решение Президента РК об освобождении акима от должности в связи с выражением ему недоверия маслихатом должно влечь за собой отставку всего возглавляемого им акимата.
5. Наряду с коллективной ответственностью акимата должна существовать индивидуальная ответственность его членов, которая должна наступать в
зависимости от степени участия маслихата в формировании органов исполнительной власти. Маслихаты должны иметь возможность воздействовать на процесс принятия управленческих решений, в том числе и через кадровую политику - принимать участие в назначении отдельных членов акимата (например, руководителей управлений социально-экономического блока). При этом речь должна идти не о согласовании (так как оно в большей степени имеет консультативное значение), а о процедуре утверждения членов акимата как о совершенно ином механизме: решение маслихата будет иметь императивный характер; отклонение маслихатом предложенной кандидатуры предполагает выдвижение и рассмотрение другой; только в случае утверждения кандидатуры маслихатом аким может производить назначение. Маслихату необходимо предоставить право обращаться к акиму об освобождении от должности членов акимата, в назначении которых он принимал участие; в случае если аким отклоняет такое обращение, - право повторно по истечении определенного срока обращаться к акиму, что должно влечь немедленное освобождение от должности члена акимата.
6. Обосновывается вывод о необходимости регламентации наиболее общих вопросов нормотворческого процесса (нормотворческой инициативы, форм ее реализации, круга органов и лиц, обладающих таким правом, доли каждого из субъектов в нормотворческой деятельности и характер этого участия, порядка взаимодействия всех участников данного процесса) в маслихатах в едином законодательном акте. Это позволит обеспечить унифицированный подход к основным условиям и процедуре реализации права нормотворческой инициативы и принятия нормативных решений маслихатами, а также урегулировать нормотворческий процесс правовыми нормами, имеющими общеобязательное правовое значение для всех его участников.
7. Действующее законодательство Республики Казахстан не предусматривает право маслихатов и акиматов ни требовать отмены незаконных актов друг друга, ни обжаловать их в судебном порядке. В связи с этим автором предлагается закрепить в Законе 2001 г. норму, предоставляющую региональным представительным и исполнительным органам власти право обращаться друг к другу с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в нормативные правовые акты, либо об их отмене, а также право обжаловать указанные акты в судебном порядке. Обосновывается необходимость разработки и закрепления на законодательном уровне механизмов разрешения споров и разногласий между маслихатами и акиматами
с помощью досудебных процедур.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования
заключается в том, что выводы и предложения, полученные в результате проведенного исследования, а также опубликованные труды аспиранта могут бьггь использованы: в законотворческой деятельности Парламента РК в части подготовки изменений и дополнений в действующее законодательство Республики Казахстан, закрепляющее и регулирующее систему региональных представительных и исполнительных органов власти; для совершенствования нормотворческой и правоприменительной деятельности региональных органов государственной власти; в практической деятельности работниками маслихатов и акиматов, депутатами, государственными служащими; в учебном процессе при преподавании курсов конституционного права в юридических вузах, а также для дальнейших общетеоретических и прикладных исследований.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова. Основные положения и выводы, содержащиеся в исследовании, нашли отражение в 9 опубликованных автором работах в ведущих рецензируемых журналах общим объемом 6.3. п.л.
В ходе работы над диссертацией были подготовлены и направлены в Парламент РК конкретные предложения и практические рекомендации по совершенствованию организации и деятельности региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан при внесении изменений и дополнений в Конституцию РК, подготовке нового и реформированию действующего законодательства, регулирующего отношения в .данной сфере.
Структура диссертации отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, показана степень его научной разработанности, определяются цели, задачи, объект и предмет исследования, а также его методологическая основа, раскрывается научная новизна и формулируются положения,
выносимые на защиту, дается теоретическая и практическая значимость работы и ее результатов, приводятся сведения об апробации и внедрении результатов диссертационного исследования.
Глава первая «Особенности формирования и развития современной системы региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Становление и развитие современной системы региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан» диссертант проводит исследование истории становления и развития системы региональных представительных и исполнительных органов власти с момента обретения Республикой Казахстан 16 декабря 1991 г. своей независимости до настоящего времени. В диссертации анализируется ряд важнейших принятых в это время нормативных правовых актов и политических документов, заложивших основу для формирования современной системы региональных органов государственной власти Республики Казахстан.
Второй параграф «Правовое положение регионов в Республике Казахстан» посвящен исследованию правового статуса областей и городов республиканского значения Республики Казахстан.
Рассматривая особенности статуса областей и городов республиканского значения Республики Казахстан, автор отмечает, что он обусловлен унитарной формой государственного устройства республики. Казахстан по своей структуре относится к простым унитарным государствам, поскольку не имеет в своем составе автономных территориальных образований. В Республике Казахстан в настоящее время сложилась трехзвенная система административно-территориального деления. Области как наиболее крупные административно-территориальные единицы Республики Казахстан образуют верхнее звено системы административно-территориального устройства Республики Казахстан. Города республиканского значения республики ввиду того, что имеют особый статус (особое государственное значение) и численность населения, как правило, более одного миллиона человек, приравниваются по своему статусу к областям. Данное звено системы административно-территориального устройства республики характеризуется как наиболее крупная по размерам составная часть республики. В настоящее время территория Республики Казахстан поделена по административно-территориальному принципу на 14 областей и 2 города республиканского значения (город Алматы и столица республики -
город Астана)3.
С учетом различных моделей политико-территориального устройства зарубежных государств, существующих в них особенностей взаимодействия центра и территорий, в работе выделены следующие особенности правового положения областей и городов республиканского значения Казахстана: 1) не имеют признаков государственно-территориального образования; 2) обладают меньшей степенью самостоятельности, чем части федеративного государства; 3) не имеют права на сецессию; 4) правовой статус и система региональных органов государственной власти определяются актами республиканского уровня; 5) юридически равноправны между собой и во взаимоотношениях с центром; 6) не имеют своего устава и своей символики (за исключением городов Астаны и Алматы); 7) их границы устанавливаются и изменяются главой государства; 8) ограниченные возможности в области правотворчества; 9) отсутствие международной правосубъектности.
В рамках данного параграфа автор проводит исследование одного из сложных вопросов, связанного с регулированием правового статуса областей и городов республиканского значения Казахстана, - проблема наделения этих административно-территориальных единиц статусом муниципального образования и создания на их территории органов местного самоуправления.
Несмотря на законодательно признанную возможность создания местного самоуправления, до настоящего времени данный институт так и не внедрен в Республике Казахстан. Основная причина этого видится в том, что подготовка проектов Законов Республики Казахстан от 21 мая 2007 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан от 30 августа 1995 г.» и от 9 февраля 2009 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления и самоуправления» осуществлялась без предварительной выработки целостной концепции местного самоуправления. В конституционно-правовом законодательстве Республики Казахстан нет однозначного подхода к вопросу о природе местного самоуправления в Республике Казахстан. Проблемным остается вопрос о соотношении конституционной модели местного самоуправления и модели, которая построена на основе норм Закона 2001 г. Так, если Конституция РК гарантирует самостоятельность местного самоуправления и его отделение от
3 Особым статусом обладает город республиканского значения Байконур. Ввиду того, что этот город вместе с космодромом Байконур находится в аренде России до 2050 г., на его территории действуют российское законодательство.
системы органов государственной власти, то Закон 2001 г., наоборот, вышел за конституционно установленные принципы организации местного самоуправления и рамки его правового регулирования: вместо того, чтобы обеспечить последовательную реализацию конституционных принципов о самостоятельности местного самоуправления, встраивает местное самоуправление в систему местной государственной власти. Однако при этом Закон 2001 г. содержит внутренние противоречия: определяя местное самоуправление, он трактует его как нечто отделенное от государства, как результат инициативы населения на местах; при трактовке понятий «местное государственное управление» и «местное самоуправление» проводит между ними существенные различия (по субъектам и объектам их осуществления); по непонятной логике устанавливает нормы о возможности взаимодействия маслихатов и акиматов с органами местного самоуправления, возлагает на них обязанность по созданию необходимых условий для становления и развития местного самоуправления, оказанию содействия населению в осуществлении права на местное самоуправление.
Диссертант делает вывод о том, что попытка реализации государственной теории местного самоуправления в Республике Казахстан может привести к негативным последствиям. Из анализа Закона 2001 г. следует, что закрепленная в нем модель местного самоуправления, предполагающая совмещение функций государственного управления и местного самоуправления в одной системе органов, в значительной степени нивелирует в местном самоуправлении черты общественного института, поскольку лишает население местного сообщества конституционного права на осуществление самостоятельного в пределах закрепленных полномочий местного самоуправления. Вместе с тем, воплощение в практику модели организации публичной власти на местном уровне, когда на одном уровне может одновременно существовать и местная, и государственная власть, представляется крайне нежелательным, поскольку создание параллельно действующих систем государственных органов и органов местного самоуправления, дублирование их функций, как показывает зарубежный опыт практики организации местного управления, повсеместно приводит к неэффективному расходованию средств в этой сфере, излишним материальным и финансовым затратам на осуществление указанных полномочий как со стороны органов государственной власти, так и со стороны органов местного самоуправления. Это приводит к выводу о целесообразности внедрения в Республике Казахстан модели местного самоуправления, которая сочетала бы в
себе государственные и общественные начала. При этом автор исходит из того, что области и города республиканского значения, включенные Законом 2001 г. в общую систему местного самоуправления, не могут управляться как муниципальные образования, поскольку большие территория и численность населения этих административно-территориальных единиц, реализация на этом уровне масштабных государственных задач не позволяют говорить о сосредоточении на региональном уровне вопросов местного значения и его приближенности к населению. Исходя из этого было бы целесообразно формировать местное самоуправление на территории Республики Казахстан ниже уровня области и города республиканского значения.
В связи с тем, что, как уже было подтверждено зарубежной практикой, невозможно разграничить на нижних уровнях осуществления публичной власти собственно местные и государственные нужды, самой оптимальной представляется идея территориального разделения уровней власти, т.е. создание такой системы публичной власти на уровнях, находящихся ниже регионального уровня Республики Казахстан, при которой возможным стало бы сочетание местного государственного управления и собственно местного самоуправления. Для этого представляется необходимым пересмотреть всю концепцию законодательства о местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан: разграничить на законодательном уровне региональный и местный уровни управления, принять специальные законы о каждом из них; вывести маслихаты и акиматы областей и городов республиканского значения из системы органов местного государственного управления и местного самоуправления; сохранить существующую систему административно-территориального деления республики и двойной статус представительных и исполнительных органов местного уровня, при котором они одновременно являются органами местного государственного управления и местного самоуправления. Подобное решение, безусловно, потребует внесения изменений в Конституцию РК, переоценки тех принципов, на которых должно строиться взаимодействие государственной власти и местного самоуправления. В основу взаимодействия республиканских, региональных и местных органов власти должен быть положен принцип четкого разграничения функций и полномочий в соответствии с направлением государственной политики в сфере децентрализации государственных функций. Местный уровень власти должен быть более автономен, самостоятельно и беспрепятственно осуществлять свои полномочия, иметь четко определенную сферу предметов ведения, ресурсы для
решения задач, в нее входящих, и нести ответственность за реализацию функций.
Глава вторая «Конституционно-правовые основы организации и деятельности региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан» содержит два параграфа.
В первом параграфе «Региональные представительные органы власти Республики Казахстан» дается общая характеристика маслихата в системе государственного механизма Республики Казахстан, рассматриваются вопросы внутренней структуры и организации работы маслихата, анализируется правовой статус депутата маслихата, рассматривается проблема законодательного регулирования оснований и порядка досрочного прекращения полномочий маслихата.
