АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Контрольные и надзорные функции ГИБДД и их реализация»
На правах рукописи
Кузнецов Александр Сергеевич
Контрольные и надзорные функции ГИБДД и их реализация
Специальность: 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
0050446/»
005044628
Работа выполнена в Федеральном государственном казенном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Научный руководитель -
Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Шергин Анатолий Павлович
Официальные оппоненты
Зырянов Сергей Михайлович
доктор юридических наук, профессор, Московский университет МВД России, профессор кафедры административного права;
Миронов Сергей Сергеевич
кандидат юридических наук, доцент ФГКУ Научно-исследовательский центр безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, начальник
Ведущая организация
ФГБОУ ВПО «Нижегородский университет им. Н.И. Лобачевского» (Национальный исследовательский университет)
Зашита состоится «10» апреля 2012 года в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д 203.005.02 при Федеральном государственном казенном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» по адресу: 123995, г. Москва, Г-69, ГСП-5, ул. Поварская, д. 25.
С диссертациеи можно ознакомиться Г
России.
„^^^^^.^лиотеке ФГКУ «ВНИИ МВД
Автореферат разослан <<-7»Ч марта 2012 гбда;
%
П ^ а*- 3 иго5 *»
^ о ^
Ученый секретарь диссертационного совета
Кулешов Р.В.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Государственная инспекция безопасности дорожного движения (Госавтоинспекция) в течение практически всей истории автомобилизации России остается основным и фактически единственным государственным органом, который решает важнейшую государственную задачу обеспечения безопасности личности, общества и государства от угроз, кроющихся в области дорожного движения. Решение данной задачи предполагает активную деятельность по нескольким направлениям, охватываемым формулой «человек - автомобиль - дорога»: обеспечение безопасности конструкций транспортных средств, обучение участников дорожного движения, поддержание безопасных дорожных условий; обеспечение строгого соблюдения всеми участниками дорожного движения установленных правил.
Все эти направления взаимосвязаны, однако наиболее значимым представляется последнее, поскольку оно обеспечивает не только дисциплинированность водителей и пешеходов, но также позволяет воздействовать на производителей транспортных средств, строителей дорог и других лиц, обеспечивающих безопасность дорожного движения. Можно создать отличные правила дорожного движения и эксплуатации транспортных средств, разработать безопасные конструкции автомобилей, требования к дорогам и их обустройству, но, не добившись того, чтобы люди выполняли эти правила, мы получим еще более опасную ситуацию на дорогах, влекущую гибель тысяч россиян.
Поэтому на первое место в деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения законодатель выдвигает меры административного принуждения, обеспечивая соблюдение участниками дорожного движения обязательных требований и правил, в том числе путем усиления административной ответственности. Как показывают статистические данные, повышение размеров административных штрафов, увеличение сроков лишения
права управления транспортными средствами в последние годы позволили снизить негативные показатели безопасности дорожного движения, но этот эффект носит кратковременный характер. Давно известно, что эффективность ответственности определяется не столько строгостью, сколько неотвратимостью наказания за каждое правонарушение. В этой связи сохраняет свою актуальность контрольно-надзорная деятельность Госавтоинспекции, в процессе которой осуществляется предупреждение, пресечение правонарушений в области дорожного движения, обеспечиваются условия для неотвратимости наказания к виновным в их совершении.
Надо сказать, что в последние годы наблюдается ренессанс интереса к государственному контролю и надзору как со стороны законодателя, так и со стороны научного сообщества. Это обусловлено, прежде всего, тем, что государственный контроль (надзор) признан коррупциогенным фактором и «административным барьером», препятствующим развитию
предпринимательства. С другой стороны, контрольно-надзорная деятельность Госавтоинспекции, имеющая мало отношения к бизнесу, остается без должных правовых основ.
Следствием этого, по нашему мнению, становится отставание организационно-правовых основ контрольно-надзорной деятельности ГИБДД, в частности, и деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения в целом от современных условий. В итоге организационная структура Госавтоинспекции не получила должной защиты от угроз, связанных с коррупцией, эффективность предупреждения дорожно-транспортного травматизма снизилась, уступив приоритет усилению административной репрессии.
В нормативном правовом регулировании контрольно-надзорной деятельности ГИБДД фактически отсутствуют законодательные установления. Основная масса правовых норм содержится в ведомственных инструкциях, наставлениях, уставах. Действует единственный административный регламент.
В правовых источниках контрольно-надзорной деятельности используются термины «контроль», «надзор», «контроль (надзор)», но различий между ними не делается, вследствие чего правоприменитель оказывается в трудной ситуации, не зная, каковы пределы его полномочий.
Значительные сложности в контрольно-надзорной деятельности Госавтоинспекции обусловлены также проводимой в настоящее время глобальной реформой органов внутренних дел, вступлением в силу Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции». В результате возникающих правовых коллизий административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорной деятельности в области обеспечения безопасности дорожного движения оказывается под угрозой размывания, государственные инспектора безопасности дорожного движения и инспектора дорожо-патрульной службы все чаще отвлекаются на мероприятия, не связанные с обеспечением безопасности дорожного движения.
Новые условия, необходимость перестройки контрольно-надзорной деятельности в области дорожного движения в соответствии с общими принципами, установленными законодательством о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, требуют совершенствования форм и методов контрольно-надзорной деятельности ГИБДД, внедрения новых форм и методов, их процессуальной регламентации.
Кроме того, в правоприменительной практике все шире распространяется использование специальных технических устройств,, работающих в автоматическом режиме и фиксирующих события административных правонарушений в области дорожного движения. Полученные результаты свидетельствуют о высокой эффективности данного способа надзора за дорожным движением. Однако нормативное правовое регулирование и техническое обеспечение в этой части пока не достаточно совершенны.
Степень разработанности темы. Актуальность проблемы обусловила
появление множества научных работ, посвященных рассмотрению проблемы обеспечения безопасности дорожного движения и деятельности ГИБДД. Ряд авторов дали комплексный анализ системе государственного управления в сфере обеспечения, безопасности дорожного движения, другие сконцентрировали свое внимание на деятельности органов внутренних дел и, в частности ГИБДД, как органов государственного управления в рассматриваемой сфере, на надзорной деятельности милиции в целом. Значительный вклад в теорию обеспечения безопасности дорожного движения внесены И. И. Веремеенко, В. В. Головко, С. А. Гусейновым, А. Т. Дмитриевым, И. Ш. Килясхановым, А. С. Ловинюковым, Ю. П. Лукониным,
B. И. Майоровым, А. Л. Прозоровым, Б. В. Россинским, С. А. Сергеевым, Ю. Н. Туником, С. Н. Чмыревым, А. П. Шергиным, X. А. Юсуповым, и др.
