СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Пахомов, Егор Афанасьевич, кандидата юридических наук
Введение.
Глава I
Традиции а^щшистративно-террилюриального устройства и местного самоуправления в Якутии
§ 1 Традиции административно-территориального устройства
§ 2 Исторические формы местного самоуправления
§ 3 Ретроспективный очерк советского строительства
Глава II
Реформа местного самоуправления в Республике
Саха (Якутия)
1 Развитие республиканского законодательства об институтах местной власти в 1991-1997 гг.
§ 2 Проблемы местного самоуправления
§ 3 Основные тенденции муниципальной реформы
3 а к л ю ч е в и е
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Местное самоуправление в Республике Саха (Якутия)"
Республика Саха (Якутия) в соответствии со статьями 1, 8 и 9 её Конституции - демократическое, правовое государство, являющееся субъектом Российской Федерации и самостоятельным участником международных и внешнеэкономических отношений.
Площадь территории республики (3,103 млн. км2) составляет 18% территории Российской Федерации и соотносима с суммарной площадью территорий крупнейших государств Европы: Германии, Великобритании, Франции, Италии, Испании, Румынии, Швеции и Норвегии вместе взятых. Якутия граничит с 7 субъектами Российской Федерации: на западе - с Красноярским краем, юго-западе и юге - с Иркутской, Читинской и Амурской областями, на юго-востоке - с Хабаровским краем, на востоке - Магаданской областью и Чукотским автономным округом. На севере её континентальная граница на протяжении 4,5 тыс. км. проходит вдоль береговой линии Северного Ледовитого океана.
На 1 января 1998 года в Республике Саха (Якутия) учитывалось 33 улуса*, 5 городов республиканского значения, в том числе 2 с* В 1930-1993 гг. районы республики (Е.П.).
РЕСПУБЛИКА САХА (ЯКУТИЯ), административная КартаМАСШТАБ 1:15 000000 11 си 150 кмподчинёнными территориями, 8 городов улусного значения, 65 рабочих посёлков, 354 наслега*, 712 сельских населённых пунктов.
По состоянию на 1 января 1998 года численность населения Республики Саха (Якутия) составляла 1.016.000 человек1. В республике проживают представители 77 наций и народностей бывшего СССР, в том числе 28 малочисленных народов Севера. В национальном составе преобладают русские - 482169 человек, якуты (самоназвание - саха, - Е.П.)- 410135 человек, украинцы и татары - соответственно 59966 и 14519 человек. Почти повсеместно расселены эвенки - 15975, на северо-востоке республики, в бассейнах Яны, Индигирки и Колымы -эвены (10633), а также юкагиры (796 человек)2, причисляемые к исчезающим этносам мировой цивилизации. В Республике Саха (Якутия) два государственных языка - русский и якутский.
В соответствии со статьями 50,51 и 65 Конституции Республики Саха (Якутия) высшими органами государственной власти республики являются: Государственное Собрание (Ил Тумэн) - двухпалатный парламент, состоящий из Палаты Республики и Палаты Представителей с равным (по 35 человек) количеством депутатов; Президент Республики Саха (Якутия) - глава исполнительной власти и высшее должностное лицо республики; Конституционный и Верховный суды Республики Саха (Якутия). В Палату Республики избирается по одному депутату от каждого улуса и города республиканского значения с подчинённой территорией. Депутаты Палаты Представителей избираются также с использованием мажоритарной избирательной системы, но на принципах равного представительства и осуществляют свои полномочия на постоянной основе.* Низовая администр.-терр-я единица в сельской местности (ЕМ.).
1 Опер. свед. Госкомстата РС(Я)Стат. сборник N 4, март 1998.
2 Численность населения Республики Саха (Якутия) на 01.01.97 г. - Стат. сборник N 40/4201 Госкомстат РС(Я), 1997.
С принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"3, явившимся правовой основой становления и нормативного регулирования института местного самоуправления, муниципальная реформа в России получила новое развитие. Опыт первых двух лет практической реализации указанного федерального акта выявил значительные различия в подходах к решению проблем местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Несмотря на то, что в законодательстве подавляющего большинства регионов России территориями осуществления местного самоуправления определены районы и административно-территориальные единицы низового уровня, в ряде из них, в том числе в Республике Саха (Якутия), сформирована нормативно-правовая основа промежуточного между государственной властью и местным самоуправлением уровня власти 4.
Особым своеобразием отличается становление нормативной базы института муниципальной власти в Республике Саха (Якутия). Проблемы и опыт территориальной организации власти в этой крупнейшей на Северо-Востоке Российской Федерации республике практически ещё не исследованы и не освещались в научной литературе. Изучение организации местного самоуправления в Якутии до настоящего времени3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Федеральный закон от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ. - Собрание законодательства РФ, 1995, N 35, ст. 3506, 1996, N 17, ст. 1917, N 49, ст. 1378, 1997, N 12, ст. 5500.
4 См.: Конституционный Закон Республики Саха (Якутия) от 30 июня 1994 года N 21-1 "0 местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)"/"Якутские ведомости", 1994, N 26,с.1-5.; Закон Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года N 186-1 "0 системе органов государственной власти в Удмуртской Республике". "Известия удмуртской Республики"} 27 апреля 1996 г.имело бессистемный и отвлечённый характер и являлось почти исключительно прикладным к трудам учёных по истории края.
Исследование теоретических вопросов и анализ практики нормативного регулирования местного самоуправления с целью выявления тенденций развития этого властного института в Республике Саха (Якутия) представляют значительный научный интерес. Актуальность задачи определяется как своеобразием нормативного регулирования местного самоуправления в республике, так и особенностями его осуществления на практике. С одной стороны, местное самоуправление как институт власти декларируется в законодательстве республики с 1991 года, с другой стороны - система муниципальных органов в Республике Саха (Якутия) до сих пор не сформирована.
Цель настоящего исследования - разработка на основе исследования практического опыта и сравнительного анализа формирующейся нормативной базы местного самоуправления в Республике Саха (Якутия), концепции муниципальной реформы в этом отдельно взятом субъекте Российской Федерации, обеспечивающей устранение существующих юридических коллизий и соответствие республиканских нормативных правовых актов в сфере местного самоуправления принципам и нормам общефедерального законодательства о муниципальных институтах.
Поставленная цель определила ряд основных задач исследования, имеющих научно-практическое и прикладное значение:- исследовать развитие основных организационных форм и элементов местного самоуправления в Якутии;- исследовать основные проблемы местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) и выработать рекомендации и предложения по их решению;- выявить тенденции развития нормативной базы местного самоуправления в республике;- исследовать самоуправленческие традиции населения и многолетний опыт решения проблем административно-территориального устройства Якутии;- изучить и систематизировать изменения в административно-территориальном устройстве Республики Саха (Якутия) ( Якутской АССР, Якутской-Саха ССР), происшедшие после выхода последнего издания* справочника об административно-территориальном делении республики. На основе полученного фактического материала подготовить к Всероссийской переписи населения 1999 года новое издание справочника об административно-территориальном делении Республики Саха (Якутия);- использовать результаты изучения научно-теоретического материала по теме диссертации и исследования практики и проблем нормативного регулирования местного самоуправления для разработки проектов нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия) в области местного самоуправления.
Одновременно диссертантом ставилась задача осуществить попытку формирования первичного научного материала по отдельным вопросам местного самоуправления в Республике Саха (Якутия).
Актуальным представлялось исследование многолетнего опыта решения проблем административно-территориального устройства Якутии в аспекте его влияния на территориальную организацию системы местного самоуправления. Особого внимания в этом плане требовало также выяснение административного статуса улусов в связи со степенью их участия в осуществлении государственной власти и региональной социально-экономической политики и, (что, на наш взгляд, весьма немаловажно), значительными размерами их территорий. (Средняя площадь территории улуса Республики Саха (Якутия) - 88,6 тыс. кв. км, что примерно равно площади территории такого государства как Азербайджан и превышает площади территорий большинства европейских государств и более половины субъектов Российской Федерации - Е.П.).* по состоянию на 1 июля 1986 года (Е.П.).
Данное диссертационное исследование - одна из первых в российской государствоведческой науке попыток изучения и анализа исторических традиций, условий и предпосылок становления местного самоуправления на материалах Республики Саха (Якутия). Его актуальность усиливается тем, что результаты этой работы в виде научных рекомендаций, практических пособий и предложений будут использованы для правового обеспечения осуществляемой в республике реформы местного самоуправления.
Возрождение научной общественностью России идей местного самоуправления после длительного их забвения в годы социалистического строительства связано с периодом политической "оттепели" и незавершённых демократических преобразований, намеченных XX съездом КПСС. Начало исследованиям самоуправленческих начал в организации и деятельности местных органов власти положили труды й.А.Азовкина, В.И. Васильева, Л.А. Григоряна, И.П. Ильинского, Б.М. Лазарева, В.А.Пертцика, М.И.Пискотина, Ю.А. Тихомирова и ряда других российских учёных-государствоведов. Научная деятельность этой когорты исследователей заложила основу реформирования в конце 60-х - начале 70-х годов законодательства о местных Советах народных депутатов как системы органов народовластия. В монографии В.А. Пертцика5 ("Проблемы местного самоуправления в СССР". - Иркутск, 1963) впервые были подняты многие вопросы местного самоуправления, но выдвинутые им научно-правовые идеи оказались невостребованными и нашли воплощение в российском муниципальном праве десятилетия спустя6.
5 Пертцик В. А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск.: 1963.
6 См.например: Об изменении структуры органов государственной власти и управления в городе Архангельске в порядке эксперимента. - Пост. ПВС РСФСР от 22.04.91 г.// ВВС РСФСР, 1991, N 17, ст. 528.
Научные исследования Авакьяна С.А., Барабашева Г.В., Васильева В.И., Габричидзе Б.Н., Григоряна Л.А., Гулиева В.И.,Котока В.Ф. Краснова М.А., Кряжкова В.А., Кутафина O.E., Лазарева Б.М., Лепёш-кина А.И., Пертцика В.А., Сливы А.Я., Старовойтова Н.Г., Тихомирова Ю.А., Шеремета К.Ф. и других в 70-х- 80-х годах способствовали дальнейшему развитию законодательства о системе местных Советов народных депутатов, послужили теоретической основой возрождения отечественного муниципального права.
В этот период проявляется повышение научного интереса к проблемам самоуправленческого характера статуса и компетенции органов местной власти в республиках бывшего СССР, а также в регионах Российской Федерации 7. В ведущих научных учреждениях: Институте государства и права АН СССР, Всесоюзном НИИ советского государственного строительства и законодательства (ныне Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ), Московском, Санкт-Петербургском, Свердловском университетах, Всесоюзном юридическом заочном институте и ряде других высших учебных заведений формируются научные школы, исследующие вопросы муниципального права. Вместе с тем, для конца этого периода и начала 90-х годов были характерны резкие различия во взглядах на проблемы статуса местных органов власти - от признания местных Советов основным звеном местного самоуправления до полного неприятия их в этом каСм., например: Андрусенко Х.К. Поселковый Совет народных депутатов Таджикской ССР в период развитого социализма.- Ташкент,1980. Кулыев А. Деятельность сельских и поселковых Советов Туркменской ССР в годы IX-й пятилетки. - Автореф. дисс. канд. юрид. наук, М.: 1982.; Местные Советы - органы народовластия.- Сб. научных трудов ВКШ. Отв. ред. Ракицкий А.Н.- М.: 1983; Павловский P.C. Законодательство о местных Советах народных депутатов и проблемы его реализации. - Автореф. дисс. докт. юрид. наук.- Киев.: 1979.честве 8. Развернувшаяся в периодической печати и научных учреждениях полемика о правовой природе института местного самоуправления, о месте и роли Советов в его системе9, активная научная и правотворческая деятельность Г.В. Барабашева, В.И.Васильева, М.А.Краснова, В.А.Кряжкова, О.Е.Кутафина, А.Я. Сливы, Ю.А.Тихомирова, В.А.Фадеева, К.Ф.Шеремета и других учёных-муниципалистов10 способствовали углублению научных исследований в этой области, формированию к середине 90-х годов отрасли современного муниципального права России, ставшей основой развития федерального законодательства о местном самоуправлении.
До настоящего времени нет ещё ни одного монографического исследования, посвященного вопросам местного самоуправления в Республике Саха (Якутия). Проблемы народовластия в Якутии активно исследовались исключительно в аспекте изучения советской государствен8 См., в частности: Попов Г.Х. Что делать?. - "Огонёк", 1990, NN 50, 51; Прохоров В. Т. О политико-правовой природе Советов как звеньев системы местного самоуправления. - "Правоведение", 1993, N 2, с.84-89; Слива А.Я. Пора возвращаться в мир.- "Народный депутат", 1992, N 3, с.58-66;9 См.»например: Васильев В.И. Советы или муниципалитеты? -"Народный депутат", 1991, N16, С.47-54; Габричидзе Б.Н. Советы: "работающие корпорации" или разделение властей?.- "Народный депутат' 1991, N 13, С. 85-90; Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное?. - "Советское государство и право", 1990, N 10, С.81-89.
10 См., например: Краснов М.А. Введение в муниципальное право. - М.: 1993; Кряшов В. А. Местное самоуправление: правовое регулирование и структуры. - "Государство и право", 1992, N 1; С. 16-24; Фадеев В.И. Муниципальное право России.- М.:1994.ности и преимущественно в трудах учёных-историков. Среди работ, в которых в той или иной мере затрагиваются и освещаются исторические формы самоуправления якутов, а также самоуправленческие начала в формировании и деятельности местных Советов в Якутии, можно отметить монографии профессора М.М. Фёдорова11, а также написанную на основе архивных источников брошюру доктора исторических наук, профессора Ф.Г. Сафронова12.
Исключительно все имеющиеся публикации по проблемам реформы местного самоуправления в республике, за исключением некоторых работ автора диссертации, являются газетными статьями и не имеют научного характера. Автором в ряде статей в республиканской периодической печати13 с позиций достижений современной российской го-сударствоведческой науки были подвергнуты резкой критике принятые Государственным Собранием (Ил Тумэн) в апреле-июне 1994 года нормативные правовые акты, возрождающие существовавшую несколько десятилетий систему "местных органов государственной власти". Автор в качестве эксперта ходатайствующей стороны участвовал в рассмотрении Конституционным судом Республики Саха (Якутия) в октябре-декабре 1994 года ходатайства Президента республики о признании неконституционными законодательных актов о "местных органов государ11 Фёдоров М.М. Развитие советской государственности в Якутии (1918-1937).- Якутск, 1968; Он же. Правовое положение народов Восточной Сибири. - Якутск, 1978.
12 Сафронов Ф.Г. Якуты. Мирское управление.- Якутск, 1991.
13 Пахомов Е.А. Не стоит изобретать велосипед. - "Республика Саха", 19 апреля 1994 г; Он же. Два шага назад. - Там же, 13 августа 1994 г; Он же. Местное самоуправление: быть или не быть? -Там же, 20 октября 1994 г.; Он же. Олохтоох бэйэни дьаЬаныы кии-риэ дии саныыбын (Самоуправлению быть!). - "Саха сирз", 1 ноября 1994 г. (На якут, языке - пер. авт.).ственной власти"14. Ему же принадлежат опубликованные на настоящий момент в научных журналах и сборниках статьи по проблемам муниципальной реформы в республике15. Автором неоднократно поднимались и освещались проблемы возникновения юридических коллизий республиканского законодательства в сфере местного самоуправления с действующим федеральным законодательством, формирования нормативной базы и финансово-экономической основы местного самоуправления, совершенствования административно-территориального устройства республики 1б.
Научная новизна данного диссертационного исследования связана с разработкой авторской концепции муниципальной реформы в Республике Саха (Якутия), опирающейся на достижения российской научной и общественной мысли, теорию и практику нормативного регулирования местного самоуправления в России и субъектах Федерации."Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия)".- Закон РС(Я) от 20.04.94 гЛ 5-1/'Якутские ведомости", 1994, N 17; "О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)".- Конституционный закон РС(Я) от Э0.06.94 г. N 21-1.- "Якутские ведомости", 1994, N 26.
15 Пахомов Е.А. Вопросы законодательства Республики Саха (Якутия) о местном самоуправлении. - "Государство и право", 1996, N 7, с. 24-26; Он же. Проблемы местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) и укрепление государственности // В сб. "Республика Сака (Якутия) на рубеже XX-XXI вв: укрепление государственности".- Новосибирск: "Наука", 1998, с. 53-57.
16 Пахомов Е.А. А если пойти по такому пути?. - "Республика Саха", 25 января 1995 г; Он же. Местное самоуправление: каким путём идти?.- Там же, 30 ноября 1995 г.; Он же. Пути реформы: что должен решить центр, что лучше передать регионам.- "Российская Федерация", 1996, N 13, с.35-36.
В рамках представленной концепции важнейшие принципы, организационные структуры и формы народной власти на муниципальном уровне рассматриваются в исторической ретроспективе, в отражении наиболее известных демократических идей, традиций, норм и ценностей. Автором подчеркивается тесная взаимосвязь и преемственность правовых методов и приоритетов в формировании муниципальных институтов, недопустимость научного и правового автаркизма в решении вопросов территориальной организации власти в федеративном государстве. На основании прогностического сравнительно-правового анализа практики организации муниципальных институтов власти в субъектах Российской Федерации и с учётом традиций и специфики государственного и административно-территориального устройства Якутии сформулированы выводы о перспективах развития муниципальной реформы в республике на уровне компетенционного взаимопроникновения государственной власти и местного самоуправления.
Методологическую основу диссертации составляет диалектический метод познания общественного развития, социальных явлений и процессов. Ведущим и универсальным в данном исследовании являлся метод сравнительного правоведения. Диссертантом были использованы преимущественно дескриптивный и прогностический элементы указанного метода. На основе сравнительно-правового анализа осуществлялась научная экстраполяция результатов изучения нормотворчес-кой и правоприменительной практики в сфере местного самоуправления на соответствующие отношения в Республике Саха (Якутия) в настоящее время и формулировались положения и выводы, выносимые диссертантом на защиту.
Нормативную правовую базу настоящего диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, Конституция Республики Саха (Якутия), действующее федеральное и республиканское законодательство в сфере государственного и муниципальногоправа. В работе использован важнейший акт международного муниципального права - Европейская Хартия местного самоуправления, а также текущее законодательство зарубежных стран и субъектов Российской Федерации о муниципальных институтах.
В ходе подготовки диссертации проанализированы нормативные правовые акты высших органов государственной власти СССР, Российской Федерации, местных Советов народных депутатов и органов местного самоуправления, имеющие отношение к теме диссертации. В работе над отдельными частями диссертационного исследования использованы документы фондов Национального архива Республики Саха (Якутия) большинство из которых было истребовано и увидело свет впервые. Ряд выводов диссертации основан на анализе официальных статистических данных, публикуемых Госкомстатом Республики Саха (Якутия).
Для освещения различных вопросов, исследуемых в диссертации выбраны соответствующие хронологические рамки:1. Основным периодом, в пределах которого начала и продолжает осуществляться реформа местного самоуправления в республике, являются 90-е годы - время после принятия Президиумом Верховного Совета Якутской АССР XI 1-го созыва решения17 о разработке республиканского закона о местном самоуправлении и местном хозяйстве. В рамках этого периода на основе комплексного подхода к поставленной цели исследования рассмотрен весь научный и нормативный материал, имеющий отношение к теме диссертации.
2. Изучение современного административно-территориального устройства республики как основы организации муниципальных институтов, в диссертации осуществлено за период с 1 июля 1986 года по17 Пост. ВВС ЯАССР от 16 мая 1990 г."О составе комиссии по подготовке проекта закона "О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Якутской АССР".- Протоколы ЛВС ЯАССР, 1990, N 3-4, С.20-21.
30 июня 1998 года. Выбор указанных временных рамок обусловлен соответствием начала этого периода дате официального опубликования последнего, 4-го издания справочника об административно-территориальном делении республики и значительными изменениями, происшедшими в государственном и административно-территориальном устройстве Республики Саха (Якутия) в течение этого времени.
Традиции административно-территориального устройства Якутии исследованы в пределах, определённых наличием научного и документального материала по данной проблематике.
3. Для исследования местных исторических самоуправленческих традиций - деятельности Степной Думы, земских учреждений (по которым фонды Национального Архива республики располагают отрывочными и весьма скудными документальными сведениями), был осуществлён выход за пределы установленных хронологических рамок темы. (Диссертант, вместе с тем, отмечает появление новых работ по этой теме)18.
Первым практическим результатом работы над диссертацией была разработка автором на основе и в соответствии с Законом РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" Положения о местном самоуправлении на территории Хатын-Арынского сельсовета Намского района Республики Саха (Якутия). Данный локальный нормативный акт, одобренный на сходах граждан в населённых пунктах административно-территориальной единицы, утверждённый местным Советом народных депутатов и зарегистрированный 17 февраля 1992 года в соответствии с порядком, установленным законодательством, являлся единственным действовавшим нормативным правовым актом этого уровня в республике до принятия закона "О местном самоуправлении в Республике Саха18 См., в частности: Борисов А.И. Степная Дума: первый опыт якутского парламентаризма.- "Клин", 1997, N 1-2, с. 36-38.-, Максимова О.Л- 0 правовом положении якутов по Уставу об управлении инородцев.- "Вестник МГУ", сер. "Право", 1997, N2, с.110-115.(Якутия)". (Опыт организации местного самоуправления на основе этого Положения был специально освещен в местной печати)19.
Основные выводы и результаты исследования были представлены автором в докладах и выступлениях на секции учёного совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, проводимых Институтом научно-практических конференциях молодых учёных и аспирантов.
Опыт работы диссертанта в течение двух созывов председателем исполкома и председателем низового Совета, заведующим организационно-инструкторским отделом райисполкома и заместителем председателя районного Совета народных депутатов освещен в местной и республиканской периодической печати20.
Автором неоднократно поднимались и освещались проблемы юридических коллизий нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия) с действующим федеральным законодательством в области муниципального права, формирования нормативной базы и финансово-экономической основы местного самоуправления, совершенствования административно-территориального устройства республики. Ему же принадлежат опубликованные в научных журналах и сборниках статьи по проблемам муниципальной реформы в Якутии21.
Диссертант участвовал с докладом на прошедшей 26-27 сентября 1996 года в Якутске региональной научно-практической конференции: "Якутия на рубеже XX-XXI веков: укрепление государственности".
1У Эверстов Г. К. Сэлээннэспэккэ, зн-мин дэспэккэ (Сообща, не кивая друг на друга).- "Ленин суола" ("Путь Ленина"), 06.03.93 г.
20 Пахомов Е.А. Наказы - яркое проявление нашей демократии//!? сб. "Работу Советов - на уровень новых задач".- Якутск, 1983, с.98-99; Он же. НэЬилиэк Сэбиэтин улэтин тэрийии.- "Кыым", 28 июля 1983 г.
21 Пахомов Е.А. Вопросы законодательства Республики Саха (Якутия) о местном самоуправлении.-"Государство и право",1996, N 7, с.24-26.
С выступлением:"Об опыте нормативного регулирования местного самоуправления в аспекте конституционного распределения полномочий между центром и субъектами Российской Федерации" диссертант выступил на семинаре: "Демократия - права человека - правовое государство", проведённом в г. Якутске 27-28 ноября 1996 года под эгидой Фонда им. К.Аденауэра (Германия).
Диссертант являлся научным консультантом и членом комиссии, разработавшей проект действующего закона о местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия). В основу проекта была положена концепция муниципальной реформы в республике, разработанная автором. В соответствии с ней диссертантом предложен ряд основных организационных мероприятий по формированию нормативной и экономической базы местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)22.
Диссертант преподаёт учебную дисциплину "Муниципальное право' и спецкурс "Проблемы конституционного права" на кафедре конституционного права историко-юридического факультета Якутского государственного университета.
На прошедшей в г. Якутске 29-30 июня 1998 года межвузовской научной конференции: "Проблемы реализации Конституции России и законодательство субъектов Российской Федерации" диссертант выступил с сообщением: "К проблеме разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".
Основные положения диссертации содержатся в опубликованных автором статьях общим объёмом около 2,25 печатных листа.