Отмечается, что маслихаты всех уровней были сформированы в 1994 г., заменив самораспустившиеся в 1993 г. Советы народных депутатов различных уровней. В Казахстане на сегодняшний день осуществляют деятельность 16 региональных (14 областных, 2 - городов Алматы и Астаны) маслихатов четвертого созыва, которые приступили к исполнению своих обязанностей в результате прошедших выборов 18 августа 2007 г. В соответствии со ст. 86 Конституции маслихаты избираются населением соответствующих административно-территориальных единиц на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. Количество депутатов маслихатов определяется ЦИК РК на основании утвержденных ею правил в зависимости от численности населения того или иного региона, но в пределах численности, установленной Законом 2001 г. для маслихатов областей, городов Астаны и Алматы - не более 50 человек. Важная особенность маслихатов состоит в том, что они организационно не связаны с высшим представительным органом страны - Парламентом РК.
В диссертации рассматриваются организационно-правовые формы деятельности маслихата и его органов (сессия, пленарное заседание, публичные слушания), а также анализируется статус входящих в его организационную структуру руководящих (секретаря маслихата и председателя сессии маслихата) и рабочих (аппарата маслихата, депутатских объединений (фракций политических партий и депутатских групп), постоянных комиссий маслихата, временных комиссий и ревизионной комиссии маслихата) органов.
В рамках данного параграфа автор исследует правовой статус депутата маслихата, включающий следующие его элементы: права, обязанности, гарантии
местного самоуправления и его отделение от системы органов государственной власти.
Практика реализации положений Закона 2001 г. выявила еще ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы региональных органов государственной власти. Большинство из них, как показывает анализ деятельности этих органов, вызвано дисбалансом отношений между маслихатами и акиматами, наличием пробелов в нормативно-правовой регламентации организации их деятельности, несовершенством либо отсутствием законодательных процедур, что существенно затрудняет реализацию большинства закрепленных за этими органами полномочий. Отсутствие четкого научно-обоснованного подхода к исследованию проблем нормативно-правового регулирования деятельности региональных органов государственной власти Республики Казахстан, наличие в действующем законодательстве целого ряда противоречий и недостатков, постоянные изменения правового регулирования отношений в данной сфере на практике порождают неопределенность при реализации соответствующих правовых норм.
Таким образом, можно констатировать, что процесс реформирования системы региональных органов государственной власти Республики Казахстан в настоящее время остается незавершенным. Задача построения эффективной нормативно-правовой основы деятельности региональных органов государственной власти Республики Казахстан, определения путей оптимизации системы регионального управления, создания условий для обеспечения нормальной работы, совершенствования форм и методов работы этих органов требует незамедлительного решения. Все это обусловливает актуальность и необходимость дальнейшего исследования выбранной темы, теоретического осмысления соответствующих процессов, проведения тщательного анализа действующего законодательства, выявления тенденций его развития, особенностей регулирования в нем отношений, возникающих в связи с организацией и деятельностью органов государственной власти регионального уровня Республики Казахстан.
Степень научной разработанности темы. За последние годы различные аспекты теории и практики организации и деятельности представительных и исполнительных органов власти регионального уровня Республики Казахстан, взаимоотношений республиканских и местных органов власти, становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан освещались в
деятельности и ответственность депутата. Основная причина слабости маслихатов видится в отсутствии постоянно действующей профессиональной сферы деятельности региональной представительной власти: в настоящее время возможность осуществления депутатских полномочий в маслихатах на постоянной профессиональной основе предусмотрена только для секретаря и председателя ревизионной комиссии маслихата. По мнению диссертанта, в настоящий период, когда перед депутатским корпусом региональных маслихатов усложняются задачи, а также расширяется круг вопросов, которые постоянно им приходится решать, оправдан профессиональный статус депутатов. Это потребует перевода на постоянную профессиональную основу деятельности части депутатского корпуса (как минимум - председателей постоянных комиссий маслихата).
Подвергая анализу нормы Закона 2001 г., диссертант полагает, что отсутствие в нем для депутатов маслихата ограничений, связанных с возможностью совмещения депутатской деятельности с государственной службой (принцип несовместимости) противоречит закрепленному в ст. 3 Конституции РК принципу разделения властей, который не допускает сосредоточение функций различных ветвей власти в одном органе, а следовательно, и совмещение депутатского мандата с занятием должности на государственной службе. В связи с этим автор считает необходимым внести соответствующие изменения в Закон 2001 г., предусмотрев в нем ограничения, связанные с невозможностью совмещения всеми депутатами региональных маслихатов должностей в иных органах государственной власти.
По мнению автора, объем прав и обязанностей, закрепленный за депутатом маслихата ст. 21 Закона 2001 г., дает основание утверждать, что во взаимоотношениях с избирателями он обладает свободным мандатом. Так, несмотря на установленные обязанности депутата маслихата по отношению к избравшему его населению, в Законе 2001 г. отсутствуют характерные для императивного мандата нормы об отзыве депутата, обязательных наказах и подотчетности депутата своим избирателям. Установленная же п. 3 ст. 20 Закона 2001 г. норма об ответственности депутата в виде досрочного прекращения его полномочий за систематическое невыполнение им своих обязанностей перед избравшим его населением на практике не работает, поскольку в самом законе не определен механизм ее реализации. В частности, субъектом, уполномоченным на внесение представления в маслихат о досрочном прекращении полномочий депутата, является территориальная избирательная комиссия (п. 4 ст. 20 Закона 2001 г.). Представляется, что в данном случае таким
субъектом, безусловно, может выступать население соответствующего избирательного округа, которое необходимо наделить правом обращения в маслихат с соответствующим вопросом о привлечении депутата к ответственности. Закрепление в законодательстве таких мер поможет сохранить прямую и обратную связь избирателей с депутатом, заставит депутата быть более внимательным к проблемам и нуждам своих избирателей, что в целом будет способствовать повышению эффективности деятельности депутатов маслихатов и их ответственности перед избирателями.
В рамках параграфа рассматриваемой главы диссертации поднимается проблема правового регулирования оснований и порядка досрочного прекращения маслихатов. Представляется нецелесообразным исключение Законом от 9 февраля 2009 г. из ст. 23 Закона 2001 г. оснований досрочного прекращения полномочий маслихата, поскольку это противоречит подл. 3 п. 3 ст. 61 Конституции РК, согласно которому принятие законов, регулирующих основы организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, относится к ведению Парламента РК. Кроме того, в преамбуле Закона 2001 г. предметом регулирования названы общественные отношения, определяющие правовой статус регионального представительного органа Республики Казахстан, одним из важнейших элементов которого выступает конституционно-правовая ответственность этого органа. Следовательно, основания и порядок досрочного прекращения полномочий маслихатов, составляющие сферу организации и деятельности представительных органов власти, должны регулироваться законом, а не актом главы государства. На законодательном уровне должен быть определен орган, имеющий право инициировать перед Президентом РК вопрос о привлечении маслихата к конституционно-правовой ответственности (например, Генеральная прокуратура РК) и орган, дающий заключение об обоснованности применения к маслихату такой крайней меры конституционно-правовой ответственности как роспуск (например, Конституционный Совет РК).
Во втором параграфе «Региональные исполнительные органы власти Республики Казахстан» раскрываются особенности системы, организации деятельности и акты региональных исполнительных органов власти Республики Казахстан, дается характеристика правового статуса акима регионального уровня.
В работе отмечается, что акиматы областей и городов республиканского значения входят в единую систему исполнительных органов власти Республики
Казахстан. Акиматы областей, городов Алматы и Астаны возглавляются акимом соответствующего региона. В соответствии с п. 7 ст. 26 Закона 2001 г. областной (города республиканского значения, столицы) акимат является коллегиальным органом и не обладает правами юридического лица. В структуре акиматов регионального уровня создаются исполнительные органы по отраслям и сферам деятельности (управления), которые уполномочиваются на осуществление отдельных функций регионального государственного управления.
По мнению автора, закрепление основ правового статуса, функций и полномочий акима области, города республиканского значения (далее - акима регионального уровня) в гл. 3 Закона 2001 г. «Акимы и акиматы. Образование, компетенция и организация деятельности» означает, что законодатель рассматривает акима регионального уровня как элемент системы именно исполнительной власти. Представляется необоснованным наделение Законом 2001 г. акима регионального уровня статусом представителя Президента и Правительства РК (п. 1 ст. 1), так как закон в дальнейшем не раскрывает, что стоит за этими понятиями. Поскольку эти предполагаемые функции не имеют юридических последствий, они должны быть удалены из закона.
В диссертации делается вывод о том, что действующая в Республике Казахстан с 2007 г. новая модель назначения акимов регионального уровня Президентом РК с согласия маслихатов никоим образом не повлияла на усиление роли последних. Основными недостатками данной модели являются следующие: круг субъектов, имеющих право представлять кандидатуры на должность акима региона в региональный представительный орган власти, включает только одно лицо - Президента РК; на должность акима предлагается одна кандидатура, вследствие чего у депутатов маслихата отсутствует право альтернативного выбора; в законе отсутствует четкая процедурная регламентация порядка назначения акима (порядок представления кандидатуры акима в маслихат; срок, в течение которого маслихат должен рассмотреть представленную главой государства кандидатуру акима; количество голосов от установленного числа депутатов маслихата, требуемое для дачи согласия главе государства на назначение кандидатуры на должность акима; последствия в случае отклонения представленной кандидатуры и возможность повторного ее представления в региональный маслихат); окончательную точку в назначении акима регионального уровня в любом случае ставят не депутаты маслихатов, а Президент РК. В связи с этим автор считает необходимым внести коррективы в
предусмотренный Конституцией РК порядок назначения на должность акима на основе повышения роли маслихатов: расширить круг участников инициирования представления кандидатуры акима главе государства (включая политическую партию, фракция которой имеет больше всех депутатских мандатов в региональном маслихате); предложение политической партии должно рассматриваться в маслихате и при поддержке большинства депутатов отправляться на утверждение Президента РК; решение маслихата об избрании кандидатуры на должность акима должно считаться принятым, если за нее проголосовало более половины голосов от установленного числа депутатов маслихата; голосование должно проходить на альтернативной основе и тайно с целью исключения возможного давления на волю депутатов. Кроме того, поскольку Законом 2001 г. устанавливаются важнейшие элементы правового статуса акима регионального уровня, в нем должны быть отражены: требования, предъявляемые к кандидатуре на должность акима регионального уровня (возраст, стаж государственной службы, опыт профессиональной деятельности и т.д.); ограничения во время нахождения его в этой должности; срок полномочий, на который назначается; основания досрочного прекращения его полномочий.
Глава третья «Конституционно-правовые основы разграничения и реализации полномочий региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Полномочия региональных представительных органов власти Республики Казахстан и проблемы их реализации»
диссертант на основе анализа действующего законодательства Республики Казахстан дает классификацию полномочий маслихатов, выявляет проблемы реализации некоторых из них и предлагает пути по их устранению.
Диссертант придерживается традиционной, сложившейся в доктрине конституционного права, точке зрения, согласно которой полномочия (права и обязанности) в совокупности с предметами ведения образуют компетенцию, которая выступает неотъемлемым элементом правового статуса государственного органа. Если Конституция РК в п. 4 ст. 86 перечисляет общие вопросы ведения маслихатов, то основной перечень полномочий сосредоточен в Законе 2001 г., при этом перечень остается открытым: в подп. 15 п. 1 ст. 6 Закона 2001 г. предусматривается осуществление и иных полномочий, установленных данным законом и иными законодательными актами Республики
Казахстан. Диссертант условно подразделяет полномочия маслихатов в зависимости от их содержания на несколько групп: 1) нормотворческие; 2) представительские; 3) внутриорганизационные; 4) по решению социальных и экономических проблем региона; 5) кадровые; 6) контрольные.