Непосредственно проблемы государственного контроля и надзора в своих работах исследовали В. П. Беляев, Р. И. Денисов, С. М. Зырянов, А. В. Мартынов, С.С. Миронов, С. Н. Назаров, Е. Е. Петров, М. С. Студеникина, Ф.
C. Разаренов и др. К проблемам определения и оптимизации административно-правового статуса органов исполнительной власти в свое время обращались
И. Л. Бачило, Б. М. Лазарев, А. Ю. Якимов и др.
В то же время контрольная и надзорная функции ГИБДД, их взаимосвязь и проблемы их реализации в целях обеспечения безопасности дорожного движения не рассматривались в качестве объекта монографического исследования. Остаются не раскрытыми вопросы соотношения государственного контроля и административного надзора, критерии выбора тех или иных форм и методов контрольно-надзорной деятельности ГИБДД.
Указанными и некоторыми другими, не менее важными обстоятельствами, и обусловлен выбор темы настоящего исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией ГИБДД функций государственного контроля и административного надзора в области дорожного движения.
Предметом исследования являются: содержание государственных функций контроля и надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения; их соотношение со смежными регистрационными, разрешительными и административно-юрисдикционными функциями;
компетенция ГИБДД как субъекта государственного контроля и надзора; нормы административного права, регулирующие названные правовые отношения, технические правила, нормативы и стандарты, устанавливающие требования к осуществлению деятельности в области дорожного движения; акты органов исполнительной и судебной власти, акты органов местного самоуправления;
теория и практика контрольно-надзорной деятельности ГИБДД.
Цель диссертационного исследования заключается в установлении сущности и содержания контрольных и надзорных функций ГИБДД, выработке предложений по их оптимизации.
Реализация поставленной цели предполагает решение следующих исследовательских задач:
1) исследовать концепции государственного контроля (надзора);
2) разграничить контрольные и надзорные функции ГИБДД;
3) осуществить анализ нормативных правовых актов, регламентирующих контрольно-надзорную деятельность ГИБДД;
4) определить соотношение и взаимосвязь контрольно-надзорных и юрисдикционных функций ГИБДД;
5) раскрыть содержание статуса ГИБДД как субъекта контрольно-надзорной деятельности;
6) исследовать имеющиеся и предложить новые формы и методы контрольно-надзорной деятельности ГИБДД;
7) на основе изучения результатов практики применения специальных технических средств в контрольно-надзорной деятельности ГИБДД предложить
меры по совершенствованию нормативного правового регулирования . практики их использования.
Новизна исследования заключается в том, что в нем представлень результаты исследования организационно-правовых, процедурных и други: проблем контрольно-надзорной деятельности ГИБДД по обеспечен™ безопасности дорожного движения.
В работе предложены новые критерии разграничения государственной контроля и административного надзора, показано значение правильноп толкования этих терминов в правоприменительной деятельности ГИБДД определены формы и методы контрольно-надзорной деятельности установлено, что основной формой является наблюдательное дело, а основныг методом - постоянное наблюдение; дана характеристика внедряемого : практику деятельности ГИБДД метода наблюдения за дорожным движением > использованием работающих в автоматическом режиме специальны: технических средств и сформулированы основные требования к реализаци] данного метода.
Кроме того, в работе исследован статус ГИБДД как субъекта осуществляющего государственный контроль и административный надзор, I учетом проводящейся административной реформы органов внутренних дел.
Новизной отличаются также авторские предложения по внесении изменений в федеральные законы и другие нормативные правовые акты регулирующие контрольно-надзорную деятельность ГИБДД.
На защиту выносятся следующие положения.
1. Компетенция Госавтоинспекции изменяется в соответствии с изменением внешних условий. В различные исторические периоды ее основной задачей были организация дорожного движения, оказание помощи участника» дорожного движения. В современных условиях главной задачей ГИБД1 является обеспечение соблюдения участниками дорожного движения обязательных требований, установленных Правилами дорожного движения
Российской Федерации. В связи с этим основными, ключевыми функциями Госавтоинспекции следует признать государственный контроль и административный надзор.
2. Источники государственного контроля и административного надзора, несмотря на формально близкое содержание, представляют собой два независимых • института, нацеленных на решение различных задач: для контроля это — обеспечение законности и целесообразности деятельности субъектов обеспечения безопасности дорожного движения; для административного надзора - обеспечение законности в поведении участников дорожного движения.
3. В традиционном правовом пространстве функция контроля обеспечивает реализацию функции дисциплинарного воздействия (как принудительного, так и поощрительного), а функция административного надзора, в свою очередь, обеспечивает реализацию функции административной юрисдикции. Выявлена тенденция расширения сферы управленческих отношений, охраняемых мерами административной ответственности, выражающаяся в увеличении количества составов административных правонарушений, субъектами которых являются должностные лица органов исполнительной власти. В результате возникает взаимосвязь функций государственного контроля и административной юрисдикции.
4. Круг и характер полномочий Госавтоинспекции в области обеспечения безопасности дорожного движения исторически сложившийся в течение всего периода автомобилизации нашей страны, следует признать объективно обусловленным и подлежащим сохранению. ГИБДД МВД России представляет собой уполномоченный национальный орган в области обеспечения безопасности дорожного движения, не только решающий весь комплекс задач внутри страны, но и представляющий Российскую Федерацию на международной арене.
5. Деятельность ГИБДД по обеспечению безопасности дорожного
движения необходимо рассматривать во взаимосвязи с деятельностью органов внутренних дел по обеспечению транспортной безопасности. Это, в свою очередь, дает основания для продолжения реформирования организационных структур МВД России,.уполномоченных в названных областях.
6. Формы и методы государственного контроля и административного надзора в области дорожного движения, в отличие от задач, совпадают. Основным методом для обеих функций является систематическое наблюдение, а основной формой — наблюдательное (контрольное, надзорное, лицензионное и т.д.) дело, в котором накапливаются и систематизируются данные, получаемые в результате осуществления визуального наблюдения, проведения плановых и внеплановых выездных и камеральных (документарных) проверок, сбора иной информации (сообщений, заявлений, публикаций).