Диссертантом является автором подготовленного к печати справочника административно-территориального деления Республики Саха (Якутия) по состоянию на 01.07.98 г. объёмом 7 печатных листов.
Пакомов Е.А. Местное самоуправление: от перспектив к реалиям. - "Туймаада" (Якутск), 6-12 июня 1997 года./ТРАДИЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И А®Я®ИСТРАТИМЮ-ТЕРРШХМРИАЛВЫЖ)ГО УСТРОЙСТВА ЯКУТИИТРАДИЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА"До пришествия русских понятия о территории были у якутов крайне смутны, а само понятие о границах и поземельной собственности даже совершенно отсутствовало", - писал в своём широко известном труде23, отбывавший ссылку в Якутии В.Л.Серошевский. На самом деле, как подтверждают авторитетные исследования истории Якутии24, земельные владения якутских родов имели традиционно установленные точные границы, связанные с естественными природными рубежами. Существовала и поземельная наследственная собственность. Наличие основных условий осуществления самоуправления социальных коллективов - территории и собственности (земля) у якутских родов и родовых союзов позволяет высказать предположение о высокой сте23 Серошевский В.Л. Якуты. Опыт этнографического исследования.-- СПб, 1896, Переизд. М.: 1993, С. 464.
24 См.: Иванов В.Н. Социально-экономические отношения якутов в XVII веке. - Якутск, 1966; Токарев С.И. Общественный строй якутов в XVI¡-XVIII вв.- Якутск, 1948; Сафронов Ф.Г. Якуты. Мирское управление в XVII - начале XX века.- Якутск, 1991.пени самоорганизации в социальных общностях аборигенов задолго до прихода служилых русских людей на Лену.
Роды, а также объединения родов в ходе исторической социальной и хозяйственной кооперации трансформировались в родовые общины - самоуправляющиеся социальные коллективы, из поколения в поколение живущие на одной территории. На основе родовых общин к началу XVIII века в Якутии сформировались самоуправляющиеся территории - наслеги. Элементы общинного родового самоуправления определили основы организаций самоуправления аборигенных этнических общностей Северо-Востока России вначале на принципах обычного права, а впоследствии - по нормам "Устава об управлении инородцев" 1822 года25. Черты общинного самоуправления сохранялись и в организации деятельности низового звена Советов в сельской местности республики до 40-50-х годов XX века.
Самоорганизация в течение продолжительного периода времени крупных родовых и родо-племенных союзов якутов (из палеоазиатских этносов это явление было характерно только для юкагиров) способствовали образованию в начале XVIII века территориальных единиц более высокого административного порядка - улусов."Якутский наслег - в какой-то мере аналог русского сельского общества (сельской общины), улус - волости. Это мирское общество якутов. Но оно имело отличие: управлялось во многих случаях не общегосударственными узаконениями, а обычным правом, т.е. устоявшимися нормами нравов и обычаев, превратившимися в публичное право, направлявшее жизнь всего якутского мира"26. В этом высказывании видного исследователя истории якутского народа профессора25 Устав об управлении инородцев от 22 июля 1822 г.- В сб.: Памятники права Саха (Якутия).- Под ред. Фёдорова М.М. Док. N 14, С. 58-97, Якутск, 1994.
26 Сафронов Ф.Г. Указ. соч.- С.4.
Сафронова Ф.Г. раскрывается суть указанных местных терминов:"улус" и "наслег". Это выстраданные многовековым опытом внутренней самоорганизации якутского народа самоуправляющиеся территориальные социальные общности.
Если якутское происхождение лексемы "наслег" не вызывает сомнения, то в отношении этимологии термина "улус" имеются основания для споров. В обоснование утверждения об исконно якутском происхождении слова "улус" (в якутском написании и произношении - "улу-ус",- Авт.), специалисты Института гуманитарных исследований АН Республики Саха (Якутия)27 ссылаются на обнаруженные в архивах записи служилых русских людей на Лене: "В Якуцкую землю под якуцко-го князца Семена Улта и под брата его Камыка под их улусы и пристал" (Запись сотника П. Бекетова, 1633 год)28; "Откураевые улусные мужики Даку Бакыров, да Тогурай, да Мокот, да Тохтотой, ясак с них по лисице красной"; ". сыскан вновь Откураев улусной мужик Сарту Сергуев, и привёз с себя государев ясак на нынешний на 157 г. л. кр. с лапы и с хв." 29. Да, безусловно, слово улус в значениях: "народ", "племя", область", "вотчина" и т.п. издревле было распространено среди тюркоязычных народов. Но ведь приводимые документальные свидетельства написаны русскими людьми! К тому же, в среде якутов было принято да и в настоящее время широко распространённым ритуалом в общении является обычай представлять себя или выяснять происхождение соплеменника по принадлежности к роду - "уусу" по-якутски (особо заметим - не по принадлежности к какому-либо улусу, а к определённому роду!). При составлении ясач27 Справка ИГИ АН РС(Я) от 10 ноября 1993 г. о термине "улуус".
28 Материалы по истории Якутии XVII века. ч.З, Док.Ы 39. Челобитная стрелецкого сотника П. Бекетова царю.- Якутск,1978. С.1079.
29 Там же. ч.2. Док.Ы 14. Книга ясачного сбора Яйсутского уезда 1648/49 г.- С.165.ных книг дьяки и писари воеводской канцелярии могли заменить новое для слуха русского человека слово "уус" на созвучное и более привычное - "улус", тем более, что до освоения Северо-Востока Азии отряды русских служилых людей столкнулись в Предуралье и Западной Сибири с татаро-башкирской языковой культурой а в истории Руси это слово вообще оставило неизгладимый след на протяжении нескольких поколений. Отметим, что в своих записках русские казаки явно отождествляют употребляемое ими слово "улус" либо с конкретным поселением, либо с территорией, занятой отдельными родами: "Того же году (1632 - Прим. авт.) сентября в 25 день, по государеву цареву. указу, поставил я, Петрушка, с служилыми людьми. острог для государева величества в дальней украине и для государева ясачново збору, а преж тово на Лене реке и в Якуцкой земле. острогу не бывало нигде, а поставил государев новой острожек я, Петрушка, против якуцкова князца Мамыкова улусу и меж иными многими улусами середи всей земли"; ". и якуцкие люди из многих "улусов" Дубсунской волости сбежались в один улус" 30.
Вместе с тем, при составлении ясачных книг в целях своеобразной "административной привязки" наслегов к определённым территориям, вплоть до 1720-х годов употреблялись термины "волость" (для территорий с постоянным населением) и "зимовье" (для мест проживания "бродячих инородцев"5. В частности, в разделе "Зимовейный сбор" сметного списка ясачного сбора за 1708 год указано 3 острога и 20 зимовий с общим количеством объясаченных 5070 человек31.
В ходе административно-территориальной реформы Петра I в начале XVIII столетия в Якутском уезде было образовано пять первых объединений волостей, названных улусами. С этого времени термин30 Материалы по истории Якутии XVII века. ч.З. Док N 39. Челобитная П.Бекетова. С.1085, 1089.
31 Там же. Таблицы сметных списков ясачного сбора (Приложение)."улус" в качестве крупной административно-территориальной единицы как неотъемлемый атрибут административно-территориального устройства Якутии: Якутского уезда Сибирской губернии (1708-171§ гг.); Якутского уезда Иркутской провинции Сибирской губернии (1719-1765) Якутского уезда Иркутской губернии (1765-1775); Якутской провинции Иркутской губернии (1775-1783); Якутской области Иркутского наместничества (1784-1797); Якутского уезда Иркутской губернии (1797-1805); Якутской области Иркутской губернии (1805-1851); Якутской области с правами губернии (1852-1917); Якутской области (губернии) РСФСР (1918-1922); Якутской АССР (1922-1930); Республики Саха (Якутия)(с 1993 г.) просуществовал до наших дней. (В ходе административно-территориальной реформы в РСФСР 1923-31 гг., а именно в 1930-31 гг. было проведено районирование Якутской АССР с упразднением улусов. Наименование административно-территориальной единицы "улус", адекватной по всем параметрам понятию "район" было восстановлено в октябре 1993 года)32.
В. Серошевский отметил33 происшедший переход от переписной системы с территориальной "привязкой" населения к волостям к системе административно-территориального устройства как акт воеводской администрации, повлекший качественное изменение всего устройства якутского общества: "Подчинение наслегов улусам на родовых основаниях - позднейшее, русское нововведение. Эта группировка прикрыла собою старый родовой порядок; возможно, что деления их в некоторых частях совпали, но в общем обе системы сильно разнились. В новейшее время выступило на первый план землепользование и окон32 Пост. Верховного Совета РС(Я) от 12.10.93 г. N 1581-ХП "О реформировании органов представительной власти в Республике Саха (Якутия)". - Протоколы заседаний ВС РС(Я), Стенограф. отёт XX-й внеочередной сессии, Якутск, 1993, С. 19.
Таким образом, в начале XVIII века была введена двухуровневая система низовых административно-территориальных единиц "улус" - "наслег", существующая с небольшими, почти исключительно количественными изменениями (см. табл. 1 на стр.23-24), с перерывом в 1930/31-1993 годах, уже почти 290 лет.
В первые годы после образования в 1922 году Якутской Автономной Советской Социалистической Республики её административно-территориальное устройство не претерпело сколько-нибудь значительных изменений. Постановлением Президиума Всероссийского ПИК была утверждена внешняя граница Якутской АССР34, последующими актами внесены изменения и дополнения в него35, утверждён список городов республики36.
В июле 1922 года* на места было разослано циркулярное постановление НКВД Якутской АССР об изменении существующих административно-территориальных единиц на территории республики37. В соот34 Пост. Президиума ВЦИК от 23 июля 1923 г. "0 внешней границе Автономной Якутской Социалистической Советской Республики". -"С.У.", 1923, N 68, ст.664.
35 Пост. През. ВЦИК от 15 декабря 1924 г. "Об изменении постановления ЦИК РСФСР от 23 июля 1923 года о внешних границах Автономной Якутской ССР".- "С.У.", 1925, N 1, ст. 7; Пост. През. ВЦИК от 23 марш. 1925 г. "0 дополнении. постановления от 15 декабря 1924 года о границах Автономной Якутской ССР".- "С.У.", 1925, N20, ст.144.
36 Пост. През. ВЦИК от 14 марта 1927 г. "Об утверждении списка городов Автономной Якутской ССР".- "С.У.", 1927, N 28, ст.189.* Точная дата неизвестна - Е.П.
37 Национальный Архив РС(Я), ф.81, оп. 1, д.274, л. 11.ветствии с ним уезды переименовывались в округа, волости с якутским составом населения - в улусы (в местах преобладания русского населения оставаясь волостями), сельские общества (так в шкете -- ЕМ.) с якутским составом населения в наслега, исключая русские посёлки и деревни. Но это нововведение просуществовало недолго. В ходе административно-территориальной реформы в РСФСР 1923-1931 годов улусы были упразднены. В результате их укрупнения в 1930 году в Якутской АССР были образованы первые 18 районов: Абыйский, Алданский, Амгинский, Анабарский, Булунекий, Вилюйский, Жиганский, Ленский, Мегино-Кангаласский, Намский, Нюрбинский (до 1992 г.- Ленинский), Олёкминский, Среднеколымский, Сунтарский, Таттинский, Усть-Алданский, Хангаласский (до 1992 г.- Орджоникидзевский) и Чу-рапчинский, а также территория, подчинённые Якутскому городскому Совету. Районирование республики в было завершено в мае-июне 1931 года образованием ещё 7 районов: Аллаиховского, Горного, Момского, Нижнеколымского, Оймяконского, Томпонского и Усть-Майского*.
Одновременно проводилась советизация низовых административно-территориальных единиц - наслегов. И хотя термин "наслег" так и остался в употреблении у местного населения, во всех официальных документах для обозначения низовой административно-территориальной единицы использовались понятия "сельсовет", "территория сельского Совета".
До начала Великой Отечественной войны было выделено из состава других районов и образовано ещё 3: Верхневилюйский, Оленёк-ский и Кобяйский, статус города получил Алдан (1939). В 1940 году в Якутской АССР было 38 районов, 10 п.г.т. и 436 наслегов38.* Упразднённые впоследствии Саккырырский, Садынский, Тимптон-ский, Учурский и другие районы в тексте не упоминаются (Авт.).
38 РСФСР. Административно-территориальное деление на 1 апреля 1940 года,- М. 1940, С. 434-440.
В 1961-62 гг. в Якутской АССР было проведено укрупнение низовых административно-территориальных единиц, отразившееся на их количественном составе: на 1 января 1964 года* в республике учтено 9 городов, 25 районов, в том числе 5 промышленных и 20 сельских, 281 сельсовет и 45 рабочих посёлков39. В связи с бурным развитием горнодобывающей промышленности - освоением Ботуобинской алмазоносной провинции в 1959 году был основан и в 1965 году получил статус города республиканского значения Мирный, преобразован в город Ленек посёлок Мухтуя, ставший перевалочным пунктом грузов для Западной Якутии, возникли десятки рабочих посёлков.
В последующее десятилетие в связи со строительством Байкало-Амурской железнодорожной магистрали, развитием алмазодобывающей и золотодобывающей отраслей промышленности возникло 48 новых населённых пунктов. На 1 июня 1978 года40 в республике было 32 района, 3 города республиканского (АССР) подчинения, в том числе 2 города с подчинённой территорией, 61 рабочий посёлок, 10 городов и 312 сельсоветов.
Последнее, 4-е официальное издание справочника об административно-территориальном делении республики41 отражает его по состоянию на 1 июля 1986 года. В соответствии с ним незначительные количественные изменения произошли в составе рабочих посёлков (66) и сельсоветов (314).* 1-е издание справочника об административно-территориальном делении ЯАССР вышло по состоянию на 1 июля 1965 года (Авт.).
39 РСФСР. Административно-территориальное деление на 1 января 1964 года.- М. 1964, С. 373-378.
40 Якутская АССР. Административно-территориальное деление на 1 июня 1978 года.- Справочник, изд. 3-е. Якутск, 1978. С.13.
41 Якутская АССР. Административно-территориальное деление на 1 июля 1986 года.- Справочник, изд. 4-е, Якутск, 1986, С.14.
За время, прошедшее после выхода в свет 4-го издания указанного справочника, произошли значительные изменения в государственном и административно-территориальном устройстве республики:27 сентября 1990 года в Декларации о государственном суверенитете Якутской-Саха ССР был провозглашен новый статус республики, закреплённый в законе "О государственном статусе Якутской-Саха ССР" 42.
27 декабря 1991 года Якутская-Саха ССР была переименована в Республику Саха (Якутия) 43.
Конституцией (Основным Законом) Республики Саха (Якутия), принятой 4 апреля 1992 года, решение вопросов административно-территориального устройства было отнесено к ведению республики44.
В целях и порядке реализации статьи 45 Конституции Республики Саха (Якутия) б июля 1995 года был принят закон "Об административно-территориальном устройстве Республики Саха (Якутия)"45.
Законом закреплены (ст. ст. 6-7) следующие виды административно-территориальных единиц:1. Улус - административно-территориальная единица с установленной границей, объединяющая территории населённых пунктов и ад42 Закон Якутской-Саха ССР от 26 февраля 1991 года N 387-ХП "О. государственном статусе Якутской-Саха Советской Социалистической Республики".- "Якутские ведомости", 1991, N 3, С.1-2.
43 Пост. Верх. Совета Я-С ССР от 27.12.91 г. М 767-ХП "О переименовании Якутской-Сака ССР'.- Заседания Верх. Совета РС(Я) XII созыва, IX сессия.- Стеногр. ошёт, С. 50, Якуток, 1992.
44 Конституция (Основной Закон) РеспуОлики Саха (Якутия) -ст.ст. 45, 58.- Якутск, 1994.
45 Закон РС(Я) от 6 июля 1995 г.Ы 77-1 "Об административно-территориальном устройстве Республики Саха (Якутия)".- Сборник законов Республики Саха (Якутия) за 1995 год, Якутск, 1995, С.159-160министративно-территориальных единиц с их производственной и социальной инфраструктурой, земельными, лесными и водными ресурсами;2. Город республиканского значения - административно-территориальная единица с установленной границей, объединяющая территории одного или нескольких населённых пунктов или административно-территориальных единиц, имеющая разветвлённую производственную и социальную инфраструктуру, развитую промышленность;3. Наслег - административно-территориальная единица в составе улуса, города республиканского значения с установленной границей, объединяющая один или несколько населённых пунктов с прилегающими землями, лесными и водными ресурсами;4. Город улусного значения - административно-территориальная единица, объединяющая в установленных границах один или несколько населённых пунктов;5. Посёлок - административно-территориальная единица, имеющая на территории промышленные предприятия, стройки, транспортные узлы, гидротехнические сооружения и другие экономически важные объекты;6. Село - административно-территориальная единица, не отнесённая к категории города, наслега, посёлка;7. Национальное административно-территориальное образование - административно-территориальная единица с установленной границей в местах компактного проживания представителей коренных народов Севера.
Вместе с тем, Закон об административно-территориальном устройстве республики имеет крупные недостатки как правового, так и терминологического характера:а) Несмотря на то, что только в нормативных дефинициях улуса города республиканского значения и наслега закреплено условие наличия территории с установленной границей, понятия административно-территориальной единицы и населённого пункта смешаны. Узаконение таких видов "административно-территориальных единиц" как посёлок, город улусного значения и село! не только нарушило иерархию традиционного, основанного на единой с Российской Федерацией системе низовых административно-территориальных единиц, административно-территориального устройства республики, но и сделало практически невозможным определение муниципальных образований в значении содержания абзаца 1 пункта 1 статьи 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" т.к. низшими административно-территориальными единицами в республике, имевшими самостоятельный бюджет и выборные органы самоуправления являлись и являются в настоящее время наслеги.б) Использование имени нарицательного "посёлок" для определения понятий "посёлок городского типа" и "рабочий посёлок" приводит к фактической потере для республики этой общепринятой в России категории городских поселений, затрудняет государственный статистический учёт городского населения. Если учесть, что в Республике Саха (Якутия) есть немало курортных, дачных и иных посёлков, а также небольших поселений сельского типа, имеющих наименования мужского рода, то становится ясным, что данное "нововведение" принимаемое к тому без установления критериев отнесения к данной категории поселений, может привести к непредсказуемым издержкам административного, статистического и картографического учёта;в) К сожалению, Палата Представителей парламента при рассмотрении и принятии закона во втором чтении, не приняла предложений автора, являвшегося полномочным представителем Президента Республики Саха (Якутия) в Государственном Собрании (Ил Тумэн) и Конституционном Суде РС(Я), о дефинициях понятии "административно-территориальное устройство" и "административно-территориальное деление", устранении в тексте закона смешения понятий "административно-территориальная единица" и "населённый пункт" и недопустимости,(ввиду некорректной интерпретации большинством парламентариев статьи 101 Конституции республики), превращения Конституционного Суда республики в конечную инстанцию по спорам по вопросам административно-территориального устройства (п.З статьи 16 Закона). В результате административно-территориальное устройство республики было поставлено законодательным актом в зависимость от природно-климатических условий! (п.2 ст.1), а административно-территориальным делением республики признавалась система административно-территориального устройства, сложившаяся на момент принятия! данного Закона, т.е. на 6 июля 1995 года!Правительство Республики Саха (Якутия) 29 апреля 1996 года постановлением N 194 утвердило Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Саха (Якутия)46. Данный нормативный правовой акт по ряду его положений также не соответствует целям своего принятия - совершенствованию административно-территориального устройства и оперативному решению вопросов административно-территориального деления республики и её основных административно-территориальных единиц. Положение не содержит полных и конкретных требований по организации учёта административно-территориальных единиц и населённых пунктов, отнесения к категории городов и посёлков, порядок регистрации и исключения из учётных данных административно-территориального деления населённых пунктов нуждается в коренной переработке.
Многозвенность и отсутствие единообразия в административно-территориальном устройстве федеративного государства становятся основными причинами замедления процесса преобразований в сфере46 Пост. Правительства РС(Я) от 29 апреля 1996 г. N 194 м0 порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Саха (Якутия)".- "Якутские ведомости", 1996, Nтерриториальной организации власти и государственного управления. Наглядные примеры указанной зависимости - более, чем полувековая эпопея земской реформы второй половины XIX - начала XX века в России и успешное строительство Советов одновременно с проведением административно-территориальной реформы в РСФСР в 1923-1932 годах (в Якутии в 1930-31 гг.- Авт.)За период с 1 июля 1986 года по 31 декабря 1997 года образован 1 новый улус, получивший статус национального административно-территориального образования, рабочие посёлки Нюрба и Покровск преобразованы в города республиканского значения, рабочий посёлок Удачный отнесён к категории города улусного значения, 3 населённых пункта отнесено к категории посёлков, 1 посёлок преобразован в сельский населённый пункт с образованием на его территории наслега, в черту г. Покровск включён п.Кыл-Бастах, образовано 39 новых наслегов и упразднён 1, 31 наслегу придан статус национального административно-территориального образования, зарегистрировано 9 вновь возникших и снято с учёта 18 населённых пунктов.
По состоянию на 1 января 1998 года (см. табл. 2 на стр. 33) в Республике Саха (Якутия) 33 улуса, 5 городов республиканского (РС(Я) значения, в т.ч. 2 города с подчинённой территорией, 65 посёлков, 354 наслега, 712 сельских населённых пунктов.
ИСТОРИЧЕСКИЕ ФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯПервым опытом территориального самоуправления в Якутии, были, несомненно, элементы самоуправления в организации родового управления. К прибытию русских служилых людей на Лену главы родов и родовых союзов именовали себя дарханами (в интерпретации служилых людей и должностных лиц метрополии - князцы): "И выехав на Лену реку, твоих государевых непослушников и изменников тынгуских людей уговорили и умирили, которые побили в прошлом. году твоих государевых служилых людей Енисейского острогу Казарина Кондратие-ва с товарищи пяти человек князец Зероуль с товарищи, да князец Гибка";47 "Князец Откурай Тынинин, ясак на нём 110 соболей, государевы поминки 10 соболей, да воеводские и дьячьи поминки 9 соболей.м48."Не вызывает сомнения, что род, племя у якутов выступали в качестве формы общественного самоделения и самоуправления"49 - отмечал49 видный исследователь социально-экономического устройства и правового положения народов Сибири М.М.Фёдоров.
47 Материалы по истории Якутии XVII века. т.З* Челобитная атамана Ивана Галкина о походе на р.Лену от 19 марта 1632 года. С.1067.
48 Там же, т.2. Книга ясачного сбора Якутского уезда 1648/49 гг. С. 164.
49 Фёдоров М.М. Правовое положение народов Восточной Сибири.-Якутск, 1978. С.7.
В.Л.Серошевский первым описал50 родовое собрание древних якутов: "На оголённом, сухом бугре. рассаживаются вечующие, образуя замкнутый круг. В первом ряду сидят. более пожилые и влиятельные из присутствующих; во втором сидят или стоят на коленях независимые, но менее состоятельные хозяева, наконец, в третьем по большей части стоят. молодёжь, дети, нищие и нередко женщины. Обсуждает дела, собственно говоря, первый круг; второй иногда только вставляет свои замечания и поправки, третий слушает молча. Перед окончательным решением руководители, согласно обычаю, обращаются к народу. Решения якутского схода всегда единогласные". Особое значение имело поведение первого круга в котором наравне с дарханами находились сеЬены (сесены -Авт.) - своеобразные почётные советники рода. Они решали спорные вопросы на основании обычаев, подавали советы в тяжёлую для рода годину, нередко волхвовали. В союзных советах их значение было меньше, там самоуправлением родового союза бесспорно руководили дарханы. Первый круг мог допустить или не допустить к обсуждению некоторые вопросы, но его решения считались обязательными только после одобрения схода. Традиции якутского схода в некоторых сельских местностях республики сохранились до наших дней. И сейчас нередко можно на "сугулааная" Сякут. букв, "мирская сходка"- Авт.) услышать обращение "сэЬэннээ!" к почтенным старцам, означающее просьбу высказать своё мнение.
