АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Криминологическая характеристика и профилактика преступности против интересов службы в органах местного самоуправления»
На прмтх рукописи
ПОЛУБОЯРИНОВА АЛЕНА НИКОЛАЕВНА
КРИМИНОЛОГИЧЕСКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И ПРОФИЛАКТИКА ПРЕСТУПНОСТИ ПРОТИВ ИНТЕРЕСОВ СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
специальность 12.00.08 - уголовное право и криминология: уголовно-исполнительное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
с о::т ш
Москва 201 1
4857756
Работа выполнена на кафедре уголовного права и процесса Юридического института Красноярского государственного аграрного университета
Научный руководитель: кандидат юридических наук,
доцент Тепляшин Павел Владимирович
Официальные оппоненты:
Ведущая организация:
доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятел науки РФ Ревин Валерий Петрович
кандидат юридических наук, доцент
Уткин Валерий Александрович
Байкальский государственный университет экономики и права
Защита состоится 11 ноября 2011 года в 16-00 часов н-заседании Диссертационного совета Д 521.005.02 при Институте международного права и экономики имени A.C. Грибоедова по адресу: 111024, Москва, шоссе Энтузиастов, д. 21, ауд. 508.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института международного права и экономики имени A.C. Грибоедова.
Автореферат разослан «¿V » октября 2011 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
кандидат юридических наук, доцент Н.К. Потоцкий
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Европейская хартия местного самоуправления была ратифицирована в 1998 году Федеральным Собранием Российской Федерации без оговорок, что означало принятие нашей страной обязательств формирования системы местного самоуправления, соответствующей самым высоким европейским и международным стандартам. Последовавшее принятие Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 года№ 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»' ознаменовало движение нашего государства по пути практической реализации положений хартии, практика его применения свидетельствует о наличии проблем практически во всех сферах организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Наиболее значимыми из них являются проблемы, связанные с формированием устойчивой сферы собственной компетенции местного самоуправления и необходимой для ее реализации финансовой и экономической базы и наличие но сути бюрократических издержек, отступлении служащих органов местного самоуправления от профессиональных интересов и как следствие этого фактов их преступного поведения.
Необходимо отметить, что деятельность правоохранительных органов государства в различные исторические периоды развития общества строилась на общих идеях о защите прав, свобод и законных интересов граждан в самых разных областях общественных отношений. Безусловно, что важнейшей областью таких отношений является местное самоуправление, которое, выступая ценностью гражданского общества, направлено на обеспечение комфортных условий существования граждан Российской Федерации.
В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» соответственно, факты преступных посягательств на интересы службы в органах местного самоуправления приводят к падению авторитета муниципальных органов в глазак граждан, являющихся потребителями услуг данных органов, происходит попирание основ гражданского общества и искажение демократических устоев Российской Федерации. Более того, недостаточность правовой культуры служащих срганов местного самоуправления, возрастание нагрузок на муниципальные органы, кризисный период социально-экономического развития государства позволяют прогнозировать ухудшение криминологических показателей исследуемого вида преступности.
Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - .V» 40, - Ст. 3822.
3............
Так, в 2010 году в Российской Федерации были выявлены 37255 преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, что в целом на 13,5 % ниже по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, но все также представляет высокую опасность для общества. Результаты проведенного автором опроса общественного мнения показывают, что 84 % респондентов считают проблему эффективного функционирования органов местного самоуправления актуальной. Столько же опрошенных видят прочную взаимосвязь между преступностью в сфере местного самоуправления и коррупцией. 68 % опрошенных полагают, что рост или снижение преступности в сфере местного самоуправления связаны с экономическими проблемами, существующими в государстве.1
Проблема преступности против интересов службы в органах местного самоуправления вызывает научный интерес не только по причинам криминологических особенностей и причин данного вида преступных проявлений, специфики профилактического воздействия, но и в связи со сложностью и противоречивостью процесса реформирования местного самоуправления в Российской Федерации, что свидетельствует о необходимости расширения комплексных теоретических исследований с целью формирования приемлемой криминологической модели и правоприменительной практики деятельности правоохранительных органов по профилактике преступности против интересов службы в органах местного самоуправления.
При этом важно заметить, что в настоящее время проблема должностной преступности, включая её коррупционную составляющую, получила достаточно полное и всестороннее научное исследование, однако преступность муниципальных служащих остается малоисследованной, что повышает теоретическую и практическую значимость данной работы.
Указанные основные проблемы, связанные с преступностью против интересов службы в органах местного самоуправления, свидетельствуют об актуальности и необходимости проведения данного диссертационного исследования, предопределяют его структуру и задачи.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблематика местного самоуправления и вопросы становления отрасли муниципального права являются едва ли не самой «популярной» сферой, теоретических исследований в конституционном и муниципальном праве, теории государства и права, в административном праве. Вместе с тем в криминологических исследованиях преступности в данной сфере общественных отношений уделяется недостаточное внимание.
