АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Механизм действия конституционного закона (теоретические аспекты)»
АКАДЕМИЯ НАУК КАЗАХСКОЙ ССР ИНСТИТУТ ФИЛОСОФИИ И ПРАВА
На правах рукописи УДК 340.0
МАЛЬЦЕВ Юрий Владимирович МЕХАНИЗМ
ДЕЙСТВИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНА (теоретические аспекты)
12.00.01- теория и история государства л права;
история политических и правовых учений
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидита юридических наук
Алма- Ата- 1991
Диссертация выполнена на кафедре теории и истории государства и права юридического факультета Казахского ордена Трудового Красного Знамени государственного университета им. С. М. Кирова
Научный руководитель- член- корреспондент АН Казахской ССР, доктор юридических наук, профессор С. С. СЛРТЛЕВ
Официальные оппоненты
доктор юридических наук, профессор Л А ТИХОМИРОВ кандидат юридических наук Е. К. НУРПЕИСОВ
Ведущая организация- Ташкентский юридический институт
Защита состоится <<s/. .>> 1991 года в Лл
часов на заседании специализированного Совета Д. 008.05.01 по присуждению ученой степени доктора юридических наук в Институте философии и права АН Казахской ССР по адресу: 480021, г. Алма-Ата, ул. Курмангазы, 29.
С диссертацией можно ознакомиться в Центральной научной библиотеке АН Казахской ССР по адресу: г. Алма-Ата, ул. Шевченко, 28.
Автореферат разослан >> (^^/Л^РЯ^ 1991 г.
Ученьй секретарь Специализированного Совета,
кандидат юридических наук ,6} ufa А У. БЕЯСЮЮВА
ОБЦАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность и степень разработанности темы. Построение гуманного, демократического общества с динамично развивавшейся экономикой, формирование правового государства, утверждение подлинной, надежно гарантированной свободы личности немыслимы без глобальной правовой реформы, ключевым моментом которой является радикальный пересмотр, систематизация и кодификация советского законодательства Исключительно важная роль в этом процессе отводится Верховным Советам Союза ССР и сошных республик. Преобразование их в постоянно работающие, профессионально занимающиеся законотворческой деятельностью органы позволило принять целый ряд основополагающих законодательных актов. Однако далеко не все из них становятся нормой жизни, фактически действуют, о чем, в частности, свидетельствует принятие специального закона "Об обеспечении действия законов и иных актов законодательства Союза ССР". Для устранения разрыва между декларируемым в законе и юридической практикой требуются надежные юридические механизмы, обеспечивающие реализацию законодательных предписаний. Значение таких механизмов хорошо понимается ныне на всех уровнях общественного сознания. Особое внимание уделяется им в законотворческой практике. На третьей сессии Верховного Совета СССР, например, говорилось о необходимости создания механизма приведения в действие Закона о собственности в СССР, который обеспечил бы его безусловную реализацию (См.: Известия. 1990, 8 марта).
Важность исследования юридических механизмов реализации советского законодательства настолько очевидна, что отмечается и зарубежными юристами (См. напр.: Лессаж М. Проблемы советской юридической системы глазами французского юриста//Советское государство и право. 1988. N 8. С. 96).
Исследование механизма действия конституционных законов по ряду причин представляет особый теоретический и практический интерес.
Во- первых, потому, что одной из важнейших задач правовой реформы является кардинальное обновление конституционного законодательства, в связи с чем уже принято и еще предстоит принять немало законов, имеющих основополагающий, конституционный характер. Подписание Союзного договора, разработка и принятие Конституций Союза ССР и образующих его республик, поиск оптимальных форм взаимоотношения союзных и республиканских конституционных актов- эти вопросы сегодня несомненно злободневны.
Ео- вторых, ввиду того, что такие законы регламентируют наиболее важные отношения, изменение которых, как правило, сопряжено с серьезными проблемами. Новейшая законодательная практика показывает, что наибольшие трудности представляет реализация фундаментальных, системообразующих, то есть конституционных актов (о собственности, о земле и др).
В- третьих, в силу того, что конституционные законы характеризуются достаточно высокой степенью абстрактности предписаний в то время, как в советской правовой системе сложилась практика прежде всего руководствоваться установлениями конкретного характера.
Наконец, в связи с тем, что конституционные акты относятся к фундаменту системы законодательства, их принятие отражается на всей правовой инфраструктуре. При этом нередко возникает конфронтация вновь принятого закона и устоявшейся практики, сложившихся отношений и институтов.
Все это предъявляет повышенные требования к надежности, от-лаженности юридических механизмов, призванных обеспечивать действие конституционных законов, позволяет рассматривать их в качестве модели для всего законодательства, актуализирует иссле-
дования в этой области.