7. Внедрение в надзорную деятельность ГИБДД специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме, направлено, прежде всего, на обеспечение объективности при реализации административной ответственности за правонарушения в области дорожного движения. В целях повышения эффективности их использования необходимо: снять все иммунитеты от административной ответственности, за исключением дипломатического;
максимально автоматизировать производство по делам об административных правонарушениях, выявляемых с использованием работающих в автоматическом режиме специальных технических средств; в обязательном порядке устанавливать дорожные знаки, предупреждающие о приближении к участку, наблюдаемому с использованием работающих в автоматическом режиме специальных технических средств.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что ее выводы, предложения и рекомендации развивают и дополняют теорию административного права в целом, и административно-правового регулирования функций органов исполнительной власти в частности. В ней
предложены теоретические основы контрольно-надзорной деятельности в области обеспечения безопасности дорожного движения; определения и результаты систематизации форм и методов государственного контроля и административного надзора.
Теоретические выводы исследования базируются на результатах обобщения научных позиций ученых по исследуемой проблеме, критическом анализе правовой материи, а также практики реализации административно-правовых норм.
Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы в деятельности органов, обладающих правом законодательной инициативы, в нормотворческой деятельности Правительства Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, при разработке предложений по совершенствованию правового регулирования контрольно-надзорной деятельности ГИБДД. Результаты исследования также могут быть востребованы непосредственно в управленческой и правоприменительной деятельности Госавтоинспекции.
Наконец, полученные результаты являются хорошей информационной основой учебного процесса образовательных учреждений МВД России и дальнейших исследований данной проблемы.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена во ВНИИ МВД Российской Федерации. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в шести научных публикациях и подтверждаются актами о внедрении результатов . диссертационного исследования.
Теоретические положения диссертации получили апробацию в выступлениях диссертанта на международных и всероссийских научно-практических конференциях.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной
литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении " обосновывается актуальность темы исследования, определяются цели и задачи, объект и предмет исследования, раскрывается новизна выносимых на защиту положений, аргументируется теоретическая и практическая значимость полученных выводов и предложений, указываются сведения об апробации результатов исследования.
В первой главе диссертации «Понятие и сущность контрольно-надзорных функций ГИБДД МВД России», состоящей из трех параграфов, исследуется понятие и содержание контрольных и надзорных функций Госавтоинспекции, анализируется их нормативное правовое регулирование, устанавливается их соотношение, а также взаимосвязь с административно-юрисдикционной функцией.
Первый параграф «Контрольные и надзорные функции ГИБДД МВД России» посвящен определению места государственного контроля и административного надзора в деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения, анализу сущности и содержания названных функций в целом и применительно к деятельности ГИБДД, в частности.
Диссертант, рассматривая государственное управление в области обеспечения безопасности дорожного движения с позиций теории управления, определяет структуру цикла управления и место контроля и надзора в этом цикле. Сопоставление доктринальных представлений об управлении с положениями Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» свидетельствует о том, что система обеспечения безопасности дорожного движения в Российской Федерации организована в соответствии с теоретическими основами и представляет собой логически выстроенный ряд последовательных элементов, которые, по мнению автора, могут быть собраны в два блока:
1) установление специального административно-правового режима безопасности дорожного движения.
2) обеспечение соблюдения установленного специального административно-правового режима безопасности дорожного движения.
Первый блок включает правовое нормирование, образование системы субъектов обеспечения безопасности дорожного движения и наделение их соответствующими полномочиями, правонаделение (регистрация, разрешение, аттестация, аккредитация и т.д.).
Второй блок включает наблюдение за участниками дорожного движения и иными субъектами, чья деятельность влияет на его безопасность; выявление и пресечение правонарушений; применение мер принуждения, включая юридическую ответственность.
Соискатель отмечает, что дорожное движение необходимо рассматривать как сложную и крайне важную область общественных отношений, связанных с перевозкой людей и грузов по дорогам с использованием транспортных средств. В этой области государство должно решать две взаимоисключающие задачи: 1) повышение объемов перевозок при минимизации издержек; 2) обеспечение безопасности дорожного движения. Противоречие кроется в том, что повышение объемов перевозок требует интенсификации дорожного движения, повышения скорости движения и плотности транспортных потоков. А обеспечение безопасности дорожного движения требует дополнительных расходов, повышающих стоимость перевозок и снижающих их эффективность.
Согласование противоположностей возможно при- условии развития подвижного состава, улично-дорожной сети, повышения профессионализма работников транспортной отрасли. Этим направлениям соответствует и содержание контрольно-надзорной деятельности ГИБДД.
Далее диссертант обращается к вопросу о соотношении функций контроля и административного надзора и отмечает, что этот вопрос до настоящего времени остается не решенным, несмотря на довольно большое
количество научных работ. По мнению соискателя, наиболее последовательной и логичной представляется позиция, которой придерживаются Ф. С. Разаренов, Р. И. Денисов, М. С. Студецикина, С. М. Зырянов, А. В. Мартынов и некоторые другие ученые. Осуществленный в параграфе анализ и синтез работ названных авторов позволяет утверждать, что основные отличия административного надзора от контроля в области дорожного движения заключаются в целях, задачах, функциях, субъектах, объектах, предмете, формах и методах, а также в актах реагирования.
Так, цель контроля заключается в налаживании системы управления, в то время как цель надзора -ч. в поддержании системы управления в заданном режиме. Задачи надзора состоят исключительно в обеспечении законности, а задачи контроля шире и охватывают обеспечение исполнительской дисциплины, повышение эффективности. Соответственно контроль позволяет реализовывать управленческие и правоохранительные функции, тогда как надзор - только правоохранительные. Предмет надзора ограничен соответствием поведен^ объекта общеобязательным требованиям, установленным нормативными правовыми актами, а предмет контроля включает дополнительно способность решать поставленные задачи, качество исполнения поручений. Контроль осуществляют все субъекты управления, надзор - только уполномоченные органы и их должностные лица -государственные инспекторы.
В параграфе осуществлен анализ положений Федерального закона «О полиции» и Положение 0 ГИБДД МВД России, регламентирующих контрольно-надзорную деятельность Госавтоинспекции. Установлено, что контроль и надзор в современных условиях становятся основными, ключевыми функциями Госавтоинспекции в решении задач по обеспечению безопасности дорожного движения. При этом контроль осуществляется как функция управления в системе органов внутренних дел, тогда как административный надзор осуществляется к^к правоохранительная функция по отношению к
неподчиненным гражданам и организациям. Вместе с тем ГИБДД осуществляет контроль по отношению к участникам дорожного движения в очень ограниченном объеме - в случаях, когда в соответствии с федеральным законом сотрудник Госавтоинспекции дает обязательное для исполнения предписание либо требует совершить определенные действия или воздержаться от совершения каких-либо действий, между сотрудником и индивидуально ... определенным (персонифицированным) гражданином (организацией) возникают отношения власти - подчинения, допускающие проверку исполнения обязательных требований.