По мнению автора, определенные проблемы в реализации нормотворческих полномочий маслихата связаны с тем, что Закон 2001 г. не определяет общие рамки, основные условия и процедуры принятия нормативных решений маслихатами, не регламентирует порядок взаимодействия всех участников правотворческого процесса. Существенным недостатком Закона 2001 г. является отсутствие в нем трактовки нормотворческой инициативы и возможных форм ее реализации, круга лиц и органов, наделенных таким правом. Следует отметить, что в настоящее время практика законодательного регулирования нормотворческой деятельности государственных органов уже существует. Нормативные предписания, направленные на урегулирование нормотворческой деятельности, содержатся, например, в Конституционном законе Республики Казахстан от 16 октября 1995 г. «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», Конституционном законе Республики Казахстан от 18 декабря 1995 г. «О Правительстве Республики Казахстан». В связи с этим автор полагает, что регламентирование наиболее общих вопросов нормотворческого процесса в маслихатах должно осуществляться законом, что позволит обеспечить урегулированность процесса правовыми нормами, имеющими общеобязательное правовое значение для всех участников нормотворческого процесса. В частности, в законе должны быть отражены: понятие «нормотворческая инициатива» и ее формы; круг органов и лиц, обладающих правом нормотворческой инициативы; доля каждого из субъектов в нормотворческой деятельности и характер этого участия; общие условия и процедуры принятия нормативных решений маслихатами; порядок взаимодействия маслихата с иными участниками нормотворческого процесса.
В диссертации анализируются формы контрольной деятельности маслихатов в отношении исполнительных органов власти - заслушивание отчетов их деятельности, об исполнении бюджета, планов, экономических и социальных программ развития соответствующей административно-территориальной единицы, запросов депутата, внесение в соответствующие органы представлений о привлечении к ответственности должностных лиц государственных органов за невыполнение решений маслихата и др. Несмотря
на то, что маслихаты наделены столь большим объемом контрольных полномочий, на практике это не означает их широкое применение, поскольку отсутствует четкий механизм реализации содержащихся в законе правовых норм. По итогам анализа автором выдвигаются некоторые предложения, касающиеся усиления контрольных полномочий маслихатов: совершенствования института депутатского запроса, пересмотра статуса ревизионных комиссий маслихатов и др.
Во втором параграфе «Общая характеристика полномочий региональных исполнительных органов власти Республики Казахстан»
дается общая характеристика и классификация полномочий акиматов областей и городов республиканского значения.
В исследовании определено, что основные направления деятельности и полномочия регионального акимата обусловлены его ответственностью за состояние социально-экономического развития соответствующей территории. Конституция РК в п. 2 ст. 87 в общих чертах определяет компетенцию исполнительных органов областей, городов Алматы и Астаны. Основной круг полномочий акимата закрепляется в Законе 2001 г. и далее конкретизируется в отраслевом законодательстве Республики Казахстан по сферам деятельности: экономики, бюджета и финансов; предпринимательской деятельности; социальной сфере; обеспечения и защиты прав и свобод граждан, охране общественного порядка и борьбе с преступностью; охраны окружающей среды, развития и поддержки сельского хозяйства, животноводства и растениеводства; жилищно-коммунальной сфере и т.д.
Подчеркивается, что наряду с полномочиями, установленными законодательством, акимату г. Астаны в соответствии с Законом Республики Казахстан от 21 июля 2007 г. «О статусе столицы Республики Казахстан» предоставлено право осуществления международного сотрудничества по вопросам развития столицы. Несмотря на то, что в Законе 2001 г. отсутствуют нормы, регулирующие вопросы участия исполнительных органов власти областей в международных и внешнеэкономических связях, на практике последние достаточно активно устанавливают международные связи от имени соответствующих областей с территориальными единицами зарубежных государств. Правовой основой для установления международных контактов служат, как правило, соответствующие договора и соглашения, заключенные на межгосударственном уровне, а также акты Президента и Правительства РК. По мнению диссертанта, данный законодательный пробел должен быть устранен
путем закрепления в Законе 2001 г. нормы, определяющей основы участия региональных исполнительных органов власти Республики Казахстан в международных и внешнеэкономических связях с территориальными органами зарубежных государств.
В третьем параграфе «Правовые проблемы взаимоотношений региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан» раскрываются характер и содержание взаимоотношений региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан; показаны особенности реализации конституционного принципа разделения властей на региональном уровне Республики Казахстан, степень его влияния на место, роль и значимость маслихатов и акиматов в системе организации и осуществления региональной государственной власти; анализируются правовые формы взаимодействия этих органов, показана их специфика и недостатки; формулируются предложения по совершенствованию механизмов разрешения споров и разногласий между маслихатами и акиматами.
Диссертантом отмечается, что разделение властей закрепляется в Конституции РК в качестве важного принципа организации государственной власти не только не только для республиканского, но и для регионального уровня Республики Казахстан. В работе значительное внимание уделено освещению системы сдержек и противовесов, функционирующей на региональном уровне Республики Казахстан. Анализ практики применения на уровне регионального управления принципа разделения властей и основанной на нем системы сдержек и противовесов свидетельствует, что баланс власти смещен в сторону исполнительных органов власти. Создавшееся положение во многом объясняется тем, что закрепленные в Законе 2001 г. полномочия маслихатов не являются важными рычагами влияния на исполнительную власть и не оказывают «сдерживающее» по отношению к ней воздействие, - наоборот, по своей силе они заметно уступают средствам воздействия исполнительной власти на представительную. Для обеспечения нормального функционирования на региональном уровне Республики Казахстан системы сдержек и противовесов в процессе взаимоотношений между региональными представительными и исполнительными органами власти, усиления роли маслихатов в региональной системе разделения властей, установления эффективного контроля за деятельностью органов исполнительной власти автором предлагается законодательно усилить контрольные и кадровые
полномочия маслихатов: а) установить солидарную (коллективную) ответственность акимата перед маслихатом за реализацию возложенных на него функций; б) наделить маслихат правом принимать участие (через процедуру утверждения) в назначении отдельных членов акимата (например, руководителей управлений социально-экономического блока) и выражать им недоверие.
Диссертантом предлагается исключить предусмотренное подп. 3 п. 1 ст. 6 Закона 2001 г. полномочие маслихата по утверждению схемы управления административно-территориальной единицей по представлению акима. Такая необходимость вызвана тем, что Закон 2001 г., с одной стороны, трактует схему управления административно-территориальной единицей как «систему региональных органов исполнительной власти», с другой, - устанавливает, что она (схема) утверждается на основе типовой структуры местного государственного управления. Анализ типовой структуры в свою очередь, свидетельствует, что она закрепляет не систему, а структуру региональных органов исполнительной власти, т.е. конкретный перечень, возможные виды и наименования региональных органов исполнительной власти, финансируемых из регионального бюджета. Таким образом, утверждение маслихатом системы региональных органов исполнительной власти изначально невозможно, так как система этих органов уже определена Законом 2001 г., что представляется вполне логичным, поскольку именно данным нормативным актом регулируются вопросы организации и деятельности региональных органов исполнительной власти.
Автором аргументирован вывод о том, что для осуществления более тесного взаимодействия маслихатов и акиматов на начальном этапе разработки исполнительными органами проектов решений необходимо в этом процессе обеспечить участие депутатов маслихатов путем создания совместной комиссии. Обосновывается необходимость закрепления на законодательном уровне такой формы взаимодействия региональных маслихатов и акиматов как направление в обязательном порядке нормативных правовых актов в адрес друг друга.
В рамках данного параграфа рассматривается такой вопрос как разногласия. Диссертант полагает, что отсутствие на законодательном уровне механизма разрешения противоречий между маслихатами и акиматами ставит проведение процедур возникающих разногласий между этими органами вне правового поля, что нередко приводит к необоснованным действиям
исполнителыгых органов власти. Действующее законодательство Республики Казахстан не предусматривает право маслихатов и акиматов ни требовать отмены незаконных актов друг друга, ни обжаловать их в судебном порядке. В этой связи автор приходит к выводу о необходимости установления на законодательном уровне четких механизмов и процедур рассмотрения разногласий и споров компетенционного характера. Предлагается в Законе 2001 г. закрепить норму, предоставляющую право маслихатам и акиматам обращаться друг к другу с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в нормативные правовые акты, либо об их отмене, а также обжаловать указанные акты в судебном порядке. Кроме того, для возможности вынесения маслихатом предупреждения акиму и в целом реализации им полномочия по выражению недоверия акиму предлагается предусмотреть в Законе 2001 г. норму, предоставляющую право маслихатам обжаловать в судебном порядке решения и действия (или бездействие) исполнительных органов власти. В работе обоснован вывод о необходимости разработки и закрепления на законодательном уровне механизмов разрешения споров и разногласий между этими органами с помощью досудебных процедур. Внедрение в практику таких механизмов будет способствовать упорядочению отношений по разрешению разногласий и споров между этими органами власти, позволит обеспечить эффективность совместной деятельности этих органов, их согласованное функционирование и взаимодействие.
По мнению диссертанта, важную роль в процедуре разрешения конфликтных ситуаций между маслихатами и акиматами должен играть Президент РК, поскольку его задачи по обеспечению согласованного функционирования всех ветвей государственной власти, согласно п. 3 ст. 40 Конституции РК, должны распространяться на органы государственной власти не только республиканского, но и регионального уровня. В этой связи диссертант считает, что полномочия главы государства в данном направлении должны быть более четко обозначены в Конституции и Законе 2001 г.
В заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы основные теоретические выводы и практические предложения по реформированию системы региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан, предложены пути по совершенствованию законодательства о местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан и практики его применения, указано на актуальность дальнейшей разработки поставленных проблем.
Основные результаты проведенного исследования опубликованы в следующих периодических печатных изданиях, рекомендованных ВАК для опубликования основных результатов диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук:
1. Айтказиное Е.Б. Вопросы организации и деятельности представительных и исполнительных органов власти на региональном уровне Российской Федерации и Республики Казахстан: сравнительно-правовой анализ // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 16. 0,7 п.л.;
2. Айтказиное Е.Б. Конституционная норма о единстве местных представительных органов (маслихатов) и местного самоуправления в Республике Казахстан: в поиске оптимальной модели взаимоотношений // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 21. 0,6 п.л.;
3. Айтказиное Е.Б. Правовое положение регионов как управляемых частей Республики Казахстан // Современное право. 2008. №11.0,8 п.л.;
4. Айтказиное Е.Б. Представительные и исполнительные органы власти регионального уровня Республики Казахстан: некоторые вопросы правового статуса // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2009. № 1. 0,8 пл.;
5. Айтказиное Е.Б. К вопросу о наделении местных представительных и исполнительных органов в Республике Казахстан правами юридического лица II Государство и право. 2009. № 5.0,8 пл.;
6. Айтказиное Е.Б. Правовые проблемы взаимоотношений региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2010. № 3.0,8 пл.;
7. Айтказиное Е.Б. Местное самоуправление в Республике Казахстан: состояние, тенденции, перспективы // Государство и право. 2010. № 8.0,8 пл.;
8. Айтказиное Е.Б. Конституционно-правовые проблемы реализации новой модели назначения акимов регионального уровня Республики Казахстан с согласия маслихатов // Современное право. 2010. № 6.0,3 пл.;
9. Айтказиное Е.Б. Правовые проблемы реализации нормотворческих полномочий региональных представительных органов власти (маслихатов) Республики Казахстан // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. №5. 0,7 пл.