• Данные ГИАЦ МВД России по форме 1 А Россия
4
Большинство криминологов занимались разработкой основ криминологического воздействия либо на преступность должностных лиц, либо на преступность против государственной власти. Однако из сферы криминологического исследования, по существу, «выпала» преступность против интересов службы в органах местного самоуправления. Некоторые авторы занимаются исследованием вопросами институализации местного самоуправления, находящимися на стыке с проблемами преступности в этой сфере (С.Н. Медведев, М.В. Бочар-ников), значительная часть криминологов рассматривает преступность против интересов службы в органах местного самоуправления в разрезе коррупционных посягательств (Г.С. Гончаренко, А.И. Марцев, А.И. Долгова, Н.Ф. Кузнецова, C.B. Максимов, В.В. Колесников, В.Н. Быков, O.A. Борисов, Ю.П. Касаткин, O.A. Кимляцкий, И.Г. Мачульская, М.Г. Савилов А.Н.Соколов, В.М. Бочаров, A.B. Шнитенков). Однако не был проведен комплексный анализ преступности против интересов службы в органах местного самоуправления исследованы недостаточно полно и всесторонне. Помимо этого в представленных на сегодняшний день диссертационных исследованиях, отчасти отражающих исследуемую тему, остались нераскрытым криминологическое понятие преступности против интересов службы в органах местного самоуправления, недостаточно освещены вопросы личности лица, совершающего посягательства на интересы службы в муниципальных органах, причины данного вида преступности и соответствующие меры криминологической профилактики.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе криминологической профилактики преступности против интересов службы в органах местного самоуправления.
Предмет исследования включает преступность против интересов службы в органах местного самоуправления, судебно-следственную практику, научно-теоретические представления, тенденции развития и вопросы совершенствования криминологической профилактики данного вида преступности.
Цель и задачи исследования.
Цель исследования состоит в разработке соответствующих предложений и рекомендаций как законотворческого, так и правоприменительного характера, направленных на оптимизацию процесса криминологической профилактики преступности против интересов службы в органах местного самоуправления.
Обозначенная цель обусловила необходимость постановки и решения следующих задач:
- проведение криминологического анализа преступности против интересов службы в органах местного самоуправления, включающей понятие и при-
знаки данного вида преступности, особенности её причин и специфику личности лица, совершающего рассматриваемые преступные посягательства;
- выявление социальных предпосылок и криминологических закономерностей рассматриваемого вида преступности;
- анализ теоретических проблем организации профилактического воздействия на рассматриваемый вид преступности;
- выявление правоприменительных проблем практической деятельности правоохранительных органов по специально-криминологическому воздействию на преступность в органах местного самоуправления;
- разработка предложений по совершенствованию основ общей и специально-криминологической профилактики преступности против интересов службы в органах местного самоуправления;
- обоснование соответствующих рекомендаций правоприменительного характера.
Теоретическая основа исследования. В работе использованы результаты криминологических (Ю. М. Антонян, Ю.Д. Блувштейн, Г.В. Дашков, А.И. Долгова, А.Э. Жалинский, К. Е. Игошев, М.П. Клейменов, Н.Ф. Кузнецов, В.В. Лунеев, В.П. Ревин, М.Н. Зырин, В.В. Романов, А.П. Закалюк, Л.М.Прозументов, В.Д. Филимонов, A.B. Шеслер, Н.В. Щедрин и др.) и уголовно-правовых (В.Н. Борков, Ю.И. Егорова, Ю.А. Красиков, А.И. Марцев, Д.С. Сухов, К.Б. Тимофеев, Ю.И. Феркалюк, A.B. Шнитенков и др.) исследований.
Кроме того, анализу подвергались работы ученых в области муниципального и конституционного права, социологии, общей теории права.
Методология и методика диссертационного исследования. Методологической основой исследования выступили современные положения теории научного познания общественных процессов и правовых явлений.
Методику исследования наряду с общенаучными составили частно-научные методы: историко-правовой, формально-логический, системно-структурный, метод сравнительного правоведения, статистический, лингвистический и методы конкретно-социологического исследования (анализ документов, интервьюирования, анкетирования).
Нормативно-правовая основа диссертационного исследования. Положения и выводы, изложенные в диссертации, основываются на Конституции Российской Федерации, конституционном и федеральном законодательстве, включая кодифицированные правовые акты (УК РФ, УПК РФ), постановлениях Правительства Российской Федерации, решениях Верховного Суда Российской Федерации.
Научная обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования определяется эмпирической базой исследования, вклю-
6
чающей фактический материал о преступлениях против интересов службы в органах местного самоуправления. По специально разработанной программе изучены:
- статистические данные о преступлениях против интересов службы в органах местного самоуправления, совершенных на территории Российской Федерации в период с 1997 по 2010 годы;
- опубликованная практика Верховного Суда Российской Федерации по делам о преступлениях против интересов службы в органах местного самоуправления;
- 182 уголовных дела, возбужденных с 2001 г. по 2010 г. на территориях Красноярского края, Иркутской, Новосибирской и Кемеровской областей, по признакам преступлений, закрепленных в главе 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственно службы и службы в органах местного самоуправления»;
- данные опроса 360 жителей городов Красноярска, Ачинска, Назарово по вопросам общественной опасности, распространенности и латентности преступности против интересов службы в органах местного самоуправления, а также эффективности профилактического воздействия на данный вид преступности.
В работе использовались опубликованные данные исследований, проведенных другими авторами.
Научная новизна исследования. На основе изучения различных криминологических источников, практики применения уголовного законодательства и деятельности правоохранительных органов, существующих точек зрения и собственного видения проблемы автор предпринял попытку комплексного исследования криминологических проблем преступности против интересов службы в органах местного самоуправления и её профилактики. Избранный подход и структура работы позволили дать системное представление об особенностях профилактического воздействия на данный вид преступности. В диссертационном исследовании отражена и обоснована система социальных и криминологических предпосылок и закономерностей преступности против интересов службы в органах местного самоуправления, критическому анализу подвергнуто состояние профилактического воздействия на данный вид преступности и законодательства, обеспечивающего правовые основы такой профилактики, предложен ряд новых по содержанию и обоснованию теоретических выводов, законотворческих предложений и практических рекомендаций относительно некоторых положений, как абсолютно новых, так и спорных или недостаточно изученных в юридической науке, но получивших новую интерпретацию и аргументацию.