Во втором параграфе «Правовое регулирование контрольных и надзорных функций ГИБДД МВД России» осуществлен предметный анализ федеральных законов «О полиции», «О безопасности дорожного движения», «О транспортной безопасности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», КоАП РФ, актов Президента РФ и Правительства РФ, а также ведомственных нормативных правовых актов МВД России, регламентирующих контрольно-надзорную деятельность ГИБДД.
Диссертант обращает внимание на то, что в Федеральном законе «О безопасности дорожного движения» государственному контролю и надзору посвящена гл. 5, содержащая одну статью (ст. 30), которая была существенно изменена в 2011 г. Однако в результате приведения ее положений в соответствие общим принципам осуществления административного надзора законодатель упустил из вида надзор за дорожным движением, осуществляемый дорожно-патрульной службой ГИБДД. Теперь федеральный государственный надзор в области дорожного движения охватывает лишь деятельность в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. По мнению соискателя, данная законодательная новелла создает коллизию с Федеральным законом «О полиции», п. 19 ч. 1 ст. 12 которого устанавливает обязанности полиции по осуществлению
административного надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения, лишь часть которых связана с предпринимательской деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Кроме того, полиция обязана осуществлять, надзор за соблюдением правил дорожного движения водителями, пешеходами и иными участниками дорожного движения, а также за содержанием автомобильных дорог (за соответствием их состояния техническим требованиям). Необходимые для этого права предоставлены полиции п. 20 и 21 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О полиции».
Соискатель поддерживает предложение С. А. Сергеева о необходимости кардинального расширения гл. 5 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» с учетом полномочий ГИБДД, предусмотренных Федеральным законом «О полиции», и формулирует авторскую редакцию ч.9 ст. 30 Федерального закона «О безопасности дорожного движения».
Значительный объем нормативного правового регулирования административного надзора ГИБДД содержится в принятых в соответствии с федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ ведомственными актами МВД России, в числе которых основными являются наставления по техническому надзору и по службе дорожной инспекции и организации движения, а также Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения, утвержденный приказом МВД России от 2 марта 2009 г. № 185. По существу, эти нормативные правовые акты охватывают три основных направления административного надзора ГИБДД в области обеспечения безопасности дорожного движения: «водитель — автомобиль -дорога».
В отличие от административного надзора, основные принципы которого в силу его обращенности к неподчиненным гражданам и организациям
установлены федеральными законами, общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением государственного контроля, регулируются преимущественно ведомственными нормативными правовыми актами, значительная часть которых отсутствует в свободном доступе. Кроме того, анализ научных публикаций свидетельствует о том, что административный контроль, «очищенный» от административного надзора, оказался вне поля зрения науки за исключением, пожалуй, той его части, которая направлена на борьбу с коррупцией. Но и в этой части нормативное правовое регулирование ограничивается установлением запретов, обязываний, требований к служебному поведению, созданием соответствующих организационных структур (комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов). Методы же и формы государственного контроля нормативно закреплены лишь в общем виде.
В итоге автор приходит к выводу о том, что источники государственного контроля и административного надзора, несмотря на формально близкое содержание, представляют собой два независимых института, нацеленных на решение различных задач: для контроля это - обеспечение законности и целесообразности деятельности субъектов обеспечения безопасности дорожного движения; для административного надзора - обеспечение законности в поведении участников дорожного движения.
В третьем параграфе «Соотношение контрольно-надзорных и юрисдикционных функций ГИБДД» диссертант вступает в дискуссию по обозначенному вопросу и анализирует взаимосвязь названных функций в законодательстве.
Несмотря на то, что в российском административном праве контрольно-надзорные и административно-юрисдикционные функции представлены различными источниками, провести четкую границу между ними не представляется возможным. Более того, Административный регламент МВД России исполнения государственной функции по контролю и надзору за
соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения содержит все административные процедуры, реализуемые уполномоченными должностными лицами ГИБДД в - производстве по делам об административны: правонарушениях в области дорожного движения.
Контрольно-надзорные и административно-юрисдикционные функции, реализуемые ГИБДД, прежде всего, связывает их превентивная цель -обеспечение безопасности дорожного движения, а также ряд общих признаков, таких как принудительность, воздействие на сознание людей, властность, осуществление только уполномоченными законом должностными лицами, в предусмотренных законом случаях и с соблюдением законной процедуры.
В то же время, по мнению диссертанта, эти функции нельзя смешивать. Безусловно, контрольно-надзорные мероприятия являются условием реализации административной ответственности, поскольку позволяют выявить событие правонарушения, собрать необходимые доказательства, обеспечить привлечение виновного к ответственности. Однако далеко не всегда наблюдение или проведение проверок обязательно сопровождается привлечением к административной ответственности. Возможно выявление признаков преступления, и тогда контроль или административный надзор будут связаны уже не с административной, а с уголовной ответственностью, что, конечно же, не означает, что уголовную ответственность следует рассматривать как составную часть контроля или надзора и наоборот. ■ С другой стороны, контрольно-надзорная деятельность может и не привести к выявлению правонарушения, если объект наблюдения строго соблюдает нормативные предписания.
Несмотря на это, в специальной литературе сложилось две точки зрения на этот счет. Ряд ученых рассматривают административную ответственность как составляющую административного надзора (Р. И. Денисов, Ф. С. Разаренов и др.). Другие ученые, позицию которых автор полностью поддерживает, не
отрицая властной и принудительной природы административного надзора, отграничивают его от административной ответственности (С. М. Зырянов, А. П. Шергин и др.). Диссертант приводит дополнительные аргументы в пользу этой точки зрения.
Во второй главе диссертации «Механизм реализации контрольных и надзорных функций ГИБДД МВД России», состоящей из трех параграфов, исследуется содержание статуса Госавтоинспекции как субъекта контрольно-надзорной деятельности, определяются формы и методы осуществления государственного контроля и административного надзора, а также дается юридическая оценка методам, требующим использования специальных технических средств.
Первый параграф «ГИБДД МВД России как субъект контрольно-надзорной деятельности» посвящен исследованию элементов административно-правового статуса Госавтоинспекции.