Выбор темы диссертационного исследования обусловлен таюке тем обстоятельством, что механизм действия закона, в том числе конституционного, еще не был предметом специального монографического исследования, хотя отдельные аспекты проблемы затрагиваются в ряде работ в связи с анализом иных, смежных проблем теории права- системы права и законодательства (С.С.Алексеев, С. Е Шленина, Ю. А. Тихомиров и др.), правотворческой деятельности (А. К Мицкевич, А. С. Биголкин, С. Е Поленина, Е Е Степанян и др.), действия права, правового регулирования и правореализации (С. С. Алексеев, Е М. Горшенев, Е П. Казимирчук, Л С. Явич и др.), эффективности права (ЕЕГлазырин, Е Е Кудрявцев, Е Н. Никитинский, И. С. Самоценно и др).
Проблема конституционных законов нашла отражение и в трудах ученых- государствоведов (Л. А. Морозова, Б. Я Топорнин, М.А.Шафир и др.), однако ее рассмотрение носило, как правило, фрагментарный характер. Функциональный срез проблемы, механизм действия таких актов не стал объектом комплексного анализа Кроме того, в ходе реформирования советского законодательства открылись и актуализировались новые грани проблемы, нуждающиеся в теоретическом освоении.
Перечисленные выше обстоятельства дахтг основание говорить об актуальности выбранной автором темы диссертационного исследования.
Цель настоящего диссертационного исследования заключается в раскрытии и анализе механизма действия конституционного закона, выявлении проблем, возникающих на практике в процессе его функционирования, и разработке путей и средств их разрешения. В диссертации ставились задачи раскрыть природу и особенности конституционного законодательства, выявить факторы, влияющие на
его практическую осуществимость, выработать понятие и классификацию юридических механизмов, определить на их основе структуру и содержание механизма действия конституционного закона, сформулировать конкретные предложения по его совершенствованию.
Методология исследования построена на использовании законов и категорий материалистической диалектики. При написании диссертации применялись технико- юридический, сравнительно- правовой, исторический, системно- структурный, функциональный и другие методы исследования правовых явлений.
Теоретической основой диссертации послужили труды советских ученых в области обшей теории права (С.С.Алексеева, Е К. Бабаева, М. Т. Баймаханова, М. И. Байтина, а М. Горшенева, К1 А. Гревцова, П. К Евграфова, А. П. Зайца; Л. С. Зивса, С. 3. Зиманова, Е Е Исакова, Е П. Казимирчука, И. Ф. Казьмина, Д. А. Керимова, Е К Кудрявцева, А. Е Мицкевича, Е С. Нерсесянца, А. С. Пиголкина, ■ С. Е Полениной, И. С. Самощенко, КХ А. Тихомирова. Р. О. Халфиной, Л. С. Явича и др).
В становлении теоретической позиции автора важную роль сыграли работы советских ученых- государствоведов (С. А. Авакьяна, Е А. Кима, Е М. Лазарева, 0. 0. Миронова, Н. А. Михалевой, Л. А. Морозовой, Е С. Основина, Г. С. Саларгалиева, С. С. Сартаева, Б. Е Топорни-на, М. А. Шафира, К. Ф. Шеремета, И. Е. Фарбера и др).
При написании диссертации также использовались исследования зарубежных ученых (Р.Давид, Г. Кленнер, Р.Лукич. А. Нашиц, Н. Не-новски и др.) и дореволюционная юридическая литература (Р. Ие-ринг, Г. Еллинек, М. Капустин, Ф. Кокошкин, Н-Коркунов, С.Муромцев, Л Петражицкий, И. Покровский и др).
Нормативная база диссертациоиной работы включает в себя Конституцию СССР, Конституции союзных республик, законы Союза
ССР и союзных республик, законопроекты и иные нормативные акты, относящиеся к предмету исследования. При подготовке диссертации использовались материалы Съездов народных депутатов СССР, сессий Верховных Советов СССР и Казахской ССР, практики работы их постоянных комиссий и комитетов. Президиума Верховного Совета Казахской ССР и другие источники, содержащие фактические данные по теме.
