СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Выдрин, Игорь Вячеславович, доктора юридических наук
Введение.
Глава
Теоретические проблемы местного самоуправления
§ 1. Местное самоуправление как социальная идея.
§ 2. Местное самоуправление как научная категория.
§ 3. Местное сообщество - основной субъект местного самоуправления.
Глава
Конституционные основы организации местного самоуправления в Российской Федерации
§ 1. Конституционно-правовые принципы самостоятельности мест и их законодательное закрепление.
§ 2. Организационная обособленность органов местного самоуправления: соотношение юридической теории и конституционной практики.
§ 3. Функциональная самостоятельность органов местного самоуправления.
Глава
Некоторые проблемы муниципально-правовой практики
§ 1. Модели местного самоуправления: виды и содержание.
§ 2. Организационно-правовые аспекты муниципальных выборов.
§ 3. Органы территориального общественного самоуправления: статус и формы деятельности.
Глава
Местное самоуправление и муниципальное право
§ 1. Предпосылки становления муниципального права и его понятие.
§ 2. Предмет, метод и источники муниципального права.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект)"
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление в России прошло сложный путь, включающий периоды его полного отрицания и забвения, возрождения и попыток реального воплощения (период, который мы сейчас переживаем). Его трудная судьба была обусловлена разными обстоятельствами: меняющимися политическими установками, сменой теоретических взглядов, осмыслением собственного и зарубежного опыта.
Установление Конституцией Российской Федерации 1993 г. основ организации местного самоуправления явилось важной вехой в общественно-политической жизни страны и значительным событием в российской юридической науке. В самом общем виде политико-правовое значение осуществляемой муниципальной реформы связано с переустройством на новых организационных, нормативных и финансово-экономических началах низового звена публичной власти и расширением границ социальной активности граждан, для которых местное самоуправление выступает одной из форм осуществления народовластия. Заостряя внимание на этой особенности проводимых преобразований, Президент Российской Федерации подчеркнул, что эффективное местное самоуправление создает совершенно иную, чем ранее, психологическую атмосферу в обществе - атмосферу конструктивного сотрудничества власти и граждан1.
Местное самоуправление, как ни какой иной конституционный институт, снискало себе массу эпитетов в связи с политико-правовой оценкой его качеств. К примеру, оно именуется сегодня "критической точкой всей конструкции новой российской государственности"2; "важнейшим элементом становления демократической России"3; "цементирующим раствором государственной
1 ^^^й^еС^Д^^^У/Л^^^гГ^ТГ р ^Г. Г^Т^ иТииТю i /1 Iцишшшл ггтоШёЙ'Ги и~ местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах
Российской Федерации (17 февраля 1995 г.). М., 1995. С. 8.
2 Становление новой российской государственности: реальность и перспектива открытый доклад). М., 1996. С. 80.
3 Политические партии и блоки на выборах. М., 1993. С. 21. целостности"1. За эмоциональностью и художественной образностью этих и других определений прослеживается осознание значимости данного феномена. Его широта и многогранность объясняют имеющую место разносторонность суждений, когда одно определение проникнуто идеей укрепления государственности за счет усиления местного самоуправления, другое связывает самоуправление с идеалами демократии, третье, напротив, представляет его как систему, которая на практике не работает. Иными словами, многомерный характер местного самоуправления и сопутствующая ему полярность мнений позволяют любой заинтересованной стороне найти то привлекательное или отталкивающее, что она хотела бы увидеть в этом институте современной политики и права.
Очевидно, что в таких условиях местное самоуправление не могло не подвергнуться теоретическому осмыслению. Процесс научного постижения местного самоуправления как сложного социального явления закономерен, ибо наука, выступая одной из форм общественного сознания, детерминирована в конечном счете общественным бытием .