Научная новизна диссертационного исследования конкретизируется в положениях, выносимых на защиту, являющихся результатом решения сформулированных выше задач исследования,
1. Механизм причинения преступного вреда интересам службы в органах местного самоуправления сопряжен с нарушением должного порядка несения службы должностными лицами и служащими муниципальных образований, то есть соединен с разрывом социальной связи между соответствующими носителями отношений по обеспечению интересов местного самоуправления, что делает невозможным гарантировать реализацию соответствующих конституционных принципов и прав граждан. Фактически происходит трансформация предполагаемого положительного поведения в асоциальное путем активных или пассивных действий публичных субъектов местного самоуправления, поэтому большинство преступлений, направленных против интересов службы в органах местного самоуправления, совершаются специальными субъектами, грубо игнорирующими публичные интересы общества.
2. Предложен авторский проект Концепции профилактики преступности против интересов службы в органах местного самоуправления, основанный на комплексном подходе и программно-целевом методе планирования всей предупредительной деятельности. В основе системы лежат элементы профилактики муниципальной преступности: 1) субъекты, в формировании которых должен учитываться принцип оптимального сочетания целенаправленных усилий государства с инициативами гражданского общества и его различных институтов: 2) меры, опирающиеся на поддержку инициатив гражданского общества в профилактической работе, самоорганизацию личности, включенной в предупредительный процесс, и диспозитивные начала в предупредительной деятельности; 3) объект, в качестве которого следует рассматривать непосредственно преступность против интересов службы в органах местного самоуправления, которая, выступая разновидностью должностной преступности, наполнена коррупционным содержанием и поэтому создает невозможность решения населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов общественно-публичного характера.
3. По степени общественной опасности совершаемых муниципальных преступлений главу муниципального образования (председателя представительного органа муниципального образования) следует приравнивать к главе органа местного самоуправления и законодательно включить в перечень субъектов квалифицированных злоупотребления должностными полномочиями и превышения должностных полномочий, изложив ч.ч. 2 ст. 285 и 285 УК РФ в следующей редакции: «То же деяние, совершенное лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность
8
субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления или главой муниципального образования».
4. Конфликт интересов, выступая объектом криминологического исследования, является специально-криминологической причиной снижения эффективности позитивных средств профилактики преступных проявлений со стороны муниципальных служащих, но, имея оценочный характер, не всегда позволяет служащему осознать не только угрозу его возникновения, но и факт самого конфликта. В связи с этим представляется целесообразным на законодательном уровне закрепить перечень так называемых предконфлнктных ситуаций, дополнив Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» статьей 11закрепив в данной норме перечень предконфлнктных ситуаций.
5. Необходимо устранить противоречие между п. 11 ч. 1 ст. 12 Федерального закона Российской Федерации от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и ч. 2 ст. 11 Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» в части закрепления обязанности муниципального служащего сообщать о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, не представителю нанимателя (работодателю) как это закреплено в первом правовом акте, а своему непосредственному начальнику, как это регламентировано в антикоррупционном законе.
6. В целях расширения мер предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной или муниципальной службе ст. 11 Федерального закона Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» необходимо дополнить ч. 51 следующего содержания: «Предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной которого является государственный или муниципальный служащий, осуществляются также путем ограничения либо лишения доступа государственного или муниципального служащего к конкретной информации, путем установления коллегиального порядка принятия решений по тем вопросам, с которым непосредственно связан конфликт интересов, в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации».
7. Для усиления общего и специально-предупредительного эффекта уголовного права в профилактике преступности против интересов службы в органах местного самоуправления и должностной преступности в диссертации обосновывается предложение о дополнении ст. 63 УК РФ «Обстоятельства, отягчающие наказание» пунктом «п», следующего содержания «совершение
преступления с целью скрыть допущенные по службе дисциплинарные проступки и свою профессиональную некомпетентность».
8. В целях повышения эффективности уголовно-правовой профилактики преступности против интересов службы в органах местного самоуправления обосновывается предложение по дополнению УК РФ новой уголовно-правовой нормой, предусматривающей ответственность за создание коррупционной группы и участие в ней.
Теоретическая значимость исследования заключается в научных выводах и предложениях по совершенствованию уголовного и антикоррупционного законодательства, регламентирующего предупреждение преступности против интересов службы в органах местного самоуправления, а также соответствующей правоохранительной и правоприменительной деятельности и их использовании для дальнейшей теоретической и научно-исследовательской разработки данной проблемы.
Практическая значимость исследования определяется возможностью использования выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации:
- в законотворческой деятельности по совершенствованию действующего уголовного и антикоррупционного законодательства;
- в правоприменительной деятельности органов местного самоуправления, органов государственной власти и правоохранительных органов в целях разрешения проблемных ситуаций, возникающих в процессе профилактики преступности против интересов службы в органах местного самоуправления;
- в преподавании курса криминологии, а также в системе повышения квалификации работников судебных и правоохранительных органов.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и практические рекомендации опубликованы в научных статьях общим объемом 3,2 п.л.
Результаты диссертационного исследования обсуждались на двух международных научно-практических конференциях «Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе» (Красноярск, 2010 г., 2011г.), межрегиональных конференциях «Уголовно-исполнительная система сегодня: взаимодействие науки и практики» (Новокузнецк, 2009 г.) и «Актуальные проблемы российского права и законодательства» (Красноярск, 20.10 г.).