Научная новизна днссе ргацнатюго наследования определяется самой постановкой проблемы и выражается в том, что в нем предпринята попытка построения концептуальной модели механизма действия конституционного закона Стремясь впервые провести комплексное исследование конституционного законодательства в его динамике, автор:
раскрывает природу конституционных актов, их содержательные и формально- юридические признаки, назначение и функциональную роль, место в системе советского законодательства;
показывает теоретическое и прикладное значение выделения и фиксации юридическими средствами конституционных законов в системе законодательства;
дает определение и классификацию правовых (юридических) механизмов, характеризует их значение для реализации законодательных актов;
изучает соотношение механизма правового регулирования и механизма действия конституционного закона;
определяет понятие механизма действия конституционного закона, раскрывает его содержание и структуру;
анализирует механизм создания конституционного закона, его организационно- правовые и процедурные аспекты;
раскрывает механизм реализации конституционного закона, его
ведущие части: систему средств организационно- правового характера (финансовые, управленческие, социально-психологические и иные средства ), систему специально- юридических средств (гарантии, процедуры и др.), систему слежения за ходом реализации конституционно- нормативных предписаний (юридический мониторинг конституционных актов);
вырабатывает предложения, направленные на оптимизацию структуры и повышение эффективности конституционного законодательства, совершенствование правового регулирования деятельности, связанной с созданием и реализацией конституционных актов.
Эти и другие.положения, предложения, рекомендации выносятся на защиту.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что содержащиеся в ней теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы народными депутатами, комитетами и аппаратом парламента в правотворческой деятельности, при организации слежения за ходом реализации законодательных актов, подготовке нового конституционного законодательства, разработке и проведении в жизнь мер, направленных на повышение его эффективности, а также при проведении дальнейших научных исследований по данной проблематике, в процессе преподавания соответствующих учебных и специальных курсов в юридических вузах.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы нашли свое отражение в статьях, опубликованных по теме исследования, докладах и выступлениях, сделанных автором на конференциях- конкурсах молодых ученых и специалистов Казахского государственного университета им. С. М. Кирова (Алма-Ата, 1988- 1990 гг.), на конференции- семинаре Института филосо-
фии и права Уральского отделения Академии наук СССР и Свердловского юридического института им. Р. А. Руденко (Свердловск, 1990 г.), на "Круглом столе" по проблеме "Союзный договор, суверенитет и Конституция союзной республики", организованном Верховным Советом Казахской ССР, Институтом государства и права Академии наук СССР и Институтом философии и права Академии наук Казахской ССР (Алма- Ата, 1991 г.), на Всесоюзной научно-практической конференции "Теоретические проблемы конституции республики", проведенной Институтом государства и права Академии наук СССР (Москва, 1991 г.).
Структура работы обусловлена задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются выбор темы и ее актуальность, дается оценка состояния разработанности исследуемой проблемы, определяются цель и задачи исследования, его теоретико- методологическая и фактологическая основы, раскрывается научная новизна, формулируются основные положения работы, выносимые на защиту, показывается теоретическая и практическая значимость исследования.
В первой главе- "Конституционный закон и юридические механизмы"- автор исследует круг вопросов, без выяснения которых, по его мнению, невозможно построение научно обоснованной модели механизма действия конституционного закона. В главе исследуются природа и особенности конституционного законодательства, вырабатываются понятие и классификация юридических механизмов, опреде-
ляется их теоретическое и прикладное значение для обеспечения действия конституционных законов, анализируются различные модели механизма действия права (правового регулирования), выдвигавшиеся в советской юридической литературе, и на этой основе определяется концептуальная схема научной разработки исследуемой проблемы.
В главе отмечается, что проблема конституционных законов относится к числу спорных, чему в немалой степени способствует отсутствие формального подразделения законов на обычные и конституционные в законодательной практике СССР. Анализируя юридическую литературу и современную законотворческую практику диссертант подчеркивает, что на наличие в системе законодательства конституционных актов указывают две группы признаков: содержательные и формально-юридические. К последним следует отнести, во-первых, официальное наименование конкретных законов конституционными, во-вторых, обладание ими более высокой (в сравнении с другими законами) юридической силой, обусловленной органом либо процедурой принятия, в-третьих, особый авторитет определенных актов, выражающийся в том, что они являются основой при установлении контроля за конституционностью обычных законов. Руководствуясь только формально-юридическими признаками, в советском законодательстве (помимо Конституции и законов, вносящих в нее поправки) невозможно установить круг законов, бесспорно относящихся к категории конституционных.
Ведущую роль в выделении законов в разряд конституционных должны играть содержательные признаки, юридическая природа актов. Именно значимость тех или иных правовых норм обуславливает принятие законов в той или иной форме, но не наоборот. Не высшая юридическая сила придает закону конституционный характер, а значимость тех или иных предписаний в содержательном плане создает потребность обособления определенных законодательных актов в
особую систему, придания им отличительной формы и безусловной юридической силы Конституционные законы имеют одноггарядковые с Основным Законом объекты правового регулирования. Регламентируя наиболее важные, ключевые отношения (народовластия, собственности и др.), они закладывают правовые основы общественной жизни, закрепляют важнейшие, системообразующие правовые институты.