Анализ Конституции Российской Федерации позволяет обозначить различные направления исследовательского поиска, отдельные из которых связаны с постижением глубинных ценностно-смысловых основ местного самоуправления. Помимо положений, прямо следующих из текста Конституции России и овеществленных в ее нормах, высказаны суждения, являющиеся итогом сугубо философско-теоретических построений. Комбинирование этих двух начал естественно: оно свидетельствует не о нежелании оставаться исключительно в юридических рамках, а о попытке взглянуть на проблематику местного самоуправления с более широких научных позиций. Результатом указанного подхода должна стать, как справедливо отметил Д.А. Керимов, такая познавательная ситуация, когда становится очевидной истинность одной из позиции .
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию. М., 1995. С. 29.
2 Готг B.C., Семенюк Э.П., Урсул А.Д. Категории современной науки (становление и развитие). М., 1984. С. 3.
3 Керимов Д.А. Философские основания политико-правовых исследований. М., 1986. С, 153.
К суждениям первой группы относятся оценки местного самоуправления в качестве принципа организации и осуществления власти на местах, формы самоорганизации и самодеятельности граждан1; как основы конституционного строя, права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения; как формы народовластия2. Наиболее заметной особенностью исследований в данной плоскости направления является опора их авторов на конституционные нормы о местном самоуправлении. Что же касается возможных отличий, то они зачастую сводятся к несовпадениям скорее герменевтического, чем сущностного характера. Разработки подобного рода базируются на широком эмпирическом материале, анализе функционирования разнообразных организационно-правовых моделей муниципальной власти, сложившихся в Российской Федерации в настоящее время3.
Построения, сформулированные в русле другого направления, акцентированы на изысканиях в плане соотношения местного самоуправления с социально-политическими идеями, детерминирующими его происхождение и развитие. Для них характерны определенные методологические подходы, обеспечивающие системность теоретического познания самоуправленческой проблематики. И хотя в основе этих построений лежат уже утвердившиеся институционально-нормативные компоненты, их анализ осуществляется через призму историко-философских, социологических и правовых идей, выработанных человеческим обществом.
В качестве примера назовем характеристики местного самоуправления как одной из форм социального явления - самоуправления4;
1 Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России. М., 1995. С. 455-456.
Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 83.
Шугрина Е.С., Сивохина Ю.Л. Модели местного самоуправления в Сибирском и Дальневосточном регионах. Новосибирск, 1997; Савранская O.JI. Правовые основы местного самоуправления // Соц. исследования. 1997. № 1. С. 111-119; Широков А. Законодательное регулирование в сфере местного самоуправления // Городское управление. 1996. № 2. С. 30-38; Широков А., Юркова С. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления // Там же. № 5. С. 19-26.
4 Государственное право Российской Федерации. М., 1996. С. 545. подсистемы в системе самоуправления народа1; предмета регулирования отрасли муниципального права . Изучение местного самоуправления в названных аспектах преследует различные цели, обусловливает использование разнообразных средств исследования и в конечном счете предопределяет заданные целями анализа научные выводы.
Цели и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в попытке наиболее полного охвата историко-философских и политико-юридических граней местного самоуправления. Реализации указанной цели способствует рассмотрение данного феномена в следующих значениях: социальной идеи; научной категории; конституционно-правового принципа; действующих организационно-правовых и иных моделей, отражающих современную социально-политическую практику3. Таким образом, изучение местного самоуправления через переход от его идеи к результатам теоретического и эмпирического мышления, представленным в виде научной доктрины, конституционно-правового принципа и современной социальной практики, и составляет общий гносеологический подход, избранный в настоящей работе.
Для осуществления указанной цели автор попытался решить следующие основные задачи:
- проанализировать основания возникновения и содержание самоуправленческой идеи, сопоставить ее с другими идейными течениями;
- выявить причины трансформации идеи местного самоуправления в соответствующую научную категорию, показать ее основные элементы и содержание;
1 Скуратов Ю.И. Система социалистического самоуправления советского народа (проблемы конституционной теории и практики). Свердловск, 1987. С. 76.