Значительная часть положений диссертационного исследования внедрена в учебный процесс Юридического института Красноярского государственного аграрного университета и используется при проведении различных по организационным формам занятий по курсу «Криминология» в рамках темы «Должностная преступность».
Структура работы определяется целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
Содержание работы
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цель и задачи исследования, методологическая, теоретическая и эмпирическая основы работы, объект, предмет исследования, научная новизна, теоретическая и практическая значимость, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования.
Первая глава - «Криминологическая характеристика преступности против интересов службы в органах местного самоуправления» - состоит из трех параграфов.
В рамках первого параграфа - «Понятие, признаки и показатели преступности против службы в органах местного самоуправления» - автор проанализировала криминологическое понятие и признаки данного вида преступности, его показатели.
По мнению диссертанта, факторы, обуславливающие возникновение преступлений против интересов службы в органах местного самоуправления, тесно связаны с уяснением социальной сущности сферы местного самоуправления, в которой они сосредоточены. Так, задача обеспечения прав и свобод граждан обеспечивается рациональным устройством власти и управления не только на уровне всего государства, но и на уровне конкретных муниципальных образований компактного проживания граждан. В ст.ст. 12 и 133 Конституции Российской Федерации закрепляется принцип признания и гарантированное™ государством местного самоуправления, невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, а также установлен запрет на ограничение прав местного самоуправления. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» назначение местного самоуправления сводит к самостоятельному и под свою ответственность решению населением непосредственно и(или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Исследование показало, что причинение вреда интересам местного самоуправления осуществляется «изнутри», то есть должностными лицами муниципальных образований, обязанными обеспечивать местные интересы. Именно посредством причинения вреда публичным интересам службы нарушаются
11
условия получения населением муниципального образования экономических, политических и духовных благ и потребностей. Следовательно, непосредственному преступному воздействию подвергается именно социальная связь, то есть разрушается в первую очередь установленный порядок взаимодействия публичных и частных субъектов местного самоуправления, выраженный в конкретном поведении участников общественных отношений, обязанных обеспечивать интересы местного самоуправления.
Установлено, что общественная опасность преступности против интересов службы в органах местного самоуправления состоит в преступных последствиях, выражающихся в прямом нарушении социальных возможностей, поскольку составляющие правоохраняемый объект общественные отношения регулируют поведение человека, связанное не только с материальными, но и с нематериальными, не обладающими вещной оболочкой благами, а реализация подобного рода возможностей обеспечивается в значительной мере позитивным поведением самого виновного.
Структуру преступности против интересов службы в органах местного самоуправления образуют преступления, предусмотренные ст.ст. 285, 285', 2852, 286, 288, 290, 292, 2921, 293 УК РФ. Социально-правовой и специально-криминологический характер данных преступлений позволяет утверждать, что они относятся к разряду коррупционных. Причем, в результате проведенного опроса общественного мнения выяснилось, что 67 % респондентов полагают, что в органах местного самоуправления имеет место коррупция, 19% затруднились ответить и лишь 14 % ответили отрицательно.
В результате проведенного исследования диссертантом сформулировано следующее определение преступности против интересов службы в органах местного самоуправления - это разновидность должностной преступности, наполненная коррупционным содержанием и создающая невозможность решения населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов общественно-публичного характера.
Во втором параграфе - «Причины и условия преступности против интересов службы в органах местного самоуправления» - исследуются детерминанты данного вида преступности.
Анализ причин преступности против интересов.службы в органах местного самоуправления осуществляется на общесоциальном и социально-психологическом уровнях. Рассматривая причины данного вида преступности на первом уровне, необходимо учитывать, что анализируемый вид преступности генетически связан с определенной системой социальных отношений, характер причин оказывают влияние разнообразные сферы общественной и государственной жизни (формирование государственной потребительской политики,
12
концепций по поводу собственности, практическая деятельность государства по поводу повышения благосостояния граждан). К ряду общих причин преступности против интересов службы в органах местного самоуправления следует отнести не только жесткий административный контроль государственных органов за местным самоуправлением, и в частности за переданными или делегированными полномочиями от первых последнему, но и отсутствие четких критериев разграничения полномочий и сфер компетенций между государственной властью и местным самоуправлением. В результате вызывают тревогу факты бюрократического произвола, недостаточная компетентность, неисполнительность отдельных муниципальных служащих.
Значительный блок общесоциальных причин преступности лежит в экономической системе государства. При этом основные общесоциальные причины высокой коррупции, также детерминирующей преступность против интересов службы в органах местного самоуправления, находятся в тесной взаимосвязи с такими явлениями, как кризис и несбалансированность в экономических отношениях, высокие налоги, падение производительности труда, рост безработицы, бюджетный дефицит. Диссертантом проведен анализ основных проявлений коррупции в Российской Федерации в их связи с преступностью против интересов службы в органах местного самоуправления.
На социально-психологическом уровне среди социально-нравственных причин преступности против интересов службы в органах местного самоуправления выделяется традиционный для России способ решения проблем посредством мздоимства и взяточничества, круговая порука взяткодателей и взяткополучателей, правовая неграмотность населения, высокий уровень бездействия и нежелание граждан защищать свои права. Следовательно, значительными проблемами для развития гражданского общества, способного противостоять коррупционной, в том числе муниципальной, преступности являются низкий уровень правовой культуры россиян, терпимое отношение общества к коррупции.
Автором показывается механизм постепенного возрастания широкой практики оказания органами местного самоуправления платных услуг гражданам, что детерминирует совершение преступлений против интересов службы в органах местного самоуправления.