Отпечатано в ООО «Компания Спутник+» ПД № 1-00007 от 25.09.2000 г. Подписано в печать 06.10.2010 Тираж 100 экз. Усл. п.л. 1,75 Печать авторефератов (495)730-47-74,778-45-60
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Айтказинов, Ермек Булатович, кандидата юридических наук
Введение
Глава 1. Особенности формирования и развития современной системы региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан
§ 1. Становление и развитие современной системы региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан
§ 2. Правовое положение регионов Республики Казахстан
Глава 2. Конституционно-правовые основы организации и деятельности региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан
§ 1. Региональные представительные органы власти Республики Казахстан
1.1. Общая характеристика регионального представительного органа власти Республики Казахстан
1.2. Внутренняя структура регионального представительного органа власти Республики Казахстан и организация его работы
1.3. Правовой статус депутата регионального представительного органа власти Республики Казахстан
1.4. Досрочное прекращение полномочий регионального представительного органа власти Республики Казахстан
§ 2. Региональные исполнительные органы власти Республики Казахстан ЮЗ
2.1. Особенности системы, организация деятельности и акты региональных исполнительных органов власти Республики Казахстан ЮЗ
2.2. Правовой статус акима регионального уровня Республики Казахстан
Глава 3. Конституционно-правовые основы разграничения и реализации полномочий региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан
§ 1. Полномочия региональных представительных органов власти Республики Казахстан и проблемы их реализации 121'
§ 2. Общая характеристика полномочий региональных исполнительных органов власти Республики Казахстан
§ 3. Правовые проблемы взаимоотношений региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционно-правовые основы системы региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан"
Актуальность темы исследования. Коренные и масштабные реформы в Республике Казахстан, произошедшие за последние пятнадцать с небольшим лет, связаны с глубокими социальными, экономическими и политическими преобразованиями общественных отношений. Сформированы основы государственности, задано дальнейшее направление развития Казахстана, созданы необходимые предпосылки для построения демократического правового государства и гражданского общества, развития полноценных институтов власти. Одной из важнейших проблехм в проводимых реформах на современном этапе конституционного развития казахстанского государства является построение оптимальной, эффективной системы органов государственной власти, в том числе регионального уровня1. Данные органы власти играют ключевую роль в обеспечении надлежащего функционирования государства и именно от уровня качества их деятельности во многом зависит успешное выполнение задач, стоящих перед Республикой Казахстан.
Важность и необходимость дальнейшего совершенствования деятельности центральных и региональных органов государственной власти неоднократно отмечались в ежегодных посланиях Президента народу Казахстана. Основными препятствиями на пути экономических преобразований признаны: недостаточная эффективность государственного аппарата; не соответствие объемов ответственности за решение конкретных задач; дублирование функций; размытость задач, стоящих перед государственными органами; отсутствие координации между органами государственной власти; нарушение баланса 2 полномочии и ответственности и др.
За годы становления независимости была проведена большая работа по комплексной разработке и принятию законодательства Республики Казахстан об
1 В настоящем диссертационном исследовании термином «региональный» обозначается уровень, следующий за республиканским, т.е. уровень организации государственной власти в областях и городах республиканского значения Республики Казахстан.
2 «К свободному, эффективному и безопасному обществу»: Послание Президента страны народу Казахстана 24 октября 2000 г. // Казахстанская правда. 2000. 25 окт.; «Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации»: Послание Президента Республики Казахстан народу Казахстана от 18 февраля 2005 г. // Казахстанская правда. 2005. 19 февр.; «Казахстан на пороге нового рывка вперед в своем развитии»: Послание Президента Республики Казахстан народу Казахстана от 1 марта 2006 г. // Казахстанская правда. 2006. 2 марта; и др. органах государственной власти регионального уровня. Конституция Республики Казахстан, принятая 30 августа 1995 г., закрепила новую модель организации государственной власти областей и городов республиканского значения Республики Казахстан в виде.представительных (маслихатов) и исполнительных (акиматов) органов власти, включив их в систему местного государственного управления. Принятый в целях конкретизации ее положений 23 января 2001 г. Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» детально регламентировал порядок формирования, организации и деятельности этих органов. В законодательство о местном государственном управлении в последние годы неоднократно вносились изменения и дополнения, в частности, существенным изменениям оно подверглось в связи с принятием Законов Республики Казахстан от 21 мая 2007 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан от 30 августа 1995 г.» и от 9 февраля 2009 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления и самоуправления», многие положения которых непосредственно затронули органы власти регионального уровня. В результате была утверждена новая редакция Закона от 23 января 2001 г. и изменено его название - «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» (далее - Закон 2001 г.).
Предпринятые в течение ряда последних лет попытки законодательного характера,- направленные на повышение эффективности и совершенствование деятельности региональных органов государственной власти Республики Казахстан, не дали того результата, на достижение которого была нацелена проводимая на протяжении длительного времени реформа по оптимизации системы государственного устройства. Основная причина этого видится в непоследовательности проводимых в Республике Казахстан реформ в этой области. В частности, анализ Законов Республики Казахстан от 21 мая 2007 г. и от 9 февраля 2009 г. позволяет сделать вывод о том, что подготовка проектов этих законов осуществлялась фрагментарно, без предварительной выработки целостной концепции местного государственного управления и местного самоуправления в Республике Казахстан, что не могло не сказаться на их качестве, а следовательно, и на регулировании соответствующих общественных отношений. Так, при включении указанными законами в систему местного самоуправления областей и городов республиканского значения не было учтено то обстоятельство, что эти административно-территориальные единицы не могут управляться как муниципальные образования, а наделение региональных маслихатов и акиматов статусом органов местного самоуправления не соответствует Конституции РК, которая гарантирует самостоятельность местного самоуправления и его отделение о г системы органов государственной власти.
Практика реализации положений Закона 2001 г. выявила еще ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы региональных органов государственной власти. Большинство из них, как показывает анализ деятельности этих органов, вызвано дисбалансом отношений между маслихатами и акиматами, наличием пробелов в нормативно-правовой регламентации организации их деятельности, несовершенством либо отсутствием законодательных процедур, что существенно затрудняет реализацию большинства закрепленных за этими органами полномочий. Отсутствие четкого научно-обоснованного подхода к исследованию проблем нормативно-правового регулирования деятельности региональных органов государственной власти Республики Казахстан, наличие в действующем законодательстве целого ряда противоречий и недостатков, постоянные изменения правового регулирования отношений в данной сфере на практике порождают неопределенность при реализации соответствующих правовых норм.
Таким образом, можно констатировать, что процесс реформирования системы региональных органов государственной власти Республики Казахстан в настоящее время остается незавершенным. Задача построения эффективной нормативно-правовой основы деятельности региональных органов государственной власти Республики Казахстан, определения путей оптимизации системы регионального управления, создания условий для обеспечения нормальной работы, совершенствования форм и методов работы этих органов требует незамедлительного решения. Все эго обусловливает актуальность и необходимость дальнейшего исследования выбранной темы, теоретического осмысления соответствующих процессов, проведения тщательного анализа действующего законодательства, выявления тенденций его развития, особенностей регулирования в нем отношений, возникающих в связи с организацией и деятельностью органов государственной власти регионального уровня Республики Казахстан.
Степень научной разработанности темы. За последние годы различные i аспекты теории и практики организации и деятельности представительных и исполнительных органов власти регионального уровня Республики Казахстан, взаимоотношений республиканских и местных органов! власти, становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан освещались в трудах казахстанских ученых: М.Т. Баймаханова, JI.T. Жанузаковой, В.А. Калюжного,
A.К. Котова, В.А. Малиновского, Г.С. Сапаргалиева, Р.С. Сакиевой, А.А.Таранова,
B.Н. Уварова, А. Чеботарева и др.
Имеются работы, специально посвященные проблеме реформирования и особенностям системы органов государственной власти регионального уровня Республики Казахстан, совершенствования правовых основ их деятельности. Например, значительный интерес представляет проведенное в 1994 г. диссертационное исследование А.А. Гурьева «Правовой статус представительных и исполнительных органов власти на региональном (областном) уровне (на материалах Республики Казахстан)», ставшей первой попыткой такого исследования. При общей положительной оценке данной работы, следует отметить, что она была выполнена в отсутствие важнейших для Республики Казахстан законодательных актов, регулирующих отношения в данной сфере.
За последние годы казахстанская литература пополнилась | диссертационными исследованиями, касающимися отдельных аспектов рассматриваемой проблемы. Однако анализ вопросов организации и деятельности региональных представительных и исполнительных органов власти проводился либо в рамках рассмотрения общих вопросов института местного государственного i управления без специального обращения к проблемам правового регулирования j деятельности этих органов (Калюжный В.А. «Законодательство о местном I f государственном управлении и местном самоуправлении в Казахстане»), либо в свете специальных проблем совершенствования деятельности местных представительных органов (Жанузакова JI.T. «Конституционно-правовые
I проблемы организации и деятельности местных представительных органов в
Республике Казахстан»; Копабаева А.О. «Компетенция и нормотворческая деятельность маслихатов Республики. Казахстан» и др.), либо в. рамках- анализа деятельности местных исполнительных органов (Алибаева- Г.А. «Развитие организационно-правовых основ деятельности местных исполнительных органов» и др.). Таким образом, признавая важность вклада этих и других ученых в разработку проблемы, необходимо, тем не менее, отметить недостаточную изученность данной проблематики в казахстанской юридической литературе.
Теоретическую основу диссертации составили фундаментальные исследования отечественных и зарубежных ученых по проблемам конституционного права, государственного управления, теории и практики разделения властей, организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Среди них С.А. Авакьян, А.С. Автономов, С.С. Алексеев, A.M. Арбузкин, Г.В. Атаманчук, М.Т. Баймахапов, Н.А. Богданова, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, В.PI. Васильев, В.А. Виноградов, Н.В. Витрук, Б.Н. Габричидзе, В.В. Гошуляк, И.В. Гранкин, В.Д. Зорькин, Е.И. Козлова, Е.И. Колюшин, М.А. Краснов, В.А. Лебедев, Е.А. Лукьянова, В.О. Лучин, В.Л. Лютцер, М.Н. Марченко, Н.Л. Пешин, А.С. Пиголкин, А.Е. Постников, Г.С. Сапаргалиев, Д.Л. Сурков, Ю.А.Тихомиров, И.А. Умнова, В.И. Фадеев, А.И. Черкасов, В.Е. Чиркин, Е.С. Шугрина и многие др.
В процессе подготовки диссертации автор обращался также к работам ученых-государствоведов, внесших значительный вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных органов советской власти. Среди них: С.А. Авакьян, И.А. Азовкин, Г.В. Барабашев, Л.Д. Воеводин, Р.Ф. Васильев, Д.Л. Златопольский, В.Т. Кабышев, С.С. Кравчук, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, А.И. Лукьянов, Б.Н. Топорнин, К.Ф. Шеремет и др.
Объектом исследования является совокупность отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан.
Предметом исследования являются нормы действующего законодательства Республики Казахстан, закрепляющие и регулирующие организацию и деятельность региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан, а также практика реализации соответствующих норм.
Целыо настоящего диссертационного исследования являются комплексное рассмотрение отношений, складывающихся в сфере организации и деятельности региональных' представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан, выявление проблем, вызванных недостатками нормативно-правовой регламентации организации их деятельности, и на основе этого разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства в этой сфере с учетом современных тенденций конституционно-правового развития Республики Казахстан.
Для достижения указанной цели в работе были поставлены следующие исследовательские задачи:
- изучить становление и особенности современного развития системы региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан;
- рассмотреть особенности правового положения регионов Республики Казахстан в сравнении с территориальными единицами (частями) зарубежных государств;
- на основе анализа законодательства Республики Казахстан о местном государственном управлении и самоуправлении выявить характер взаимоотношений органов государственной власти регионального уровня с органами местного самоуправления и возникающие при этом проблемы;
- проанализировать состояние конституционно-правового регулирования организации и деятельности региональных представительных и исполнительных органов власти, выявить проблемы, возникающие в процессе организации деятельности и реализации полномочий этих органов;
- показать особенности реализации конституционного принципа разделения властей на региональном уровне Республики Казахстан и степень его влияния на место, роль и значимость маслихатов и акиматов в системе организации и осуществления региональной государственной власти, а также на содержание и направленность их взаимоотношений;
- раскрыть организационно-правовые формы и принципы взаимодействия региональных представительных и исполнительных органов власти, показать их специфику и недостатки законодательного регламентирования механизмов разрешения возникающих при этом споров и разногласий.