Деятельность по обеспечению безопасности дорожного движения осуществляется системой органов исполнительной власти. И для того, чтобы дать характеристику ГИБДД как субъекту, играющему ведущую роль, необходимо, прежде всего, установить все элементы этой системы. Однако анализ содержания Федерального закона «О безопасности дорожного движения» не позволяет точно назвать хотя бы федеральные органы исполнительной власти, ответственные за безопасность дорожного движения, и определить полномочия ГИБДД. Такая же картина наблюдается в сфере обеспечения транспортной безопасности, имеющей • непосредственное отношение к безопасности дорожного движения. Фактически деятельность органов внутренних дел сводится к оперативному изменению организации дорожного движения и к оказанию помощи соответствующим органам исполнительной власти в проведении мероприятий по обучению граждан правилам безопасного поведения на дорогах (ч. 4 ст. 29 Федерального закона). Госавтоинспекция в Федеральном законе даже не упоминается. По мнению
диссертанта, такой пробел целесообразно устранить.
Анализ нормативного правового регулирования свидетельствует, что эт стало возможным в связи с определением уполномоченным федеральны! органом исполнительной власти в области автомобильного транспорта дорожного хозяйства Министерства транспорта Российской Федерации подведомственными ему Федеральной службой (Ространснадзор) Федеральным агентством (Росавтодор).
Однако названные федеральные органы исполнительной власти н наделены теми властными полномочиями по осуществлен!!! административного надзора и применению административного принуждения отношении неопределенного широчайшего круга участников дорожног движения. Кроме того, они не обладают необходимыми физическим: возможностями, не имеют необходимой штатной численности инспектороЕ Все это приводит к противоречиям, внутрисистемным конфликтам, н способствующим повышению безопасности дорожного движения.
Место ГИБДД в системе субъектов обеспечения безопасности дорожног движения позволяет установить анализ Положения о Министерстве внутренни: дел Российской Федерации, Федерального закона «О полиции» и Положения I ГИБДД МВД России. В соответствии с названными актами Госавтоинспекци не только организует и осуществляет специальные контрольные, надзорные ] разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожног движения, но также участвует в формировании и реализации основны: направлений обеспечения безопасности дорожного движения в Российско] Федерации; организует и проводит мероприятия по предупреждению ДТП ] снижению тяжести их последствий; координирует деятельность федеральны: органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъекто: Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожноп движения.
Диссертант видит серьезное противоречие в том, что ГИБД!
осуществляет функцию координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных в области автомобильного транспорта и дорожного хозяйства.
В параграфе на основе нормативных правовых актов и с учетом работ Д. Н. Бахраха, И.Л. Бачило, С. М. Зырянова, С. А. Сергеева, А.Ю. Якимова и др. установлены элементы целевого (цель, задачи и функции), структурно-организационного и компетенционного блоков элементов административно-правового статуса ГИБДД.
По мнению автора, цель деятельности ГИБДД заключается в осуществлении государственных функций по контролю (надзору), регистрации и выдаче разрешений, осуществлению административной юрисдикции и оказанию помощи участникам дорожного движения в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства.
Задачи ГИБДД должны быть сформулированы следующим образом: предупреждение административных правонарушений и преступлений, дорожно-транспортных происшествий;
выявление и пресечение административных правонарушений и преступлений; сбор, документирование, анализ сведений о состоянии дорожного движения и выработка на этой основе предложений по повышению безопасности дорожного движения.
Функции ГИБДД как элемент целевого блока достаточно полно сформулированы в нормативных правовых актах: осуществление регистрации транспортных средств и прицепов к ним; прием экзаменов и выдача удостоверений на право управления транспортными средствами, иных разрешений; осуществление административного надзора; осуществление административной юрисдикции.
Кроме того, Госавтоинспекция осуществляет функции дознания и
некоторые другие, не относящиеся к административной деятельности.
Структурно-организационный блок статуса ГИБДД в настоящее время находится в состоянии реформирования, и окончательно определить его не представляется возможным. Вместе с тем проведение административной реформы органов внутренних дел позволяет внести принципиальные изменения в статус Госавтоинспекции в системе органов внутренних дел. В связи с этим диссертант предлагает повысить самостоятельность ГИБДД путем преобразования ее в федеральную службу, подведомственную МВД России.
Компетенционный блок элементов статуса ГИБДД в основном описан другими исследователями. В то же время принятие Федерального закона «О полиции» повлекло отдельные изменения статуса должностных лиц Госавтоинспекции, а именно - возложение на них ряда специальных обязанностей, общих для всех сотрудников полиции, установление запретов, ограничений и требований к служебному поведению антикоррупционной направленности.
В результате диссертант приходит к выводу о том, что ГИБДД представляет собой уже сложившуюся цельную, самостоятельную по характеру задач и функций подсистему в системе органов внутренних дел и одновременно единственный в стране федеральный орган (структурное подразделение федерального органа) исполнительной власти, ответственный за обеспечение безопасности дорожного движения - также самостоятельную и крайне важную государственную функцию, в реализации которой принимают участие и другие органы исполнительной власти, организации и граждане. Однако ГИБДД играет ведущую роль, является организатором и координатором всей деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения. Сопоставление блоков элементов статуса Госавтоинспекции свидетельствует о их несоответствии, о наличии опасности «размывания» специализации ГИБДД, отвлечения ее сил и средств от решения ее главной задачи, что обусловлено отсутствием организационной самостоятельности службы, необходимой для
эффективного решения самостоятельных задач.
Во втором параграфе «Формы и методы контрольно-надзорной деятельности» выявлены соответствующие формы и методы и представлена их юридическая характеристика.
Диссертант анализирует точки зрения ученых, дающих толкование понятий «форма» и «метод» и приходит к выводу о необходимости трактовки правовых форм контрольно-надзорной деятельности ГИБДД как внешнего выражения юридически оформленных действий и решений уполномоченных должностных лиц Госавтоинспекции, влекущих юридические последствия. Соответственно, методы управленческих действий - это определенные способы или приемы, которые используются органами публичного управления и их должностными лицами в установленных законом пределах при осуществлении управления, управленческих действий, административного воздействия в отношении соответствующих объектов и лиц.
На этой основе автор выделяет такие формы контрольно-надзорной деятельности, как конклюдентные акты (например, жесты, выражающие требование об остановке транспортного средства для проверки), устные требования или распоряжения (например, требование предоставить документы для проверки), письменные акты (например, приказ о назначении плановой проверки, обязательное для исполнения предписание). При этом основной формой государственного контроля и административного надзора является наблюдательное (контрольно-наблюдательное, лицензионное и пр.) дело.