Доказывается, что отечественное законодательство, включая уголовное, содержит сегодня большой коррупционный потенциал в силу значительного завышения требований норм права, обилия дискреционных полномочий чиновника, огромного количества отсылочных и бланкетных норм. По мнению диссертанта, коррупционные нормы права содержатся в законодательстве о конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд. В частности, чиновник может использовать
13
предварительный отбор участников открытого конкурса в целях выявления поставщиков (исполнителей) как инструмент устранения конкурентов в ходе конкурса, оказывая тем самым преференции «своим» фирмам. Типичными способами «отсечения» потенциальных конкурентов от участия в конкурсе (аукционе, запросе котировок) является включение в конкурсную документацию завышенных требований к участникам размещения заказа.
Третий параграф - «Личность лица, совершающего преступления против интересов службы в органах местного самоуправления» - посвящен исследованию личности лица, совершающего муниципальные преступления.
По мнению автора, личность преступника, совершающего посягательство на интересы службы в органах местного самоуправления, следует изучать с позиций социально-биологического подхода, рассматривающего психофизиологическую (биологическую) основу данной личности, изучающего не только условия, способствующие совершению конкретного преступления, но и причины, которые совместно с социальными детерминантами «толкают» человека на совершение общественно опасного деяния. Многоаспектность и «многослой-ность» социальных аспектов преступности не позволяет понимать под ними лишь обстоятельства, формирующие причину либо обуславливающие её релевантно-сопутствующие моменты, способствующие и(или) облегчающие действие причины. Личность лица, совершающего преступление против интересов службы в органах местного самоуправления, следует рассматривать через призму отрицательного отношения лица к нравственным и общественно-государственным ценностям, выбравшего антиобщественный путь удовлетворения своих потребностей. При этом антиобщественный потенциал преступлений, совершаемых данным лицом, усиливается тем фактом, что оно является специальным субъектом преступления, обладает наряду с общими признаками и специальными - соответствующее должностное либо служебное положение, а также публичный характер деятельности.
Деформация правосознания также усиливает антиобщественные свойства рассматриваемой личности. Диссертант считает, что данные особенности проявляются в своеобразной «круговой поруке», при которой совершение общественно опасного деяния одним служащим органа местного самоуправления является, по сути, очередным звеном в цепочке иных посягательств, совершаемых его коллегами. Взаимные «прикрытия» фактов преступного поведения наблюдаются не только в системе «горизонтального» взаимодействия сотрудников, находящихся приблизительно на одном уровне служебной «лестницы», но и «вертикального» взаимодействия, отражающего уровень «руководитель-подчиненный». Это, в свою очередь, объясняется низкой степенью антикоррупционной ротации кадров в системе органов местного самоуправления.
14
Основываясь на методике многостороннего исследования личности, диссертант выявила, что данные преступники обладают показателями, отличающим их от законопослушных граждан по различным шкалам: I) безразличие к окружающим, граничащее с безразлично-циничным отношением к населению; 2) пренебрежительное отношение к выполнению своих служебных обязанностей, обусловленное «случайностью» этих лиц в системе органов местного самоуправления и. соответственно, использованием должностного положения для удовлетворения своих меркантильно-корыстных потребностей; 3) фальшивая социальная активность, выступающая лишь прикрытием для противоправной деятельности, попыткой «отвести внимание»; 4) многократность совершения общественно опасных деяний (из 182 изученных уголовных дел в 121 совершенные преступления носили многоэпизодный характер) и специализация на определенных посягательствах; 5) высокая, но вместе с тем неадекватная и не подкрепленная реальными профессиональными качествами самооценка, в том числе искажающая чувство личной ответственности, приводящая к явному доминированию собственных интересов и материальных потребностей над общественными.
Социально-демографическая характеристика личности преступника, совершающего преступления против интересов службы в органах местного самоуправления, показывает, что в основном это мужчины (77 %) в возрасте от 30 до 45 лет. Симптоматичен тот факт, что 81 % лиц состояли в браке, а у 61 % лиц имеются дети. Следовательно, наличие семейных отношений не является сдерживающим фактором при совершении рассматриваемых преступлений.
В зависимости от продолжительности и устойчивости криминальной мотивации, а также степени готовности лица к совершению преступления можно выделить особо злостные (криминально последовательных), злостные (криминальных) и случайные типы служащих органов местного самоуправления, совершающих исследуемые преступления.
Особо злостный тип характеризуется неоднократностью совершения преступлений против интересов службы в органах местного самоуправления, формированием и поддержанием «круговой поруки», преодолением ситуации, не способствующей совершению преступления, способностями психологического внушения и всеми характеристиками криминального профессионализма. Данными преступниками совершаются около 20 % всех исследуемых преступлений.
Злостный тип характеризуется высокой степенью приспосабливаемое^ к ситуации, способствующей совершению преступления. Данный тип преступников совершает около 55 % преступлений против интересов службы в органах местного самоуправления.
К случайному типу необходимо относить преступников, совершающих заранее не запланированные общественно опасные деяния впервые, причем в крайне благоприятных для сокрытия следов преступления условиях.
Анализ Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и практики его применения показывает необходимость председателя органа местного самоуправления признавать главой органа местного самоуправления вне зависимости от того, является он главой муниципального образования или осуществляет свою деятельность наряду с последним. Поэтому высшим должностным лицом местного самоуправления выступает и глава муниципального образования (председатель представительного органа муниципального образования), которого также следует приравнивать к главе органа местного самоуправления, включая в перечень субъектов квалифицированного злоупотребления и превышения должностных полномочий.