С содержанием конституционных законов связано и их особое место и функциональное назначение в системе законодательства. Они образуют особый массив актов, непосредственно примыкающих к Конституции, имеющих значение промежуточной ступени в реализации ее предписаний, связывазощих Основной Закон с текущим законодательством. Требование стабильности Конституции и динамизм общественных отношений- вот то противоречие, которым во многом обусловлена необходимость выделения в системе законодательства особого пласта законов- законов конституционных. Конституционные законы должны обладать "золотой серединой" в степени абстрактности нормативных предписаний: с одной стороны, они должны дать четкие ориентиры принципиального порядка текущему законодательству, перспективы для его дальнейшей конкретизации, развития соответствующих правовых институтов, с другой- иметь возможность своевременно откликаться на динамичные общественные отношения и таким образом являться одним из факторов обеспечения стабильности самой Конституции.
Содержание, большой•регулятивный потенциал, особые место и функции конституционных актов свидетельствуют о закономерности их появления на определенном этапе специально-юридического генезиса. Выделение таких законов в составе законодательства, введение в правотворческую практику института конституционных актов имеют не только теоретическое, но и практическое значение для обеспечения стабильности Конституции, верховенства конституционных актов в правотворческой и правоприменительной деятельности.
организации конституционного контроля, определения приоритетов в законотворческой деятельности,установления целесообразного соотношения между актами различной формы, решения иных задач.
Суммируя сказанное, автор определяет конституционные законы как регламентирующие наиболее значимые общественные отношения, выделяемые в самостоятельную подсистему акты, которые характеризуются особой связью с Конституцией, специфической функциональной ролью в ее реализации, особым авторитетом и приоритетом в сравнении с обычным законодательством.
В диссертации отмечается, что проблемы обеспечения действия конституционных законов представляют особый теоретический интерес в силу их содержательной и технике-юридической специфики. Прежде чем перейти к непосредственному рассмотрению механизма их действия, автор определяет само понятие правового механизма.
Анализируя советскую юридическую литературу, диссертант отмечает, что термин "правовой (юридический) механизм" испольву-ется применительно к различным явлениям правовой действительности и трактуется весьма неоднозначно.
Во-первых, под правовым механизмом понимается все правовое в системных связях, складывающееся в единый механизм, нечто, аналогичное понятию хозяйственного механизма. Возможность проведения четкой грани между этим понятием и такими понятиями, как "правовая надстройка", "правовая система" и "правовая действительность", представляется проблематичной. В этом плане сочетание "правовой механизм", видимо, используется как метафора, которой скорее подчеркивается связь и обусловленность всего правового, нежели обозначается нечто новое в содержательном отношении.
Во-вторых, термин "юридический механизм" используется для отображения действующего, динамического начала правовой формы. Под правовым механизмом (механизмом действия права, правового
регулирования и т. д.) в этом случае понимают ту или иную систему звеньев правового воздействия, средств правового и неправового характера с, помощью которых нормативно-правовые предписания претворяются в фактическое поведение людей.
В-третьих, термин "механизм" используется применительно к праву как институционному образованию, системе формально-определенных норм. В этом случае сочетание "механизм права" можно рассматривать как синоним понятия "структура права". Такое понимание правового механизма связано с идеей юридической безупречности законодательных актов с точки зрения согласованности предписаний, точности и однозначности терминологии, надежности используемых при их подготовке средств и приемов юридической техники.
В-четвертых, под правовым механизмом понимается определенный комплекс правовых средств, сложившийся в одной из сфер правового регулирования. В этом понимании нашли отражение идеи оптимальности, надежности, согласованности правового инструментария, используемого в целях создания специально-юридических гарантий и процедур реализации законодательных актов.
Наконец, термин "механизм" используется в литературе при характеристике явлений, связанных с правовым регулированием (например, психологии правомерного поведения и т. п). Важность знания таких механизмов и их учета в правотворческой и правоприменительной практике очевидна
Спектр явлений правовой действительности, применительно к которому используется понятие правового (юридического) механизма, достаточно широк. С его помощью характеризуются определенные структуры и функции отдельных правовых явлений и их комплексов. Выделенные диссертантом подходы к использованию данного понятия в советской юридической литературе относятся к наиболее типичным. Каждый из них должен быть учтен при построении концептуаль-
ной модели механизма действия конституционного эакоНа. Взаимосвязь всех правовых явлений и институтов, согласованность нормативных предписаний, точность и однозначность терминологии, сглаженность средств и приемов юридической техники, правового инструментария, надежность системы юридических гарантий и процедур- все это имеет прямое и непосредственное отношение к обеспечению действия конституционных актов.