В контрольно-надзорной деятельности ГИБДД использует различные методы деятельности, но основным следует признать наблюдение, которое может быть классифицировано по видам: открытое и скрытое; визуальное и с использованием специальных технических средств; непрерывное и периодическое посредством проведения проверок. По характеру отношений автор предлагает различать бесконтактные и контактные методы. В зависимости от предмета выделяется наблюдение за поведением участников
дорожного движения, за состоянием улично-дорожной сети, за техническим состоянием транспортных средств, за исполнением обязательных требований в области обеспечения безопасности дорожного движения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.
В третьем параграфе «Применение технических средств в контрольно-надзорной деятельности» исследуются нормативное правовое регулирование, правоприменительная практика, зарубежный опыт использования специальны; технических средств в осуществлении государственного контроля и административного надзора.
Диссертант отмечает, что в деятельности по обеспечению безопасност! дорожного движения специальные технические средства используются очен] широко и по нескольким направлениям: 1) повышение безопасности дорог I улиц (новые дорожные знаки, светофоры, разметка, ограждения и т.д.); 2 повышение безопасности конструкций транспортных средств (системь парковки, предотвращения столкновений, антиблокировочные системы и др.)-3) повышение защищенности участников дорожного движения от угроз возникающих в связи с противоправным поведением других участнико] дорожного движения.
В административно-надзорной деятельности используются специальны! технические средства, являющиеся средствами измерений, и иные специальны! технические средства, а также технические средства общего назначения предназначенные для фото-, кино-, видеофиксации (закрепления доказательств. При этом правовые основы их использования устанавливаются законодательством об административных правонарушениях, а в источника; контроля и административного надзора лишь детализируются.
Специальные технические средства выделяются из массы технически; устройств наличием следующих признаков. Во-первых, это измерительны» приборы, т.е. сложные технические устройства (приборы), с помощью которы: можно измерять какие-то величины (длину, массу, скорость и т.д.). Во-вторых
они должны быть легализованы как тип - утверждены в качестве средств измерений в порядке, установленном законодательством об обеспечении единства средств измерений. В-третьих, они должны быть легализованы как конкретные изделия — иметь сертификаты и свидетельства (а также печати или пломбы) о прохождении метрологической поверки. Диссертант полагает необходимым- ввести дополнительный признак - легализацию - официальный порядок принятия «на вооружение» правовым актом органа административного надзора.
Соискатель обосновывает необходимость разграничения специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме (стационарных и мобильных), а также работающих в ручном режиме; позволяющих получить документ, содержащий сведения о событии правонарушения, либо отображающих результаты измерений на шкале, дисплее, экране; измеряющих количественные величины либо фиксирующих событие иным образом.
В зависимости от того, к какому виду относится специальное техническое средство, его показания будут иметь различное доказательственное значение.
Анализируя практику использования работающих в автоматическом режиме специальных технических средств фото-, видеофиксации административных правонарушений в зарубежных странах и в России, диссертант приходит к выводу об обязательности:
предупреждения водителей транспортных средств о приближении к участку дороги, на котором работает такое устройство;
утверждения письменным приказом координат места использования мобильных специальных технических средств;
максимальной автоматизации процесса производства по делам об административных правонарушениях, выявляемых с использованием работающих в автоматическом режиме специальных технических средств.
В Заключении подводятся итоги диссертационного исследования, формулируются основные выводы и предложения автора, направленные на
решение исследованных в диссертации проблем.
Основные положения диссертации опубликованы в следующи работах автора.
Научные статьи, опубликованные в рецензируемых издания, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерств образования и науки Российской Федерации для опубликования результате диссертационных исследований.
1. Кузнецов A.C. Вопросы контрольно-надзорной деятельности ГИБДД MB, РФ в части контроля за соответствием внешних световых приборо установленным требованиям // Административное право и процесс. 2011. № : С. 58-60.-0,5 п.л.
2. Кузнецов A.C. Особенности организации контрольно-надзорно деятельности дорожно-патрульной службы ГИБДД МВД РФ , Административное право и процесс. 2011. № 12. С. 35-36. - 0,4 п.л.
3. Кузнецов A.C. Место государственного контроля и надзора государственном управлении в области обеспечения безопасности дорожног движения //Образование. Наука. 2011.~№ 4. С. 107-113. - 0.5 п.л.
4. Кузнецов A.C. Соотношение контрольно-надзорной деятельности органо: внутренних дел в области обеспечения транспортной безопасности и в облает! обеспечения безопасности дорожного движения// Вестник Московскоп университета МВД России. 2011. № 8. С. 244-246 - 0.4. п.л.
Научные статьи, опубликованные в иных изданиях.
5. Кузнецов A.C. Особенности административного надзора ГИБДД МВД России // Актуальные проблемы административной деятельности органо] внутренних дел в современной России: Материалы Всероссийской научно практической конференции (Москва, 23 декабря 2009 г.) - М.: Академю управления МВД России, 2010. - 0.4 п.л.
6. Кузнецов A.C. Нормативное правовое регулирование осуществлен!!?
государственного контроля в деятельности ГИБДД МВД России // Теория и практика административного права и процесса: Материалы VI Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. Ч. 2.- Ростов н/Д, 2011. С. 107-112,- 0,5 п.л.