Вторая глава - «Профилактика преступности против службы в органах местного самоуправления» - состоит из двух параграфов.
В первом параграфе - «Основы общей профилактики преступности против службы в органах местного самоуправления» - рассматриваются основы общей профилактики муниципальной преступности.
Подходя к исследованию общих мер профилактики, автор основывается на тезисе о том, что деятельность по предупреждению преступлений означает соответствующие общественные отношения между социальными субъектами, направленные на ликвидацию криминогенных факторов, создание условий, исключающих возможность формирования личности преступника и реализации ее антиобщественной направленности.
Общую профилактику преступности в органах местного самоуправления следует рассматривать как социально-правовую деятельность, проводимую в масштабе всей страны государственными и общественными органами, а также правозащитными организациями и отдельными гражданами, по устранению и нейтрализации причин и условий делинквентного поведения и оказанию комплексного профилактического воздействия на лиц, склонных к совершению преступлений, в целях недопущения последних. Обращаясь к общесоциальному уровню профилактики преступности против интересов .службы в органах местного самоуправления, следует отметить, что он включает в себя деятельность государства, общества, направленную на разрешение противоречий в политической, экономической, социальной, нравственно-духовной, организационно-управленческой и иных сферах деятельности. Общесоциальная профилактика оказывает опосредованное влияние на преступность и осуществляется субъек-
тами, для которых функция предупреждения преступности не является основной или профессиональной.
К основным общесоциальным мерам разрушающего воздействия на преступность в сфере местного самоуправления относятся: оздоровление социально-экономической ситуации в стране; формирование здоровой идеологии, повышение авторитета властных структур; совершенствование практики местного самоуправления и повышение «включенности» позитивных форм участия граждан в этой деятельности. Одним из основных объектов воздействия общесоциального предупреждения, несомненно, является сфера экономических отношений. Так, на вопрос: «Как вы считаете, рост или снижение преступности в сфере местного самоуправления связаны с экономическими проблемами, существующими в государстве?» - 68 % опрошенных ответили утвердительно, 22 % затруднились с ответом, остальные дали отрицательный ответ.
Другое направление общесоциальной профилактики - это изменение социальных норм и правил поведения в обществе, а также характера взаимоотношений между государством и его гражданами. Основы общей профилактики исследуемого вида преступности лежат в отлаженной системе правовых актов, регламентирующих функционирование и прогрессивное развитие местного самоуправления. Особую роль и значимость в криминологическом сопровождении крупномасштабных социальных явлений и процессов играет криминологическая экспертиза, которая представляет собой изучение, анализ, оценку ее предмета - экономических, социальных, культурно-воспитательных и иных мероприятий с целью определения их возможного или существующего влияния на преступность, ее причинный комплекс, тенденции, качественно-количественные характеристики, последствия, другие криминологически значимые показатели.
Проведенное исследование общесоциалыюго уровня профилактики преступности против интересов службы в органах местного самоуправления позволяет заключить, что предупреждение данного вида преступности представляет собой деятельность государственных и общественных органов и организаций, направленную против совершения преступлений в сфере местного самоуправления, с целью не только удержания их на социально терпимом уровне, но максимальной минимизации посредством устранения или нейтрализации порождающих их причин и условий, выявления лиц, обладающих повышенным криминальным риском совершения исследуемых преступлений, оказания на них корректирующего воздействия. Таким образом, к числу объектов профилактики преступности против интересов службы в органах местного самоуправления необходимо отнести: 1) экономические, социальные, политические, психологические и иные причины и условия, которые обусловливают состояние и динамику данного вида преступности; 2) деятельность людей, которая должна соот-
ветствовать нормам права и социального взаимодействия (характер деятельности может быть различным: профессиональным, административно-управленческим, технологическим и т.п.); 3) социализацию личности муниципального преступника, понимаемую как социальный процесс формирования ее значимых свойств и качеств, а также профессиональных навыков, имеющих криминологическое значение.
На основе исследования общесоциальных мер профилактики рассматриваемого вида преступности в работе аргументируется авторский проект Концепции профилактики преступности против интересов службы в органах местного самоуправления, основанный на комплексном подходе и программно-целевом методе планирования всей предупредительной деятельности. В основе Концепции лежит система элементов профилактики муниципальной преступности: субъекты, меры, объект, содержание которых обусловлено следующими общими принципами данной системы: 1) последовательность и полнота соблюдения прав и свобод человека и гражданина, включенного в процесс профилактического воздействия; 2) поддержка инициатив гражданского общества в профилактической деятельности; 3) использование возможностей самоорганизации личности, участвующей в профилактической деятельности; 4) активное использование реабилитационных и медиативных институтов при разрешении конфликта, сложившегося в следующей плоскости: «государство — интересы органов местного самоуправления — муниципальный служащий - потерпевший».
Указанная Концепция включает следующие основные блоки: I. Общие положения (сфера действия, цели и задачи, принципы) и специальные термины; II. Основные виды и средства профилактики преступности против интересов службы в органах местного самоуправления; III. Система субъектов и участников системы профилактики преступности против интересов службы в органах местного самоуправления, их полномочия; IV. Основания и порядок применения мер профилактики преступности против интересов службы в органах местного самоуправления; V. Организационно-правовое и материально-финансовое обеспечение деятельности субъектов системы профилактики преступности против интересов службы в органах местного самоуправления; VI. Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации в области профилактики преступности; VII. Надзор и контроль в сфере профилактики преступности против интересов службы в органах местного самоуправления; VIII. Заключительные положения.
Во втором параграфе - «Меры специально-криминологической профилактики преступности против службы в органах местного самоуправления» исследуются меры специально-криминологической профилактики муниципальной преступности.