Методологическую основу исследованш! составляют всеобщий диалектический метод и такие общенаучные методы, как логический, структурно-функциональный, моделирования, системного и структурного анализа. В1 настоящей работе были применены также специальные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой. Методологической основой исследования послужили также фундаментальные концепции и положения по рассматриваемой проблематике, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г., Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 г. «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», иные законодательные акты Республики Казахстан (конституционные законы, кодексы, законы), указы Президента РК, постановления Правительства РК, нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов власти областей и городов республиканского значения (регламенты, решения маслихатов и постановления акиматов). Для сравнительно-правового анализа автором были исследованы нормативные правовые акты и других стран, в частности отдельные положения законодательства Российской Федерации и ее субъектов, регламентирующие вопросы организации и деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти регионального уровня.
Эмпирическую основу исследования составили практика деятельности региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан, информационные бюллетени, аналитические и справочные материалы этих органов, материалы публикаций в научной и периодической печати. В рамках исследования использовались труды дореволюционных ученых и нормативные правовые акты советского периода. В процессе подготовки диссертации изучена и обобщена нормотворческая практика региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан.
Научная новизна работы определяется прежде всего тем, что в ней предпринята попытка комплексного исследования наиболее актуальных теоретических и практических проблем правового регулирования организации и деятельности региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан на основе нового законодательства о местном государственном управлении и местном самоуправлении, подвергшегося серьезным изменениям в результате прошедшей в 2007 г. в Республике Казахстан конституционной реформы. Это связано с тем, что, несмотря на существенную значимость данной проблемы, в аспекте исследуемой темы в казахстанской юридической литературе они еще недостаточно полно и всесторонне изучены и требуют нового осмысления.
В диссертации показана специфика организации и осуществления государственной власти на региональном уровне Республики Казахстан, определены качественно новые подходы к ее организации. С учетом практики реализации Закона 2001 г. и опыта зарубежного законодательства сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства Республики Казахстан о местном государственном управлении и самоуправлении. Предложены некоторые новые подходы к решению проблем в сфере правовой регламентации: конституционно-правовой ответственности региональных представительных и исполнительных органов государственной власти; нормотворческого процесса в маслихатах; принципов и организационно-правовых форм взаимодействия маслихатов и акиматов.
В работе изложены некоторые концептуальные подходы к проблемам местного самоуправления, пониманию его природы и перспектив развития на современном этапе развития Республики Казахстан, а также выработаны новые подходы к совершенствованию законодательства в данной сфере. Исследование данного вопроса представляется особенно важным, учитывая тот факт, что в настоящее время по-прежнему остаются нерешенными многие проблемы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, прежде всего вопросы взаимодействия органов государственной власти регионального уровня Республики Казахстан и органов местного самоуправления; и решить эти вопросы без построения соответствующей теории, по всей видимости, невозможно.
Проведенное исследование позволило сформулировать и вынести на защиту следующие основные положения:
1. Включение Законом 2001 г. в общую систему местного самоуправления областей и городов республиканского значения представляется необоснованным. По мнению автора, самой оптимальной является идея территориального разделения уровней власти, т.е. создание такой системы публичной власти на уровнях, находящихся ниже регионального уровня Республики Казахстан, при которой стало бы возможным сочетание местного государственного управления и собственно местного самоуправления. В этой связи целесообразно: разграничить на законодательном уровне региональный и местный уровни управления, приняв специальные законы о каждом из них; вывести маслихаты и акиматы областей и городов республиканского значения из системы органов местного государственного управления и местного самоуправления; сохранить существующую систему административно-территориального деления республики и двойной статус представительных и исполнительных органов местного уровня, при котором они одновременно являются органами местного государственного управления и местного самоуправления.
2. Новая модель назначения акимов регионального уровня, существующая в Республике Казахстан с 2007 г., продемонстрировала определенную уязвимость: при назначении акима преимущества находятся в руках президента, что делает участие маслихатов в этом процессе формальным. Казахстанская модель назначения акима (через решение маслихата) и ее процедура должны быть построены на демократических принципах: расширен круг участников инициирования представления кандидатуры акима главе государства (включая политическую партию, фракция которой имеет больше всех депутатских мандатов в региональном маслихате); предложение политической партии должно рассматриваться в маслихате и при поддержке большинства депутатов отправляться на утверждение Президента РК; решение маслихата об избрании кандидатуры на должность акима считается принятым, если за нее проголосовало более половины голосов от установленного числа депутатов маслихата; голосование должно проходить на альтернативной основе и тайно с целью исключения возможного давления на волю депутатов.
3. Предлагается в Законе 2001 г. установить следующие основания досрочного прекращения полномочий маслихатов: 1) неоднократное (два и более) нарушение Конституции, законодательных актов Республики Казахстан; 2) неправомерная деятельность этого органа, выразившаяся в конкретных нарушениях действующего законодательства, противоправных решениях или действиях; 3) двух или трехкратное отклонение представленной Президентом РК кандидатуры на должность акима регионального уровня; 4) отклонение Президентом РК вотума выражения недоверия маслихатом акиму регионального уровня. В случае применения к маслихату мер ответственности по первому и второму основаниям, процесс привлечения к ответственности маслихата должен включать в себя следующие обязательные стадии: установление соответствующим судом факта нарушения; непринятие маслихатом в течение определенного законом срока мер по исполнению решения суда; установление соответствующим судом факта уклонения маслихата в пределах своих полномочий от принятия мер по исполнению решения суда; внесение официального предупреждения уполномоченным органом; непринятие маслихатом в течение определенного законом срока мер по устранению фактов, изложенных в предупреждении.
4. Особенностью института недоверия акиму является то, что мера конституционно-правовой ответственности в форме выражения недоверия за проводимую социально-экономическую политику в регионе может быть- применена только к акиму, а не к акимату в целом. Полагаем, такой подход противоречит п. 3 ст. 27 Закона 2001 г., согласно которому ответственностьч за реализацию возложенных функций несет весь акимат региона как коллегиальный исполнительный орган власти. Иными словами, акимат должен нести солидарную (коллективную) ответственность перед маслихатом за реализацию возложенных на него функций, т.е. решение Президента РК об освобождении акима от должности в связи с выражением ему недоверия маслихатом должно влечь за собой отставку всего возглавляемого им акимата.
5. Наряду с коллективной ответственностью акимата должна существовать индивидуальная ответственность его членов, которая должна наступать в зависимости от степени участия маслихата в формировании органов исполнительной власти. Маслихаты должны иметь возможность воздействовать на процесс принятия управленческих решений, в том числе и через кадровую» политику - принимать участие в назначении отдельных членов акимата (например, I руководителей управлений социально-экономического блока). При этом речь должна идти не о согласовании (так как оно в большей степени имеет консультативное значение), а о процедуре утверждения членов акимата как о совершенно ином механизме: решение маслихата будет иметь императивный характер; отклонение маслихатом предложенной кандидатуры предполагает выдвижение и рассмотрение другой; только в случае утверждения кандидатуры маслихатом аким может производить назначение. Маслихату необходимо предоставить право обращаться к акиму об освобождении от должности членов акимата, в назначении которых он принимал участие; в случае если аким отклоняет такое обращение, - право повторно по истечении определенного срока обращаться к акиму, что должно влечь немедленное освобождение от должности члена акимата.
6. Обосновывается вывод о необходимости регламентации наиболее общих вопросов нормотворческого процесса (нормотворческой инициативы, форм ее реализации, круга органов и лиц, обладающих таким правом, доли каждого из субъектов в нормотворческой деятельности и характер этого участия, порядка взаимодействия всех участников данного процесса) в маслихатах в едином законодательном акте. Это позволит обеспечить унифицированный подход к основным условиям и процедуре реализации права нормотворческой инициативы и принятия нормативных решений маслихатами, а также урегулировать нормотворческий процесс правовыми нормами, имеющими общеобязательное правовое значение для всех его участников.
7. Действующее законодательство Республики Казахстан не предусматривает право маслихатов и акиматов ни требовать отмены незаконных актов друг друга, ни обжаловать их в судебном порядке. В связи с этим автором предлагается закрепить в Законе 2001 г. норму, предоставляющую региональным представительным и исполнительным органам власти право обращаться друг к другу с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в нормативные правовые акты, либо об их отмене, а также право обжаловать указанные акты в судебном порядке. Обосновывается необходимость разработки и закрепления на законодательном уровне механизмов разрешения споров и разногласий между маслихатами и акиматами с помощью досудебных процедур/
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что выводы и предложения, полученные в результате проведенного исследования, а также опубликованные труды аспиранта могут быть использованы: в законотворческой деятельности Парламента РК в части подготовки изменений и дополнений в действующее законодательство Республики Казахстан, закрепляющее и регулирующее систему региональных представительных и исполнительных органов власти; для совершенствования нормотворческой и правоприменительной деятельности региональных органов государственной власти; в пракгической деятельности работниками маслихатов и акиматов, депутатами, государственными служащими; в учебном процессе при преподавании курсов конституционного права в юридических вузах, а также для дальнейших общетеоретических и прикладных исследований.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова. Основные положения и выводы, содержащиеся в исследовании, нашли отражение в 9 опубликованных автором работах в ведущих рецензируемых журналах общим объемом 6.3. п.л.
В ходе работы над диссертацией были подготовлены и направлены в Парламент РК конкретные предложения и практические рекомендации по совершенствованию организации и деятельности региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан при внесении изменений и дополнений в Конституцию РК, подготовке нового и реформированию действующего законодательства, регулирующего отношения в данной сфере.
Структура диссертации отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Айтказинов, Ермек Булатович, Москва
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное в диссертации исследование конституционно-правовых основ системы региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан, а также сделанный в ходе него анализ складывающейся, практики их деятельности позволяют сделать некоторые выводы, обобщения, предложения и ремендации по дальнейшему совершенствованию законодательства в этой сфере.
Представляется нецелесообразным отнесение Конституцией РК к системе местного государственного управления различных по своему предназначению органов государственной власти. Сложившаяся на сегодня в Республике Казахстан двухуровневая система организации государственной власти по вертикали, включающая республиканский и местный уровни, не отвечает потребностям современного конституционно-правового развития Казахстана. Такая система не учитывает то обстоятельство, что каждый уровень трехзвенной системы административно-территориального деления республики, представленной верхним звеном (область и города республиканского значения), средним звеном (районы, города областного и районного значения) и низовым звеном (сельские округа, села), обладает своими особенностями, способами и методами воздействия.
Разграничение сфер регионального и местного управления в отношении административно-территориальных единиц на современном этапе развития Республики Казахстан приобретает еще большую актуальность, ибо формирование местного самоуправления, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения, предполагает самоорганизацию граждан и их активное участие в решении вопросов местного значения. Большая территория областей и городов республиканского значения и численность населения, реализация на этом уровне масштабных государственных задач не позволяют говорить о сосредоточении на региональном уровне вопросов местного значения и его приближенности к населению. Исходя из этого было бы целесообразно формировать местное самоуправление на территории Республики Казахстан ниже уровня области и города республиканского значения. В связи с тем, что, как уже было подтверждено зарубежной практикой, невозможно разграничить на нижних уровнях осуществления публичной власти собственно местные и государственные нужды, самой оптимальной представляется идея территориального разделения уровней власти, то есть создание такой системы публичной власти на уровнях, находящихся ниже регионального уровня Республики Казахстан, при которой бы возможным стало сочетание местного государственного управления и собственно местного самоуправления. В этой связи целесообразно пересмотреть всю концепцию законодательства о местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан: разграничить на законодательном уровне региональный и местный уровни управления, принять специальные законы о каждом из них; вывести маслихаты и акиматы областей и городов республиканского значения из системы органов местного государственного управления и местного самоуправления; сохранить существующую систему административно-территориального деления республики и двойной статус представительных и исполнительных органов местного уровня, при котором они одновременно • являются органами местного государственного управления и местного самоуправления. Подобное решение, безусловно, потребует внесения изменений в Конституцию, переоценке тех принципов, на которых должно строиться взаимодействие государственной власти и местного самоуправления. Местный уровень власти должен быть более автономен, самостоятельно и беспрепятственно осуществлять свои полномочия, иметь четко определенную сферу предметов ведения, ресурсы для решения задач, в нее входящих, и нести ответственность за реализацию функций. Наличие местного уровня следует рассматривать как характерный признак демократического государства. К такому выводу приводит изучение общей тенденции развития государств в современном мире. Подтверждением этому служит основная мысль Европейской хартии местного самоуправления, которая рассматривает местное самоуправление в качестве важнейшего фундамента любого демократического государства, поскольку право граждан участвовать в управлении публичными делами является одним из демократических принципов.