[одписано в печать «_»_2012 г. Формат 60x84 1/16 Заказ №
ираж 80 экз. Авт. л. 1,2
Отпечатано на УОП РИО ФГКУ «ВНИИ МВД России
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Контрольные и надзорные функции ГИБДД и их реализация»
61 12-12/613
федеральное Государственное казенное учреждение «всероссийский научно-исследовательский институт министерства внутренних дел российской федерации»
На правах рукописи
Кузнецов Александр Сергеевич
КОНТРОЛЬНЫЕ И НАДЗОРНЫЕ ФУНКЦИИ ГИБДД И ИХ РЕАЛИЗАЦИЯ
Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право,
информационное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель -Заслуженный деятель науки Российской Федерации доктор юридических наук, профессор
Шергин Анатолий Павлович
е^. б~б/ оп7 Об.оъ.ар1Цг
Москва-2012
Оглавление
Оглавление..................................................................................................2
Введение.....................................................................................................3
Глава 1. Понятие и сущность контрольно-надзорных функций ГИБДД МВД России.................................................................................................11
§ 1. Контрольные и надзорные функции ГИБДД МВД России........12
§2. Правовое регулирование контрольных и надзорных функций
ГИБДД МВД России......................................................................................36
§3. Соотношение контрольно-надзорных и юрисдикционных функций ГИБДД МВД России...............................................................................58
Глава 2. Механизм реализации контрольных и надзорных функций
ГИБДД МВД России..........................................................................................73
$1. ГИБДД МВД России как субъект контрольно-надзорной деятельности.........................................................................................................73
§2. Формы и методы контрольно-надзорной деятельности ГИБДД
МВД России..................................................................................................100
§3. Применение технических средств в контрольно-надзорной деятельности ГИБДД МВД России..................................................................122
Заключение.............................................................................................139
Библиография.........................................................................................150
Введение
Актуальность темы диссертационного исследования. Государственная инспекция безопасности дорожного движения (Госавтоинспекция) в течение практически всей истории автомобилизации России остается основным и фактически единственным государственным органом, который решает важнейшую государственную задачу обеспечения безопасности личности, общества и государства от угроз, кроющихся в области дорожного движения. Решение данной задачи предполагает активную деятельность по нескольким направлениям, охватываемым формулой «человек - автомобиль - дорога»: обеспечение безопасности конструкций транспортных средств, обучение участников дорожного движения, поддержание безопасных дорожных условий; обеспечение строгого соблюдения всеми участниками дорожного движения установленных правил.
Все эти направления взаимосвязаны, однако наиболее значимым представляется последнее, поскольку оно обеспечивает не только дисциплинированность водителей и пешеходов, но также позволяет воздействовать на производителей транспортных средств, строителей дорог и других лиц, обеспечивающих безопасность дорожного движения. Можно создать отличные правила дорожного движения и эксплуатации транспортных средств, разработать безопасные конструкции автомобилей, требования к дорогам и их обустройству, но, не добившись того, чтобы люди выполняли эти правила, мы получим еще более опасную ситуацию на дорогах, влекущую гибель тысяч россиян.
Поэтому на первое место в деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения законодатель выдвигает меры административного принуждения, обеспечивая соблюдение участниками дорожного движения обязательных требований и правил, в том числе путем усиления административной ответственности. Как показывают статистические данные, повышение размеров административных штрафов, увеличение сроков лишения права
управления транспортными средствами в последние годы позволили снизить негативные показатели безопасности дорожного движения, но этот эффект носит кратковременный характер. Давно известно, что эффективность ответственности определяется не столько строгостью, сколько неотвратимостью наказания за каждое правонарушение. В этой связи сохраняет свою актуальность контрольно-надзорная деятельность Госавтоинспекции, в процессе которой осуществляется предупреждение, пресечение правонарушений в области дорожного движения, обеспечиваются условия для неотвратимости наказания к виновным в их совершении.
Надо сказать, что в последние годы наблюдается ренессанс интереса к государственному контролю и надзору как со стороны законодателя, так и со стороны научного сообщества. Это обусловлено, прежде всего, тем, что государственный контроль (надзор) признан коррупциогенным фактором и «административным барьером», препятствующим развитию предпринимательства. С другой стороны, контрольно-надзорная деятельность Госавтоинспекции, имеющая мало отношения к бизнесу, остается без должных правовых основ.
Следствием этого, по нашему мнению, становится отставание организационно-правовых основ контрольно-надзорной деятельности ГИБДД, в частности, и деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения в целом от современных условий. В итоге организационная структура Госавтоинспекции не получила должной защиты от угроз, связанных с коррупцией, эффективность предупреждения дорожно-транспортного травматизма снизилась, уступив приоритет усилению административной репрессии.
В нормативном правовом регулировании контрольно-надзорной деятельности ГИБДД фактически отсутствуют законодательные установления. Основная масса правовых норм содержится в ведомственных инструкциях, наставлениях, уставах. Действует единственный административный регламент.
В правовых источниках контрольно-надзорной деятельности используются термины «контроль», «надзор», «контроль (надзор)», но различий между ними не делается, вследствие чего правоприменитель оказывается в трудной ситуации, не зная, каковы пределы его полномочий.
Значительные сложности в контрольно-надзорной деятельности Госавтоинспекции обусловлены также проводимой в настоящее время глобальной реформой органов внутренних дел, вступлением в силу Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции». В результате возникающих правовых коллизий административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорной деятельности в области обеспечения безопасности дорожного движения оказывается под угрозой размывания, государственные инспектора безопасности дорожного движения и инспектора дорожно-па-трульной службы все чаще отвлекаются на мероприятия, не связанные с обеспечением безопасности дорожного движения.
Новые условия, необходимость перестройки контрольно-надзорной деятельности в области дорожного движения в соответствии с общими принципами, установленными законодательством о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, требуют совершенствования форм и методов контрольно-надзорной деятельности ГИБДД, внедрения новых форм и методов, их процессуальной регламентации.
Кроме того, в правоприменительной практике все шире распространяется использование специальных технических устройств, работающих в автоматическом режиме и фиксирующих события административных правонарушений в области дорожного движения. Полученные результаты свидетельствуют о высокой эффективности данного способа надзора за дорожным движением. Однако нормативное правовое регулирование и техническое обеспечение в этой части пока недостаточно совершенны.
Степень разработанности темы. Актуальность проблемы обусловила появление множества научных работ, посвященных рассмотрению проблемы
обеспечения безопасности дорожного движения и деятельности ГИБДД. Ряд авторов дали комплексный анализ системе государственного управления в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, другие сконцентрировали свое внимание на деятельности органов внутренних дел и, в частности ГИБДД, как органов государственного управления в рассматриваемой сфере, на надзорной деятельности милиции в целом. Значительный вклад в теорию обеспечения безопасности дорожного движения внесены И. И. Веремеенко, В. В. Головко, С. А. Гусейновым, А. Т. Дмитриевым, И. Ш. Килясхановым, А. С. Ловинюковым, Ю. П. Лукониным, В. И. Майоровым, А. Л. Прозоровым, Б. В. Россинским, С. А. Сергеевым, Ю. Н. Туником, С. Н. Чмыревым, А. П. Шергиным, X. А. Юсуповым, и др.
Непосредственно проблемы государственного контроля и надзора в своих работах исследовали В. П. Беляев, Р. И. Денисов, С. М. Зырянов, А. В. Мартынов, С. С. Миронов, С. Н. Назаров, Е. Е. Петров, М. С. Студеникина, Ф. С. Разаренов и др. К проблемам определения и оптимизации административно-правового статуса органов исполнительной власти в свое время обращались И. Л. Бачило, Б. М. Лазарев, А. Ю. Якимов и др.