Особое внимание в главе уделяется концепции механизма правового регулирования, поскольку именно на ее основе, как правило, велась разработка моделей реализации конституционного законодательства и конституционного регулирования в советском госу-дарствоведении.
Автор считает, что выдвижение идеи механизма правового регулирования во многом обусловлено стремлением связать с жизнью так называемое "узконормативное" понимание права. "В чем непосредственно проявляется и как происходит постепенный перевод нормативности социалистического права в упорядоченность обвдэст-венных отношений, испытывающих на себе правовое воздействие" (См.: ^оршенев Е М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом общэстве. М. 1972. С. 43) - вот тот вопрос, на который призвана ответить концепция правового регулирования и его механизма Отмечая ее несомненные достоинства в раскрытии функциональных характеристик правовых явлений, диссертант в то же время считает, что она не может быть безоговорочно принята в качестве концептуальной схемы построения модели механизма действия конституционного закона, поскольку ей характерны:
а) трактовка права системой исходящих от государства норм, связывающихся при помощи правовых средств с общественными отношениями;
б) рассмотрение права в качестве средства, с помощью кото-
poro в определенных целях производится воздействие на общественные отношения, выступающие в роли предмета правового регулирования;
в) ограничение сферы действия права реализацией институционно-нормативных предписаний.
По мнению диссертанта, правовое и, в частности, законодательное регулирование следует понимать проявлением сущности, способности права быть регулятором обЕэственных отношения и рассматривать в контексте более общего процесса, включающего как предрегулятивную (правообразование), так и послерегулятивную (обратные связи в системе "право- обдественные отношения") стадии динамики правовой действительности. Основой этого процесса является естественное развитие общественных отношений, имеющих объективно-правовой характер, и сопутствующее ему непрерывное становление одних норм, развитие других, исчезновение третьих.
С положением о естественной основе движения правовой формы, предполагающей органическое единство правообразования, законодательства и правореализации, хорошо согласовываются представления и понимание автором механизма действия права, как совокупности состояний и процессов из которых складывается система "правооб-щественные отношения".
Механизм действия права включает в себя:
А. Правообразование, являющееся предпосылкой воздействия права на общественные отношения.
Формирование права представляет собой сложный социальный процесс взаимодействия объективных и субъективных факторов общественного развития, обеспечивающий возведение в закон господствующей воли. Будучи обусловленной объективной необходимостью, правовая материя должна "пробить" себе дорогу в правовую надстройку, закрепиться, конституироваться в виде юридических норм в той или иной форме. В результате правообразования в
систему права вводятся (изменяются, отменяются) юридические нормы, получающие официальное признание и защиту.
Б. Право как институционное образование, система формально-определенных норм.
Являясь конечным пунктом правообразования, нормы права представляют исходную юридическую базу регулирования. Последнюю не следует ограничивать только нормативно-правовыми актами. В процессе осуществления права немалую роль имеют и иные регулятивные факторы. Уточнение их места и роли в правовом регулировании представляет значительный интерес. Особое внимание вдесь следует уделить договору как источнику права, играющему роль противовеса жесткому нормативизму в правовом регулировании, обеспечивающему ему необходимую гибкость, постоянную связь с общественной жизнью и в то же время выполняющему функцию стабилизации законодательства. Расширение сферы действия договора, обладающего немалыми творческими потенциями, создает благоприятные условия для своего рода апробации новых отношений, экспериментальной отработки соответствующих правовых форм.
В. Правореализация.
Стержень ее образуют правовые средства, при помощи которых обеспечивается результативно-правовое воздействие на общественные отношения, реализуются регулятивная и охранительная функции права Наряду с регулятивным и правоохранительным механизмом данный блок включает в себя и те элементы и процессы, которые связаны с социально-психологическим механизмом действия права
Г. Обратные связи в системе"право- общественные отношения".
Их следует рассматривать и как фактические изменения в правовой материи, образовавшиеся под влиянием предшествующего действия права, и как информацию о характере таких изменений, на основе которой корректируется система права. Таким образом, посредством обратных связей результаты правового регулирования
становятся начальный пунктом последующих циклов функционирования механизма действия права.
В этом понимании механизма действия права различные формы бытия права не противопоставляются, а мыслятся как единое бытие, которое можно определить как последовательную смену проявлений правовой материи, логику ее структуры и движения. В нем интегрируются разнопорядковые, но объединенные внутренней последовательностью и логикой развития стадии, состояния, этапы действия права в широком смысле слова. Такое объединение придает всему процессу движения правовой формы определенную системность, открывает новые возможности для научного анализа, позволяет найти нетрадиционные аспекты традиционных проблем.