Диссертант при анализе и построении мер специально-криминологической профилактике понимает под ними специфическую область профилактической деятельности, проводимой в органах местного самоуправления соответствующими лицами, как являющимися работниками муниципалитетов, так и не являющихся таковыми (например, сотрудники органов внутренних дел) с целью предотвращения замышляемых преступлений или пресечения начавшихся преступных посягательств, с использованием правовых и иных методов воздействия на делинквентов.
Автор полагает, что в «сердцевине» преступности против интересов службы в органах местного самоуправления лежит коррупционная составляющая, поэтому особое внимание обращается на специально-криминологические меры профилактики коррупции. Формулируются два принципа «идеальной» модели профилактики коррупции, приемлемой для перспектив развития современного российского общества. Во-первых, профилактика коррупции не должна сводиться к политической борьбе. Политизированные меры профилактики преступности, в первую очередь связанные с кадровыми перестановками и «точечной» рекламной кампанией, приносят ущерб стабильному и эффективному политическому развитию государства, поэтому целью борьбы с коррупцией должны быть меры, направленные в первую очередь на изменение отношения общественности к коррупции путем формирования атмосферы неприятия коррупции во всех ее проявлениях и создание условий, препятствующих коррупции. Во-вторых, профилактика коррупции должна сопровождаться эффективными социально ориентированными преобразованиями в самом обществе, что позволит сформировать в обществе экономическую стабильность и понимание населением важности и целесообразности антикоррупционного поведения.
Меры специально-криминологической профилактики преступности классифицированы диссертантом на организационно-управленческие, правоохранительные, уголовно-правовые.
Среди этих мер предлагается предусмотреть законодательный механизм дисциплинарной ответственности всех категорий служащих, в том числе и муниципальных служащих, а также перечень дисциплинарных проступков и меры ответственности за их совершение. На основе анализа действующего законодательства диссертантом обосновывается ряд предложений, в частности исключение словосочетания «имеет право применить» из ч. 1 ст. 27 Федерального закона Российской Федерации от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», поскольку такая формулировка позволяет муниципальному служащему надеяться на безнаказанность своего проступка, а также предоставляет нанимателю (работодателю) возможность по своему личному
усмотрению налагать или не налагать дисциплинарные взыскания, то есть, по существу, обуславливает коррупционное поведение.
Опираясь на опыт антикоррупционной стратегии Великобритании, отражающий реализацию программы утверждения принципов честности и неподкупности во всех сферах жизни общества, в том числе на государственной службе, диссертант формулирует ряд соответствующих предложений по обеспечению деятельности комиссий по разрешению конфликта интересов в органах местного самоуправления. Так, соискатель считает, что среди наиболее распространенных коррупционных действий выступает своеобразная компенсация за ощущаемый муниципальным служащим «ущерб» (в частности, низкая заработная плата), связанный с прохождением службы.
В силу наличия законодательного пробела, связанного с тем, что в Федеральном законе Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» подробно не определен круг иных лиц, которые могут получить доход в случае использования государственным или муниципальным служащим своего служебного положения, личной заинтересованностью, влекущей возникновение конфликта интересов, можно признать такие действия служащего, которые повлекут получение доходов муниципальными органами. Следовательно, на законодательном уровне следует либо отказаться от использования термина «третьи лица», либо давать его полную и исчерпывающую формулировку.
В ст. 11 Федерального закона Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» закрепляется такая обязанность муниципального служащего по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, как уведомление своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения как только ему станет об этом известно. Применение этой нормы на практике связано с определенными трудностями, так как оценочный характер конфликта интересов далеко не всегда позволяет служащему осознать не только угрозу его возникновения, но и факт самого конфликта. В связи с этим предлагается на законодательном уровне закрепить перечень предконфликтных ситуаций. Диссертант предлагает за основу взять перечень типичных предконфликтных ситуаций, изложенных в Положении об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, вовлеченных в процесс регулирования, контроля и надзора в сфере обязательного пенсионного страхования, должностных лиц Пенсионного фонда Российской Федерации и членов Общественного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений, утвержденном постановле-
нием Правительства Российской Федерации от 2 марта 2006 года Ла 113 причем перечень данных ситуаций должен носить закрытый характер.
Автором демонстрируются противоречия между положениями антикоррупционного законодательства и нормами законодательства о муниципальной службе. В частности, п. 11 ч. 1 ст. 12 Федерального закона Российской Федерации от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» закрепляет обязанность муниципального служащего «сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта», то есть законодатель предписывает муниципальному служащему уведомить о возникновении или угрозе возникновения конфликта интересов представителя нанимателя, тогда как Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 273-ФЭ «О противодействии коррупции» - своего непосредственного начальника. Хотя очевидно, что непосредственный начальник далеко не всегда является представителем нанимателя для конкретного служащего.
Применительно к преступлениям против интересов службы в органах местного самоуправления, а также с учетом того обстоятельства, что данная группа преступлений тесно взаимосвязана с другими посягательствами против государственной власти и интересов государственной службы, диссертант предлагает криминализировать деяние, направленное на предупреждение действий «потребителей коррупционных услуг», закрепив в качестве субъектов данного преступления не только должностных лиц, но и государственных служащих, служащих органов местного самоуправления и главы органа местного самоуправления.