2 Торшенко A.A. Муниципальное право Российской Федерации: Курс лекций. Екатеринбург, 1994. Вып. 1. С. 6-8; Дмитриев Ю.А., Ковалев В.Т. Муниципальное право: проблемы становления отрасли // Право и жизнь. 1994. № 4; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Екатеринбург, 1997. С. 26-45. Л
J Принимая за основу этот методологический подход, автор за некоторыми исключениями опирается на конструкцию, предложенную Ю.И. Скуратовым применительно к концепции народного самоуправления (Скуратов Ю.И. Указ.соч. С. 10-36).
- определить основные принципы местного самоуправления в значении основ конституционного строя Российской Федерации, изложить собственное видение проблемы осуществления положений Конституции России относительно организационной и функциональной обособленности местного самоуправления;
- показать и проанализировать некоторые вопросы юридической практики, связанной с реализацией отдельных сторон местного самоуправления;
- уяснить взаимосвязь различных значений местного самоуправления, выступающего в виде социальной идеи, научной категории, конституционно-правового принципа и политико-юридической практики;
- дать общее понятие отрасли муниципального права как юридической формы отношений местного самоуправления.
Научную и информационно-теоретическую основу исследования составляют труды российских ученых-юристов: С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, Г.В.Барабашева, Д.Н.Бахраха, В.И.Васильева, В.Б.Евдокимова, А.И.Коваленко, А.Н.Кокотова, В.М.Корельского, М.А.Краснова, В.А.Кряжкова, М.И.Кукушкина, О.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева, Р.З.Лившица, В.И.Леушина, Л.С.Мамута, А.В.Мицкевича, А.В.Москалева, В.Д.Перевалова, В.Л.Пертцика, В.Т.Прохорова, П.И.Савицкого, Ю.И. Скуратова, Ю.А.Тихомирова, А.А.Торшенко, В.И.Фадеева, А.С.Шабурова, К.Ф.Шеремета, А.А.Югова и других. В целях научного анализа автор привлек наработки дореволюционной философской, социологической, исторической и юридической мысли, принадлежащие Н.А.Бердяеву, Н.Я. Данилевскому, И.А.Ильину, Н.М.Карамзину, А.Е.Преснякову, B.C. Соловьеву, А.В.Васильчикову, Л.Велихову, А.Д.Градовскому, М.А.Курчинскому, Н.И.Лазаревскому,
A.Г.Михайловскому, П.Н.Подлигайлову; труды классиков марксизма: К.Маркса,
B.И.Ленина; труды по философской, социологической, исторической проблематике: Ф.М. Бородкина, П.Бурдье, А.П.Бутенко, М.Вебера, В.С.Готта, И.Б.Левина, Л.И.Рейснера, Ж.Т.Тощенко.
Методологическая основа исследования. Комплексный характер местного самоуправления предопределяет развернутую базу его исследования. Понятно, что провести корректный анализ конкретной проблемы, не имея серьезной интеллектуальной основы, весьма трудно. Вот почему здесь неминуемы опора на исторические факты, использование данных социологии, теоретико-правовых конструкций, способных помочь в раскрытии заявленной тематики.
Применение указанных и некоторых других средств исследования сопряжено с особой методологической направленностью настоящей работы, которая предполагает обращение к самой начальной стадии процесса познания местного самоуправления - его рассмотрению в качестве социальной идеи. Потенциал самоуправленческой идеи раскрывается в научной категории "местное самоуправление", соответствующих конституционно-правовых принципах и практике их осуществления. По мнению автора, перечисленные элементы есть не что иное, как особые уровни детализации идеи, стадии ее воплощения и формы ее бытия.
В качестве методологической основы настоящего исследования выступает материалистический подход, т.е. метод познания, опирающийся на материалистическую диалектику и особенно на такие ее элементы, как метод восхождения от абстрактного к конкретному, принцип историзма, формационный подход. Наделение идеи статусом исходного гносеологического компонента обусловливает использование метода восхождения от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному, который позволяет проследить эволюцию местного самоуправления от одной фазы развития к другой. Особенности современного местного самоуправления невозможно понять вне познания предшествующей ему истории.