Поскольку правообразование и правореализация представляет собой этапы целостного развития правовой формы, постольку создание конституционного закона и его реализация взаимосвязаны и взаимозависимы, являются гранями одной и той же проблемы. Действенность, осуществимость предписаний конституционного закона зависят не только от механизмов его реализации. Не менее важно, чтобы сам этот закон обладал надлежащими содержательными и технико-юридическими характеристиками. Совершенство механизмов реализации конституционного законодательства во многом обусловлено совершенством механизмов его создания. В законотворческой деятельности должны решаться не только задачи, связанные с созданием качественного текста конституционного акта, но и предусматриваться меры по его практическому осуществлению.
Во второй главе- "Иехаюсш действия конституционного закона"- автор определяет понятие механизма действия конституционного закона, раскрывает его содержание и структуру. Основываясь на теоретико- методологических выводах, сделанных в предыдущей главе, диссертант подчеркивает, что "правление" конституционного
закона нельзя ограничивать только сферой осуществления права в смысле реализации институционно-нормативных предписаний. Под механизмом действия конституционного закона следует понижать взятые в единстве механизму его создания и реализации. Утверждая, что действие конституционного законодательства не исчерпывается реализацией его предписаний, а распространяется и на "предзакон-ную стадию", автор также исходит из признания фактической конституции, определяющей содержание как писаной конституции, так и писаных конституционных законов.
В государствоведении факт существования действительной, реальной конституции как особого вида общественных отношений признается рядом авторов (еще в дореволюционной литературе отмечалось, что следует отличать писаную конституцию от фактической. См. напр.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. С-Пб. 1908. С. 249). По их убеждению, разделяемому диссертантом, некоторые общественные отношения объективно имеют конституционный характер. Конечно, такие отношения нельзя оценивать метафизически,как нечто постоянное. Но дело вовсе не в границах соответствующего массива отношений, которые действительно подвижны, изменяемы общественными условиями и потребностями, а в том,что такие отношения предопределены как конституционные самой жизнью и в этом смысле свободны от волеизъявления законодателя. Совершенно очевидно, что законодательное предписание должно иметь своим прообразом ту или иную фактическую норму, опираться на реально существующие эталоны поведения. Законодатель должен вычленить определенные варианты поведения и определить свое отношение к ним как возможным, желаемым, обязательным и т. д. Иными словами, его задачей является нахождение такого сущего, которое заслуживает того, чтобы ему придали значение должного. Отсюда вовсе не следует, что конституционное законодательство следует понимать как "зеркальное" отражение действительности. Ведь сущее- это не
только факты реальной жизни, но и определенные тенденции в ее изменении. Правотворческий акт не только признает значимость конкретных отношений как конституционных и придает им необходимую форму, но и направляет их развитие в определенное русло.
Советское правоведение всегда признавало обусловленность законотворчества обпэственными, в первую очередь экономическими отношениями. Однако на практике это признание зачастую лкщь постулировалось, не подкреплялось реальными механизмами, что вело к отрыву законодательства от его фактической основа Расхождение между писаным правом и фактическим правопорядком наиболее легко обнаруживается в сфере конституционного законодательства Диссертант подчеркивает, что важно не только констатировать обусловленность правотворчества общественными отношениями, определенными эталонами поведения, но и вскрыть й зафиксировать юридическими средствами механизм их перемещения из сферы фактов в сферу норм конституционного законодательства
Механизм создания конституционного закона автор определяет как систему правовых средств (гарантий, процедур и г. д.), при помощи которых обеспечивается придание надлежащих содержательных и технико-юридических качеств актам конституционного законодательства.
Значительное место в главе отводится анализу организационно-правовых и процедурных аспектов механизма создания конституционного закона Диссертант отмечает, что наметившееся преобразование высших представительных органов в постоянно работающие, профессионально осуществляющие законотворческие функции органы возможно лишь в контексте преобразования всего комплекса отношений, связанных с подготовкой и принятием законодательных актов. Необходимо изменение функций, полномочий и структуры постоянных комиссий и комитетов, аппарата парламента, принципов их взаимоотношений медщу собой и с другими органами. Требуется осущест-
вить ряд мер, направленных на совершенствование самого право-ТЕорческого процесса. Последний не исчерпывается только процедурой прохождения проекта в правотворческом органе, а включает в себя также и процедуру его подготовки.