О силе решений местных обществ в Якутии XVI1-Х1Х веков и преклонении якутов перед устоявшимися обычаями свидетельствует такой исторический факт. Легендарный Василий Фёдоров-Манчары - "якутский Робин Гуд", несколько десятилетий державший в страхе улусных и наслежных тойонов центральной Якутии, человек, прошедший охотскую, нерчинскую каторги, уже после этого осужденный специальной50 Серошевский В. Л. Указ. соч., С. 448.комиссией Сената Российской империи (1837) и более 10 лет проведший в подвале Якутской тюрьмы, прикованный цепью к стене, но не сломленный, покорно воспринял в 1859 году мирской приговор о выселении его в отдалённый улус и после этого, находясь ещё в полном расцвете сил, прекратил грабежи и разбой.
По мнению академика АН РС(Я) В.Н.Иванова51 главы якутских родов и племён издавна обладали ничем не ограниченной публичной властью над соплеменниками. Воеводская администрация поощряла их власть над родовичами, расширяя судебно-административные функции и права тойонов. В 1685 якутский воевода М.О.Кровков, сославшись на царский указ, подтвердил права князца Кокуйского наслега Кыл-тая Тунуева "ведать над своими родниками" и участвовать в сборе ясака52. В 1698 году такое же подтверждение было дано воеводой, стольником М.А.Арсеньевым тойону Байдунского рода Верхоянского зимовья Дялунуку Теткуеву53.
Первоначально "функции и полномочия" родоначальников переходили по наследству от отца к сыну. В 1760-х годах улусных княз-цов стали именовать "улусными головами". Одновременно должности родовых и наслежных князцев и улусных голов стали выборными. Избранные утверждались воеводской администрацией54- Вместе с тем, власти метрополии всячески поощряли внутриплеменной и внутриродо-вой трайбализм, позволявший сохранять во главе инородческого самоуправления преданную им тойонскую верхушку. В.Серошевский отмеИванов В.И. Социально-экономические отношения у якутов. XVII век.- Якутск, 1966, С.258-262.
52 Токарев С.А. Общественный строй якутов XVII-XVIII вв.- Якутск, 1945, С.316.
53 Сафронов Ф.Г. Дореволюционные начальники Якутского края. -Якутск, 1993, С.7.
54 Национальный архив РС(Я), ф.31, оп.2, д.161, л.2-4.тил55, что несмотря на обязательность получения князцами согласия у собраний (сходов) при рассмотрении крупных, исключительных дел или вопросов, касающихся основ быта, вмешательство администрации в дела самоуправления было весьма значительным.
Одним из десяти законов административной реформы, осуществлённой во втором десятилетии XIX века генерал-губернатором Сибири М.М. Сперанским был подписанный 22 июля 1822 года Александром I "Устав об управлении инородцев". Уставом устанавливалось разделение инородцев ". по качеству главнаго их промысла, составляюща-го главный способ их пропитания.",56 на оседлых, кочевых и бродячих, определялось их правовое положение, регламентировались система, структура, функции и полномочия органов управления, а также особенности местного самоуправления.
Организация территориального административного управления с сохранением некоторых элементов общинного самоуправления имела в Якутской области свои особенности. Низовыми органами управления и кочевых, и "бродячих" инородцев являлись старшины - родоначальники, избираемые на мирских сходках. В наслегах на наслежных сходах избирались старосты, стоявшие во главе родовых управлений, в состав которых по должности входили родовые старшины. Делами улуса ведала инородная управа, состоявшая из головы, двух выборных и письмоводителя. На улусный сход собирались все наслежные старосты и по нескольку доверенных (выборщиков), избираемых от каждого наслега. Установленная норма представительства - по 1 доверенному от каждой сотни избирателей, зачастую не соблюдалась. Полномочия доверенных лиц ("право активного участия при обсужде55 Серошевский В. Л. Указ. соч., С.481.
56 Устав об управлении инородцев, §11.- В сб. Памятники права Сака (Якутия), Якутск,1994. С.59 (По Полному собранию законов Российской империи, т. XXXVIII.- N 29126, С.394-416).нии вопросов", "как они решат на этом собрании этому прекословить не будут")57, "удостоверялись" "общественными доверенностями" -своеобразными письменными наказами, "подписываемыми" всеми принявшими участие в их выборах членами обществ. Все родоначальники избирались, как правило, на два года, а с 1890-х годов - на три года58. Выборы признавались действительными при условии участия в них квалифицированного большинства избирателей, но воля голосующих в соответствии с местными традициями, выражалась способом примитивного консенсуса. Все избранные утверждались в должностях областным начальником, а после предоставления Якутской области прав губернии (с 1 января 1852 года) - якутским губернатором. Родовые управления и инородные управы в соответствии с Уставом об управлении инородцев выполняли функции судов словесной расправы первой и второй инстанций59. К концу 1823 года в Якутской области по Уставу 1822 года была создана система территориального административного управления, имеющая в своём составе 17 инородных управ и 195 родовых управлений60. На наслежных сходах рассматривались вопросы наделения земельными участками и общинного землепользования, охоты и рыбной ловли, общественного строительства, содержания неимущих, организации междудворной обывательской гоньбы, различные внутренние споры и тяжбы и прочие местные вопросы. На ежегодных улусных сходах решались вопросы раскладки казённых податей и внутренних сборов на содержание инородных управ и родовых управлений, несения земских повинностей, строительства дорог, школ, церквей и общественных зданий, ремонта и содержания школ, пансионного обеспечения воспитанников, вопросы общеулусного землепользования и57 НА РС(Я), ф.48, оп.1, д.30, л.13.
58 Сафронов Ф.Г. Якуты. Мирское управление. С.75.
59 Устав об управлении инородцев. §§ 122, 125-126.
60 Фёдоров М.М. Указ. соч.- С.194-195.т.д. Описанное территориальное административное управление с элементами местного самоуправления просуществовало в Якутской области почти сто лет.
Уставом от 22 июля 1822 года не предусматривалось предоставления инородческому населению области права создания подобного бурятской Степной Думе органа самоуправления. Но длительные настоятельные просьбы об этом якутских родоначальников привели, наконец, к решению областного правления от 27 января 1827 года об учреждении в границах Якутского округа, объединявшего территории Баяган-тайского, Борогонского, Ботурусского, Дюпсинского, Кангаласского, Мегинского и Намского улусов, Якутской Степной Думы. Через месяц были проведены выборы временных заседателей от каждого из семи улусов и главного родоначальника. В состав Степной Думы в соответствии с положениями Устава об управлении инородцев вошли улусные головы61 и 11 марта 1827 этот национальный орган местного самоуправления начал свою деятельность. Уставом предусматривались следующие функции Степной Думы 62: организация учёта населения; раскладка сборов; учёт поступающих денежных средств и их расходования, а также учёт общественного имущества; распространение земледелия и народной промышленности; представление интересов инородческого населения в высших областных, губернских и правительственных учреждениях. Среди основных дел просуществовавшей до 1838 года Якутской Степной Думы63 наиболее впечатляющими были организация хозяйственного освоения значительных площадей земельных угодий в центральной Якутии, распределение населения по пяти земельно-ясачным разрядам (классам) и проведение в Якутске в 1830 году съезда представителей (около 500 человек) инородческого населения01 Устав об управлении инородцев. § 116.
62 Там же, § 119.
63 НА PC(Я), ф.520-И, оп.1, Д.6, л.5-7; д.13, Л.1.округа. Растущая самостоятельность Якутской Степной Думы в качестве органа национального самоуправления вызывала недовольство иркутской губернской администрации, под юрисдикцией которой в то время находилась Якутская область, и 22 ноября 1838 года под предлогом учреждения Думы в нарушение Устава об управлении инородцами распоряжением сибирского генерал-губернатора М.Е. Лавинского она была распущена.
Позднее, в 1891 году, Устав об управлении инородцами был усовершенствован в Положение об инородцах 64, действовавшее до 1917 года, но система территориального административного управления и нормативное регулирование, установленные Уставом, не претерпели практически никаких изменений. В начале XX века была предпринята попытка разработать проект самостоятельного Положения об инородцах Якутской области, но идеи регионального нормотворчества не были поддержаны центральной властью. Якутия, как и весь Северо-Восток России, вступила в XX век с институтами власти основанного на обычаях родового общества, позднее - полуфеодального права, нормативно закреплёнными столетие назад.
В силу значительных различий в уровнях экономического и социального развития территорий земская реформа в России, начатая в 1864 году, продлилась более полувека до слома местного самоуправления в ходе советского строительства*.
64 Положение об инородцах.- СПб, 1892.- НА РС(Я), ф.24, оп.1, д.25, л.1-43.* Распространено мнение, что земства были разогнаны большевиками сразу после прихода к власти. Вместе с тем, имеются исторические факт, свидетельствукщие об ином исходе событий (См. с.41, Авт.).
После роспуска в ноябре 1917 года65, не признавших Советскую власть Московской и Петроградской городских Дум, выборы в них были назначены и проведены вновь, а в состав коалиционного Правительства в качестве народного комиссара по местному самоуправлению был введён левый социалист-революционер В.Е.Трутовский56.
Декретом СНК от 18 декабря 1917 года был учреждён Комиссариат по местному самоуправлению. для объединения деятельности всех городских и земских учреждений", земствам выдавались67 правительственные ссуды и кредит. Главной причиной краха земств и упразднения в марте 1918 года Комиссариата по местному самоуправлению стало неприятие ими военно-политической диктатуры большевиков и открытое противостояние Советам рабочих и крестьянских депутатов.
Среди наиболее отсталых окраин империи малолюдностью, почти полным отсутствием экономической и социальной инфраструктуры в улусах выделялась Якутия. Тем не менее, весть о создании правительственной комиссии по выработке проекта Положения о земских учреждениях в Якутской области была восторженно встречена передовыДекрет о роспуске Центральной городской думы от 16(29) ноября 1917 г.; Постановление СНК от 16(19) ноября 1917 года о подтверждении акта Московского военно-революционного комитета о роспуске Московской городской думы. - В сб. Декреты Советской власти, М.,1957.- тЛ, С. 91-100.
66 Там же,- Постановление ВЦИК от 12(25) декабря 1917 года об изменениях в составе Совета Народных Комиссаров.- С.215.
67 Там же,- Декрет от 24 ноября (7 декабря) 1917 года о выдаче Совету районных дум г. Москвы ссуды в 20 млн. рублей; Декрет СНК от 18(31) декабря 1917 года об отпуске 200 млн. рублей в распоряжение междуведомственной комиссии при НК местного самоуправления для выдачи займов городам и земствам.- С. 145, 257.ми людьми. Учитель, известный общественный деятель, голова Сун-тарского улуса М.Н.Тимофеев-Терёшкин писал:". и якуты достигнут того положения, когда всякий якут будет хорошо и зримо сознавать свою свободу и личность, как члена самоуправляющегося общества."68; "Под понятием земство разумеется самоуправление. Поэтому земство должно ведать всеми местными делами, всеми местными нуждами, блюсти интересы населения."69. Созданный в 1905 году Союз якутов, главным пунктом программы для достижения своей основной цели - уравнения в гражданских правах, постановил всячески содействовать "скорейшему утверждению Положения о земском самоуправлении в Якутской области"70. Но последующие события в России отодвинули мероприятия земской реформы на Северо-Востоке империи на долгие годы.
Начало земскому самоуправлению в Якутской области было положено постановлением Временного Правительства от 17 июня 1917 года о введении губернских, уездных и волостных земских учреждений в Сибири. Примечательно, что в приложению к акту указывалось:". правом участия в выборах гласных пользуются российские граждане обоего пола, всех национальностей и вероисповеданий и достигшие ко дню выборов 20 лет"71. В телеграмме главы Временного Правитель66 Тимофеев-Терёшкин М.Н. Летопись начала новой жизни (к вопросу о земских самоуправлениях в Якутской области).- Национальныйархив РС(Я), ф.1365, оп.1, д.25, л.7.
69 Он же, Послание к якутской интеллигенции по вопросу введения земского самоуправления в Якутской области.- Там же, л.13.
70 Программа "Союза якутов".- Газ. "Якутский край", 16 сеншбря 1907 г., N21.- (Фонды Национальной библиотеки РС(Я)).
71 Наказ о производстве выборов волостных земских гласных. Приложение к пост. Временного Правительства "О волостном земском управлении".- НА РС(Я), ф.24, оп.1, д.1, л.2-3.ства, министра внутренних дел и председателя Всероссийского земского союза, князя Г.Е.Львова, направленной 22 июня 1917 года иркутскому генерал-губернатору, были определены особенности введения земского самоуправления в Якутской области: ". русские поселения Колымского уезда образуют одну земскую волость"; "На земли, занятые кочевыми инородцами. в Колымском уезде, на весь Верхоянский уезд, а также на земли, занятые бродячими инородцами, земское положение не распространяется"72.
Первые выборы гласных в земские учреждения Якутии прошли с сентября по ноябрь 1917 года. 18-24 декабря 1917 года состоялись заседания Чрезвычайного Первого собрания гласных Якутского уездного земства, объявившего о введении земского самоуправления в крае. 30 января 1918 начало работу Якутское областное земское Собрание73, избравшее председателя (В.Н.Соловьёв), секретарей (П.Ф.Осипов, О.Л.Синявин), товарища председателя Собрания (А.Г.Потапов), председателя областной земской управы (В.В.Никифоров), его заместителя (М.В.Сабунаев) и членов управы (П.В.Осипов,П.Е.Баранов,И.И.Колмогоров). На местах были образованы Якутская, Вилюйская и Олёк-минская уездные земские управы и 30 волостных земских управ.
Якутские земства просуществовали немногим более двух лет, но этот небольшой период времени был насыщен событиями. Установление имущественного ценза на выборах гласных, сословность состава земств, предопределили их нелояльность новой власти. Как и по всей России, земские учреждения в Якутии оказались в конфронтации с Советами депутатов. Не случайно одним из первых областным земским собранием был рассмотрен вопрос: ". о вмешательстве Петрограда в управление областью (по поводу назначения СНК областным комиссаром большевика К.Е.Андреевича)" и принята резолюция: "Якут72 Там же, ф.24, оп.1, д.1, л.1.
73 Там же, ф.24р, оп.6, д.З, л.5-6.ское губернское земство стоит на защите прав Учредительного Собрания и не признаёт власти "Совета Народных Комиссаров"74. Отрыву земств от масс способствовали распространение антиземских настроений среди беднейшей и почти поголовно неграмотной части населения, подавляющее преобладание среди избранных в земские собрания представителей наиболее зажиточных слоев общества. В частности, из 41 гласного, избранного в Намское волостное земское собрание в октябре 1917 года, 10 человек были богатыми, а 28 - зажиточными крестьянами и представителями тойонатской верхушки75. О масштабах антиземского движения свидетельствует тот факт, что уже в первый месяц деятельности областного земского Собрания предметом его рассмотрения стал вопрос:"О приговоре 15 наслегов Батурусского улуса от 15 февраля 1918 года об отказе от земских учреждений, осуждении выдачи суточных гласным и вознаграждения членам управы"76.
30 июня 1918 года экспедиционный отряд Красной Армии под командованием А.С.Рыдзинского занял г.Якутск. Из заключения были выпущены члены городского Совета, арестованные в марте. Одним из первых мероприятий взявшего власть в свои руки Якутского городского Совета рабочих депутатов было упразднение 11 июля 1918 года областного и Якутского уездного земств.
Воспользовавшись слабостью военных сил Советской власти (возвращением значительной части отряда А.С.Рыдзинского и отряда А.Б.Стояновича в Иркутск), отряд поручика Гордеева 5 августа захватил г.Якутск. На другой день на заседании Якутской областной77Протокол заседания Якутского областного земского Собрания N 4 от 3 февраля 1918 г.- НА РС(Я), ф.24р, оп.б, д.З, л. 19-21.
75 Там же, ф.24, оп.1, д.13, л.9-12.
76 Там же, ф.24р, оп.б, д.З, л.80.
77 Макаров Г.Г. Северо-Восток РСФСР в 1918-1921 годах.- Якутск, 1988. С.20.земской управы было принято решение о возобновлении деятельности земских учреждений. Циркуляр командующего повстанческим отрядом поручика Гордеева от 14 августа 1918 года гласил: "Везде восстанавливаются государственные органы управления, избранные по законам Российского Временного правительства"78. 15 августа было опубликовано обращение Исполкома земских и городских самоуправлений к населению области о принятии на себя всей полноты исполнительной всей полноты исполнительной власти и прав ". областного комиссара Временного Сибирского Правительства впредь до назначения такового из центра"79.
В ночь на 15 декабря 1919 года в г. Якутске победило восстание, подготовленное подпольными партийными комитетами большевиков и левых эсеров. Власть перешла ко вновь созданному Якутскому военно-революционному штабу Красной Армии80. Одним из первых действий начальника штаба X. А.Гладунова стал приказ о реорганизации государственных и общественных учреждений. Примечательно, что на этот раз революционный штаб был намного лояльнее по отношению к земствам: "Городские и земские учреждения оставляются в прежнем положении."; "Оставить на прежних основаниях волостные земские собрания и управы области, за исключением Намской волости."81,- расЦиркуляр командующего отрядом войска Временного правительства в Якутской области о восстановлении земских органов управления и введении военного положения. - НА РС(Я), ф.4, оп.1, д.46, л.2.
79 Бюллетень Исполнительного комитета земских и городских самоуправлений, 16 августа 1918 г., N 3.
80 Макаров Г.Г. Указ. соч., С.76-77.
81 Приказ Якутского военно-революционного штаба Красной Армии от 24 декабря 1919 г. о реорганизации государственных и общественных учреждений города.- Образование Якутской АССР (1917-1923 гг.) // Сборник документов и материалов.- Якутск, 1982. С. 17-19.пускались земские органы или изгонялись их деятели, открыто поддержавшие сибирское Правительство России. Вместе с тем, на объединённом заседании Якутской областной и уездной земских управ и Якутского революционного штаба Красной Армии 26 декабря было отмечено, что земские учреждения в Якутии находятся на грани развала. Председательствующий й.И.Колмогоров докладывал: "Земская касса. пуста, земских сборов не поступает и дальнейшему существованию земств грозит опасность от недостатка средств на расходы по содержанию земских учреждений"82. Логическим завершением эпопеи земств в Якутии стало решение военно-революционного штаба Красной Армии83 об упразднении земств в области и создания комиссии по передаче дел земских учреждений соответствующим органам при штабе, в Олёк-минском округе - уездному и волостным исполкомам.
82 НАРС(Я), ф.24, оп.б, Д.43, л.6-8.
83 Приказ Якутского военно-революционного штаба Красной Армии от 10 марта 1920 г. об упразднении земских учреждений в Якутском, Вилюйском и Олёкминском округах.- Борьба за установление и упрочение Советской власти в Якутии // Сборник документов и материалов.-- Якутск, 1958, 4.1, кн.2, С.95-97.
РЕТРОСПЕКТИВНЫЙ ОЧЕРК СОВЕТСКОГО СТРОИТЕЛЬСТВА*Исследователь первых лет утверждения Советской власти в Якутии Г.Г.Макаров отметил мирный исход прихода к власти большевиков в конце 1919 года в этом отдалённейшем регионе России:". победа. произошла в целом мирно, без вооружённого сопротивления."84. Но окончательное утверждение Советской власти в области было задержано ещё на два года военной авантюрой генерала А.Н. Пепеляева. Становление новой власти началось с выборов Советов рабочих и крестьянских депутатов. Первый местный Совет в Якутии был избран на второй день после прихода к власти большевиков в селе Саныях-тах Олёкминского уезда. Но решение о переходе от ревкомов к системе Советов было принято губревкомом спустя один год - 13 декабря 1920 г.85 В 1921-22 годах почти повсеместно прошли выборы в Советы ставшей губернией РСФСР Якутской области. Но отсутствие нормативной базы (несмотря на принимаемые центральными органами86 власти решения), сковывало деятельность местных органов власти, и специально созданной комиссией под руководством видных государственных деятелей республики П.А.Ойунского и С.М.Аржакова были* Автор не ставит перед собой цели подробного рассмотрения периода советского строительства в Якутии. В очерке освещаются вопросы, имеющие отношение исключительно к теме исследования (Е.П.).
84 Макаров Г. Г. Указ. соч. С.7985 Фёдоров Ы.М. Развитие советской государственности в Якутии (1918-1937).- Якутск, 1968. С.88.
86 "О советском строительстве".- Пост. VIII Всероссийского съезда Советов; "0 советском строительстве".- пост.IX съезда Советов.-Сист. собрание законов РСФСР, М, 1929, т.1, С. 13-16, 38-39.разработаны Положения об окружных исполкомах, улусных (волостных) органах власти, наследных или сельских Советах, утверждённые 4 августа 1922 года СНК недавно образованной Якутской АССР87. В соответствии с Положением высшим местным органом власти в наслегах (сёлах) был сход совершеннолетних граждан. Сход избирал наслеж-ный (сельский) Совет, решал наиболее значительные вопросы местной жизни, обеспечивал проведение в жизнь директив центральной власти. Наслежный Совет и его президиум в составе председателя, товарища председателя и секретаря проводили учёт населения, решали вопросы землепользования, не терпящие отлагательства хозяйственные, продовольственные и иные вопросы. Оплачивался, причём из общественных средств, только труд секретаря.
5 октября 1922 года Совнарком ЯАССР утвердил Инструкцию о выборах местных Советов, а также созыве, нормах представительства и порядке избрания органов власти на волостных, уездных и губернском съездах Советов 88. В соответствии с положениями первой Конституции Якутской АССР 89, директивами II1-го Всеякутского съезда Советов и руководства республики о совершенствовании формирования и деятельности местных органов власти90 и в связи с утверждением ВДИК в октябре 1924 года новых Положений о местных Советах91, Президиум ЯЦЙК разработал и утвердил Положения: от 4 мая 1925 года92 об улусных (волостных) съездах Советов и улусных (волостных) исполнительных комитетах и от 28 сентября 1925 года о наслежных и сельских Советах Якутской АССР93. Просуществовавшие до 1931 года эти Положения специального внимания заслуживают потому, что впер88 Инструкция по выборам Советов по Якутской губернии,- В сб. "Образование Якутской АССР", С.171-174.
89 Конституция (Основной Закон) Якутской Автономной Советской Социалистической Республики.- Принята на II 1-м Всеякутском съезде Советов, с изменениями и дополнениями, внесёнными постановлением ЯЦИК от 23 марта 1925 г.- В сб. "Конституции и конституционные акты Республики Саха (Якутия)", Якутск, 1994. С. 78-110.
90 М.К.Ашосов. "Оживление Советов - наша основная задача".- В сб. С помощью русских рабочих и крестьян//Якутск, 1967, С.125-129.
91 Положение о волостных съездах советов и волостных исполнительных комитетах; Положение о сельских советах.- Утв-ны пост-ми ВЦШ от 16 октября 1924 г. - Сист. собрание законов РСФСР, 1929, Т.1, С.441-446; 458-462.
92 мСборник постановлений и распоряжений рабочего, хамначчит-ского и крестьянского Правительства Якутской республики". - 1925, N 5, С.3-12. (Хамначчит (як.) - батрак, Авт.).
93 Там же, NN 7-12, С. 28-35.вые в Якутии нашла нормативную основу и стала реально воплощаться в государственном строительстве концепция систе*мы органов государственной власти снизу доверху с отношениями вертикального подчинения в их иерархии. На низовом уровне самоуправления - наслеге, высшим местным органом власти по Положению 1925 года становился наслежный Совет, а не сход граждан, как было ранее. Устанавливалась прямая подотчётность наслежного Совета улусному исполкому, основными задачами их деятельности объявлялись "наиболее точное и полное проведение в жизнь законов рабоче-крестьянского государства,. широкое вовлечение крестьян и крестьянок в управление государством"94. Было положено начало скрытой дискредитации статуса народных представительств, регрессу самоуправленческих основ в деятельности их низового звена, определяемых содержанием и политической направленностью сталинского постулата, сформулированного им ещё в период становления Советской власти: "Страной управляют на деле не те, которые выбирают своих делегатов в парламенты при буржуазном порядке или на съезды Советов при советских порядках. Нет. Страной фактически управляют те, которые овладели на деле исполнительными аппаратами государства, которые руководят этими аппаратами" 95. Показательно, что в последующей практике социалистического строительства декларируемые конституционные принципы верховенства народного представительства и непосредственной демократии подверглись политической деградации, приведшей к гипертрофии власти исполнительных и распорядительных органов, становлению их над Советами, насаждению авторитарно-командных методов руководства: "Сельский совет, не перестроивший своей работы, сельский совет, не ставший во главе колхозного движения, отстающий от темпов94 Там же, NN 7-12, С. 30.