Воссоздаваемая общая картина местного самоуправления опирается на исторический подход. Разъясняя целесообразность применения принципа историзма при изучении различных типов и форм самоуправления, Л.С. Мамут указывает, что принятие в расчет такого подхода осложняет понимание институтов самоуправления. Однако одновременно подкрепляет гарантии получения адекватного (а не приблизительного и упрощенного) знания о них1.
Свою пригодность успешно доказывает периодизация местного самоуправления на основе формационного подхода. Являясь основными фазами развития общества, формации выступают этапами возможной типологии местного самоуправления. При этом формационное качество автор понимает как механизм, знаменующий собой сменяемость социальных структур, прерывающий постепенный, эволюционный ход их развития.
Местное самоуправление, имеющее многовековую историю, последовательно переходило из одного периода общественного развития в другой, накапливая свой социальный и правовой потенциал. На смену обыденному признанию местного самоуправления вследствие его исторического происхождения, национальных традиций пришло понимание его конституционно-правового закрепления, оформления в неотъемлемый атрибут правового государства. Такова позиция современного человеческого сообщества, побуждающая национальные государства взглянуть на местное самоуправление как на явление цивилизации. Это обусловливает необходимость широкого использования опыта нестандартного цивилизационного подхода к познанию данного института. Цивилизационная идея предстает как непрерывная, сквозная линия исторического развития местного самоуправления, вычленяющая его этнокультурные типы.
Признавая обособленное значение формационного и цивилизационного подходов применительно к социально-экономической и этнокультурной классификации местного самоуправления, автор вместе с тем разделяет позицию ряда ученых о взаимодополняемости формационности и цивилизационности. Если формация отражает сменяемость социальных структур, то цивилизация подчеркивает их преемственность2.
При разрешении теоретических и прикладных вопросов автор опирался на синтетические методы исследования: системно-структурный, формальнологический, социологический, сравнительного правоведения, моделирования.
Результаты приведенного исследования подкреплены анализом современного отечественного и зарубежного законодательства, нормативных Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995. С. 7.
2 Рейснер Л.И. Цивилизация и способ общения. М,, 1993. С. 30-32. актов Российской Империи, СССР, РСФСР, анализом политико-правовой практики в Российской Федерации и ее субъектах.
Научная новизна исследования. В диссертации впервые в отечественной юридической литературе предпринята попытка комплексного анализа процесса становления и развития местного самоуправления в направлении от социальной идеи к научной категории, конституционно-правовому принципу и политико-правовой практике.
На защиту выносятся следующие положения, в которых нашла отражение научная новизна:
1. Анализ развития местного самоуправления с момента зарождения его идеи, когда формируются сущностные положения данного явления: общность субъекта и объекта управления в процессе регулирования местной жизни; наделение городской и сельской общины статусом социальной основы самоуправляющихся территориальных единиц; принадлежность власти социальному сообществу, ее осуществление местным коллективом жителей непосредственно или через выборные органы.
2. Рассмотрение идеи местного самоуправления как комплексного явления, связанного с широким духовным наследием (общей самоуправленческой идеей, учением о естественных правах человека, формационным и цивилизационным факторами, идеей муниципального социализма, взглядами буржуазных просветителей, социалистов и анархистов, представителей других направлений научной мысли). Идея местного самоуправления впитывает все ценное из общеидейного багажа человечества. Ее бытие связано с соединением самых разных гуманистических, научных, технических и т.д. воззрений. Категория превращает идею местного самоуправления из стихийной, неорганизованной в логически выстроенную.