Принципиальное замечание, касающееся содержания Закона 2001 г., заключается в том, что этот акт, назвав в преамбуле предметом собственного правового регулирования основные вопросы организации и деятельности региональных представительных и исполнительных органов власти, сам не -регламентировал эти, а также многие другие вопросы процедурного характера, которые должны быть урегулированы именно в нем: основания и порядок досрочного прекращения полномочий маслихатов; основания и порядок привлечения к ответственности акима; процедурная регламентация порядка назначения акихма; наиболее общие вопросы нормотворческого процесса в маслихатах. Отсутствие законодательных процедур порождает неопределенность в практической реализации этих правовых норм и существенно затрудняет реализацию большинства закрепленных за региональными представительными и исполнительными органами власти Республики Казахстан полномочий. С учетом изложенного полагаем, что наиболее важные вопросы организации и деятельности маслихатов и акиматов должны быть закреплены в Законе 2001 г.
Одной из наиболее актуальных на сегодня вопросов остается проблема повышения статуса маслихата как органа народного представительства. Основная причина слабости маслихатов видится в отсутствие постоянно действующей профессиональной сферы деятельности региональной представительной власти. В настоящий период, когда перед депутатским корпусом региональных маслихатов усложняются задачи, а также расширяется круг вопросов, которые постоянно им приходится решать, по нашему мнению, оправдан профессиональный статус депутатов. В условиях проводимых в Казахстане глубоких демократических преобразований, признания принципа разделения властей, народовластия, самостоятельности представительных органов власти необходимо осуществить перевод деятельности части депутатского корпуса (как минимум - председателей постоянных комиссий маслихата) на постоянную профессиональную основу, наделить их широкими гарантиями прав, позволяющими им успешно осуществлять свои полномочия как народных представителей. Эта возможность является условием выполнения депутатом обязанности по надлежащему осуществлению им депутатских полномочий в полном объеме.
Нуждаются в пересмотре организационные принципы построения региональных представительных учреждений, должны быть новые подходы к организации их деятельности. С целыо обеспечения эффективности деятельности региональных маслихатов предлагается ряд мер организационно-правового характера: усилить роль секретаря маслихата; упразднить должность председателя сессии маслихата; сформировать в структуре маслихатов руководящие коллегиальные органы; увеличить штат численности работников маслихатов.
Усиление статуса депутата выдвигает проблему повышения его ответственности перед избирателями. К сожалению, Закон 2001 г. предусматривает такой порядок, при котором депутаты маслихата не несут никакой ответственности перед своими избирателями. Поэтому задачи установления более прочных связей депутатов со своими избирателями, подотчетности депутатов избирателям, учреждения права отзыва депутатов и других составляющих императивного мандата депутатов требуют своего решения на законодательном уровне. Депутат обязан осуществлять постоянную связь с избирателями своего округа, принимать меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов своих избирателей, рассматривать поступившие от них предложения, заявления и жалобы, способствовать в пределах своих полномочий правильному и своевременному решению содержащихся в них вопросов, вести примем граждан, изучать о них мнение.
Отсутствие действенного механизма взаимодействия между Парламентом и региональными маслихатами делает последних слабыми и разобщенными, фактически превращает маслихаты в вертикаль исполнительной власти, безукоснителыю соглашающихся с проводимой политикой исполнительных органов и выполняющих все их поручения. Следует на конституционном уровне изменить отношения в системе представительных органов: для представительных органов различного уровня полезным было бы положение о единстве, что характерно для судебной и исполнительной власти (ст. 75 и 87 Конституции). Важным шагом в укреплении связей Парламента РК и региональных маслихатов должно стать наделение последних правом законодательной инициативы. Полагаем, что необходимо на конституционном уровне определить основные формы взаимодействия маслихатов и Парламента РК.
Нерешенной остается проблема взаимоотношений региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан. Анализ практики применения на уровне регионального управления конституционного принципа разделения властей и основанной на нем системы сдержек и противовесов свидетельствует, что баланс власти смещен в сторону исполнительных органов власти. Создавшееся положение во многом объясняется тем, что закрепленные в Законе 2001 г. полномочия маслихата не обеспечивают необходимый баланс представительной и исполнительной властей и их согласованное взаимодействие. Для обеспечения нормального функционирования на региональном уровне Республики Казахстан системы сдержек и противовесов в процессе взаимоотношений между региональными представительными и исполнительными органами власти, усиления роли маслихатов в региональной системе разделения властей, установления эффективного контроля за деятельностью органов исполнительной власти необходимо законодательно расширить полномочия маслихатов, обеспечить их независимость от исполнительных органов власти. Сделать это представляется через усиление роли маслихатов в осуществлении контрольных и кадровых полномочий: а) изменить порядок назначения кандидатуры на должность акима регионального уровня; б) установить коллективную ответственность акимата перед маслихатом за реализацию возложенных на него функций; в) наделить маслихат правом принимать участие (через процедуру утверждения) в назначении руководителей управлений социально-экономического блока, выражать недоверие тем членам акимата, в назначении на должность которых он принимал участие.
Отсутствие на законодательном уровне механизма разрешения противоречий между маслихатами и акиматами ставит проведение процедур возникающих разногласий между этими органами вне правового поля, что нередко приводит к необоснованным действиям исполнительных органов власти. Действующее законодательство Республики Казахстан не предусматривает ни право маслихатов и акиматов взаимно требовать отмены незаконных актов друг друга, ни обжаловать их в судебном порядке. В связи с этим в Законе 2001 г. норму, предоставляющую региональным маслихатам и акиматам право обращаться друг к другу с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в нормативные правовые акты, либо об их отмене, а также право обжаловать указанные акты в судебном порядке. Необходимо также на законодательном уровне разработать и закрепить механизмы разрешения споров и разногласий между этими органами с помощью досудебных процедур, что позволит обеспечить эффективность совместной деятельности этих органов, их согласованное функционирование и взаимодействие.
Важную роль в процедуре разрешения конфликтных ситуаций между маслихатами и акиматами должен играть Президент РК, поскольку его задачи по обеспечению согласованного функционирования всех ветвей государственной власти согласно логике п. 3 ст. 40 Конституции РК должны распространяться на органы государственной власти не только республиканского, но и регионального уровня. В связи с чем полагаем, что полномочия главы государства в данном направлении должны быть более четко обозначены в Конституции и Законе 2001 г. Кроме того, учитывая тот факт, что в настоящее время в Республике Казахстан нет органа, уполномоченного выступать в качестве инстанции, окончательно разрешающей публично-правовые споры о компетенции между региональными органами власти, предлагаем наделить таким правом Конституционный Совет РК, учитывая его статус как органа конституционного контроля, обеспечивающего верховенство Конституции РК на всей территории Казахстана и устанавливающего соответствие актов органов государственной власти основному закону.
Подводя итоги проведенного исследования, можно заключить, что реформирование системы региональных органов государственной власти Республики Казахстан, совершенствование ее нормативно-правовой основы являются важнейшей формой обеспечения демократического правового государства. В русле обозначенных проблем еще немало предстоит сделать на пути реформирования и построения эффективной системы региональных органов власти Республики Казахстан. Оптимальные отношения центральных и региональных органов государственной власти, процесс децентрализации, реформирование института местного самоуправления, а также эффективность взаимодействия региональных представительных и исполнительных органов власти должны явиться первоочередной программной задачей проводимых в стране реформ, направленных на развитие и совершенствование политических, экономических и социальных процессов, происходящих в регионах республики.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовые основы системы региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан»
1. Нормативные правовые акты
2. Конституция КазССР 1937 г. Алма-Ата: Париздат ЦК КП (б) К. 1937 г.
3. Конституция КазССР от 20 апреля 1978 г. // Казахстанская правда. 1978. 21 апреля.
4. Конституция Республики Казахстан 28 января 1993 г. Алматы: «Казахстан», 1993.
5. Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. Офиц. текст с изм. и доп. от 7 октября 1998 г. Алматы: Жеты Жаргы, 2002. 50 с.
6. Закон Республики Казахстан от 21 мая 2007 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституцию РК от 30 августа 1995 г» // Казахстанская правда. 2007. '22 мая.
7. Конституционный закон Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан» от 28 сентября 1995 г. № 2464 (в ред. от 09.02.2009 г.) // Ведомости Парламента РК. 1999. № 6. ст. 78.
8. Конституционный закон Республики Казахстан от 16 октября 1995 г. № 2529 «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» // Ведомости Верховного Совета PIC. 1995. № 21. ст. 124.
9. Конституционный закон Республики Казахстан от 18 декабря 1995 г. № 2688 «О Правительстве Республики Казахстан» // Ведомости Верховного Совета РК. 1995. №23. ст. 145.
10. Конституционный закон Республики Казахстан от 29 декабря 1995 года № 2737 «О Конституционном Совете Республики Казахстан» // Казахстанская правда. 1996. 9 января.
11. Конституционный закон Республики Казахстан от 25 декабря 2000 г. № 132-И (в ред. от 17 ноября 2008 г.) «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» // Казахстанская правда. 2000. 30 декабря.
12. Бюджетный кодекс РК от 4 декабря 2008 г. № 95-IV // Казахстанская правда. 2008. 5 декабря.
13. Гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан от 13 июля1999 г. № 411 // Ведомости Парламента РК. 1999. № 18. ст. 644.
14. Кодекс Республики Казахстан от 10 декабря 2008 г. № 99-IV «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» // Казахстанская правда. 2008. 13 декабря.
15. Кодекс Республики Казахстан от 30 января 2001 г. № 155 «Об административных правонарушениях» // Ведомости Парламента РК. 2001. № 5-6. ст. 24.
16. Трудовой кодекс Республики Казахстан от 15 мая 2007 г. № 251 // Ведомости Парламента РК. 2007. № 9. ст. 65.
17. Уголовно-процессуальный Кодекс Республики Казахстан от 13 декабря 1997 г. № 206 // Ведомости Парламента РК. 1997. № 23. ст. 335.
18. Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. ст. 267.
19. Закон КазССР от 20 ноября 1990 г. «О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию Казахской ССР» // Ведомости Верховного Совета
20. КазССР. 1990 г. №47. ст. 431.
21. Закон КазССР от 15 февраля 1991 г. «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР» // Ведомости Верховного Совета КазССР. 1991. № 9. ст. 118.
22. Закон Республики Казахстан «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан» от 8 декабря 1993 г. // Ведомости Верховного Совета РК. 1993. № 23-24. ст. 507.
23. Закон Республики Казахстан от 9 декабря 1993 г. «О досрочном прекращении полномочий местных Советов народных депутатов Республики Казахстан» // Ведомости Верховного Совета РК. 1993 г. № 23-24. ст. 509.
24. Закон Республики Казахстан от 10 декабря 1993 г. «О досрочномпрекращении полномочий Верховного Совета Республики Казахстан» // Ведомости Верховного Совета РК. 1993 г. № 23-24. ст.514.
25. Закон Республики Казахстан от 10 декабря 1993 г. «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан» // Ведомости Верховного Совета РК. 1993. № 23-24. Ст. 516.
26. Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 г. № 213 «О нормативных правовых актах» // Ведомости Парламента РК. 1998. № 2-3. ст. 25.
27. Закон Республики Казахстан от 1 июля 1998 г. «Об особом статусе города Алматы» // Ведомости Парламента РК. 1998. № 14. ст. 200.
28. Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. «О государственной службе» //Казахстанская правда. 1999. 6 августа.