95 Сталин И.В. Речь при открытии 1-го Всероссийского совещания ответственных работников РКЙ 15 октября 1920 г.- Соч.,т.4, С.Збб.социалистического преобразования деревни, не умеющий организовать бедняцко-батрацкие массы,- такой сельский совет подлежит немедленному переизбранию"96.
Одной из первых в России республика приступила к решению вопросов самоуправления кочевых этнических общностей малочисленных народов Севера, проживающих на её территории. 20 апреля 1925 Президиумом ЯЦИК было утверждено Положение об органах власти кочевых и бродячих малых туземных народностей ЯАССР 97. (Нормативный правовой акт, регулирующий вопросы управления и самоуправления малочисленных народностей Севера Европейской части, Сибири и Дальнего Востока, был утверждён ВЦИК в октябре 1926 года 98). По Положению роды кочевых малых народностей в пределах территорий обитания (кочевий) признавались в качестве самоуправляющихся посредством родовых собраний (сходов) и избираемых ими родовых советов социальных общностей. Основной особенностью организации родового самоуправления являлось право родового собрания решать вопросы приёма новых членов в состав рода и о выходе из него, отражавшее традиции общинной самоорганизации кочевников на кооперативных началах. Родовой совет руководил всей жизнью рода, проводил в жизнь распоряжения органов Советской власти, вел учёт движения населе96 См. Постановление Президиума ЦИК СССР от 25 января 1930 г. "0 новых задачах Советов в связи с широко развернувшейся коллективизацией в деревне".- В сб. документов "Конституции и конституционные акты Союза ССР (1922-1936 гг.)".- М.,1940.
97 "Сборник постановлений и распоряжений. Правительства Якутской республики", 1925, N 4, С.11-17.
98 "Об утверждении Временного Положения об управлении туземных народностей и племён северных окраин РСФСР". - Пост. ВЦИК и СНК РСФСР от 25 октября 1926 г.- Сист. собрание законов РСФСР (под общей ред. Я.Н.Бранденбургского), М,1929, т. 1, С. 480-484.ния, шел право регистрировать браки и налагать административные взыскания за незначительные правонарушения.
Органы центральной власти РСФСР целенаправленно проводили мероприятия по нормативному обеспечению строительства советского аппарата на местах. В частности, постановлением ВЦИК И СНК от 11 января 1926 года были устанавлены следующие нормы представительства при выборах в органы советской власти в Якутской АССР:". - в сельские и соответствующие им советы - один депутат на двадцать пять человек населения;.- на волостные и соответствующие им съезды советов - один депутат на сто человек населения"99. (Заметим, что в статье 88 принятой несколько позднее IV Всеякутским съездом Советов100 Конституции Якутской АССР*, право установления и изменения норм представительства при выборах Советов было закреплено за ЦИК ЯАССР)101.
Одновременно центром проводилась политика унификации законодательства о государственных институтах, что, на наш взгляд, было оправданно в период становления правовой системы федеративного государства. Так, в этих целях в декабре 1927 года было принято постановление ВЦИК и СНК РСФСР "Об окружных, районных (улусных) съездах советов и их исполнительных комитетах и о сельских (наслежных)99 "Об изменении норм представительства при выборах в советы и на съезды советов в автономных республиках и областях". - Пост-е ВЦИК и СНК от 11 января 1926 г.- Там же, С. 364-365.
100 Всеякутские съезды Советов (1922-1937). - Сб. документов и материалов.- Под общей ред. Фёдорова М.М.- Якуток, 1972, С.97-98.* 13 февраля 1926 года (Авт.)101 Конституция (Основной Закон) Якутской АССР (С изменениями и дополнениями, внесёнными на II сессии ЯЦИК IV созыва 26 сентября 1926 г.).- В сб. Конституции и конституционные акты Республики Саха (Якутия)//Сост. М.М.Фёдоров и др.- Якутск, 1994, С. 112-136.советах Автономной Якутской ССР" 102, в котором ЦИК ЯАССР прямо поручалось и предписывалось осуществлять правовое регулирование организации и деятельности местных органов власти в соответствии с действующим законодательством РСФСР. В ходе административно-территориальной реформы во второй половине 20-х - начале 30-х годов сложилась единая территориальная основа системы местных Советов Российской Федерации сверху донизу, что ещё более способствовало распространению "шаблонных" методов регионального правотворчества в области государственного строительства.
Позитивными мерами для некоторого развития различных форм самоуправления стали "Основные положения об организации сельских Советов в Союзе ССР"103, предусматривавшие регулярную, не менее 3-х раз в году, отчётность Советов перед избирателями, создание при них различных секций трудящихся, а также принятый I1-м Всесоюзным съездом колхозников и утверждённый ЦК ВКП(б) и СНК СССР Примерный устав сельскохозяйственной артели, в котором подробно регламентировались основы организации и деятельности сельскохозяйственных кооперативных объединений крестьян. Непосредственно по реализации этих документов ВЦИК был заслушан доклад Правительства Якутской АССР о советском, хозяйственном и культурном строительстве в республике 104.
Несмотря на демократический характер реформы избирательной системы в Конституции СССР 1936 (введение прямых и тайных выборов, установление их всеобщности), выборы постепенно трансформирова102 Пост. ВЩК и СНК РСФСР от 20 декабря 1927 г. - Сист. собрание законов РСФСР, 1929, т.1, С.273.
103 Утв. пост. Президиума ЦИК СССР от 3 февраля 1930 г. - (СЗ Союза ССР, 1930, N 16, ст.172.
104 П-я сессия Всероссийского ЦИК XV1-го созыва. - Стенографический отчёт.- М.,1936, Бюллетень N 15, С.27-29.лись в шумные политические кампании, участие избирателей в них становилось всё более формальным. Подбор кандидатов и их выдвижение длительное время осуществлялись партийно-государственным аппаратом на местах, состав кандидатов в депутаты представительных органов регламентировался по полу, возрасту, партийной и социальной принадлежности. О состязательности кандидатов в депутаты не было и речи,- выборы сводились к простой процедуре безальтернативного голосования. Эти явления полностью проявлялись и в общественной жизни Якутской республики, осуществлявшей советское строительство под руководством центрального и местного партийно-государственного аппарата, а временами принимали ещё более уродливые формы.
Принятое на основе решений XX съезда постановление ЦК КПСС от 22 января 1957 года "Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами" сыграло позитивную роль в совершенствовании законодательства о местных органах власти. На защиту избирательных прав граждан было направлено принятие Закона СССР от 25 декабря 1958 года об отмене лишения избирательных прав по суду. Но недолго просуществовавший режим относительных демократических преобразований уступил место политической стагнации, характеризующейся новым усилением административно-командного аппарата, расширяющейся формализацией функционирования демократических институтов.
Всё меньше самостоятельности оставалось в региональном нормотворчестве, - в частности, за полвека в законодательстве Якутской АССР о местных органах власти не произошло почти никаких изменений, не санкционированных центральной властью. Со временем характерной особенностью правовой системы советской России стала "матрёшечная" природа разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной и местной власти субъектов Федерации, основанная на полном структурном,организационном и функциональном единообразии действующего законодательства на всех уровнях осуществления власти с убыванием объёма общей компетенции от центра к периферии. Достаточно сравнить содержание нормативных правовых актов Российской Федерации и любого автономного государственного образования в её составе периода социализма, чтобы убедиться в этом 105.
Процессы демократизации общественной жизни в СССР в конце 80-х - начале 90-х годов открыли новые перспективы реформирования государственного устройства и правовой системы России. Крупнейшим событием начала муниципальной реформы в стране стало принятие Закона "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"106. В прилагаемой таблице (см. стр. 56) приводятся сведения о составе и деятельности местных Советов народных депутатов Якутской республике перед началом реформы местного самоуправления.
Чем же были Советы? Органами местного самоуправления или органами централизованной государственной власти? Сразу однозначно1ио См. например: Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Конституции (Основные Законы) Автономных Советских Социалистических Республик, входящих в состав РСФСР.- М.: Советская Россия, 1979; Закон о районном Совете депутатов трудящихся РСФСР. Законы о районных Советах депутатов трудящихся автономных республик, входящих в РСФСР.- М.: Известия, 1973; "0 поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР" (в ред. Закона РСФСР от 3 августа 1979 г.). - Ведомости ВС РСОСР, 1979, N 32, ст. 787 и "0 поселковом, сельском (наслежном) Совете народных депутатов Якутской АССР" (в ред. Закона ЯАССР от 21 декабря 1979 г). - Собрание действующего законодательства Якутской АССР, Якутск, 1983, С. 273-305.
106 Ведомости ВС СССР.- 1990, N 16, ст.267.
109 "о местном самоуправлении в РСФСР'7/ Закон РСФСР от б июля 1991 г.- Ведомости ВС РСФСР, 1991, N 29, ст. 1010 (п.2 ст.2).
110 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"// Федеральный закон от 28 августа 1995 года.- Ведомости ВС РФ, 1995, N 35, ст. 3506 (п.1 ст.1, ст.12).ских Совета)111.
Безусловно, в ходе советского строительства был использован, (и притом весьма широко), многовековой опыт российского самоуправления и, в особенности, самоуправленческие традиции земств. С другой стороны, являясь проводниками политики центра, Советы всячески легализовали власть государства (Не государственную власть, а власть государства!). С течением времени пропасть между самоуправленческими (всеобщие, прямые выборы, подотчётность избирателям, непосредственное изъявление населением "своей воли".) и центра-листскими (отношения подчинённости в системе органов власти, господство верховной власти и т.п.) составляющими статуса Советов всё больше увеличивалась.
Н.И.Воробьёв отмечал112, что наиболее характерной чертой местных Советов народных депутатов как субъектов социально-политической деятельности является наличие в их статусе качеств представительных органов власти и органов местного самоуправления. Данное утверждение обосновывалось правовой идентификацией им материальных и процессуальных функций местных Советов с соответствующими функциями муниципальных органов среди которых в качестве основной выделялась функция обеспечения самоорганизации граждан для решения местных вопросов под которыми, вероятно подразумевались вопросы местного значения113.
Для сравнения статуса местных Советов и органов муниципаль111 "О реформировании органов представительной власти в Республике Саха (Якутия)" // Пост-е ВС РС(Я) от 12.10.93 г. N 1581-ХП.-Заседания Верховного Совета Республики Саха (Якутия), внеочередная XX сессия XII созыва.- Стеногр. отёт, Якутск, 1994, С. 12-13.
112 Воробьёв Н.И. Развитие местного самоуправления в СССР// Автореф. дисс. канд. юрид. наук.- М, 1991, с.6.
113 Там же, с. 8.ных властных институтов обратимся к закреплённому в международном праве опыту мировой цивилизации. В Европейской Хартии о местном самоуправлении114 дана ёмкая по содержанию дефиниция понятия местного самоуправления: "Под местным самоуправлением понимается право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел". Прежде всего -способны ли были Советы под свою ответственность в условиях тотальной консолидации бюджета контролировать и управлять сложнейшим конгломератом проблем местной жизни? Нет. Далее. Ориентация законодательства на возможность административно-властного решения возникающих (в том числе местных) проблем, которой десятки лет придерживался законодатель советской России, полностью игнорировала приоритет благ населения. Где, в каком правовом акте, были закреплены права местных Советов на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий? И наконец. Понятия местное сообщество и, в частности, район (как территория, в границах которой осуществляется самоуправление), несовместимы. Другие крупные несоответствия статуса Советов положениям Европейской Хартии о местном самоуправлении исчерпывающим образом объяснил М.А. Краснов115.
Европейская Хартия о местном самоуправлении.- "Народный депутат", 1993, N11.
115 См. Краснов М.А. Введение в муниципальное право.- М.,1993.
РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ САХА (ЯКУТИЯ)РАЗВИТИЕ РЕСПУБЛИКАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ИНСТИТУТАХ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ В 1991-1997 ГОДАХВ мае 1990 года было официально объявлено о необходимости создания собственной нормативной базы местного самоуправления в республике*, а уже 10 июля Президиумом Верховного Совета был рассмотрен проект закона "О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Якутской-Саха ССР". Содержание проекта статья в статью повторяло текст Закона СССР от 9 апреля 1990 года, N 1417-1 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Единственным "усовершенствованием" явилось положение части 3 статьи 2 проекта о признании административно-территориальной единицы "район" первичным?! территориальным уровнем местного самоуправления в республике. Естественно, такой подход к разработке нормативно(см. сноску 17 к стр.14).правового акта в развитие (с учётом местных условий и особенностей) общесоюзных начал местного самоуправления, не удовлетворил законодателя. Одновременно, при обсуждении, возобладала крайне консервативная точка зрения во взглядах на проблемы организации местных органов власти, определившая решение Президиума Верховного Совета о возврате к разработке проекта закона о местных Советах народных депутатов и местном самоправлении, в котором последнему отводилась явно второстепенная роль. С этого момента во всех принимаемых республиканскими органами государственной власти актах в сфере государственного строительства надолго утвердилась догматическая установка о невозможности осуществления местного самоуправления вне системы "местных органов государственной власти".
Первым актом республики, регулирующим вопросы местного самоуправления, стал Закон "О местных Советах народных депутатов и местном самоуправлении"116, принятый Верховным Советом 5 марта 1991 года. В состоящем из 7 разделов, 10 глав и 95 статей нормативном акте были объединены понятие и принципы местного самоуправления, положения об основах организации и деятельности местных Советов народных депутатов, правовом статусе национальных Советов и территориальном общественном самоуправлении населения. В содержании акта обращает на себя внимание декларативность дефиниции местного самоуправления в республике, трактуемого как ".политическая самоорганизация граждан." деятельность которой осуществляется на принципах ".сочетания местных и общегосударственных интересов, подотчётности и подконтрольности. вышестоящим органам государственной власти и управления". Разработчики в пояснениях о принципах организации власти на местах ставили акцент на словосочета116 Закон Якутской-Саха ССР от 5 марта 1991 года, N 423-ХII "О местных Советах народных депутатов и местном самоуправлении". -- "Якутские ведомости1991, N 3, С. 12-2?.нии: "разумная централизация с разблокированием!? возможности осуществления территориального общественного самоуправления" *. То есть, органам местного самоуправления уже заранее отводилась второстепенная роль в системе организации власти на местах и за ними не признавалась возможность иметь властные полномочия. Законодатель, проводя чёткую грань между местными Советами народных депутатов и местным самоуправлением (это недвусмысленно явствует из названия акта), вместе с тем включал их в единую систему местного самоуправления, в которой, в соответствии со статьей 1, Советы являлись основным звеном. Анализ содержания закона подтверждает взаимоисключающий характер указанных положений.
При обсуждении законопроекта** высказывались различные точки зрения - от дифирамбов по поводу "универсальности" проекта до полного неприятия акта. К сожалению, большинство в Верховном Совете не прислушалось к мнению ряда депутатов о необходимости исключения противоречий с российским законодательством, внесения корректив в Конституцию республики, а также принципиальной невозможности сосуществования в одном правовом пространстве местных Советов и дублирующих их органов местного самоуправления. В результате был принят нежизнеспособный правовой акт, уже через четыре месяца вступивший в противоречие с российским законом о местном самоуправлении. Особенно неудачной в Законе от 5 марта 1991 года явилась глава о президиуме местного Совета народных депутатов, в которой вне всякой связи со статусом этого органа были смешаны полномочия и функции Советов и существовавших ранее их исполнительных комитетов. Другими крупными недостатками этого закона стали неприятие в его содержании философии принципа разделения и равноПятая сессия Верховного Совета Якутской-Саха ССР ХП созыва. - Стенографический опшёт, ч.П1, Якуток, 1991, С.80.** Там же, С. 83-93.весия властей, идеологическая заданность, закрепление отношений внутриструктурного соподчинения в системе Советов и их президиумов, неконкретность и нелогичность построения акта. Анахроничность данного нормативного акта проявилась буквально через несколько десятков дней в связи с необходимостью законодательного формирования правового пространства для структур исполнительной власти в республике.
Ущербность, недоработанность раздела вышерассмотренного закона о территориальном общественном самоуправлении населения в скором времени потребовали разработки нормативного правового акта о формах территориального общественного самоуправления, его органах, статусе, порядке формирования и полномочиях этих органов. Этим актом стало принятое почти одновременно с Законом РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" Примерное положение о совете территориального общественного самоуправления населения на территории Якутской-Саха ССР117. В нём нашли отражение самоуправленческий характер формирования и деятельности органов территориального общественного самоуправления как общественной представительной формы местного самоуправления, реализуемой населением микротерррито-рии (микрорайона, квартала, иной части населённого пункта) для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, на основе законов и принятых в соответствии с ними локальных правоприменительных актов, с использованием собственных и привлечённых материальных и финансовых ресурсов. Пунктом 8 раздела 5 Примерного положения предусматривалось принятие на его основе Положений о территориальном общественном самоуправлении на117 Пост. ПВО Якутской-Саха ССР от 9 июля 1991 г. N 543-XII "О Примерном положении о совете территориального обществественного самоуправления населения на территории Якутской-Саха ССР".- Протокол заседания ИБС Якутской- Саха ССР, 1991, N 32.конкретных территориях с последующим утверждением президиумами соответствующих местных Советов. В собственность самоуправляющихся территориальных коллективов могли быть переданы объекты социального назначения с предоставлением права оперативного управления ими либо на условиях аренды. В Примерном положении нашли отражение и нормативное закрепление те основные элементы территориального общественного самоуправления населения, на общеобязательность которых указывают исследователи этой формы самоорганизации граждан118 и была позитивно решена проблема правового механизма взаимодействия органов территориального общественного самоуправления населения с Советами народных депутатов. Но данный нормативный правовой акт так и не нашёл практического применения на местах. Основной причиной этого стало наличие целостной и завершённой системы сельских и поселковых Советов в республике, деятельность которых охватывала все стороны местной общественной жизни, а органы территориального общественного самоуправления в понимании населения являлись промежуточным между местными Советами и населением звеном (возможность чего справедливо, на наш взгляд, отметил М.А. Краснов119) и, следовательно, излишней структурой в системе местного самоуправления. Немаловажными обстоятельствами провала организации территориального общественного самоуправления в республике "сверху" явились также отсутствие свободных финансовых средств в постоянно дотируемых местных бюджетах, слабое развитие социальной инфраструктуры, особенно в сельской местности, неготовность насе118 См. например: Кашо B.C., Прохоров В. Т. Органы территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления.- Государство и право, 1992, N 7, с.51; Кашо B.C. Формула партнёрства. - "Народный депутат", 1991, N 18.
119 Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное?- "Советское государство и право", 1990, N 10, с.85.ления к (Армированию и организации деятельности территориальных самоуправляющихся структур т.е. отсутствие тех условий и предпосылок, на необходимость которых для становления местного самоуправл опления указывают исследователи этого института местной власти*.
В связи с формированием системы местных органов исполнительной власти в республике встал вопрос о создании нормативной основы этих властных структур. Комиссией Верховного Совета был разработан проект, представляющий собой почти идентичное изложение Закона РСФСР от 6 июля 1991 года о местном самоуправлении. Однако, отклонив предложенный проект, Верховный Совет республики принял Закон "О местной администрации в Якутской-Саха ССР"121, который имел всего 11 статей и не содержал главного - правовой регламентации функций и компетенции местной администрации. Это и послужило поводом для принятия Президиумом Верховного Совета специального Временного Положения о компетенции местных Советов народных депутатов и местных администраций, в котором были установлены предметы ведения и полномочия местных Советов, а полномочия местных администраций закреплялись в отсылочных к российскому закону о местном самоуправлении нормах122. Одновременно были изданы акты Президента Республики Саха (Якутия), устанавливавшие основы органиСм.»например: Кряжков В. А. Местное самоуправление: правовое регулирование и структуры.-"Государство и право", 1992, N 1, с.16; Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное? - "Советское государство и право", 1990, N 10, с.82.
121 "О местной администрации в Якутской-Саха ССР"//Закон Я-С ССР от 11.11.91 г. N 679-ХП, "Якутские ведомости, 1991, N 12.
122.0 неКоторых вопросах деятельности местных Советов народных депутатов и разграничении их полномочий с местной администрацией" //Пост. ИБС Я-С ССР от 04.01.92 г. N 773-ХП.- Протокол заседаний ПВС Я-С ССР, 1992, N51, С. 12-35.зации деятельности глав местных администраций123 и перечень должностных лиц, назначаемых с согласия соответствующего Совета124.
Небольшим по значению дополнением республиканского законодательства о местных органах власти явился Закон от 7 февраля 19921 9е!годаА в соответствии с которым допускалось совмещение должности главы сельской (наслежной, кочевой) администрации с должностью руководителя предприятия, учреждения, организации.
Вместе с тем, неопределённость объёма компетенции местных администраций низовых административно-территориальных единиц, специфика местных условий потребовали принятия нового нормативного акта, конкретизирующего их полномочия. Этим актом стало постановление Президиума Верховного Совета от 11 февраля 1992 года126. Завершено было, наконец, создание правовой основы организации и деятельности исполнительных структур местной власти в республике, а также отменялись пп. 5,6 постановления от 04.01.92 года (см. снос123 м0б организационных вопросах деятельности глав местных администраций'"//Указ Президента PC(Я) от 13.01.92 г. N4. -Сб. актов Президента PC (Я), 1992, N 1, с. 6.
1 од „ ы"Об установлении перечня должностей руководителей местной администрации, утверждаемых соответствующим местным Советом народных депутатов "//Расп. Президента PC (Я) от 13.01.92 г. NIO-РП.- Сб. актов Президента РС(Я), 1992, N 1, С. 36.
125 »Q внесении изменений и дополнений в Закон Якутской-Саха ССР "0 местной администрации в Якутской-Саха ССР" // Закон PC(Я) от 7 февраля 1992 г. N 842-XII.- "Якутские ведомости", 1992, N5 (17).
125 "0 внесении изменений в постановление ПВС PC(Я) от 4 января 1992 г. N 773-ХII "0 некоторых вопросах деятельности местных Советов народных депутатов и разграничении их полномочии с местной ад-министрацией'7/Пося1. ПВС PC (Я) от 11.02.92 г.М 848-XIIПрот. заседаний ПВС РС(Я), 1992, N 56, С. 12-34.ку122 на с.65), в соответствии с которыми в республике началось самоупразднение городских (городов районного подчинения), поселковых и сельских (наследных) Советов народных депутатов в населённых пунктах, являющихся административными центрами районов.
Несмотря на отсутствие единства в интерпретации понятия местного самоуправления среди законодателей республики, в Конституции, принятой 4 апреля 1992 года127, была закреплена весьма позитивная и в целом соответствующая действующему на тот момент федеральному законодательству о местном самоуправлении концептуальная модель территориальной организации местной власти. Содержанием конституционной дефиниции этого института власти местное самоуправление в республике определялось как ". система организации деятельности граждан для самостоятельного решения экономических, социалъно--культурных, экологических и других вопросов территориального значения, действующая исходя из интересов населения, его национально-этнических и иных особенностей"128. И хотя в последующей статье Конституции на том же терминологически и стилистически неверном языке было вновь закреплено положение об осуществлении местного самоуправления ". через местные органы государственной власти и управления (Е.П.), органы территориального общественного самоуправления, различные формы непосредственного волеизъявления населения."129, указанная система конституционных норм давала возможность развития местного самоуправлния в Республике Саха (Якутия) на определённую перспективу. Вместе с тем, введение подраздела "Местное самоуправление" в раздел "Система государственной власти в Республике Саха (Якутия)" Основного Закона указывало на то, что127 Конституция Республики Саха (Якутия) //В сб. "Конституции и конституционные акт Республики Саха (Якутия)"Якутск, 1994.
128 Там же, статья 84.
129 Там же, статья 85.местное самоуправление по-прежнему рассматривалось законодателем лишь в качестве специфического уровня государственной власти.