3. Местное самоуправление - многозначный политико-правовой институт. Первоначально это было полисное самоуправление, самоуправление городов-коммун с характерными для них атрибутами (ограниченные размеры территории, замкнутость коллектива, специфические формы управления). В последующем иерархическое начало, ставшее основой политической организации общества, оказало воздействие на проблему соотношения государственности и самоуправления1. С этого времени проблема местного самоуправления оценивается сквозь призму идеологии естественного и позитивного права.
4. Анализ научной категории местного самоуправления предстает в виде совокупности методологических подходов, иллюстрирующих ее становление в прошлом и настоящем и указывающих перспективу развития данного института; базовых юридизированных институтов и понятий ("муниципальное образование", "вопросы местного значения", "органы местного самоуправления, "муниципальная служба" и т.д.).
В онтологическом плане категория представляет собой одну из форм бытия идеи местного самоуправления, способ ее объективирования. С позиции гносеологии научная категория есть стадия развития соответствующей идеи, новый уровень ее теоретического осмысления, связанный с выработкой и дальнейшей эволюцией механизмов и средств формирования самоуправленческой теории.
5. Исследование организационных и функциональных проявлений жизнедеятельности местных сообществ, изучение различных аспектов статуса данного вида социальных коллективов. В диссертации автор отстаивает целесообразность закрепления в федеральном законодательстве понятия "местное сообщество", благодаря которому концепция местного самоуправления стала бы логически более стройной.
6. Рассмотрение конституционно-правовых принципов местного самоуправления в качестве части теоретико-мировоззренческих представлений о самоуправленческой идеи. Благодаря принципам, закрепленным в праве, происходит юридическое признание феномена местного самоуправления. Принципы обеспечивают возможность применения местного самоуправления к конкретным жизненным ситуациям без обращения к дополнительному юридическому инструментарию.
7. Признание того, что Конституция Российской Федерации содержит многозначное понятие местного самоуправления. Это форма осуществления народом своей власти (ч.2 ст.З Конституции РФ), способ реализации принадлежащих
1 Институты самоуправления: историко-правовое исследование. С. 52-53. гражданам прав на участие в управлении делами государства (чЛ, 2 ст.32 Конституции РФ) и ряда других основных прав (ст.24,33,40,41,43 Конституции РФ)1. Российское государство исходит из признания естественного права граждан на самоорганизацию, самодеятельность и управление местными делами, гарантируя осуществление местного самоуправления. В то же время государство устанавливает территориальные границы и функциональные рамки самоуправления на местах, фиксируя объем компетенции органов муниципальной власти, наделяя их отдельными государственными полномочиями.
8. Вывод о том, что конституционная модель местного самоуправления в России не безупречна, трудна в реализации. Федеральный законодатель должен был учитывать не только тот смысл, который он вложил в конституционное и текущее законодательство, но и то, какой смысл будет извлечен как массовым, так и элитарным сознанием.
9. Рассмотрение разнообразных предложений относительно перспектив дальнейшего развития местного самоуправления, которые можно свести в три основные группы. Первая связана с возвратом к прежней модели организации местной власти, а именно включением местных органов в систему государственно-властных органов. Вторая группа предложений основана на соединении государственных начал и самоуправленческих функций в статусе местных органов власти. Иными словами, речь идет об обращении к имевшей место ранее модели местных органов, выступавших одновременно органами государственной власти и местного самоуправления.
Оба отмеченных варианта предполагают корректировку ст. 12 Конституции РФ, что в силу хорошо известных причин представляется крайне затруднительным. Поэтому третья группа предложений заключается в поддержании существующей в настоящее время модели местного самоуправления.
10. Изучая отдельные проблемы муниципально-правовой практики, автор использует метод моделирования как способ познания и организации действительности. Моделированию подлежит не только организационная сторона деятельности аппарата местно-публичной власти, но и иные узловые пункты
1 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. С. 63-64. самоуправления. В диссертации выделяются сущностная, территориальная, функциональная, организационно-структурная, материально-финансовая и правовая модели местного самоуправления, через призму которых рассматриваются некоторые актуальные вопросы практики местного самоуправления.