Автором приводятся аргументы дополнения ст. 63 УК РФ «Обстоятельства, отягчающие наказание» пунктом «п» следующего содержания: «совершение преступления с целью скрыть допущенные по службе дисциплинарные проступки и свою профессиональную некомпетентность». По мнению соискателя, данное предложение соответствует потребностям усиления общепредупредительного и специально-криминологического воздействия на рассматриваемый вид преступности, а также последним тенденциям в области расширения перечня обстоятельств, отягчающих наказание, в отношении отдельных категорий лиц.
В заключении сформулированы выводы, полученные соискателем в результате проведенного исследования, даются практические рекомендации по организации мер профилактики преступности против интересов службы в органах местного самоуправления, формулируются предложения по совершенствованию норм антикоррупционного и уголовного законодательства.
21
Предлагается редакция статьи 2861 УК РФ «Коррупционная группа» (редакция интерпретирована по отношении к ранее высказанной другими авторами позиции относительно её содержания):
Создание коррупционной группы, объединяющей должностное лицо, государственного служащего, служащего органа местного самоуправления или главу органа местного самоуправления с физическим или юридическим лицом для использования должностным лицом, государственным служащим, служащим органа местного самоуправления или главой органа местного самоуправления своих полномочий или положения в целях извлечения членами группы незаконной имущественной выгоды, а равно руководство такой группой -...
2. Участие в коррупционной группе -...
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:
статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Минобрнауки России для публикации результатов диссертационного исследования:
1. Полубояринова, А.Н. Современный криминологический портрет личности лица, совершающего преступления против интересов службы в органах местного самоуправления / А.Н. Полубояринова // Современное право. -2010. -№ 8. - С. 125-129.-0.2 п.л.
2. Полубояринова, А.Н. Криминологический анализ детерминант преступности против интересов службы в органах местного самоуправления / А.Н. Полубояринова//Российский следователь.-2011.-№ 18.-С. 33-36.-0,2 п.л.
3. Полубояринова, А.Н. Урегулирование конфликта интересов как одна из мер предупреждения преступности против интересов службы в органах местного самоуправления / А.Н. Полубояринова // Современное право. - 2011. -№9.-С. 28-31.-0,2 п.л.
Иные публикации:
4. Полубояринова, А.Н. Преступность против интересов службы в органах местного самоуправления как объект криминологического исследования / А.Н. Полубояринова II Уголовно-исполнительная система сегодня: взаимодействие науки и практики: материалы межрегиональной научно-практической конференции, 19-20 ноября 2009 года / отв. ред. А.П.. Полуэктов; научн. ред. А.Г. Антонов. - Новокузнецк: Кузбасский институт ФСИН России, 2009. - Ч. 2. -С. 134-136.-0,1 п.л.
5. Полубояринова, А.Н. Общественная опасность преступности против интересов службы в органах местного самоуправления (исследование проблемы в контексте социальной детерминации) / А.Н. Полубояринова // Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе: сб. матер. XIII
22
международной научно-практической конференции: в 3 ч. / отв. ред. Д.Д. Не-вирко. - Красноярск: СибЮИ МВД России, 2010. - Часть 1. - С.170-173. - 0,2 п.л.
6. Полубояринова, А.Н. Основы общей профилактики преступности против интересов службы в органах местного самоуправления / А.Н. Полубояринова // Право. Личность. Культура: сборник научных статей преподавателей и аспирантов Юридического института КрасГАУ. Вып. 7 / отв. ред. В.А. Власов. - Красноярск: Красноярский государственный аграрный университет, 2010. - С. 52-59.-0,4 п.л.
7. Полубояринова, А.Н. Предпосылки и понятие преступности против интересов местного самоуправления: криминологический аспект / А.Н. Полубояринова И Вопросы теории права: сборник науч. статей аспирантов и соискателей. Вып. I / отв. ред. C.B. Навальный, П.В. Тепляшин. - Красноярск: Красноярский государственный аграрный университет, 2010. - С. 165-176. - 0,5 п.л.
8. Полубояринова, А.Н. Криминологическое понятие преступности против интересов службы в органах местного самоуправления / А.Н. Полубояринова // Актуальные проблемы российского права и законодательства: сборник научных трудов / отв. ред. Ю.В. Андреева. - Красноярск: Сибирский институт бизнеса, управления и психологии. 2010. - С. 61-65. - 0,2 п.л.
9. Полубояринова, А.Н. К вопросу о содержании организационно-управленческих мер профилактики преступности против интересов службы в органах местного самоуправления / А.Н. Полубояринова // Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе: сб. матер. XIV научно-практической конференции: в 2 ч. / отв. ред. Д.Д. Невирко. - Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 2011. - Часть 1. - С. 173-177. -0,2 п.л.
10. Тепляшин, П.В. Специально-криминологические меры профилактики преступности против интересов службы в органах местного самоуправления / П.В. Тепляшин, А.Н. Полубояринова // Проблемы теории права: личность, общество, государство: сб. науч. статей / отв. ред. C.B. Навальный, И.В. Тепляшин. - Красноярск: Красноярский государственный аграрный университет, 2011.-С. 182-192-0,5 п.л.
11. Тепляшин, П.В. Актуальные вопросы урегулирования конфликта интересов в органах местного самоуправления / П.В. Тепляшин, А.Н. Полубояринова // Муниципальная служба. - 2011. - № 3. - С. 28-31. - 0,2 п.л.
1 Itvuuicaiio в почать 30.09.2011 г. Форма! 60x84 1-16. Ьумага: офсетпая. 80гр Тираж 100 жч. Заказ Ла 3554.
Отпечат ано: ООО РНК ""Омега Принт" 662150. Красноярский край. г. Ачинск, у .т. Кирова. 89а тел: 8(39151) 2-55-45. 3-89-84 e-mail: omega prim ч mail.ru