Сложившаяся громоздкая нормативная база местного самоуправления не удовлетворяла органы местной власти, в основе её по-прежнему оставался вошедший в противоречие с реалиями общественной жизни Закон м0 местных Советах народных депутатов и местном самоуправлении". Президиумом Верховного Совета проводилась интенсивная организационная работа, направленная на создание нормативной базы местного самоуправления в республике. Только во втором полугодии 1992 года на парламентских слушаниях, совещаниях руководителей местных органов власти, в периодической печати обсуждалось четыре альтернативных проекта закона о местном самоуправлении. Официальной властью всячески поддерживался проект группы депутатов под руководством Е.М. Ларионова, основной идеей которого являлось камуфлирование существующей системы власти под местное самоуправление, но консерватизм и одиозность содержания законопроекта вызвали его неприятие широкой общественностью и скорое забвение.
Актом, вобравшим в своё содержание положительные черты самоуправления отдельного социального коллектива стал Закон Республики Саха (Якутия) "О кочевой, родовой общине малочисленных народов Севера". Как отметил В.А.Кряжков, в понимании сущности родовой общины как формы самоорганизации и самоуправления коренных народов российского Севера ещё нет единства130. В соответствии с рассматриваемым Законом131, родовая община в Якутии - самобытная форма ведения природопользования и хозяйствования, создаваемая в це130 Кряжков В. А. Правовые проблемы статуса коренных малочисленных народов России.- "Государство и право", 1994, N 6, С.9.
131 "О кочевой, родовой общине малочисленных народов Севера".-Закон РС(Я) от 23 декабря 1992 г.- Сборник законов РС(Я) за 1992 год, Якуток, 1993, С. 344-352.лях возрождения, сохранения и развития традиционного уклада жизни, языка и культуры коренных народов, обеспечения защиты гражданских, экономических и социально-культурных прав и свобод членов общины. Важнейшим отличием родовой общины в Якутии является духовное единство её членов и приобретение членства в общине с рождения. Высшим органом самоуправления общины в соответствии с указанным законом является общее собрание совершеннолетних членов этого социального коллектива. В рассматриваемом нормативном акте чётко определены собственность общины как самоуправляющейся общности людей и гарантии её деятельности.
Автором впервые в практике нормативного обеспечения местного самоуправления в республике был разработан проект Положения о местном самоуправлении на территории Хатьш-Арынского наслега Нам-ского района. Рассмотрев проект, Хатын-Арынский сельский Совет* народных депутатов 18 февраля 1992 года132 утвердил Положение и после регистрации Положения в установленном законом порядке, ввёл его в действие на всей территории наслега. Положением в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) определялись структура, организационные основы деятельности органов местного самоуправления на территории наслега, чётко разграничивались их полномочия. В специальном разделе Положения определялись экономическая и финансовая основы самоуправления, источники доходов территориального сообщества, в соответствии с действующим законодательством регламентировались бюдАвтор в 1982-1984 и в 1990-1993 годах был председателем исполкома и председателем данного Совета народных депутатов.
132 Положение о местном самоуправлении на территории Хатьш-Арынского сельского Совета народных депутатов.- Утв-но решением Хашн-Арынского сельского Совета народных депутатов от 18.02.92 г.И Х-3.жетные права и компетенция Совета и наслежной администрации в сфере владения и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Положением определялись структура, порядок формирования и деятельности органов территориального общественного самоуправления населения. Особое внимание в указанном локальном нормативном акте было уделено вопросам взаимоотношений органов местного самоуправления наслега с гражданами, государственными органами и общественными организациями и расположенными на территории хозяйствующими субъектами. На основании Положения на договорной основе взималась плата за пользование местными природными ресурсами, в том числе готовой продукцией. Так, расположенный на территории сельсовета завод стройматериалов, в качестве платы за используемые природные ресурсы обеспечивал кирпичом объекты строительства, ведущегося наслежной администрацией, а дорожный участок, использовавший карьер на территории наслега, производил отсыпку гравийного покрытия дорог внутри посёлков, входящих в состав сельсовета. Положение способствовало более широкому участию населения в осуществлении самоуправления, устранению конфликтных ситуаций во взаимоотношениях между органами местного самоуправления, обеспечивало соблюдение законодательства в деятельности Совета и наслежной администрации.
135 Савченко И. В. Власть безвластия. - "Молодёжь Якутии",05.09.91.
136 внесении изменений в Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР".- Закон СССР от 23 октября 1990 года.- Ведомости ВС СССР, 1990, N 44, ст.914.чинения по вертикали в системе местных Советов народных депутатов на фоне экономического кризиса в стране неминуемо должно было привести к расцвету эгалитаризма в социальной жизни общества.
Система органов "народной власти", в организации которой не осталось самоуправленческих начал за исключением процедуры ставшими наконец-то альтернативными выборов, отчётов народных избранников и формального права их отзыва избирателями, изживала себя. В управлении "делами государства и общества" принимал участие в основном актив населения, - люди, бескорыстно отдававшие своё личное время и способности общественной работе. Депутаты местных, особенно низовых Советов, обычно голосовали за решения по вопросам, спускаемым по вертикали сверху. Не удивительно, что граждане практически не принимали участия в сессиях Советов и даже в сходах и собраниях избирателей по месту жительства, на которых зачастую обсуждались вопросы политического характера, а не злободневные проблемы местных сообществ. Распространёнными стали случаи уклонения народных избранников от выполнения своих конституционных обязанностей, явления абсентеизма среди избирателей.
Вместе с тем, в среде депутатов Верховного Совета зародилась и получила широкую поддержку почти всего депутатского корпуса идея возрождения на уровне районов и городов республиканского подчинения местных органов государственной власти. В начале 1993 года постоянной комиссией Верховного Совета по вопросам работы местных Советов народных депутатов и местного самоуправления была разработана концепция о местных органах государственной власти и самоуправлении137. Специально созданная комиссия приступила к раз137 Пост. ПВС РС(Я) от 26.01.93 г. N 1310-XII "О концепции Закона "О местных органах государственной власти и самоуправлении в Республике Саха (Якутия)". - Протокол заседаний ПВС РС(Я), 1993, N 91, С.21-22.работке проекта соответствующего закона138, но усиливающийся кризис системы местных Советов народных депутатов в республике, несоответствие концепции официальной модели местного самоуправления, закреплённой в Конституции республики, стали причинами её временного забвения.
Основными причинами быстрого крушения системы Советов в Якутии явились анахроничность нормативной базы их организации и деятельности, выразившаяся в сохранении законодательно закреплённого доминирования государственно-властных функций Советов над их самоуправленческими началами и политизированность всей правовой системы республики, основанной на одностороннем понимании сущности демократического общества и определяемой идеологизированным менталитетом имевшего депутатские мандаты большинства бывших номенклатурных работников. Логическим завершением эпопеи Советов народных депутатов в Якутии явилось последнее постановление самоупразднившегося Верховного Совета республики от 12 октября 1993 года139, в соответствии с которым их деятельность была прекращена.
Избранный в конце 1993 года парламент - Законодательное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)(с 26 января 1994 года140 138 Пост. ПВС РС(Я) от 18.03.93 г., N 1378-ХП "О комиссии по подготовке проекта Закона Республики Саха (Якутия) "О местных органах государственной власти и самоуправлении". - Протокол заседаний ПВС РС(Я), 1993, N 98, С.35-36.
139 Пост. Верховного Совет Республики Саха (Якутия) от 12 октября 1993 г. N 1581-ХП "О реформировании органов представительной власти в Республике Саха (Якутия).- Заседания ВС РС(Я) XI 1-го созыва, XX сессия // Стенографический ошёт.
140 „д внесении изменений в Конституцию (Основной Закон) Республики Саха (Якутия)"// Закон РС(Я) от 26 января 1994 г.).- Сборник законов Республики Саха (Якутия) за 1994 года, Якуток, 1995, С.З.- Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)) продолжил деятельность Верховного Совета по нормативному обеспечению реформы системы органов государственной власти и местного самоуправления в республике. К сожалению, нормотворческий процесс в этом направлении пошёл по пути регресса. 20 апреля 1994 года парламентом был принят Закон "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия)"141, статьей 4 которого в республике устанавливалась система "местных органов государственной власти", а само Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) в соответствии со статьей 1 указанного закона приобретало статус "высшего представительного, законодательного и контрольного органа" государственной власти. В Основной Закон республики были фактически перенесены положения 5-й главы Конституции Якутской АССР, принятой 9 марта 1937 года Чрезвычайным IX Всеякутским съездом Советов142. Содержание статьи 47 Основного Закона республики более, чем полувековой давности, закреплявшей систему местных органов государственной власти, было воспроизведено в части 2 статьи 45, статьях 84-89, 91-93, 111, 120 и 128 Конституции Республики Саха (Якутия). Введение в Конституцию статей 941 и 942, в соответствии с которыми в республике "признавалось и гарантировалось" местное самоуправление (остальным содержанием статьи 4 Закона от 20 апреля 1994 года низводимое до уровня общественного квартального либо домового самоуправления), никоим образом не могло компенсировать фактической потери этого141 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия)"// Закон Республики. Саха (Якутия) от 20 апреля 1994 года.- Там же, С. 28-39.
142 Конституция (Основной Закон) Якутской АССР. - В сб. "Конституции и конституционные акты Республики Саха (Якутия)// Под общей ред. Фёдорова М.М., Якутск, 1994, С. 139-156.- 75 важнейшего государственного института.
Вторым шагом по пути регресса в сфере нормативного регулирования отношений самоуправления в местных сообществах стало принятие 30 июня 1994 года Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) конституционного Закона "О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)"143. Данный нормативный акт недоработан, имеет пробелы, в нём недостаточно отражён механизм реализации конституционных принципов организации и деятельности местных органов власти. Неясно, каким образом будут реализовываться права граждан в вопросах местного значения, каковы гарантии этих прав? Декларативен без соответствующей конкретизации в тексте и принцип наделения представительных и исполнительных органов на местах экономической и финансовой самостоятельностью. В статье 15 указанного конституционного закона восстановлена вертикальная подчинённость в системе представительных органов. Отмена решения, не соответствующего действующему законодательству, должна производиться представительным органом, принявшим такое решение, по протесту прокурора либо в судебном порядке, но не вышестоящим по территориальному уровню собранием представителей, а выражение недоверия главе местной администрации по предложению! Президента республики (пункт "о" статьи 16 закона) превращает представительный орган, призванный выражать волю населения, в собрание марионеток. Парадоксально, но отдельные положения этого конституционного закона144 составляют правовое обоснование для лишения граждан республики прав на осуществление местного самоуправления, хотя обратное декларируется в статье 6 этого же закона."0 местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)"// Консттупцонный закон РС(Я) от 30 июня 1994 е. N21-1 - "Якутские ведомости", 1994, N 26, С. 1-5.
144 Там же, ст.ст. 16, 19.
У населения фактически отобрана возможность непосредственно и через избираемые органы осуществлять муниципальные (самоуправленческие) функции: управлять муниципальной собственностью, утверждать и исполнять местный бюджет, а также контролировать его исполнение, устанавливать местные налоги и сборы, пользоваться и распоряжаться землёй, местными природными ресурсами. Местное самоуправление при существовании охватывающей всю республику от улуса до самой малой низовой административно-территориальной единицы системы "местных органов государственной власти", становится фикцией.
Термин "местный орган государственной власти" появился в конституционном праве в годы "окончательной победы" социализма и отвечал целям построения иерархической пирамиды органов государственной власти с отношениями жёсткой подчинённости по вертикали внутри этой системы. Введение в оборот словесного симбиоза "государственный - местный" было возможным в условиях тотальной централизации государственной власти. Использование парламентом республики данного правового анахронизма в формировании современной нормативной базы институтов власти привело к появлению серьёзных коллизий законодательства Республики Саха (Якутия) с общефедеративным законодательством.
Почему стала возможной легитимация "местных органов государственной власти" в правовой системе республики? Опираясь на нормы современного конституционного права России, исследуем причины.
В соответствии со статьями 8 и 39 своей Конституции, Республика Саха (Якутия) является субъектом Российской Федерации как федеративного государства. В соответствии с частью 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти устанавливается субъектами Федерации самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами. Применительно к сфере организации системы органов государственной власти таковыми в Конституции Российской Федерации являются часть 2 статьи 3, часть 3 статьи 5, статья 10, часть 2 статьи 11, статья 12. Важнейшими в перечисленной системе конституционных норм являются нормы-принципы, закрепляющие разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, осуществление местного самоуправления вне системы органов государственной власти и единство органов государственной власти в Российской Федерации. Частью 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации установлены границы осуществления местного самоуправления. При внесении в Конституцию (Основной Закон) Республики Саха (Якутия) изменений и дополнений, касающихся организации государственной власти и местного самоуправления, вышеуказанные положения Конституции Российской Федерации были проигнорированы и нарушен порядок нормативного регулирования вопросов совместной компетенции, установленный частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации и статьей 40 Конституции Республики Саха (Якутия).
Анализ причин появления серьёзных юридических коллизий республиканского конституционного законодательства с положениями Федеральной Конституции, приводит к выводу об отсутствии регламентированного законом порядка изменения Основного Закона Республики Саха (Якутия). В соответствии с пунктом 3 "г" статьи 19 Закона "О Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)" принятие закона о внесении изменений и дополнении в Конституцию республики - прерогатива совместного заседания палат парламента145. Этим статутным нормативным правовым актом не предусмотрена возможность принятия поправок к Основному Закону лишь при условии их1<к> и0 государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)"// Конституционный закон РС(Я) от 22 апреля 1994 года N9-1. - Сборник законов РС(Я) за 1994 год, Якутск, 1995, С. 54-65.поддержки квалифицированным большинством депутатов Госсобрания либо, учитывая особую значимость рассматриваемого вопроса, использования при рассмотрении проекта поправок к Конституции метода консенсуса. О том же, что среди парламентариев не было согласия по проблемам территориальной организации власти в республике свидетельствует выступление группы депутатов с особым мнением в республиканской печати146. Внесение парламентом изменений и дополнений в Основной Закон, приводящих к фактическому пересмотру основ конституционного строя, без вынесения на всенародное обсуждение - редкое явление в мировом сообществе государств. Избиратели Республики Саха (Якутия) с Законом от 20 апреля 1994 года о внесении поправок в Конституцию ознакомились только после его принятия и опубликования. Поправки в Конституцию были внесены, а принятие Закона о местных органах государственной власти были осуществлены в парламенте с использованием "демократического" принципа большинства при голосовании. Стоит ли говорить, что принятие решений по актуальнейшим вопросам государственного строительства таким способом, чревато опасностью политизирования всей правовой системы республики.
Президент республики неоднократно обращался147 в Государственное Собрание (Ил Тумэн) с предложениями о приведении принимаемых нормативных актов в сфере местного самоуправления в соответствие с федеральным законодательством о муниципальных институтах и146 Божененко В.Н. Литвиненков С. П., Николаев В. Г., Чомчоев А. И. Уаров A.C. Пока мы остались в меньшинстве. - "Республика Саха", 15 июля 1994 г., N 131.
147 Обращения Президента Республики Саха (Якутия) к Государственному Собранию (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия): от 18.04.94 N 01-22; от 19.07.94 г. N01-54; от 01.08.94 г. N01-57; от 10.09.94 г. N 01-65 от 10.09.94 г. N 01-66.
Ь - 79 Г* *изменении порядка внесения поправок в Основной Закон республики. С предложениями о переносе срока выборов местных представительных органов государственной власти к депутатам Государственного Собрания (Ил Тумэн) обращались группа руководителей органов исполнительной власти148, предприятий и организаций149, Совет председателей Федерации профсозов республики150, но парламент принял решение форсировать формирование системы местных органов государственной власти: "Выразить несогласие. по вопросам, поставленным в обращениях Президента Республики Саха (Якутия), членов Правительства, группы глав администраций улусов и городов, руководителей предприятий и Совета председателей Федерации профсоюзов Республики Саха (Якутия)"151. После принятия парламентом законов "О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)" (30 июня 1994 г.) и "О выборах депутатов местных представительных органов государственной власти и глав местных администраций"152,148 "Республика Саха", 20 сентября 1994 года, N 177.
149 ^республика Саха", 21 сентября 1994 года, N 178.
150 Пост. Совета председателей Федерации профсоюзов Республики Саха (Якутия) от 20.09.94 г.Ы 32.
151 Пост. Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 22 сентября 1994 г. N 28-1 "Об обращениях Президента Республики Саха (Якутия), членов Правительства, группы глав администраций улусов и городов, руководителей отдельных предприятий и Совета председателей Федерации профсоюзов Республики Саха (Якутия) по вопросу проведения выборов в местные органы государственной власти".- Сб. постановлений Госсобрания (Ил Тумэн) РС(Я), 1994.
После подписания 31 марш 1992 года Федеративного Договора и его инкорпорации на основе решений VI-го Съезда народных депутатов России в текст Конституции Российской Федерации153 был закрепюо.дб изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР"// Закон РФ от 21 апреля 1992 г.П 2708-1. - Ведомости ВС РФ, 1992, N20, ст. 1084.лён договорный порядок разграничения предметов ведения и полномочий, а также следующий механизм законодательного регулирования компетенции по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации:1. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акт субъектов Федерации;2. Законы и иные нормативные правовые акт субъектов Федерации по предметам совместного ведения не могут противоречить федеральным законам, принятым в этой сфере. Возникшие юридические коллизии разрешаются исключительно в пользу федерального акта.
Конституционный суд Республики Саха (Якутия), руководствуясь вышеизложенными конституционными принципами нашёл, что отдельные положения законов "О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)" и "О выборах депутатов местных представительных органов государственной власти и глав местных администраций" нарушают права граждан на осуществление местного самоуправления и признал указанные нормативные правовые акты не соответствующими Конституции Республики Саха (Якутия) в части проведения выборов и образования местных представительных и исполнительных органов государственной власти в городах улусного значения, посёлках, наслегах и сёлах, а их нормативные положения в этой части - недей1 ^ Лствующимзг.
В течение продолжительного периода времени после вынесения органом конституционного надзора республики указанного решения парламентом не было принято ни одного акта в области местного самоуправления. Попытка принять в январе 1996 года закон об органе местного самоуправления юкагиров - "О Суктууле юкагирского народа*154 Пост. Конституционного суда РС(Я) от 10 декабря 1994 г. N 3. - "Якутские ведомости1994, N41, С. 2-4.ввиду полной правовой и экономической несостоятельности этого акта, а также наличия явных противоречий в его содержании с положениями действующего федерального законодательства о муниципальных институтах была пресечена двойным вето Президента республики155.
В 1995-1997 годах парламентом в развитие нормативной базы "местных органов государственной власти" был разработан и принят ряд нормативных правовых актов.
Наличие в первом из них, претенциозно названном Основами организации деятельности улусного, городского Собрания"156, концептуальных положений об организации власти и её соотношении на местном уровне, обилие норм, регламентирующих деятельность улусного собрания депутатов, свидетельствуют о нерешённости этих вопросов в конституционном законе "О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)" и стремлении законодателя восполнить этот пробел. Анализ положений "Основ.", регулирующих статус главы улусной администрации и его взаимоотношения с улусным собранием, выявляет ряд отступлений от закона. В ч. 1 ст. 3 "Основ.", со ссылкой на статью 85 Конституции республики устанавливается, что "глава администрации улуса, города республиканского значения может быть руководителем коллегиального органа (Е.П.) улусного, городского Собрания". Но указанная выше норма Основного Закона республики гласит:"., главы соответствующей местной администрации избираются населением территории. Выборность предполагает возможность совмещения должностей руководителя местной представительной и исполнительной власти". Произвольная "конкретизация"155 Отлагательные вето Президента РС(Я) от 11.01.96 г., N 01-04 и от 10.02.96 г. N 01-16 на закон "О Суктууле юкагирского народа".
156 основах организации деятельности улусного, городского Собрания'У/Ясюл. Палат Представителей Госсобрания (Ил Тумэн) РС(Я) от 29.03.95 г. N 166-1.- "Якутские ведомости1995, N 13.конституционной нормы преследует явно политические цели. Глава администрации ставится в чересчур зависимое положение по отношению к собранию депутатов, ведь со стороны последнего на его коллегиальный орган будет возложено исполнение функций не только административного характера, а возможность принимать обязывающие главу администрации решения, станет практически неограниченной. В ч.5 ст.З "Основ." собранию депутатов предоставлено право постановки вопроса об отрешении (не об отзыве!- Е.П.) главы администрации от должности в случае ". ненадлежащего исполнения им обязанностей по совмещению должностей". Как определить, что глава администрации ненадлежащим образом исполняет обязанности по совмещению должностей? Части 4, 5 статьи 1 "Основ." дают возможность собранию депутатов практически в любом случае принимать юридически ответственные решения меньшинством от установленного для данного собрания количества депутатов.
Содержание закона "О статусе депутата улусного, городского (города республиканского значения) Собраний в Республике Саха(Якутия)"157 оставляет впечатление совокупности хорошо знакомых правовых норм, регламентирующих права и обязанности лица, обладающего депутатским мандатом. Впрочем, ассоциация эта закономерна - указанный акт буквально списан с аналогичного закона о статусе депутата местного Совета народных депутатов доперестроечных времён.
В принятом 17 декабря 1996 года законе "Об улусной, городской (города республиканского значения) администрациях в Республике Саха (Якутия)"158 содержались положения, нарушающие нормы Граж157 "О статусе депутата улусного, городского (города республиканского значения) Собрании в Республике Саха (Якутия)"//Закон РС(Я) от 09.07.96 г. N 127-1.- "Якутские ведомости", 1996, N 25.
158 Закон РС(Я) от 17 декабря 1996 г. N 147-1. - "Якутские ведомости", 1998, N 4.данского кодекса Российской Федерации, была осуществлена попытка включения в состав государственной собственности объектов гражданских прав, являющихся преимущественно собственностью муниципальных. образований (жилищный и нежилой фонд, городской пассажирский транспорт, объекты инженерной инфраструктуры и т.п.), вычленения и установления особой, надмуниципальной экономической основы деятельности! улусных и городских администраций. Указание Президентом республики в отлагательном вето от 8 января 1997 года на недопустимость вторжения в прерогативы федеральных органов государственной власти способствовали внесению парламентом корректив в принятый закон и восстановлению законности.
Неоднократные аутентические толкования Палатой Представителей парламента отдельных норм принятых законодательных актов о выборах свидетельствуют об их низком качестве159. Беспрецедентной была реакция Центральной избирательной комиссии Республики Саха (Якутия) на официальное толкование частей 1, 2 и 3 статьи 41 закона "О выборах депутатов местных представительных органов государственной власти и глав местных администраций"- председатель избиркома обратился в Конституционный суд160 с просьбой дать заключение на предмет соответствия действующему избирательному законодательству указанного акта Палаты Представителей.
Пост-я Палаш Представителей Госсобрания (Ил Тумэн) РС(Я): от 14.02.95 г. N 158-1 "О толковании ч. 1 ст.8, ч.З ст.22 Закона РС(Я) "О выборах депутатов местных представительных органов государственной власти и глав местных администраций"; от 30.03.95 г. N 169-1 "О толковании отдельных положений ч. 10 ст. 21, ч. 1, 2 и 3 ст.41 Закона РС(Я)"0 выборах депутатов местных представительных органов государственной власти и глав местных администраций"и т.д.
160 Обращение председателя Центральной избирательной комиссии РС(Я) в Конституционный суд РС(Я) от 4 апреля 1995 года N 375.
Для законов Республики Саха (Якутия) также характерны типичные недостатки, указанные А.Е.Постниковым161 по результатам обобщения нормотворческой и правоприменительной практики в сфере законодательства Российской Федерации о выборах.
Таким образом, с начала муниципальной реформы в России вся деятельность Верховного Совета, а затем Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) по формированию нормативных основ организации и функционирования местных органов власти, несмотря на конституционное закрепление института местного самоуправления, была направлена на возрождение нормативной базы "местных органов государственной власти".
8 апреля 1997 года подписан и вступил в силу Указ Президента республики "Об организации местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)"162. Указом и принятым во его исполнение постановлением Правительства республики163 намечены конкретные меры, направленные на создание условий для осуществления местного самоуправления. В их числе организационные мероприятия по проведению сходов граждан для определения территорий муниципальных образований, формированию муниципальной собственности, определению источников и объёмов доходов местных бюджетов. Утверждены Положение о статусе глав местного самоуправления. Положение о сходах (собраниПостников А.Е. Избирательное право России.- М, 1996, с.147.