Правотворческий процесс складывается из трех этапов:
а) предпроектного, включающего деятельность, предшествующую принятию решения о подготовке проекта законодательного акта;
б) проектного (начиная с принятия решения о подготвке проекта закона до его внесения на рассмотрение правотворческого органа);
в) этапа формирования правотворческого решения по существу (от внесения законопроекта на обсуждение правотворческого органа до его опубликования). Первые два этапа слабо регламентированы, что нередко приводит к негативным последствиям (решения о разработке • законопроектов принимаются тогда, когда нет потребности в- законодательном регулировании соответствующих отношений или достаточно внесения изменений в действующие законодательные акты, без четкого определения предмета, пределов и направленности правового регулирования и т. д). В результате законы не действуют или действуют недостаточно эффективно, в систему законодательства вносятся элементы энтропии. По мнению диссертанта, важнейшие вопросы (правила принятия решения о разработке законопроекта, формы нормативных актов, организация законопроектной работы и т. д.) предпроектного и проектного этапов следует урегулировать в специальном законе о нормативных актах.
В главе отмечается, что любой конституционный акт, в принципе, обладает определенными регулятивными потенциями. Но эффективно действовать закон будет лишь тогда, когда предусмотрен механизм его реализации.
Шханизм реализации конституционного закона автор определяет системой правовых средств, при помощи которых обеспечивается фактическое осуществление конституционных предписаний.
Этот механизм нередко сводится только к конкретизируюсь« закон нормативным актам, что связано с отрицанием значения конституционных законов как актов прямого действия в теории и на практике. Между тем подзаконные акты должны включаться в него лишь в строго определенных случаях.
Состав и структура механизма реализации конституционного закона зависят от типа правового регулирования, господствующего в правовой системе. В нашей стране до недавнего времени явно превалировали разрешительные начала регулирования, основными правовыми средствами являлись обязывание, запрет и ответственность. В настоящее время конституционное законодательство строится на общэдозволительных принципах, что, в свою очередь, ведет к изменению пропорций между различными формами реализации законодательства. Исключительное значение приобретает такая форма, как использование субъективного права его обладателем.
В составе механизма реализации конституционного закона, основанного на общэдозволительном типе регулирования, диссертант выделяет три его ведущие части:
А. Систему средств организационно-правового характера, включающую:
во-первых, материально- финансовые средства (например, закон о порядке выезда из СССР и въезда в него требует обеспечения не только валютными, но и транспортными и другими материальными средствами);
во-вторых, средства управленческого характера, такие как изменение функций, структуры, полномочий, взаимоотношений, кадрового обеспечения органов, связанных с реализацией закона (например, в целях реализации Законов Казахской ССР о собственности, о разгосударствлении и приватизации применяется комплекс управленческих средств, включая создание Государственного комитета
- 20 -
Казахской ССР по управлению государственным имуществом);
в-третьих, средства социально-психологического характера (пропаганда принимаемых конституционных законов, разъяснение их отдельных положений, выработка установки на его позитивное восприятие и т. д).
В главе обращается внимание на связь этих средств с общими принципами организации и функционирования государства Осуществление конституционного законодательства, построенного на обшэ-дозволительных началах, возможно при наличии разделения властей, подконтрольности государства и его органов народу, обеспечении институтов правовой охраны конституционных актов, независимости судей и т.д.
В.. Систему специально-юридических средств, включающую во-первых, ординарные гарантии реализации конституционных предписаний (подкрепление провозглашенного права корреспондирующей ему обязанностью, установление санкций, согласование норм, отмена и изменение актов, толкование закона, издание актов в его исполнение и др.);
во-вторых, процедурные формы реализации (регламентация процесса правового принуждения, установление порядка осуществления субъективного права и др.);
в-третьих, особые гарантии реализации, такие как стимулы осуществления прав (например, льготное налогообложение крестьянских хозяйств), особые основания судебной защиты (например, предусмотренные ст.ст. 31, 34 Закона о собственности в СССР), преимущественные права (см., например, ст. ст. 32- 35 Закона о статусе народных депутатов в СССР), особые процедуры (например, увольнение или привлечение к ответственности народного депутата возможно, в отличие от общего порядка, лишь с согласия соответствующего Совета), специальный контроль (см., например, раз-
- 21 -
дел XI Основ законодательства о земле) и др.
Е Систему слежения за ходом реализации конституционных предписаний (юридический мониторинг конституционных актов), включающую:
во-первых, сбор и накопление инфовмации о ходе реализации отдельного закона или блока законов,, связанных между собой предметом либо целями регулирования (статистической, тематической, первичных документов, материалов проверок, анализа прессы, анкетирования и иных опросов общественности, научных исследований и др.);
во-вторых, анализ социально-правовой эффективности соответствующих норм, оценка фактических результатов законодательного регулирования (выявление причин бездействия закона, его отдельных норм, установление типичных случаев нарушений закона, негативных последствий его реализации, связанных с пробелами или противоречиями в системе законодательства, организационными неувязками, противоправными установками граждан и т. д.);
в-третьих, выработку мер по совершенствованию конституционных законов (изменение, дополнение, отмена законов или их отдельных положений, дополнительное обеспечение конституционных предписаний организационно-правовыми и специально-юридическими средствами).