В то же время контрольная и надзорная функции ГИБДД, их взаимосвязь и проблемы их реализации в целях обеспечения безопасности дорожного движения не рассматривались в качестве объекта монографического исследования. Остаются не раскрытыми вопросы соотношения государственного контроля и административного надзора, критерии выбора тех или иных форм и методов контрольно-надзорной деятельности ГИБДД.
Указанными и некоторыми другими, не менее важными обстоятельствами, и обусловлен выбор темы настоящего исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией ГИБДД функций государственного контроля и административного надзора в области дорожного движения.
Предметом исследования являются:
содержание государственных функций контроля и надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения; их соотношение со смежными регистрационными, разрешительными и административно-юрисдикционны-ми функциями;
компетенция ГИБДД как субъекта государственного контроля и надзора; нормы административного права, регулирующие названные правовые отношения, технические правила, нормативы и стандарты, устанавливающие требования к осуществлению деятельности в области дорожного движения; акты органов исполнительной и судебной власти, акты органов местного самоуправления;
теория и практика контрольно-надзорной деятельности ГИБДД.
Цель диссертационного исследования заключается в установлении сущности и содержания контрольных и надзорных функций ГИБДД, выработке предложений по их оптимизации.
Реализация поставленной цели предполагает решение следующих исследовательских задач:
1) исследовать концепции государственного контроля (надзора);
2) разграничить контрольные и надзорные функции ГИБДД;
3) осуществить анализ нормативных правовых актов, регламентирующих контрольно-надзорную деятельность ГИБДД;
4) определить соотношение и взаимосвязь контрольно-надзорных и юрисдикционных функций ГИБДД;
5) раскрыть содержание статуса ГИБДД как субъекта контрольно-надзорной деятельности;
6) исследовать имеющиеся и предложить новые формы и методы контрольно-надзорной деятельности ГИБДД;
7) на основе изучения результатов практики применения специальных технических средств в контрольно-надзорной деятельности ГИБДД предложить меры по совершенствованию нормативного правового регулирования и практики их использования.
Новизна исследования заключается в том, что в нем представлены результаты исследования организационно-правовых, процедурных и других проблем контрольно-надзорной деятельности ГИБДД по обеспечению безопасности дорожного движения.
В работе предложены новые критерии разграничения государственного контроля и административного надзора, показано значение правильного толкования этих терминов в правоприменительной деятельности ГИБДД; определены формы и методы контрольно-надзорной деятельности; установлено, что основной формой является наблюдательное дело, а основным методом - постоянное наблюдение; дана характеристика внедряемого в практику деятельности ГИБДД метода наблюдения за дорожным движением с использованием работающих в автоматическом режиме специальных технических средств и сформулированы основные требования к реализации данного метода.
Кроме того, в работе исследован статус ГИБДД как субъекта, осуществляющего государственный контроль и административный надзор, с учетом проводящейся административной реформы органов внутренних дел.
Новизной отличаются также авторские предложения по внесению изменений в федеральные законы и другие нормативные правовые акты, регулирующие контрольно-надзорную деятельность ГИБДД.
На защиту выносятся следующие положения.
1. Компетенция Госавтоинспекции изменяется в соответствии с изменением внешних условий. В различные исторические периоды ее основной задачей были организация дорожного движения, оказание помощи участникам дорожного движения. В современных условиях главной задачей ГИБДД является обеспечение соблюдения участниками дорожного движения обязательных требований, установленных Правилами дорожного движения Российской Федерации. В связи с этим основными, ключевыми функциями Госавтоинспекции следует признать государственный контроль и административный надзор.
2. Источники государственного контроля и административного надзора, несмотря на формально близкое содержание, представляют собой два независимых института, нацеленных на решение различных задач: для контроля это - обеспечение законности и целесообразности деятельности субъектов обеспечения безопасности дорожного движения; для административного надзора - обеспечение законности в поведении участников дорожного движения.
3. В традиционном правовом пространстве функция контроля обеспечивает реализацию функции дисциплинарного воздействия (как принудительного, так и поощрительного), а функция административного надзора, в свою очередь, обеспечивает реализацию функции административной юрисдикции. Выявлена тенденция расширения сферы управленческих отношений, охраняемых мерами административной ответственности, выражающаяся в увеличении количества составов административных правонарушений, субъектами которых являются должностные лица органов исполнительной власти. В результате возникает взаимосвязь функций государственного контроля и административной юрисдикции.
4. Круг и характер полномочий Госавтоинспекции в области обеспечения безопасности дорожного движения исторически сложившийся в течение всего периода автомобилизации нашей страны, следует признать объективно обусловленным и подлежащим сохранению. ГИБДД МВД России представляет собой уполномоченный национальный орган в области обеспечения безопасности дорожного движения, не только решающий весь комплекс задач внутри страны, но и представляющий Российскую Федерацию на международной арене.
5. Деятельность ГИБДД по обеспечению безопасности дорожного движения необходимо рассматривать во взаимосвязи с деятельностью органов внутренних дел по обеспечению транспортной безопасности. Это, в свою очередь, дает основания для продолжения реформирования организационных структур МВД России, уполномоченных в названных областях.
6. Формы и методы государственного контроля и административного надзора в области дорожного движения, в отличие от задач, совпадают. Основным методом для обеих функций является систематическое наблюдение, а основной формой - наблюдательное (контрольное, надзорное, лицензионное и т.д.) дело, в котором накапливаются и систематизируются данные, получаемые в результате осуществления визуального наблюдения, проведения плановых и внеплановых выездных и камеральных (документарных) проверок, сбора иной информации (сообщений, заявлений, публикаций).
7. Внедрение в надзорную деятельность ГИБДД специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме, направлено, прежде всего, на обеспечение объективности при реализации административной ответственности за правонарушения в области дорожного движения. В целях повышения эффективности их использования необходимо:
снять все иммунитеты от административной ответственности, за исключением дипломатического;
максимально автоматизировать производство по делам об административных правонарушениях, выявляемых с использованием работающих в автоматическом режиме специальных технических средств;
в обязательном порядке устанавливать дорожные знаки, предупреждающие о приближении к участку, наблюдаемому с использованием работающих в автоматическом режиме специальных технических средств.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что ее выводы, предложения и рекомендации развивают