162 Указ Президента РС(Я) от 8 апреля 1997 года N 123 "Об организации местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)".- Сб. Указов и распоряжений Президента РС( Я), 1997, N4 (46).
163 Пост. Правительства РС(Я) от 28 апреля 1997 г. N 154 "О мерах по реализации Указа Президента РС(Я) от 08.04.97 г. N 123 "Об организации местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)".-"Якутские ведомости1997, N 18(201).ях) граждан по месту жительства164 и Примерный порядок проведения схода (собрания) граждан165.
Вместе с тем, положения Указа о порядке формирования представительных органов и избрания глав местного самоуправления не соответствуют нормам федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Не соблюдается закреплённый в Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Саха (Якутия) поселенческий принцип осуществления местного самоуправления. Так, в Указе в качестве муниципальных образований и территорий осуществления местного самоуправления вообще не рассматриваются города. Как и вышеназванный Указ Президента республики, постановление Правительства является нормативным актом, регулирующим отношения местного самоуправления только на низовом уровне - в посёлках, наслегах и селах, причём осуществляемые почти исключительно посредством прямого волеизъявления граждан на сходах, собраниях по месту жительства.
На фоне углубления муниципальной реформы в России166 новым подтверждением приверженности руководства республики курсу на обеспечение безусловного доминирования "местных органов государственной власти" в системе властных институтов республики представляется последнее в области государственного строительства распоряжение Президента Республики Саха (Якутия)167 об утверждении При164 Прил. к Указу Президента РС(Я) от 08.04.97 г. N 123.- Ся.162165 Прил. к пост. Правительства РС(Я) от 28.04.97.N 154.- Сн.163166 »о<5 основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации"//Указ Президента РФ N 568 от 11 июня 1997 г. - СЗ РФ, 1997, N 24, ст. 2741.
167 Расп. Президента РС(Я) от 5 авг.1997 г. N 351-РП "Об утверждении примерного устава администрации улуса, города республиканского значения".- Сб. актов Президента РС(Я), 1997, N 8, С. 26-31.мерного устава администрации улуса, города республиканского значения - "местного исполнительного органа государственной власти". В указанном правоприменительном правовом акте главы исполнительной власти республики вновь легализованы основные положения республиканского законодательства о местных органах государственной власти: возможность ремуниципализации собственности, назначение глав муниципальных образований на территории улуса главой улусной администрации, централизация местных бюджетов на уровне улуса, право главы администрации улуса устанавливать! местные налоги и сборы и отменять акты органов местного самоуправления.
В марте 1994 года после долгого перерыва Палатой Представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) была образована комиссия для разработки проекта закона о местном самоуправлении168. Но из-за непримиримых разногласий (неприятие некоторыми членами комиссии концепции сосуществования на одном уровне "местных органов государственной власти" и местного самоуправления), работа комиссии была прервана. Такая же судьба и по той же причине постигла и совместную парламентско-правительственную комиссию, созданную в декабре 1995 года169. И только комиссии, созданной распоряжением Президента республики в октябре 1996 года170'*, удалось разработать проект закона, полностью соответствующий положениям Конституции Республики Саха (Якутия) и федерального законодательства о168 Распоряжение Председателя Палаш Представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) РС(Я) от 15 марта 1994 г. N 7р.
169 Совм. рас п. Палаш Представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) и Правительства РС(Я) от 28.12.95 г. N 44/1528-р.
170 Расп. Президента РС(Я) от 5 октября 1996 г. N 512-РП. - Сб. Указов и распоряжений Президента РС(Я), 1995, N 10(40).* Автор входил в составы указанных комиссий.муниципальных институтах. Текст проекта закона с пояснительной запиской был опубликован в республиканской и местной периодической печати171 и вызвал большой интерес населения, политических партий общественных объединений республики. Только на четырёх зональных совещаниях руководителей низового звена было внесено более 400 предложений. Автор диссертации выступил в печати с обоснованием необходимости переходного периода к местному самоуправлению в республике и мнения о первоочередных задачах его организационного и правового обеспечения172.
После продолжительного обсуждения проекта закона в комитетах палаты и на парламентских слушаниях, несмотря на значительные расхождения парламентариев во взглядах на проблемы муниципальной реформы в республике и предложения специалистов о приведении законопроекта в соответствие с наработанной в течение года на федеральном уровне нормативной базой местного самоуправления, большинство депутатов (автор не исключает влияния на их действия конъюнктуры кульминационного периода предвыборной агитации*), форсировали принятие закона и после опубликования 20 декабря 1997 года первый в истории Якутии нормативный правовой акт о муниципальных институтах вступил в силу.
Вместе с тем, в ходе законодательной "правки" коренной редакции подвергся ряд основополагающих норм законопроекта, закреплявших в его содержании территориально-поселенческий принцип осуществления местного самоуправления, незавимость муниципальных органов-г± Проект закона РС(Я) " 0 местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)".- " Якутские ведомости", 1997, N 2?.
172 Пахомов Е.А. Местное самоуправление: от перспектив к реалиям.- "Туймаада", 5-12 июня 1997 г.* В ноябре-декабре 1997 года в Республике Саха (Якутия) состоялись выборы в Государственное Собрание (Ил Тумэн) (Е.П.).- 89 от системы "местных органов государственной власти".
В статье 5 Закона о местном самоуправлении территориями осуществления местного самоуправления однозначно определены административно-территориальные единит, причём только низового уровня. Этим установлением права на местное самоуправление и создание муниципальных образований лишены города республиканского значения: Якутск, Нерюнгри, Мирный. Вполне понятно, что законодатель сознательно легализовал существование "местных органов государственной власти" в улусах и на территориях, подчинённых городам республиканского значения.
В октябре 1997 года против этого фактического лишения населения городов Якутска и Нерюнгри права на местное самоуправления в печати173 резко выступил Р.Еникеев*, обратившийся затем в соответствии с пп. 6-7 статьи 3 Федерального закона от 26 ноября 1996 года N 138-38174 в Верховный Суд Республики Саха (Якутия) с заявлением о назначении даты выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. И хотя автор статьи и обращения в суд был абсолютно прав в том, что подмена понятий в Конституции республики приводит к невозможности муниципализации Якутска, а его требования - юридически обоснованными, решением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 29 октября 1997 года, основанном на выводе суда о невозможности применения Феде173 Еникеев P.A. Будет ли Якутск муниципальным? - "Республика Саха", 21.10.97 г.* Начальник правового управления администрации г.Якутска174 "СЮ обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления1"//Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-Ф3. - Собр-е законодательства РФ, 1996, N 49, ст. 5497.рального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" к данному спору ввиду отсутствия местного самоуправления в г.Якутске, в удовлетворении заявления было отказано.
Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда175 указав, что данная норма закона связывает формирование местного самоуправления с уже существующим территориальным делением субъекта Российской Федерации, косвенно подтвердил неправомерность выводов Верховного Суда Якутии по заявлению гражданина Р.Еникеева*.
Достоинством принятого закона "0 местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)" несомненно является установление переходного периода к местному самоуправлению и определение его основных задач по формированию нормативно-правовой базы, первичной муниципальной собственности и бюджетов муниципальных образований, проведению организационных мероприятий муниципальной реформы в республике. Вместе с тем, откровенное недоумение вызывает произвольное "совершенствование" законодателем раздела законопроекта, устанавливающего порядок решения задач правового обеспечения переходного периода. Так, в перечень первоочередных для разработки и1Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. N 15-П. - "Российская газета12 ноября 1997 г.* Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 20.01.98 г. по кассационной жалобе P.A. Еникеева (дело N 74Г97-12) решение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РС(Я) отменено, дело направлено на новое рассмотрение в суд 1-й инстанции (Е.П.).принятия включены проекты законов: "Об органах территориального общественного самоуправления"(Почему не просто:"О территориальном общественном самоуправлении населения"?); "Об организации самоуправления во внутригородских территориях городов республиканского значения"(0 чём идёт речь? Приходится только догадываться);"О территориях Республики Саха (Якутия), управляемых! в особом порядке". Суть объекта и предмета правового регулирования последнего запланированного к внедрению в систему местного самоуправления законодательного акта до сих пор не может объяснить никто. Может речь идёт о закрытых административно-территориальных образованиях? Но при чём тогда управление в особом порядке при переходе к местному самоуправлению?Автором была осуществлена юридическая экспертиза разработанного одним из комитетов Палаты Представителей парламента проекта закона "Об органах территориального общественного самоуправления". В проекте орган территориального общественного самоуправления прямо ассоциируется с любым коллективом либо органом,функционирующим на принципах самоуправления. Соответственно разработчиками правовой основой организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления определены федеральные законы: "Об общественных объединениях" (основной!), "О сельскохозяйственной кооперации", "О защите прав потребителей", "О потребительской кооперации в Российской Федерации", "О производственных кооперативах' и даже "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях"! Естественно, разработчикам проекта закона о подобном "кооперативе-коммуне", было рекомендовано привести проект акта в соответствие с нормативной концепцией территориального общественного самоуправления населения, закреплённой в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", законе "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)" и главе 10 Закона Российской Федерации от б июля1991 года "О местном самоуправлении в Российской Федерации''.
В октябре 1997 года в печати были опубликованы проекты уставов г. Якутска, разработанные движением "Любимый город" и рабочей группой администрации г.Якутска при участии ряда депутатов городского собрания и содействии лидеров Социально-демократической партии Якутии и проект Временного положения о местном референдуме в городе Якутске (ввиду отсутствия нормативного правового акта, регламентирующего проведение местного референдума в республике).
Сторонниками местного самоуправления была развёрнута кампания по введению местного самоуправления в г.Якутске "снизу" путём принятия устава населением непосредственно. Вместе с тем, разработчики проектов уставов допустили принципиальную ошибку. В состав территории муниципального образования г.Якутск ими в проектах уставов была включена вся административно подчинённая городу Якутску территория, с расположенными на ней рабочими посёлками, наслегами, сёлами, т.е. административно-территориальными единицами и поселениями, полностью соответствующими понятию "муниципальное образование", закреплённому в статье 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Другим, и по нашему мнению грубейшим, нарушением законодательства о муниципальных институтах явился устанавливаемый в проектах устава порядок назначения мэром г. Якутска глав муниципальных образований, расположенных на территории, административно подчинённой Якутску.
Против инициативы проведения в границах самой населённой административно-территориальной единицы республики (225 тысяч человек*) местного референдума в целях перехода её в качестве единого муниципального образования к местному самоуправлению выступили ор* Опер. свед-я Госкомстата РС(Я), Стат. сборник N 4, март, 1998.ганы государственной власти. В связи с нарушениями в проектах уставов федерального законодательства о местном самоуправлении и Конституции Республики Саха (Якутия) специальным представлением Министерства юстиции Республики Саха (Якутия)176 Якутскому городскому собранию депутатов было рекомендовано приостановить рассмотрение и принятие устава г. Якутска до принятия закона "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)". Повторения попытки передачи власти "местных органов государственной власти" на территории, подчинённой городу республиканского значения Якутск, органам местного самоуправления после вступления в силу указанного закона легитимным путём не было.
К участию в формировании правовой основы муниципальных институтов в республике приступило Правительство Республики Саха Якутия) распоряжением которого от 8 января 1998 года N 20-р образована комиссия по обеспечению формирования нормативно-правовой базы местного самоуправления в Республике и реализации положений закона "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)".
Правительством Республики Саха (Якутия) установлен 177 перечень первоочередных для разработки и принятия в 1998 году нормативных правовых актов в сфере местного самоуправления, определены ответственные за подготовку проектов актов органы исполнительной власти и должностные лица. В порядке осуществления законодательной инициативы Правительства на рассмотрение парламента внесены проекты законов: "О выборах депутатов местных представительных ор176 Представление Министерства юстиции ГС(Я) городскому собранию г.Якутска.- "Республика Саха", 31 октября 1997 г.
177 "О мерах по реализации закона "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)"//Пост. Правительства РС(Я) от 30 января 1998 г. N 48.- "Правительственный вестник", 1998, N 1.ганов местного самоуправления и глав муниципальных образований", "О внесении изменений и дополнений в закон Республики Саха (Якутия) "Об административно-территориальном устройстве", проект Положения о сходах, собраниях граждан в Республике Саха (Якутия). Комиссией Главного контрольного управления Президента Российской Федерации по итогам проведённой в январе 1998 года проверки реализации указов Президента Российской Федерации и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федераций" отмечена активизация действий исполнительных органов государственной власти республики по проведению мероприятий реформы местного самоуправления.
Резюмируя обзор законодательства Республики Саха (Якутия) об институтах местной власти за 1991-1997 годы, нельзя не указать на рутинность нормотворческой деятельности законодателя в этой сфере, неготовность высших органов государственной власти и подавляющего большинства населения республики в настоящее время к глубоким преобразованиям в области социально-экономических отношений, муниципализации земли и децентрализации финансовой системы.
Неваловажное значение в судьбах реформы местного самоуправления в республике, по нашему мнению, имели проявившиеся среди части парламентариев нетерпимость к "унитаризации правовой системы Российской Федерации" и явления обструкции нормативного закрепления муниципальных властных институтов, а также амбивалентность менталитета преобладающего большинства депутатского корпуса первого созыва постсоветской Якутии.
41Г- 95 АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 4 В РЕСПУБЛИКЕ САХА (ЯКУТИЯ)»Практика реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выявила неоднозначность подходов к нормативному решению проблемы терри-ториальнои организации системы муниципальной власти. Право субъектов Российской Федерации законодательно устанавливать территории муниципальных образований с учётом исторических и иных местных « традиций, закреплённое в статье 12 Федерального закона, позволилозаконодателю отдельных субъектов Федерации сформировать правовую, организационную и экономическую основы функционирования "местных д, органов государственной власти" на уровне крупных административно-территориальных единиц, что, в свою очередь обострило проблему соотношения государственного местного управления и органов местного самоуправления. Как отмечает Н.А.Игнатюк178, вопрос о мере независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти стал одним из наиболее дисскуссионных после закрепления в Конституции Российской Федерации современной концептуальной конструкции местного самоуправления. В Республике Саха (Якутия) эту проблему усугубило законодательное закрепление "экономи-/ö Кгнаток H.A. Соотношение органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.- Журнал россий-/ ского права, 1998, N 1, с.57.ческой основы" деятельности "местных органов государственной власти", в состав которой были включены коммунальная (муниципальная) собственность и местные финансовые ресурсы179.
Разброс мнений учёных-государствоведов по указанной проблеме демонстрирует её сложность и многозначность. Н.В.Постовой предлагает180 не включать сельский район в систему местного самоуправления, обосновывая это большими размерами территорий и осуществлением на этом уровне в основном государственных функций и указывает, что муниципализация районного звена в сельской местности приведёт к растворению государственной власти в масштабе субъекта Федерации181. Прямо противоположно сказанному мнение В.В.Таболина, считающего, что без сельского района самоуправление низовых поселенческих звеньев будет неработоспособным182. Нам импонирует мнение В.И. Васильева, указавшего, что выделение расположенных на единой территории районного и низового уровней местного самоуправления с собственными, установленными законом компетенцией, собственностью и источниками бюджета, не является противоречием Конституции183. Представляется, что в этой связи весьма обоснованным выглядит его сетование на решение Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", как дающее возможность тормозить муници179 Конституция Республики Саха (Якутия), ст.88.
180 Постовой И.В. Местное самоуправление:история, теория, практика.- М., 1995, с. 163.
181 Там лее, с. 163.
182 Таболин В.В. Право муниципального управления. - М.:"Элиг", 1997, с. 56.
183 Васильев В.И. Местное самоуправление сегодня и завтра.-"Журнал российского права", 1997, N 8, с. 15.пальную реформу в субъектах Федерации184,185. Более категоричен А.Бланкенагель, назвавший этот вердикт высшего органа конституционного надзора России противоречивым и сомнительным, открывающим путь к разрушению местного самоуправления и, с другой стороны, как попытку усиления аспектов внутреннего разделения полномочий в государственном управлении186. Н.В.Витрук подчеркнул, что определение уровней, на которых создаются либо органы государственной власти, либо органы местного самоуправления, (особо указав на недопустимость параллелизма при этом), является исключительной компетенцией субъектов Российской Федерации и может зависеть только от их особенностей и конкретной ситуации в них187. Г.В. Барабашев однозначно относил район к базовому уровню местного самоуправления188. Этого же мнения придерживается С.А.Авакьян189, указывая одновременно на особый характер взаимоотношений района и находящихся на его территории муниципальных образований. Мы с пониманием относимся к точке зрения А.А. Замотаева, считающего, что "наи184 Пост. Конституционного Суда РФ от 24.01.97 г. N 1-П.- Собр. законодательства РФ, 1997, N 5, ст. 708.
185 Васильев В.И. Указ. соч., с. 13.
186 Бланкенагель А. Местное самоуправление против государственного управления в Российской Федерации. - "Конституционное право: восточноевропейское обозрение", 1997, N 1, с. 130.
187 Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.В. Витрука по делу о конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике".- "Российская газета31.01.97.
188 Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность." "Государство и право", 1997, N 11, с. 140.
189 Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона.-"Вестник МГУ", 1996, N2, с.26.более распространённым вариантом реорганизации нынешней районнойл опвласти станет исчезновение еёМА^и и не видим в этом высказывании противоречия с мнением тех, кто защищает сегодня сельский район как территорию местного самоуправления191. Ведь именно в районах, что, в частности, особенно характерно для сельских территорий Якутии, сложилась и существует единая на их территориях инфраструктура жизнеобеспечивающих отраслей.
На наш взгляд, Конституционный Суд Российской Федерации при рассмотрении дела о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", в определённой степени был связан формулировкой части 2 статьи И Конституции Российской Федерации и отсутствием общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, устанавливаемых федеральным законом в соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 и частью 1 статьи 77 Федеральной Конституции. В этом случае последнее исключило возможность использования правового механизма обеспечения высшей юридической силы федеральных актов в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, закреплённого в частях 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации.
Н.А.Игнатюк считает192, что Е.А.Пахомов193 "пытается убедить" в идентичности системы местных органов государственной власти сис1 Замотаев A.A. Какой быть районной власти?.- "Российская Федерация, 1996, N 9, С. 26.
191 См., Ковалевский Л. Разрушим сельский район - потеряем Россию. -"Российская Федерация", 1995, N 4, С. 2-3; Говорений В. "Безрайонный" вариант - надуманный вариант.- Там же, 1995, N 9, С. 27.
192 Изнатюк H.A. Указ. соч., с. 60.
193 Пахомов Е.А. Вопросы законодательства Республики Саха (Якутия) о местном самоуправлении.- "Государство и право", 1996, N 7.- QQ v uтеме органов местного самоуправления. Между тем, уважаемый оппонент одновременно приходит к аналогичному с суждением автора выводу о совмещении (идентификации в сознании законодателя республики - Е.П.) этих понятий, несмотря на декларируемые самостоятельность местного самоуправления и его обособленность от системы органов государственной власти в содержании Основного Закона Республики Саха (Якутия)194. В.В.Таболин также указывает на это несоответствие и непризнание местного самоуправления властным институтом в Конституции Республики Саха (Якутия)195. Исследование вышеуказанного раздела Основного Закона Республики Саха (Якутия) показывает истинную степень неприятия законодателем республики местного самоуправления как специфического уровня власти, расположившим в муниципальном социально-экономическом пространстве "местные органы государственной власти" и наделившим их компетенцией муниципальных органов. Мы солидарны с выводом, что исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12 Конституции Российской Федерации) следует трактовать не как потерю ими государственно-властной природы, а как полный разрыв с господствовавшим принципом демократического централизма196.
Конгрессом местных и региональных властей Европы одобрен проект Европейской хартии региональной автономии, понятие о которой в статье 3 проекта дефинируется как право и реальная способность самых крупных органов самоуправления каждого государства, находящихся на уровне между государством и органами местного самоуправления и обладающих либо прерогативами самоуправления, либо прерогативами государственной власти, брать на себя под свою ответст194 Игнашзк H.A. Указ. соч., с. 61.
195 Таболин В. В. Указ. соч., с. 27.
196 Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России.-М., 1997, С. 459.- 100 венность и в интересах своего населения ведение значительной части дел, представляющих публичный интерес. Анализ содержания формулировки понятия позволяет предположить, что субъектами общественных отношений по осуществлению публичной власти по данному региональному акту международного права могут выступать органы крупных административно-территориальные единиц европейских государств, в частности - департаменты Франции, графства Великобритании, провинции Испании (федеративного государства), ляни Финляндии и т.п. Представляется, что весьма близки могут быть к данному выше определению региональной автономии (несмотря на закреплённое в статье 5 Федеральной Конституции равенство субъектов Российской Федерации) автономная область и автономные округа России.
Улусы являются основными административно-территориальными единицами, исторически консолидирующими Республику Саха (Якутия) как государство. Это одна из основных причин, порождающих своеобразный дуализм в подходах к характеристике власти на уровне улусов, имеющими место в среде парламентариев и должностных лиц государственной власти республики197. Вместе с тем, несмотря на значительные размеры территорий улусов (в среднем по 88,5 тыс. км2), 2/3 улусов республики имеют незначительное, - всего от 3 до 20 тысяч человек, и, в основном, сельское население, слаборазвитую социально-экономическую инфраструктуру. На наш взгляд, при таких исходных данных и при почти полном отсутствии собственной налоговой базы вряд ли будет возможна организация институтов власти в соответствии с концепцией Европейской хартии региональной автономии в условиях Якутии даже в отдалённой перспективе, не говоря уже о полной невозможности улусных органов власти осуществлять в настоящее время государственную власть и иметь все её атрибуты.
Пахомов Е.А. Пути реформы: что должен решить центр, что лучше передать регионам.- "Российская Федерация", 1996, N 13.
Таким образом, проблема определения территориального уровня осуществления местного самоуправления, осложнённая вопросами взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления на уровне их компетенционного взаимопроникновения, является в настоящее время трудноразрешимой задачей муниципальной нормативной практики в субъектах Российской Федерации. Мнения и точки зрения по этой весьма актуальной в Республике Саха (Якутия) проблеме можно сгруппировать в два основных концептуально противоположных подхода к её решению.
Сторонники первого из них (и их преобладание ощущается как в среде парламентариев, так и на высшем уровне других ветвей власти) считают необходимым создание нормативно-правовой базы местного самоуправления для его осуществления в городах улусного значения, наслегах, посёлках, сёлах, с исключением уровня улусов и территорий, подчинённых городам республиканского значения, в которых функционируют "местные органы государственной власти". Этот подход, основной идеей которого является сохранение в пространственной нише местного самоуправления (на уровне улусов и территорий, подчинённых городам республиканского значения) "местных органов государственной власти", реализован законодателем в статье 5 действующего закона "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)". За пределами сферы действия республиканского законодательства о муниципальных институтах оказались все пять городов республиканского значения, в том числе Якутск, Мирный и Нерюнгри, в которых проживает почти треть населения республики и сосредоточена значительная часть объектов муниципальной социально-экономической инфраструктуры и муниципальных финансовых ресурсов. Нет сомнения в том, что это резко снизит возможности повсеместного формирования финансово-экономической базы местного самоуправления в республике. Законодатель закрепил при этом возможность осуществления на внутригородских территориях городов республиканского значения территориального общественного самоуправления населения, но с подчинением его городским "местным органам государственной власти"!(Вместе с тем, среди сторонников огосударствления власти на улусном уровне начинает появляться понимание того, что попытки сохранить "местные органы государственной власти" только усугубляют решение проблемы и в перспективе могут привести к кризису муниципальной реформы в республике,- Е.П.).
Последователи другого подхода к решению этой проблемы выступают за проведение реформы местного самоуправления в республике, включая улусы и территории, подчинённые городам республиканского значения, аргументируя это нахождением Республики Саха (Якутия) в едином правовом и экономическом пространстве Российской Федерации и полагая, что при любом ином решении станет неизбежным возникновение множественных практически неразрешимых юридических коллизий с федеральным законодательством в области конституционного и муниципального права.