29. Закон Республики Казахстан от 27' ноября 2000 г. № 107' «Об административных процедурах» // Ведомости Парламента РК. 2000. № 20. ст. 379.
30. Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 г. № 148 «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» // Ведомости Парламента РК. 2001. № 3. ст. 17.
31. Закон Республики Казахстан от 9 июля 2004 г. № 591 «О профилактике правонарушений среди несовершеннолетних и предупреждении детской безнадзорности и беспризорности» // Ведомости Парламента РК. 2004. № 18. ст. 152.
32. Закон Республики Казахстан от 8 июля 2005 г. № 74 «О воинской обязанности и воинской службе» // Ведомости Парламента РК. 2005. № 14. ст. 60.
33. Закон Республики Казахстан от 21 июля 2007 г. № 296 «О статусе столицы Республики Казахстан» // Казахстанская правда. 2007. 1 августа.
34. Закон Республики Казахстан от 9 февраля 2009 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления и самоуправления» // Казахстанская правда. 2009. 13 февраля.
35. Указ Президента Республики Казахстан от 7 февраля 1992 г. «О совершенствовании организации и деятельности органов государственного управления в условиях экономической реформы» // Ведомости Верховного Совета РК. 1992. №45. С. 23.
36. Указ Президента Республики Казахстан от 10 марта 2000 года № 357 «Об утверждении Положения о порядке прохождения государственной службы» // САПП Республики Казахстан. 2000 г. № 15. ст. 141.
37. Указ Президента Республики Казахстан от 23 июня 2001 г. № 633 «О выборах акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков» // САПП Республики Казахстан. 2001. № 21. ст. 259.
38. Указ Президента Республики Казахстан 18 января 2006 года № 19 «О проведении отчетов акимов перед маслихатами». // Справочная система «Юрист».
39. Указ Президента Республики Казахстан от 4 июня 2007 г. № 339 «О порядке назначения акимов районов, городов областного значения, районов в городах» // САПП РК. 2007. № 18. ст. 196.
40. Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 31 мая 2000 г. № 3/2 «Об официальном толковании пункта 4 статьи 88 Конституции Республики Казахстан». Текущий архив Конституционного Совета РК. Астана. 2009.
41. Постановление Правительства Республики Казахстан от 24 апреля 2001 года № 546 «Об утверждении Типовых регламентов акиматов области (города республиканского значения, столицы) и района (города областного значения) // САПП PIC. 2001. № 15. ст. 192.
42. Постановление акимата Южно-Казахстанской области от 26 июня 2001 года № 82 «О Регламенте областного акимата». Текущий архив акимата ЮжноКазахстанской обл.
43. Постановление Правительства Республики Казахстан от 15 декабря 2004 г. № 1324 «О некоторых вопросах утверждения лимитов штатной численности местных исполнительных органов» // САПП Республики Казахстан. 2004 г. № 49. Ст. 627.
44. Постановление Правительства Республики Казахстан от 4 октября 2004 г. № 1022 «Об утверждении типовой структуры местного государственного управления Республики Казахстан» // САПП Республики Казахстан. 2004 г. № 37.1. Ст. 487.
45. Постановление Правительства Республики Казахстан от 16 августа 2006 г. № 773 «О некоторых вопросах оформления и согласования проектов подзаконных нормативных правовых актов» // Справочная система «Юрист».
46. Постановление Правительства Республики Казахстан от 17 августа 2006 г. № 778 «Об утверждении Правил государственной регистрации нормативных правовых актов» // САПП Республики Казахстан. 2006. № 30. Ст. 330.
47. Положение о ревизионной комиссии городского маслихата г. Астаны. Утверждено решением маслихата г. Астаны от 14 января 2000 г. N 19/5-II. Текущий архив маслихата г.Астаны. Астана. 2009.
48. Регламент акимата Северо-Казахстанской области. Утверждён постановлением акимата области от 31 декабря 2009 года № 394. Текущий архив акимата Северо-Казахстанской области.
49. Решение маслихата города Астаны от 14 января 2000 г. № 19/5-II. «Об утверждении положения о ревизионной комиссии маслихата города Астаны». Текущий архив маслихата г.Астаны.
50. Решение Жамбылского областного маслихата от 2 апреля 2009 г. № 12-7 «О Регламенте Жамбылского областного маслихата». Текущий архив Жамбылского обл. маслихата.
51. Решение Костанайского областного маслихата «Об утверждении регламента Костанайского областного маслихата» от 12 июля 2007 г. Текущий архив Костанайского обл. маслихата.
52. Решение акима Восточно-Казахстанской области от 17 января 2005 года № 5 «Об утверждении регламента Восточно-Казахстанского областного акимата». Текущий архив акимата ВКО.
53. Решение маслихата г.Астаны № 382/47-Ш от 24 мая 2007 г. «Об утверждении регламента маслихата г.Астаны». Текущий архив маслихатаг.Астаны.
54. Решение Павлодарского областного маслихата» от 21 июля 2006 г. ««Об утверждении регламента Павлодарского областного маслихата». Текущий архив Павлодарского обл. маслихата.
55. Решение Северо-Казахстанского областного маслихата №27/8 от 21 декабря 2006 г. «О схеме управления Северо-Казахстанской областью». Текущий архив Северо-Казахстанского обл. маслихата.
56. Решение Южно-Казахстанского областного маслихата от 19 июля 2007 г. № 34/384-III «О регламенте Южно-Казахстанского областного маслихата». Текущий архив маслихата ЮКО маслихата.
57. Решение Костанайского областного маслихата № 121 от 15 августа 2008 г. «О схеме управления Костанайской областью». Текущий архив Костанайского обл. маслихата.
58. Решение Карагандинского областного маслихата № 117 от 22 мая 2008 г. «О схеме управления областью». Текущий архив Карагандинского обл. маслихата.
59. Совместное постановление Акимата города Алматы от 4 июля 2008 г. № 3/490 и решение маслихата города Алматы от 2 июля 2008 г. № 109 «Об образовании Алатауского района и установлении границ районов города Алматы». Текущий архив маслихата г.Алматы.
60. Карагандинского обл. маслихата.
61. Нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов
62. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря.
63. Конституция Республики Дагестан. Принята Конституционным Собранием 10 июля 2003 г. // Дагестанская правда. 2003. № 159.
64. Федеральный закон Российской Федерации от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 231.
65. Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 1999 г. (в ред. 2004 г.) // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
66. Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2756.
67. Закон города Москвы от 13 июля 1994 г. «О статусе депутата Московской городской Думы» // Ведомости Московской городской Думы. 2003. № 5.
68. Закон города Москвы от 22 ноября 1995 г. «О порядке внесения и рассмотрения депутатского запроса» (в ред. от 4 апреля 2001 г.) // Тверская, 13. 2001. № 19.
69. Устав г.Москвы от 28 июня 1995 г. (в ред., введенной в действие с 26 августа 2001 г.) // Вестник мэра и Правительства Москвы. 2003. № 23.
70. И. Устав Камчатской области от 1 января 1997 г. № 68 (в ред. от 22 июня1 2006 г. № 481) // Официальные ведомости. 1997. № 2.
71. Устав Краснодарского края в ред. от 29 декабря 2006 г. // Кубанские новости. 1997. 11 сентября.1. Иные документы
72. Декларация о государственном суверенитете КазССР. Верховный Совет Казахской ССР. Алма-Ата, 25 октября 1990 г.
73. Европейская Хартия местного самоуправления. Принята в Страсбурге 15 октября 1985 г. // Народный депутат. 1993. № 11.
74. Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации. Послание Президента РК народу Казахстана от 18 февраля 2005 г. // Казахстанская правда. 2005. 19 февраля.
75. К свободному, эффективному и безопасному обществу. Послание Президента страны народу Казахстана 24 октября 2000 г. // Казахстанская, правда. 2000. 25 октября.
76. Концепция правовой политики Республики Казахстан. Одобрена Указом Президента РК от 20 сентября 2002 г. № 949 // САПП РК. 2002. № 31. Ст. 336.
77. Постановление Правительства Республики Казахстан от 7 декабря 2001 года № 1598 «О Концепции региональной политики Республики Казахстан на 2002-2006 гг.» // Справочная система «Юрист».
78. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 6 октября 2000 г. № 5-Г00-111 // Архив Верховного Суда РФ.
79. План проведения «Дней депутата» маслихата города Астаны четвертого созыва на первое полугодие 2009 г. Утвержден секретарем городского маслихата и согласован с акимом города 21 января 2009 г. Текущий архив маслихата г.Астаны.
80. Проект Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» // Казахстанская правда. 2000. 12 сентября.
81. Проект Закона Республики Казахстан «О местном самоуправлении в Республике Казахстан» // Казахстанская правда. 2006. 12 октября.
82. Решение Московского городского суда от 26 декабря 2000 г. // Тверская,13. 2001. 26 сект. 2 окт. № 39.
83. Решение Павлодарского областного маслихата (X сессия, IY созыв) № 136/10 от 24 октября 2008 г. «О согласовании персонального состава акимата Павлодарской области». Текущий архив Павлодарского обл. маслихата.
84. Решение маслихата г.Астаны от 10 сентября 2007 г. О внесении изменений в решение маслихата г.Астаны от 29 сентября 2006 г. № 290/360-Ш «О согласовании персонального состава акимата города Астаны». Текущий архив маслихата г.Астаны.
85. Решение Северо-Казахстанского областного маслихата №12/2 от 8 ноября 2008 г. «О персональном составе акимата Северо-Казахстанской области». Текущий архив Северо-Казахстанского обл. маслихата.
86. Решение Карагандинского областного маслихата от 20 ноября 2008 г. № 169 «О согласовании изменений в персональном составе акимата Карагандинской области». Текущий архив Карагандинского обл. маслихата.
87. Решение Жамбылского областного маслихата от 3 сентября 2007 г. № 1-6 «Об утверждении состава ревизионной комиссии маслихата». Текущий архив Жамбылского обл.
88. Решение Карагандинского областного маслихата от 14 декабря 2007 г. №57 «Об утверждении состава областной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав». Текущий архив Карагандинского обл. маслихата.
89. Решение Карагандинского обл. маслихата от 15 февраля 2008 г. № 73 «Об утверждении состава региональной комиссии по вопросам борьбы с коррупцией по Карагандинской области». Текущий архив Карагандинского обл. маслихата.
90. Стратегия развития «Казахстан 2030: процветание, безопасность иулучшение благосостояния всех казахстанцев». Астана: ИКФ «Фолиант», 2000.
91. Монографии, учебные пособия и иная литература
92. Абрамова А.И. Законодательный процесс в Российской Федерации: проблемы и перспективы. Научно-практич. пособие. М.: Юристь, 2005. 139 с.2.- Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. В 2 т. Т. 1. М.: Юристь, 2006. 719 с.
93. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. В 2 т. Т.2. М.: Юристь, 2006. 778 с.
94. Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов: конституционные основы, теория, практика. М.: Изд-во МГУ, 1980. 176 с.
95. Административное право: Учебник. / Под ред. JI.JI. Попова. М., Юристь. 2005. 703 с.
96. Алебастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран. Курс лекций. М., Юрайт-М. 2002. 224 с.
97. Аналитическая программа «Жеты кун». 16 апреля 2000 г. // Текущий архив агентства «Хабар». Алматы, 2009.
98. Арбузкин A.M. Конституционное право зарубежных стран: Учебное пособие. М.: Юристь, 2004. 666 с.
99. Артюнян Г.Г., Баглай М.В. Конституционное право: Энциклопедический словарь. М.: Норма, 2006. 543 с.
100. Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. М.: Зерцало, 2006. 712 с.
101. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: Норма, 2006. 784 с.
102. Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство. Учебник. М.: Юридическая литература, 1981. 568 с.
103. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: Дело и Сервис, 2001. 624 с.