Концептуальная модель механизма действия конституционного закона позволяет автору систематизировать теоретические выводы и предложения, связать их с конкретными прикладными задачами.
В третьей главе- "Проблемы совертснствоваяиз механизма действия конституционного законпГ- вырабатываются конкретные практические предложения, направленные на оптимизацию структуры и повышение эффективности конституционного законодательства, со-
вершенствование правового регулирования деятельности, связанной с созданием и реализацией конституционных актов.
Меры по совершенствованию механизма действия конституционных законов, по мнению диссертанта, должны исходить из следующих принципиальных установок :
во- первых, преобразование Верховного Совета республики в самостоятельный, независимый орган- парламент в подлинном смысле этого слова, что предполагает наличие у него наряду с законодательной весомой контрольной функции, а также профессионализацию депутатской деятельности;
во-вторых, создание четко регламентированной процедуры прохождения законопроектов, охватывающей все стадии правотворческого процесса;
в-третьих, усиление роли познавательной, исследовательской деятельности в процессе создания и реализации конституционных актов.
Основываясь на материалах практики, диссертант вносит ряд предложений по совершенствованию структуры и организации деятельности комитетов Верховного Совета Казахской ССР и его аппарата, форм их взаимодействия, высказывает свои соображения относительно мер, направленных на усиление контрольных функций парламента, о институционально-управленческих и процессуальных формах обеспечения слежения за ходом реализации конституционных законов. Автор также вносит предложения, направленные на совершенствование законопроектной работы, предлагает внести некоторые изменения в регламент.
В работе высказываются соображения об инфраструктуре конституционного законодательства, возможных формах соотношения Союзного договора и новой Конституции СССР, Конституции республики и других конституционных актов.
Особое внимание в главе уделяется проблемам, связанным с
разработкой проекта новой Конституции Казахской ССР. ГЬ мнению автора, обеспечению ее стабильности и эффективности могло бы способствовать введение в правотворческую практику института конституционного (органического) законодательства. Диссертант указывает на целесообразность включения в концепцию новой Конституции специального перечня конституционных законов, которые должны быть приняты в развитие положений Основного Закона республики. При этом подчеркивается, что следует не только ввести официальное наименование ряда законов как конституционных, но и установить дополнительные гарантии и усложненные процедуры, обеспечивающие высокое качество и неоспоримый авторитет таких актов в системе законодательства. Автор предлагает разработанный им проект главы нового Основного Закона Казахской ССР об обеспечении стабильности Конституции и защите ее положений.
В заключении диссертации подводятся краткие итоги исследования, излагаются некоторые соображения относительно дальнейшей разработки рассматриваемой проблематики.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1. К вопросу о понятии правового механизма//Тезисы конференции молодых ученых и специалистов Казахского государственного университета им. С. М. Кирова, посвященной 70-летию ВЛКСМ. - Алма-Ата. - 1988. - 0,06 п. л.
2. Юридические механизмы в советском праве: постановка проблемы. - Деп. в ИНИОН АН СССР 22.03.1989, N 37262 - 1 п. л.
3. Юридические механизмы в советском праве: понятие и классификация. - Деп. в ИНИОН АН СССР 07.08.1989, N 39172 - 0,8 п. л.
4. Правовой механизм: аспекты видения//Тезисы конференции
молодых ученых и специалистов Казахского государственного университета им. С. М. Кирова, посвященной 55- летию университета. Часть П. Гуманитарные науки. - Алма- Ата - 1989. - 0,06 п. л.
5. Юридические механизмы реализации конституционных прав и свобод граждан// Известия АН Казахской ССР. Серия общественных наук. - 1990. - N 3. - 0,6 п. л. (в соавторстве).
6. Закон в правовом государстве: механизм действия// Тезисы межвузовской конференции молодых ученых и специалистов Казахского государственного университета им. С. М. Кирова Часть П. Гуманитарные науки. - Алма- Ата '- 1990. - 0,06 п. л.
7. Какой быть новой Конституции Казахской республи-ки?//Казакстан Коммунист - 1991. - N 6. - На казах, яз. - 0,7 п. л. (в соавторстве).
8. Конституция республики: каким быть основному варианту?/ /Советы Казахстана. - 1991. - 9 мая. - 0,5 п.л. (в соавторстве) .
Отпечатано в типографии ПКГИ "НАЗШГГАЗПРОЕКГ'
Подписано в печать 20.08.1991 Тираж 100. Формат 60:84, 1/16. Объем 1 п. лист. Заказ N 535