По такому пути идёт большинство субъектов Российской Федерации и, в частности, исторически и географически близкая Республике Саха (Якутия) Республика Бурятия, по законам которой органы местного самоуправления формируются и функционируют в районах, городах, аймаках. Но сторонники этой точки зрения в Республике Саха (Якутия) впадают в другую крайность, считая, что местное самоуправление в республике может быть структурировано на вышестоящий (улусный) и подчинённый ему нижестоящий (наслежный либо иной другой) уровни. Этим утверждением обоснованы, в частности, включение бюджетов низовых административно-территориальных единиц и поселений в бюджеты соответствующих улусов и городов республиканского значения в виде примитивных смет расходов, обязательность единого устава территории и назначение глав муниципальных образований на территории улуса (подчинённой городу республиканского значения) главой улусной (городской) администрации, осуществлённые впроектах уставов г. Якутска и ряда улусов. Но ведь это прямо противоречит не только действующему федеральному законодательству о муниципальных институтах, но и самой природе местного самоуправления. Ссылка на специфику сложившегося в течение десятилетий административно-территориального устройства республики и определяемое им размещение социально-экономической инфраструктуры, представляется нам юридически некорректной198.
Такой подход свойственен также экономически устойчивым, бездотационным регионам республики. В частности, глава администрации Мирнинского улуса В.Н.Басыгысов считает199, что наиболее согласовывается с местными условиями создание муниципальных образований только в границах улусов с учётом мнения населения и тут же противоречит себе, полагая, что перечень таких улусов должен устанавливаться Государственным Собранием (Ил Тумэн) по представлению Президента Республики Саха (Якутия).
И всё же, возможен иной, принципиально новый подход к нормативному решению проблемы определения территориального уровня осуществления местного самоуправления в республике, концепция которого находится в полном соответствии с Конституцией Республики Саха (Якутия) и действующим федеральным законодательством о муниципальных институтах. Считаем необходимым изложить его суть.
На наш взгляд, (это может выглядеть весьма неординарным), необходимо начать с комплексного законодательного решения проблемы статуса "города республиканского значения" как административно-территориальной единицы и как территории осуществления местного самоуправления.
198 Пахомов Е.А. Местное самоуправление: от перспектив к реалиям. - "Туймаада", 6-12 июня 1997 гс.2.
199 Басыгысов в.И. К вопросу о самоуправлении в Республике Саха (Якутия).- Правительственный вестник РС(Я), 1997, N6, с.61.- 104 Во-первых, потому, что в законодательстве республики об административно-территориальном устройстве указанное понятие Используется как для определения основной административно-территориальной единицы, так и для обозначения городского поселения соответствующей категории. Это абсолютно некорректно юридически, так как "городом (а не территорией) республиканского значения" может быть только населённый пункт!Во-вторых, за территорией, подчинённой с 1922 года Якутскому городскому Совету (ок. 3600 кв.км.- Е.П.), за годы советской власти так и не закрепилось название "Якутский район". Так и не стала "районом" и территория (98,9 кв. км.- Е.П.), выделенная в 1975 году из состава Алданского района Якутской АССР и подчинённая Нерюн-гринскому городскому Совету. Употребляющийся до сих пор термин: "территория, подчинённая городу республиканского значения" при указании на равнозначные улусам административно-территориальные единицы с административными центрами в городах Якутск и Нерюнгри, неудобен не только для применения. Нагромождение полудесятка слов для обозначения этих специфических территорий республики осложняет статистический, картографический учёт, просто затрудняет передачу информации, ведь при каждом употреблении слов "город, городской" необходимо специально пояснять, о чём идёт речь, - о поселении или об основной административно-территориальной единице.
Якутск - крупнейший административный, промышленный и культурный центр не только республики, но всего Северо-Востока России. В Нерюнгри и его городах-спутниках складывается региональный топливно-энергетический комплекс, формируются мощная база горнодобывающей и обрабатывающей промышленности, транспортный узел федерального значения. По данным Госкомстата республики на 1 января 1998 года* в городских поселениях на территориях, подчинённых городам* Экспресс-информация N 16-э от 23.03.98 г.- Госкомстат РС(Я).
Якутску и Нерюнгри проживало соответственно 96,9% и 98,2% населения, абсолютное большинство трудоспособной части которого было занято в промышленности, строительстве, на транспорте, отраслях непроизводственной сферы, не связанных с сельскохозяйственным производством, в науке и культуре. Этим территориям не соответствует статус административно-территориальной единицы "улус". Новацией в плане совершенствования административно-территориального устройства республики представляется образование на территориях, административно подчинённым городам республиканского значения Якутску и Нерюнгри, административных округов республиканского (РС(Я)- Е.П.) подчинения. Основными отличительными признаками новых административно-территориальных единиц явились бы абсолютное преобладание городского населения, высокая степень экономического развития территории, преобладание в населённых пунктах социальной инфраструктуры городского типа при безусловном равенстве статуса местных органов власти в округах и улусах. Это позволит избавиться от терминологической путаницы в законодательстве республики об административно-территориальном устройстве, сделать систему административно-территориальных единиц республики оптимальной для повсеместного осуществления местного самоуправления, а главное, позволит вывести города республиканского значения из понятийного состава территорий и включить их без каких-либо дополнительных условий в конституционный перечень муниципальных единиц200.
Для того, чтобы окончательно отказаться от анахроничного института "местных органов государственной власти", предлагаем закре-репить в законодательстве и ввести в правовой оборот понятие "ад-министрированное самоуправление", означающего осуществление местПахомов Е.А. А если пойти по такому пути? - "Республика Саха", 25.01.95 г.ного самоуправления на улусном, окружном подуровне местного самоуправления, характеризуемого многообразием и разносторонностью реализации государственных полномочий, более глубоким взаимопроникновением в нём компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, сохранением государственной исполнительской вертикали, а также самостоятельности и независимости в пределах установленной законом компетенции каждого муниципального образования на территории улуса, округа, обеспечиваемых установлением законченного перечня предметов ведения и полномочий, по которым решения улусных органов местного самоуправления являются обязательными для всех субъектов муниципальных правоотношений на территории.
Для решения вопросов комплексного социально-экономического развития, рассмотрения и утверждения бюджета улусов, местного налогообложения установления порядка владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, общеобязательных на территории правил, связанных с организацией совместного проживания населения, осуществления контроля за их надлежащим исполнением и соблюдением необходимо, считаем, нормативное закрепление и формирование представительных органов местного самоуправления - улусных, окружных собраний депутатов, формируемых путём всеобщих, равных и прямых выборов сроком на 5 лет.
Главным в деятельности "местных органов государственной власти" в городах республиканского значения и улусах в настоящее время является обеспечение гражданам гарантированных государством минимальных социальных стандартов и социальных норм - по образованию, медицинскому обслуживанию, социальной защите и занятости населения и т.п. Практически повседневным делом местных администраций стали десятилетиями относившиеся к компетенции исполнительных комитетов местных Советов государственные функции и полномочия: ведение статистического учёта и отчётности, распоряжение от именигосударства земельными участками, регистрация актов гражданского состояния, обеспечение исполнения законодательства о воинской обязанности граждан и т.д. Считаем, поэтому, наиболее целесообразным и юридически обоснованным сохранение сложившейся вертикали исполнительной власти на уровне улусов201. (В Республике Кыргызстан, например, конституционно закреплена система местной государственной администрации, функционирующая параллельно с органами местного самоуправления)202. Вместе с тем, наш подход к организации системы местных органов власти имеет свои особенности. Нами в качестве основного способа делегирования государственных властных функций и полномочий рассматривается их установление законом и допускается совмещение исполнения главой муниципального образования и полномочий представителя государственной администрации. Для осуществления исполнительно-распорядительных функций местного самоуправления, а также реализации полномочий должностного лица государственной администрации правомерно, по нашему мнению, избрание из состава собраний депутатов на срок их полномочий по представлению главы исполнительной власти республики должностного лица государственной администрации - улусного (окружного) головы, подотчётного представительному органу и главе исполнительной власти. Самоуправленческий характер власти на уровне администрирован-ного самоуправления отразили бы возможность выражения недоверия имеющему депутатский мандат улусному (окружному) голове и обязанность главы исполнительной власти отстранить данное лицо от должности в случае поддержки этого решения квалифицированным большинством от установленного числа депутатов представительного органа.
Пахомов Е.А. Местное самоуправление: от перспектив к реалиям.- "Туймаада" (Якутск), 6-12 июня 1997 г.
202 Конституция (Основной Закон) Республики Кыргызстан.- Принята 05.05.93 г. ВС Республики Кыргызстан XII созыва.- ст.ст. 77-78.- 108 Такое решение проблемы посредством государственного нормативного регулирования позволит обеспечить соответствие закодательст-ва республики о местном самоуправлении положениям федеральных нормативных правовых актов о муниципальных институтах, учёт специфики расселения населения республики и размещения объектов муниципальной социально-экономической инфраструктуры и преемственность местных традиций самоуправления, а также избежать повсеместной в Республике Саха (Якутия) путаницы в определении формы подавляющей части собственности на улусном уровне.
А вопросы местного значения в каждом поселении, соответствующем критериям муниципального образования, установленным в статье 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" должны быть переданы органам местного самоуправления вместе с соответствующей муниципальной собственностью и доходными источниками для формирования самостоятельного бюджета.
Вообще, органы местного самоуправления должны заниматься решением вопросов местного значения и привлекать население к их решению, а уж поддержка инициатив граждан в этой сфере - прямая обязанность муниципальных органов. Показателен следующий факт: в повестке проведённого ровно год назад схода населения в Заложном микрорайоне г. Якутска основным был вопрос о завершении строительства нового здания школы N 3 на 800 мест. Зал кинотеатра "Лена",в котором проходило собрание, был переполнен. В этом нет ничего удивительного. Рассматривалась злободневнейшая местная проблема. Присутствовали руководитель органа общественного самоуправления За-ложного микрорайона В.П.Потапов, депутат Государственного Собрания (Ил Тумэн) А.А.Гольдман, не было только городского руководства и, несмотря на приглашение, соответствующих руководителей ГУНО. Впрочем, не стоит удивляться либо негодовать по поводу и этого обстоятельства. Муниципальной власти, непосредственно отвечающей за состояние дел на местах, в столице нет, а существующие местные органы государственной власти заняты решением многочисленных проблем иного порядка и на иной территории.
Соответствующим был и результат проведённого схода - основной, испытанной временем формы непосредственной демократии. Избиратели не получили ответов на волнующие всех вопросы, а ряд конструктивных инициатив, предложенных в отдельных выступлениях, никем из власть имущих не был услышан. Другой реальный результат по прошествии года - "воз и поныне там" - на строительстве столь необходимого населению объекта не произошло никаких подвижек.
Этот эпизод наглядно продемонстрировал необходимость безотлагательного перехода к местному самоуправлению в республике и отсутствие иного пути приобщения населения к самостоятельному и непосредственному решению вопросов социально-экономического развития территории при одновременном становлении гражданского контроля над деятельностью муниципальных органов, формированием доходной и исполнением расходной частей местных бюджетов и вновь подтвердил справедливость указания Ю.А.Тихомирова, что только самоорганизация и самодеятельность граждан с помощью институтов прямой и представительной демократии дают эффект реального приобщения людей к экономическим реформам203.
Непосредственное отношение к определению территориального уровня осуществления местного самоуправления имеет проблема организации самоуправления в крупных городах. В субъектах Федерации по-разному подходят к решению этой задачи. В Республике Татарстан, в частности, местное самоуправление в городах республиканского подчинения осуществляется в границах жилых комплексов204, в ряде203 Тихомиров Ю.А. Публичное право.- М., 1995, с. 125.
204 "О местном самоуправлении"//Закон Республики Татарстан от 30 ноября 1994 года.- "Известия Татарстана", 13 декабря 1994 г.городов центральных областей России (Нижний Новгород, Владимир.) действуют советы и комитеты территориального общественного самоуправления с председателями, работающими на постоянной основе и состоящими в штатах городских и районных(в городе) администраций. Заметим, что в Заложном микрорайоне Якутска с 1992 года существует подобный нижегородским районным советам общественного самоуправления орган территориального самоуправления населения, действующий на основании Положения205. Но этот и другие созданные в столице непосредственным волеиъзъявлением населения органы территориального общественного самоуправления ввиду отсутствия, по мнению городских властей Якутска, правовой основы территориальной самоорганизации граждан, не получают с их стороны практически никакой реальной поддержки. Но ведь, федеральным законом о местном самоуправлении установлено (ст.56), что до принятия соответствующих законодательных актов субъектов Российской Федерации сохраняют силу и могут применяться положения Закона РФ от б июля 1991 года "О местном самоуправлении в РСФСР"206. К тому же, никакой высший орган государственной власти республики не отменил ещё пока действующего республиканского Примерного положения о совете территориального общественного самоуправления населения207.
До приведения законодательства Республики Саха (Якутия) в области территориальной организации местной власти в соответствие с федеральным законодательством о муниципальных институтах представ205 "Об утверждении Положения об органе территориального общественного самоуправления Заложного микрорайона г. Якутска" //Лост-е президиума Якутского горсовета от 17.06.92 г. N 4-6206 Закон РСФСР. - Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, N 29, ст. 1010.
207 Пост. Президиума ПВС Якутской-Саха-ССР от 9 июля 1991 г. N 543-ХП. - Протокол засед. ПВС Я-С ССР, 1991, N 32.- Ill ляется наиболее соответствующим сложившейся ситуации нормативное закрепление возможности создания внутригородских муниципальных образований в исторически сложившихся районах и иных частях Якутска и Нерюнгри, с осуществлением муниципальных функций и полномочий в них на основе Временного положения о местном самоуправлении. Возможна следующая схема организационно-правовых мероприятий этого периода208, *:Первое. Разработать и утвердить Временное положение об организации местного самоуправления в городах республиканского значения, в которых:- закрепить за функционирующими в городах Якутске и Нерюнгри органами государственной власти до истечения их полномочий (март 2000 года,- Е.П.) отдельные функции муниципальных органов по обеспечению единства городского хозяйства и управления;- определить принципы и порядок установления границ внутригородских муниципальных образований;- осуществить правовую регламентацию вопросов статуса, порядка формирования и наделения полномочиями и организации деятельности органов местного самоуправления во внутригородских муниципаль208 Пахомов Е.А. Проблемы местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)//В сб. "Республика Саха (Якутия на рубеже XX-XXI вв: укрепление государственности.- Новосибирск.: "Наука", 1997, с. 54.
Автор полагает, что эти мероприятия могут быть осуществимы лишь в рамках двухлетнего переходного периода, установленного законом "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия) (ст. 42), а выборы в органы местного самоуправления городов республиканского значения в связи с обязательной передачей властных полномочий, муниципальной собственности и финансовых активов необходимо совместить с истечением срока полномочий "местных органов государственной власти" (март 2000 г.- Е.П.).ных образованиях. Установить при этом, что в ведение внутригородских муниципальных образований могут быть переданы только вопросы местного значения, не связанные с утверждением и исполнением городского бюджета, единообразным применением системы местных налогов и обеспечением единства городского хозяйства и управления.
Второе. Провести выборы в органы внутригородских муниципальных образований городов республиканского значения.
Третье. Городским администрациям Якутска и Нерюнгри передать избранным органам внутригородских муниципальных образований в оперативное управление муниципальное имущество, а также на договорной основе финансовые средства, необходимые для выполнения возложенных на них законами и локальными нормативными актами самоуправленческих функций и полномочий209.
Указанные мероприятия позволили бы избежать навязываемой существующей нормативной базой местных институтов власти структуризации местного самоуправления в республике на два уровня с отношениями подчинения по вертикали в системе его органов и по мере муниципализации власти и финансово-экономической базы на уровне улусов и городов республиканского значения способствовали бы постепенной ликвидации "местных органов государственной власти".
Другой острейшей проблемой муниципальной реформы в Республике Саха (Якутия), требующей своего первичного решения в блоке нормативных актов о муниципальных институтах, является формирование финансово-экономической основы местного самоуправления.
Высокая дотационность местных бюджетов, обусловленная преимущественно экстенсивным (на протяжении десятков лет) развитием социальной инфраструктуры, экстремальными, требующими значительных209 Пахомов Е.А. Местное самоуправление: от перспектив к реалиям - "Туймаада", 6-12 июня 1997 г.материальных затрат, условиями проживания населения в районах Крайнего Севера, резко ограничивает возможности местного самоуправления в республике210. В.В.Таболин указывает на актуальность фактора географических условий для существования местного самоуправления на северных территориях России211. Справедливость этого мнения подтверждает судьба многих населённых пунктов республики после перехода страны к рыночным отношениям. Новые процессы, происходящие в экономике республики, привели к массовым миграциям населения из некогда благополучных в социально-экономическом отношении регионов и населённых пунктов. В связи с закрытием ряда горнодобывающих предприятий, закрытием основных прозводств в некоторых районах размещения угольной, золотодобывающей, оловорудной, слюдяной промышленности перестали существовать Кулар, Тенкели, Власово, Олгуйдах, десятки других рабочих посёлков фактически утратили значение населённых пунктов этой категории. Экономическая инфраструктура арктических улусов представляет собой обычно группу маломощных предприятий (рыбзаводы, хлебозаводы, электростанции и т.п.), продукция которых используется только для внутреннего потребления. Традиционные отрасли хозяйства: оленеводство, пушной и рыбный промыслы убыточны. Объекты жизнеобеспечения являются только потребителями топлива и энергии, от их эксплуатации в бюджет не поступает ни одного рубля прибыли.
Подавляющая часть низовых административно-территориальных единиц и населённых пунктов республики имеет незначительное население. По данным Фёдоровой E.H.212 (Институт региональной эконо210 Пахомов Е.А. Вопросы законодательства Республики Саха (Якутия) о местном самоуправлении.- "Государство и право", 1996, N 7.
211 Таболин В.В. Указ. соч., с.16.
212 Фёдорова E.H. Районные центры Якутской-Саха ССР (Социально--демографическое исследование).- Якутск, ЯНП СО РАН, 1991, с. 11.
Не подлежит никакому сомнению невозможность на современном этапе даже относительной финансовой автономии (имеется в виду покрытие расходов муниципальных образований за счёт только собственных доходных источников) местного самоуправления в Республике Саха (Якутия). Более того, экстенсивное развитие социальной инфраструктуры на селе ещё длительное время будет определять отрицательный баланс местных бюджетов. Не последнюю роль в убогости местных финансовых ресурсов, неумении, а нередко и нежелании зарабатывать средства, сыграло, на наш взгляд, иждивенчество мест, вскормленное в эпоху эгалитарного социализма.
213 Авакьян С.А. Указ. соч., с. 10.
214 Басыгысов В. И. К вопросу о самоуправлении в Республике Саха (Якутия).- Правительственный вестник РС(Я), 1997, N6, с. 58-59.
Структура доходов Государственного бюджета Республики Саха (Якутия) в 1994-1998 гг.*(тыс. рублей)ГОДЫ 1994 1995 1996 1997 1998Всего прогнозируемых 1632149 3922345 6371005 7619968 6951935 поступленийв том числе:Налоговые доходы1101592 1957100 2457169 4394120 4849211 67,5% 49,9% 38,6% 57,7% 69,8%Неналоговые доходы9320 28071 23549 28052 309606 0,6% 0,7% 0,4% 0,3% 4,4%Поступления от вне- 521237 1709449 1729536 1039295 1793118 бюджетных источников 31,9% 43,6% 27,1% 13,6% 25,8%Трансферты227725 2160751 2160751 1440800 5,8% 33,9% 28,4%*** По показателям, утверждённым законами РС(Я): от 31 января 1994 г. N 4-1; от 12 апреля 1995 г. N 57-1; от 13 марта 1996 г. N 101-1; от 17 апреля 1997 г. N 167-1 и от 21 мая 1998 г. N15-11.** В 1998 году в состав доходной части Государственного бюджета не включены.
Особенностью республики является огромная разница в степени бюджетной обеспеченности территорий республики. Контрасты между промышленными и аграрными районами, Севером и Югом в Якутии разительны. Экстремальные условия жизни на Севере, неразвитость и сезонность действия транспорта требуют больших затрат на жизнеобеспечение, предельно расширяют перечень вопросов местного значения.
Явление избирательной приватизации, заведомо обеднившее муниципальную собственность в годы бесконтрольного разгосударствления госимущества 1991-1994 гг.,отмеченное Е.И.Колюшиным215, полностью имело место и в Республике Саха (Якутия). В коммунальной (муниципальной) собственности остались объекты инженерной инфраструктуры городов, жилой фонд, жилищно-коммунальное хозяйство.
Вместе с тем, анализ структуры доходных источников Государственного бюджета республики показывает (см. табл. 5 на с.116), что распределение доходов производится явно не в пользу мест. Формирование финансовых ресурсов чрезмерно централизовано. В последние годы доля местных бюджетов в доходной части Государственного бюджета составляла не более V3, а нормативы отчислений в местный бюджет от основных регулирующих бюджетных источников (федеральных и республиканских налогов) устанавливались на уровне 25-50% (См. табл. 6 на с. 118).
Пересмотр ставок отчислений от налогов, законодательное закрепление доходных источников, обеспечивающих стабильное поступление средств в местные бюджеты, прав органов местного самоуправления на организацию хозяйственной деятельности и получение прибыли от муниципальных хозяйствующих субъектов, создание ими муниципальных финансово-кредитных организаций и учреждений, муниципальных рынков ценных бумаг способствовали бы значительному снижению дота215 Колюшин Е.К. 0 праве муниципальной собственности. - "Журнал российского права", 1997, N9, с. 79.
Доходы Государственного бюджета Республики Саха (Якутия) в 1994-1998 гг. по уровням бюджета*в % В том числе: Все Уровни доходы Налого- Ненало- Поступления Транс вые говые от внебюдж-х ферты доходы доходы источников 1994 ГОД Республиканский бюджет 72,4 60,8 94,3 100,0 100,0Местные бюджеты 27,6 1995 39,2 год 5,7 Республиканский бюджет 77,3 54,7 94,1 100,0 100,0Местные бюджеты 22,7 1996 45,3 год 5,9 ™* —Республиканский бюджет 80,5 49,6 95,1 100,0 100,0Местные бюджеты 19,5 1997 50,4 год 4,9 —Республиканский бюджет 67,0 42,8 100,0 100,0 100,0Местные бюджеты 33,0 1998 57,2 год —Республиканский бюджет 71,6 45,7 100,0 100,0 100,0Местные бюджеты 28,4 54,3 — — * По показателям, утверждённым законами PC(Я): от 31.01.94 г N 4-1; от 12.04.95 г. N 57-1; от 13.04.96 r.N 101-1; от 17.04.97 г N 167-1 и ОТ 21.05.98 г. N 15-1I.- 119 ционности (полной финансовой автономии органов местного самоуправления не существует ни в одной стране мира) местных бюджетов, формированию основ финансово-экономической базы местного самоуправления в республике в течение ближайших 3-4 лет. Считаем, что немаловажное значение для стабилизации финансового положения местных бюджетов в перспективе, имели бы разработка, утверждение и обеспечение государством минимальных социальных норм и стандартов. Осуществление этих мер, а также тщательно спланированная и проведённая децентрализация финансов в республике - залог укрепления социально-экономического состояния территорий, консолидирующих Республику Саха (Якутия) как государство и, как следствие, укрепления её государственности. Весьма действенным инструментом децентрализации финансов представляется пересмотр местных налогов и иных платежей в бюджет с целью увеличения доходов в бюджетах территорий. Уменьшило бы дотирование местных бюджетов увеличение отчислений от некоторых видов налогов в пользу местных бюджетов. Среди регулирующих доходных источников бюджетов территорий ведущее место должны занять земельный налог и плата за пользование природными ресурсами, а нормативной базой для этого явился бы блок актов о местных налогах и сборах, бюджетных правах органов местного самоуправления, муниципальной собственности и разграничении её между муниципальными образованиями различного территориального уровня. Значительно укрепило бы местные бюджеты и "сквозное" финансирование через систему местных администраций расходов на образование, культуру, здравоохранение и социальное обеспечение населения из республиканского бюджета216. Такой представляется нам исходная парадигма решения проблем формирования финансово-экономической ос-вы местного самоуправления в Республике Саха (Якутия).