104. Государственно-правовой статус областных Советов Казахской ССР / Акуев Н.И., Баймаханов М.Т., Биндер М.А., Джекбатыров М.Х., и др.; Отв. ред.:
105. Баймаханов М.Т., Биндер М.А. Алма-Ата: Наука КазССР, 1976. 367 с.
106. Гошуляк В.В. Система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. М.: Акад. соц. наук. 1999. 129 с.
107. Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. IX // Собр. соч. СПб., 1904.
108. Гранкин И.В. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. М.: Манускрипт, 1998. 115 с.
109. Гурьев А. А. «Правовой статус представительных и исполнительных органов власти на региональном (областном) уровне (на материалах Республики Казахстан)»: Дисс. канд. юрид. наук. М., 1994. 151 с.
110. Доменак Ж. Территориальные коллективы Франции. Учеб. пособие. Н. Новгород: ННГУ, 1998. 162 с.
111. Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право: Учебник. М.: Юристъ, 2002. 554 с.
112. Жанузакова JI.T. Конституционно-правовые проблемы организации и деятельности местных представительных органов в Республике Казахстан: Дисс. . докг. юрид. наук. Алматы, 2005. 319 с.
113. Иностранное конституционное право / Под ред. В.В. Маклакова. М.: Юристъ, 1997. 512 с.
114. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И. Л. Бачило. М.: Юрист, 1998. 432 с.
115. Италия. Конституция и законодательные акты. М., 1988;
116. Испания. Конституция и законодательные акты. М., 1982.
117. Калюжный В.А. Законодательство о местном государственном управлении и местном самоуправлении в Казахстане: Дисс. . канд. юрид. наук. Алматы, 1999. 142 с.
118. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М.: Юристъ, 2003. 587 с.
119. Конституции государств Европейского союза / Под ред. Л.А. Окунькова. М.: Норма, 1997. 803 с.
120. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: Учебник для вузов / Отв. ред. Б.А. Страшун. М.: Норма, 2007. 896 с.
121. Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М.: Юристь, 2003. 536 с.
122. Конституционное право. Энциклопедический словарь / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Норма, 2000. 688 с.
123. Конституция, закон, подзаконный акт / И.В. Котелевская, М.А.Митюков, А.В. Мицкевич, А.Е. Постников и др.; отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Юрид. лит., 1994. 136 с.
124. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. 749 с.
125. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.1 СПб, 1914. 633 с.
126. Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов: Учеб. пособие. М.: Юрид. лит.,1986. 224 с.
127. Лазаревский Н.И. Самоуправление. В кн.: Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 51.
128. Локк Дж. Сочинения: Т. 3. М.: Мысль, 1988. 668 с.
129. Лукьянова Е.А. Государственность и конституционное законодательство России: Дисс . докт. юрид. наук. М., 2003. 391 с.
130. Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. М.: Волтерс Клувер, 2006. 896 с.
131. Махмудов X., Мусабаев Г. Казахско-русский словарь: научное издание. Алматы: Онер, 2001. 536 с.
132. Монтескье Ш. Избранные произведения. М. Госполитиздат, 1955. 800 с.
133. Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. СПб.: Юридический центр Пресс. 2004. 475 с.
134. Образование и развитие Союза Советских Социалистических Республик (в документах) / Сост. Н.Т.Савенков. М.: Юрид. лит., 1973. 736 с.
135. Общая теория права и государства. / Под ред. В. В. Лазарева. М., Юристь, 1996. 472 с.
136. Овчинников И.И. Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации (системный анализ концепции и методологии правового регулирования): Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. С. 23.
137. Ожегов С.И. , Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000слов и фразеологических выражений. М.: Азбуковник, 1997. 944 с.
138. Олех Л.Г. Регионализм и федерализм. Новосибирск, 1998. 219 с.
139. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. 459 с.
140. Постовой Н.В. Теоретико-правовые проблемы основ местного самоуправления в России: Дисс . докт. юрид. наук. М., 2001. 335 с.
141. Проблемы согласованного функционирования органов государственной власти Республики Казахстан и системы сдержек и противовесов / Под ред. Г. Сапаргалиева. Алматы, 2006. 468 с.
142. Разделение властей: Учеб. пособие / Отв. ред. М.Н. Марченко. М.: Юрайт-Издат, 2004. 428 с.
143. Роль местных органов власти'в управлении территориальным развитием: Сборник научных трудов. М., 1989. 170 с.
144. Сапаргалиев Г., Мухамеджаиов Б., Жанузакова Л., Сакиева Р. Правовые проблемы унитаризма в Республике Казахстан. Алматы: Жеты Жаргы, 2000. 312 с.
145. Сапаргалиев Г.С. Конституционное право Республики Казахстан. Алматы: Жет! жаргы, 1998. 336 с.
146. Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. Учебное пособие. М.: Городец-издат, 2001. 284 с.
147. Теория государства и права: Учебник / Под. ред. М.Н. Марченко. М.: Зерцало, 2005. 800 с.
148. Теория государства и права: / кол. авт.; отв. ред. А.В. Малько. 2-е изд., стер. М.: КНОРУС, 2007. 400 с.
149. Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М.: Формула права, 2007. 485 с.1
150. Токвиль А. О демократии в Америке. М., 1897. С. 546-547.
151. Уваров В.Н. Местное государственное управление и самоуправление: единство и соотношение // Вестник Института законодательства РК. 2006. № 1. С. 36-39.
152. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учеб. практ. пособие. М.: Дело, 2000. 304 с.
153. Умнова И.А. Современная российская модель разделения власти между Федерацией и ее субъектами (актуальные правовые проблемы). М.: ИНИОН РАН, 1996. 60 с.
154. Червонюк В.И. Теория государства и права: Учебник. М.: Инфра-М. 2006. 704 с.
155. Чиркин В.Е. Основы конституционного права. М.: Манускрипт, 1996. 272с.
156. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Общее государственное право. Часть I. М., 1894. С. 242.
157. Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М.: Т-во И. Д. Сытина, 1899. 836 с.
158. Ясысов * Е.Ф. Теория и практика социального управления: Словарь-справочник. М.: Академия управления МВД РФ, 1997. 268 с.
159. Статьи и научные сообщения
160. Абдыкаримов О. Совет с региональным акцентом // Казахстанская правда. 2007. 11 декабря.
161. Авакьян С.А. Особенности российской модели местного самоуправления и пути ее совершенствования // Вестник Моск. ун-та. Cep.ll. Право. 2008. № 2. С. 61-74.
162. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М.: Изд-во Московского университета. 1994. С. 43-57.
163. Автономов А.С. Процедуры парламентского контроля в Российской Федерации // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт:
164. Мат-лы науч. конф. Москва, 21-23 марта 2002 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 150-158
165. Алебастрова И.А. Проблемы формирования теоретической конструкции института конституционно-правовой ответственности //Конституционно-правовая ответственность. М.: Изд-во Московского университета. 2001. С. 81-88.
166. Башмаков А. Межрегиональное и приграничное сотрудничество Казахстана и России // Саясат. 2005. № 1. С. 39-42.
167. Богданова Н.А. Категория статуса в конституционном праве // Вестник Моск. ун-та. Cep.ll. Право. 1998. № 3. С. 3-20.
168. Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Государственная власть и (или) местное самоуправление: в поиске оптимальной модели взаимоотношений // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 24. С. 23-26.
169. Булаков О.Н. Представительная власть в системе разделения властей // Законодательство и экономика. 2004. № 8. С. 19-23.
170. Бурлаков JI. Укреплять связи между Парламентом и маслихатами // Огни Мангистау. 2008. 7 апреля.
171. Бялкина Т.М. О системности законодательного регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. № 4. 2002. С. 36-43.
172. Бялкина Т.М. Местное самоуправление и государственное управление // Вестник ВГУ. Серия «Гуманитарные науки». 2003. № 1. С. 11 12.
173. Восток — дело перспективное // Казахстанская правда. 2008. 2 октября.
174. Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. 1992. № 10. С. 96-107.
175. Гранкин И.В. О принципах формирования деятельности законодательной власти субъектов Федерации // Журнал российского права. № 4/5. 1998. С. 79-84
176. Дзидзоев P.M., Степаненко Д.М. Институт роспуска представительного органа государственной власти в России // Право и политика. 2006. № 9. С. 54-60.
177. Ерджанов Т. Местное государственное управление и самоуправление // Фемида. 1998. № 8. С. 15-21.
178. Жанузакова JI.T. Проблемы взаимодействия местных представительных и исполнительных органов в Республике Казахстан // Вестник института законодательства Республики Казахстан. 2006. № 1. С. 17-24.
179. Подготовка и проведение заседаний сессий и постоянных комиссий маслихатов. Материалы выездного семинара с секретарями горраймаслихатов Восточно-Казахстанской области на базе Катон-Карагайского районного маслихата. 13-14 июля 2006 г. 76 с.
180. Постников А.Е. Конституционные принципы и конституционная практика // Журнал российского права. 2008. № 12. С.38-43.
181. Казанцева О. Маслихаты объединяются // Казахстанская правда. 2005. 28мая.
182. Калюжный В.А. Местное государственное управление // Законотворческий процесс в Республике Казахстан: состояние и проблемы. Материалы междун. науч.-практ.конф. г.Алма-Ата, 27 28 хмарта 1997 г. С. 584-591.
183. Келимбетов К. Административная реформа: осознание миссии // Казахстанская правда. 2004. 12 ноября.
184. Козлов Ю.М. Исполнительная власть: региональный уровень // Вестник московского университета. Сер.11. Право. 1993. № 1. С. 13-20.
185. Комарова В. В. Формы народовластия и работа представительных органов // Представительная власть. 2006. № 3. С. 5-8.
186. Кондрашев А.А. Позитивная ответственность органов государственной власти в конституционном законодательстве Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 4. С. 22-25.
187. Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. Мат-лы конф. / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2001. 474 с.
188. Леонова Т.Ю. Взаимодействие как принцип деятельности органов государственной власти субъекта РФ // Черные дыры в Российском законодательстве. 2008. № 2. С. 63 64.
189. Мадьярова А.В. Об общих началах определения перечня государственныхполномочий, передаваемых органам местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 2. С. 27-32.
190. Марино И. Итальянское государство на пути децентрализации и усиления регионализма // Представительная власть XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2001. № 4. С. 23-24.
191. Оксикбаев О. Финансовый контроль на местном уровне: оценка рисков и вектор развития // Казахстанская правда. 2008. 17 января.
192. Никифорова Н. В. Отзыв в теории народного представительства // Правовые проблемы укрепления Российской государственности. Часть 23. Томск: Изд-во Томского университета. 2005. С. 225 230.
193. Перфильев Ю. Региональная символика: в поисках идеологии // Регионы России в 1999 г.: Ежегодное приложение к «Политическому альманаху России» / Под ред. Н. Петрова. М.: Гепдальф, 2001. С. 324-337.
194. Проблемы народного представительства в Российской Федерации. Мат-лы научн. конф. / Под. ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 1998. 184 с.
195. Сагиндыкова А.Н., Жанузакова JI.T. Некоторые проблемы формирования местных представительных органов Республики Казахстан // Государство и право. 2007. № 9. С. 65-72.
196. Талкамбаев А. Секретарь маслихата фигура странная // Мысль. 1994. № 11. С 23-24.
197. Чеботарев А. Политико-правовой статус местного государственного управления в Республике Казахстан // Правовая реформа в Казахстане. 2000 г. № 3 (7) С. 36-40.
198. Черкасов А.И. Местное управление и децентрализация власти: опыт развивающихся стран // Государство и право. 1992. № 5. С. 105-113
199. Чертков А.Н. О путях реализации инициатив Президента России по вопросу изменения порядка замещения должностей высших должностных лиц субъектов Российской Федерации // Право и политика. 2004. № 11. С.51-55.
200. Шабо Ж.Л. Государственная власть: конституционные пределы и порядок осуществления //Полис. 1993. № 3. С. 155-165.
201. Шопин В. Маслихаты. О чем говорят их первые шаги // Мысль. 1995. № 1. С. 18-22.