Пахомов Е.А. Пути реформы: что должен решить центр, что лучше передать регионам.- "Российская Федерация", 1995, N 13, с. 36.- 120 Реформы местного самоуправления неразрывно связаны с совершенствованием административно-территориального устройства. Среди условий успешного формирования системы органов местного самоуправления и будущей стабильности этой системы особое место занимает территориальная организация государства, а в её основе - простота пространственной структуры, гибкость и соответствие традиционному территориальному устройству. В.И. Фадеев217 отметил наличие тесной взаимосвязи проблем организации муниципальной власти с существующим административно-территориальным устройством.
М.А.Шафир прямо увязывал административно-территориальное устройство с действовавшей системой органов народовластия и рассматривал его как разделение территории с учётом естественноис-торичес-ких, экономических, национальных и других принципов "на внутренне согласованные составные части, в соответствии с которыми строится система местных Советов народных депутатов и других государственных органов и общественных организаций на местах в целях обеспечения комплексного экономического и социального развития территории и эффективности деятельности государственного аппарата"218. Одновременно он обратил внимание исследователей на комплексный характер проблемы территориальной организации государства 219. Представляется, что эти взгляды не потеряли своей актуальности применительно к современным условиям.
Некоторые исследователи указывают на происходящую в последнее время смену приоритетов территориальной организации, детерминируемую отказом от жёсткого централизованного планирования экономики, развитием децентрализации и самостоятельности территориальФадеев В. И. Муниципальное право России.- М., 1994, с. 61.
218 Шафир М.А. Административно-территориальное устройство Советского государства.- М.-"Наука", 1983, с. 19.
219 Он же, указ. соч., с. 10.ных единиц220. Вместе с тем, отказ от жёсткого централизованного планирования (и эгалитарного распределения) не означает ещё отказа от регулирующего воздействия государства на организацию территории. Поэтому на наш взгляд, не утратила актуальности идея об издании основ законодательства об административно-территориальном устройстве, высказанная М.А.Шафиром221 полтора десятилетия назад. Но распад СССР, последовавший за ним "парад суверенитетов" на территории России, привели в итоге к выведению вопросов административно-территориального устройства за пределы предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации в содержании Федеративного Договора, а затем и Конституции Российской Федерации и невозможности на этом основании правового воздействия федеративного государства на собственную территориальную организацию ниже макроуровня. А.Бланкенагель заметил, что нарушение конституционных гарантий местного самоуправления в Удмуртии явилось прямым следствием правовых? манипуляций удмуртских законодателей в сфере административно-территориального устройства222.
Автором приведены примеры (см. с. 29-31) нарушения традиций административно-территориального устройства и принципов нормативного регулирования территориальной организации в законодательстве Республики Саха (Якутия). Законодательное закрепление понятийной и терминологической путаницы в сфере административно-территориального устройства привело к невозможности формирования системы одноуровневого самоуправления в республике на данном этапе. Так, узаТимофеев И. С., Каргин C.B. Государственноправовые вопросы организации территории. "Вестник МГУ" (Право), 1991, N 4, с. 15.
221 ШафирМ.А., Указ. соч., с. 174.
222 Бланкенагелъ А. Местное самоуправление против государственного управления в Российской Федерации. - "Конституционное право: восточноевропейское обозрение", 1997, N 1, с. 127, 129.- 1£,<С конение административно-территориальных единиц! "село", "посёлок", "город улусного значения" практически уничтожило разницу между понятиями административно-территориальная единица и поселение. Дополним, что уже две нормы Закона "Об административно-территориальном устройстве Республики Саха (Якутия)" признаны Конституционным судом республики не соответствующими её Конституции 223.
Констатируя факты несовершенства нормативного обеспечения территориальной организации системы органов местного самоуправления и придавая особое значение формированию стройной системы административно-территориальных единиц и населённых пунктов в республике в ходе начального этапа муниципальной реформы, предлагаем следующий подход к конструктивному решению создавшейся проблемы:Традиционно центрами наслегов в Якутии являются сравнительно крупные сельские населённые пункты. Наши исследования подтвердили высказанное нами же предположение о том, что все 14 крупных сел -административных центров улусов, являются одновременно и административными центрами (в том числе 9 одноимённых,- Е.71.) наслегов, а большинство посёлков и городов улусного значения не имеют административно подчинённых территорий, причём черта всех этих поселений проходит по смежеству с землями наслегов.
С учётом отнесения действующим законодательством Российской Федерации населённых пунктов с преобладанием в составе градообразующего населения рабочих, служащих и членов их семей к городским поселениям, нами предлагается выделить территории, административно подчинённые городам улусного значения и посёлкам, в особую ка223 Пост-я Конституционного Суда РС(Я): от 08.05.96 г./У 4-П по делу о проверке конституционности ст. 12 Закона "Об административно-те рриториалъном устройстве РС(Я)"; от 09.07.97 г. N 6-П по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 16 Закона "Об административно-территориальном устройстве РС(Я)".тегорию низовых административно-территориальные единиц - муниципальные округа. Муниципальные округа на территориях, административно подчинённых городским поселениям и наслеги в сельской местности составили бы единую и непрерывную на всей территории республики систему низовых административно-территориальных единиц.
В целях совершенствования административно-территориального устройства республики представляется наиболее приемлемым внесение в парламент республики с использованием права законодательной инициативы Правительства, конкретных предложений в виде соответствующего законопроекта (См. приложение 1.).
Выборы местных Советов народных депутатов проводились на двух уровнях - в районные, городские Сна территориях, подчинённых городам республиканского значения) и сельские, поселковые Советы. Население поселений, входящих в состав этих территорий, участвовало в выборах своих депутатов, сходах, собраниях избирателей, обсуждало отчёты депутатов и местных руководителей т.е. фактически участвовало в отправлении власти, но не вправе было создавать легитимные местные органы этой власти.
В соответствии со статьей 131 Конституции Российской Федерации и статьей 941 Конституции Республики Саха (Якутия) каждое городское или сельское поселение будет вправе сформировать свои органы местного самоуправления. Стремление мест к самостоятельному решению местных вопросов, распоряжению местными материальными и финансовыми ресурсами вряд ли сможет сдержать обязательность критериев муниципального образования, закреплённых Федеральным закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В этом случае в наслегах, имеющих в составе своей территории несколько населенных пунктов, появится ещё один подуровень местного самоуправления, а структура территориальной организации системы муниципальных органов в республике станет мно- 124 гозвенной. Как избежать появления противоречащих самой природе местного самоуправления и местным самоуправленческим традициям выше и нижестоящих уровней муниципальной власти? Не избирать обще-наслежные органы местного самоуправления? Но ведь наслег, независимо от количества населённых пунктов, - сложившаяся на основе вековых традиций населения Якутии местная административно-территориальная единица с определённой территорией и социально-экономической инфраструктурой. Произойдёт раздел территории наслега методу входящими в его состав населёнными пунктами, потеряет смысл понятие "наслег", его внутреннее содержание станет идентичным понятию "сельский населённый пункт с территорией". Может, придать всем сельским населённым пунктам статус наслегов? Но в республике немало сёл и посёлков, не имеющих территории кроме как в пределах черты населённого пункта и на этом основании не соответствующих исторически сложившимся критериям административно-территориальной единицы "наслег".
Решение проблемы, на наш взгляд, в следующем: Не посягая на конституционное право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, законодательно закрепить возможность создания на территориях, имеющих в своём составе несколько самоуправляющихся населённых пунктов, децентрализованных ассоциаций муниципальных образований, осуществляющих самоуправленческие полномочия на основе уставов. Это позволило бы исключить вертикальные связи на уровнях "наслег - село (посёлок)"224.
Как уже было отмечено, большинство сельских населённых пунктов в Якутии имеют незначительное население, а избирать представительные органы в некоторых из них (на 50-100 избирателей), мягко говоря, просто не имеет смысла. Представительские функции и полноПахомов Е.А. А если пойти по такому пути? - "Республика Саха", 25 января 1995 г.* *- 125 мочия от имени населения в таких муниципальных образованиях должен осуществлять сход граждан. Необходимо внести коррективы в действующее Положение о сходах, собраниях граждан по месту жительства с целью повышения роли этой формы непосредственной демократии, превращения схода в небольших поселениях в орган местного самоуправления. Целесообразно пересмотреть полномочия сходов таким образом, чтобы каждый избиратель имел все возможности полнее реали-зовывать гарантируемые Конституцией права на участие в управлении местными делами, а также отказаться от устаревшего положения об обязательном участии в сходах, собраниях населения граждан с 16-летнего возраста. Возможно, это стало бы одним из решений проблемы кворума сходов граждан при обсуждении вопросов и принятия решений, требующих участия большинства граждан, проживающих на соответствующей территории.
Подводя итог рассмотрению проблем муниципальной реформы в Республике Саха (Якутия), автор приходит к выводу о необходимости комплексного подхода к их решению и считает, что наиболее приемлемым с точки зрения соблюдения законности и необходимости совершенствования Основного Закона республики, является закрепление в нём следующей конституционной крнценции народовластия:
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Пахомов, Егор Афанасьевич, Москва
13. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления "//Федеральный закон от 26.11.96 г. N 138-Ф3. - Собр. законодательства РФ, 1996, N 49, ст. 5497.
14. "00 основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"// Федеральный закон от 19.09.97 г. N 124-ФЗ.- Собр. законодательства РФ,1997,N 38, ст. 4339.
15. "0 финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации''//Федеральный закон от 25.09.97 г.И 126-ФЗ. - Собр. законодательства РФ, 1997, N39, ст. 4464.
16. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" // Федеральный закон от 08.01.98 г. N 8-ФЗ.- Собр. законодательства РФ, 1998, N 2, ст. 224.
17. "0 внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" //Федеральный закон от 22.06.98 г. N 85-ФЗ.- Собр.законодательства РФ, 1998, N 26, ст. 3005.
18. "Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации"// Постановление Государственной Душ ФС РФ от 10 июня 1994 года N 134-1.- Ведомости ФС РФ, 1994, N 17, ст. 284.
19. "0 реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации"// Указ Президента РФ от 09.10.93г. N 1617.- Собр. актов. Президента и Правительства РФ, 1993, N 41, ст. 3924.
20. "0 гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации"// Указ Президента РФ от 22.12.93 г. N 2265. - Собр. актов Президента и Правительства РФ, 1993, N 52, ст. 5071.
21. "0 мерах по обеспечению реформы местного самоуправления" // Указ Президента РФ от 21.03.94 г. N 557. - Собр. актов Президента и Правительства РФ, 1994, N 13, ст. 985.
22. "0 Совете по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации"//Укаа Президента РФ от 24.08.95 г. N 874.-Собр. законодательства РФ, 1995, N35, ст. 3508.
23. "0 выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления"// Указ Президента РФ от 17.09.95 г. N 951. - Собр. законодательства РФ, 1995, N 39, ст. 3753.
24. "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации"// Указ Президента РФ от 11.06.97 г. N 568. - Собр. законодательства РФ, 1997, N 24, ст. 2741.
25. "0 Федеральной Программе государственной поддержки местного самоуправления"// Постановл-е Правительства РФ от 27.12.95 г. N 1251.- Собр. законодательства РФ, 1996, N 2, ст. 121.
26. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30.05.96 г. N 13-П по делу о проверке конституционности п. 1 статьи 58 и п. 2 статьи 59 Федерального закона от 28.08.95 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм-ми, внесёнными Федеральным законом от 22 апреля 1996 г.).- Собр. законодательства РФ, 1996, N 23, ст. 2811.
27. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "0 системе органов государственной власти в Удмуртской Республике". - Собр. законодательства РФ, 1997, N 5, ст. 708.
28. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1997 года N 15-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда. - Собр. законодательства РФ, 1997, ст. 5241.
29. Декларация о принципах местного самоуправления в Российской Федерации. - "Народный депутат", 1993, N12, с.22-23.
30. "0 местных Советах народных депутатов и местном самоуправлении"// Закон Я-С ССР от 05.03.91 г. N 423-ХП.- "Якутские ведомости.", 1991, N 3.
31. "0 местной администрации в Якутской-Саха ССР'У/Закон Я-С ССР от 11.11.91 г. N 679-XII. - "Якутские ведомости", 1991, N 12.
32. "0 внесении изменений и дополнений в Закон Якутской-Саха ССР "0 местной администрации в Якутской-Саха ССР"// Закон Я-С ССР от 07.02.92 г. N 842-ХП.- "Якутские ведомости", 1992, N 5(17).
33. "0 кочевой, родовой общине малочисленных народов Севера". //Закон РС(Я) от 23.12.92г. N 1278-ХП.- Сб. законов РС(Я) за 1992 год, Якутск, 1993.
34. "0 внесении изменений в Конституцию (Основной Закон) Республики Саха (Якутия)"//Закон РС(Я) от 26.01.94 г. N 1-1.- Сб. законов РС(Я) за 1994 год, Якутск, 1995.
35. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия)"// Закон РС(Я) от 20.04.94 г. N5-1.-"Якутские ведомости", 1994, N 17.
36. "0 местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)"//Конституционный Закон РС(Я) от 30.06.94 г.- N21-1. - "Якутские ведомости", 1994, N 26.
37. "0 выборах депутатов местных представительных органов государственной власти и глав местных администраций"// Закон РС(Я)
от 22.09.94 г. N 25-1.- Сб.законов РС(Я) за 1994 год, Якуток, 1995.
38. "Об административно-территориальном устройстве Республики Саха (Якутия)"// Закон РС(Я) от 06.07.95 г. N 77-1. - Сб. законов РС(Я) за 1995 год, Якутск, 1996.
39. "Об улусной, городской (города республиканского значения) администрациях РС(Я)"// Закон РС(Я) от 17.12.96г. N 147-1.- "Якутские ведомости", 1997 г. N 4 (187).
40. "О местном самоуправлении в Республике Саха(Якутия)"//Закон РС(Я) от 27.11.97 г. N 211-1.- Якутские ведомости", 1997, N 42.
41. "О Примерном положении о совете территориального общественного самоуправления населения на территории Якутской- Саха ССР" //Пост. Президиума ВС Я-С ССР от 09.07.91 г. N 543-ХП.- Прот. заседаний ПВС Я-С ССР, 1991, N 32.
42. "О некоторых вопросах деятельности местных Советов народных депутатов и разграничении их полномочий с местной администрацией"// Пост. Президиума ВС Я-С ССР от 04.01.92, N 773-ХП. - Прот. заседаний ПВС Я-С ССР, 1992, N 51.
43. "О внесении изменений в постановление Президиума ВС РС(Я) от 04.01.92 г. N 773-ХП "О некоторых вопросах деятельности местных Советов народных депутатов и разграничении их полномочий с местной администрацией"// Пост. Президиума ВС РС(Я) от 11.02.92 г. N 848-ХП. - Прот. заседаний ПВС РС (Я), 1992, N 56.
44. "Об основах организации деятельности улусного, городского собрания"// Пост. Палаты Представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) РС(Я) от 29.03.95 г. N 166-1.- "Якутские ведомости' 1995, N 13 (166).
45. "Об организационных вопросах деятельности глав местных администраций"// Указ Президента РС(Я) от 13.01.92 г. N4.- Сб.актов Президента РС(Я), 1992 г. N 1.
46. "Об установлении перечня должностей руководителей местной администрации, утверждаемых соответствующим местным Советом народных депутатов"//Расл. Президента РС(Я) от 13.01.92 г.Ы 10-РП. - Сб. актов Президента РС(Я), 1992, N 1.
47. "О статусе глав местных администраций"// Указ Президента РС(Я) от 05.04.94 г.И 771.- Сб. актов Президента РС(Я), 1994, N 14.
48. "Об общественно-совещательном органе при главе местной администрации в Республике Саха (Якутия)"//Указ Президента Республики Саха (Якутия) от 09.09.94 г. N 855. - Сб. актов Президента РС(Я), 1994, N 19.
49. "Об организации местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) "//Указ Президента РС(Я) от 08.04.97 г. N 123.- Сб. актов Президента РС(Я), 1997, N4 (46).
50. "Об утверждении Примерного устава администрации улуса, города республиканского значения"// Расп. Президента РС(Я) от 05.08.97 г. N 351-РП. - Сб. актов Президента РС(Я), 1997, М 8 (50).
51. "О мерах по реализации Указа Президента Республики Саха (Якутия) от 8 апреля 1997 года N 123 "Об организации местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)"//Постановление Правительства РС(Я) от 28.04.97 г. N 154.-"Якутские ведомости", 1997, М 18.
52. Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 10.12.94 г. N 3 по делу о проверке соответствия Конституции Республики Саха (Якутия) конституционного Закона Республики Саха (Якутия) от 30 июня 1994 года "О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)".- "Якутские ведомости", 1994, N 41.
53. "Об утверждении Положения об органе территориального общественного самоуправления Заложного микрорайона г.Якутска"//Пост. Президиума Якутского городского Совета от 17.06.92 г. N 4-6.
54. Положение о местном самоуправлении на территории Хатын--Арынского сельского Совета народных депутатов Намского района Республики Саха (Якутия). - Утв-но решением Халын-Арынского сельского Совета народных депутатов от 18.02.92 г. N Х-3.
55. Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона.- "Вестник МГУ" (сер. "Право"), 1996, N 2.
56. Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность.- "Государство и право", 1996, N 11.
57. Басыгысов В.И. К вопросу о самоуправлении в Республике Саха (Якутия).- "Правительственный вестник РС(Я)", 1997, N6(22).
58. Бланкенагель А. Местное самоуправление против государственного управления в Российской Федерации.-"Конституционное право: Восточноевропейское обозрение", 1997, N 1(18).
59. Борисов А.И. Степная Дума: первый опыт якутского парламентаризма. - "Шин", 1997, N 1-2.
60. Васильев В.И. Местное самоуправление сегодня и завтра.
• Журнал российского права, 1997, N 8.
61. Воробьёв Н.И. Развитие местного самоуправления в СССР.
• Автореферат дисс. к.ю.н. М., 1991.
62. Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России.- "Государство и право", 1996, N 2.
63. Декреты Советской власти.- М.: Госполитиздат, 1957, т.1.
64. Емельяеов И.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития.- М.- Тула, 1997.
55. Еникеев P.A. Будет ли Якутск муниципальным?-"Республика Сака", 21 октября 1997 г.
66. Игнатюк И.А. Соотношение органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. - "Журнал российского права", 1998, N 1, с. 57-65.
67. Козлова E.H., Кутафин O.E. Конституционное право России.
• Учебник, М., 1997.
68. Конституции и конституционные акты Республики Саха (Якутия)// Сб. под общей ред. Фёдорова М.М.- Якутск, 1994.
69. Краснов М.А. Введение в муниципальное право. Академический правовой университет при Институте государства и права РАН.- М: ИГПАИ, 1993.
70. Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное? - "Советское государство и право", 1990. N 10.
72. Кряжков В.А. Местное самоуправление: правовое регулирование и структуры. - "Государство и право", 1992, N 1.
73. Кряжков В.А. Правовые проблемы статуса коренных малочисленных народов России.- "Государство и право", 1994, N 6.
74. Кузин Ф.А. Кандидатская диссертация. Методика написания, правила оформления и порядок защиты.- М.:"0сь-89", 1997.
75. Кутафин O.E.,Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации.- М., 1997.
76. Максимова О.Д. О правовом положении якутов по Уставу об управлении инородцев 1822 г.- "Вестник МГУ" ("Право"), 1997, N 2.
77. Материалы Всероссийского совещания по вопросам реализа-зации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации 17 февраля 1995 года.- М. "Юридическая литература", 1995.
78. Материалы по истории Якутии XVII века.- Якутск, 1983.
79. Местное самоуправление в Российской Федерации// Сборник нормативных актов.- М."Белые альвы", 1998.
80. Об итогах организационной работы местных Советов народных депутатов Якутской АССР в 1988 году. - Якутск: Президиум Верховного Совета ЯАССР, 1989.
81. Памятники права Саха (Якутия)/Под общ ред. Федорова М.М.
• Якутск, 1994.
82. Пахомов Е.А. Не стоит изобретать велосипед.-"Республика Саха", 19 апреля 1994 г.
83. Пахомов Е.А. Два шага назад.- "Республика Саха", 13 августа 1994 г.
84. Пахомов Е.А. Местное самоуправление:быть или не быть?.-"Республика Саха", 20 октября 1994 г.
85. Пахомов Е.А. Олохтоох бэйэни дьаЬаны киириэ дни саныы-бын (На як.яз.- Местному самоуправлению быть).- "Саха сирз", 1 ноября 1994 г.
86. Пахомов Е.А. А если пойти по такому пути?.- "Республика Саха", 25 января 1995 г.
87. Пахомов Е.А. Местное самоуправление: каким путем идти? "Республика Саха", 30 ноября 1995 г.
88. Пахомов Е.А. Пути реформы: что должен решить центр, что лучше передать регионам,- "Российская Федерация", 1996, N 13.
89. Пахомов Е.А. Вопросы законодательства Республики Саха (Якутия) о местном самоуправлении.-"Государство и право", 1996,N 7.
90. Пахомов Е.А. Местное самоуправление: от перспектив к реалиям.- "Туймаада", 6-12 июня 1997 г.
91. Пахомов Е.А. Проблемы местного самоуправления Республики Саха (Якутия) и укрепление государственности//® сб."Республика Саха (Якутия) на рубеже XX-XXI вв.: укрепление государственности". - Новосибирск: "Наука", 1997, с. 53-57.
92. Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР.-Иркутск, 1963.
93. Постников А.Е. Избирательное право России.- Ы., 1996.
84. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория,
практика. - М, 1995.
95. Развитие советской государственности в Якутии / Сб. док. под общ. ред. Фёдорова Ы.М.- Якутск, 1968.
96. РСФСР. Административно-территориальное деление на 1 апреля 1940 года.- М.: Изд-во "Ведомостей Верх. Совета РСФСР", 1940.
97. РСФСР.Административно-территориальное деление на 1 июля 1945 года с приложением изменений с 1 июля по 31 декабря.- М.: Информационно-статистический отдел при Секретариате ПВО РСФСР, 1945.
88. РСФСР. Административно-территориальное деление на 1 января 1964 года.- М.: Изд-во "Известия депут-в труд-ся СССР', 1964.
99. Сафронов Ф.Г. Якуты. Мирское управление. - Якутск,1991.
100. Серошевский В.Л. Якуты. Опыт этнографического исследования. - (Спб, 1896), Переизд. М.:"Ассоциация РПЭ", 1993.
101. Систематическое собрание законов РСФСР// В 2-х т., Под ред. Я.Н.Бранденбургского.- М, 1929.
102. Собрание действующего законодательства Якутской АССР//В 2-х томах.- Якутск, 1983.
103. Социальное развитие сельского населения Якутской АССР// Сб. научных трудов.- Якутск, ЯФ СО АН СССР, 1984.
104. Статистический сборник. Итоги переписи населения на 12 января 1989 г. Национальный состав населения ЯАССР.- Якутск, 1990.
105. Статистический сборник N 40/4201. Численность населения PC(Я) на 01.01.97 г.- Якутск, 1997 г.
106. Таболин В. В. Право муниципального управления.- М:"Элиг", 1997.
107. Тихомиров Ю.А. Публичное право.- М., 1995.
108. Фадеев В.И. Муниципальное право России.- М:"ЮриспС 1994.
109. Фёдоров М.М. Правовое положение народов Восточной Сибири. - Якутск, 1978.
110. Фёдоров М.М. Развитие советской государственности в Якутии (1918-1937). - Якутск, 1968.
111. Фёдорова Е.И. Районные центры Якутской-Саха ССР (Социально-демографическое исследование.- Якутск, ЯНЦ СО АН СССР, 1991.
112. Чиркин В.Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт. - "Журнал российского права", 1997, N 8, с. 96-104.
113. Шафир М.А. Административно-территориальное устройство Советского государства (конституционные основы).- М:"Наука", 1983.
114. Яковлев М.М. Логичнее не придумывать новые органы власти.- "Якутия", 8 апреля 1998 г.
115. Якутская АССР. Административно-территориальное деление на 1 января 1965 года.- Якутск, 1965.
116. Якутская АССР. Административно-территориальное деление на 1 июня 1973 года.- Якутск, 1973.
117. Якутская АССР. Административно-территориальное деление на 1 июня 1978 года. - Якутск, 1978.
118. Якутская АССР. Административно-территориальное деление на 1 июля 1986 года. - Якутск, 1986.