11. Автор анализирует предпосылки становления отрасли муниципального права и законодательства Российской Федерации. Отмечая основные системообразующие признаки отрасли муниципального права, диссертант характеризует данное правовое образование в качестве комплексной юридической отрасли.
12. Рассматривается возможность вычленения отрасли муниципального права не только по "предмету-методу", но и по "субъекту". В этом смысле, муниципальное право есть совокупность нормативных предписаний, функционально объединенных регулированием правового статуса местных сообществ и других субъектов отношений местного самоуправления.
13. В исследовании анализируются особенности метода муниципально-правового регулирования. Учитывая, что местное самоуправление преимущественно является публично-правовым институтом, для него свойственно доминирование императивного метода в сочетании с обязывающими и запрещающими способами правового регулирования. Императивный метод обусловливает применение метода гарантий, также характерного для федерального уровня нормативной регламентации. Автономному уровню муниципально-правового регулирования свойственно использование метода саморегулирования. Саморегулирующим потенциалом обладают нормативные предписания, принятые посредством форм прямого волеизъявления.
Практическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения непосредственно ориентированы на их использование при разработке нового и совершенствовании действующего конституционного, отраслевого законодательства, опосредствующих реализацию отношений местного самоуправления в Российской Федерации, в практической работе органов государственной власти и муниципальных органов.
Материалы и выводы диссертации могут быть использованы в научных исследованиях по проблемам конституционного и муниципального права, в учебной литературе и преподавании соответствующих учебных курсов.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного права Российской Федерации Уральской государственной юридической академии. Основные положения и выводы диссертации отражены в учебнике, учебном пособии, монографии и других публикациях автора, излагались на различных научно-практических конференциях и научных семинарах, публичных выступлениях, использовались в процессе подготовки законопроектов по проблемам местного самоуправления. Материалы диссертационного исследования используются автором в преподавательской работе.
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, четырех глав и заключения, а также списка используемой литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Выдрин, Игорь Вячеславович, Екатеринбург
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Местное самоуправление - многогранная тема, актуальность исследования которой обусловлена новизной проводимых в этой сфере политико-правовых преобразований. Достаточно большое количество работ по отечественному и зарубежному местному самоуправлению, опубликованных в последнее время, только доказывает многоаспектный характер самоуправленческой проблематики. В настоящей работе предпринята попытка провести правовой анализ эволюции местного самоуправления от идеи до результатов ее практического применения. Эта концептуальная основа и стала замыслом настоящей работы, причем ее автор стремился показать ключевые положения института местного самоуправления в процессе его становления и развития. Такими положениями являются: социальная идея местного самоуправления; соответствующая научная категория; конституционно-правовые принципы местного самоуправления; муниципально-правовая практика.
Значимость предлагаемой схемы, по мнению автора, определяется следующими факторами.
Во-первых, ее компоненты, объединенные в общий логический цикл познания, иллюстрируют генезис, историческое развитие и функционирование современных форм самоуправления. Отмечая своеобразие правовых идей, A.M. Васильев подчеркивает, что их специфика проявляется, когда они рассматриваются с учетом отражаемого в них предмета, а следовательно, и конкретного идеала, к которому они устремлены; когда приняты во внимание особенности путей и средств достижения поставленных целей, которые включают в себя правовой идеал; наконец, когда установлены последовательные формы практического осуществления идей, их "опредмечивания". По его мнению, в процессе реализации правовых идей прослеживается определенная последовательность и различные стадии. Их три: правовая теория; система правовых норм; правопорядок, отражающий государственно-правовую практику осуществления идеи1.
1 Васильев A.M. Правовые категории: Методологические аспекты разработки системы категорий теории права. С. 218-223.
Во-вторых, будучи предметом исследования, указанные компоненты обусловливают применение широкого спектра обще- и частнонаучных методов познания местного самоуправления (диалектические методы - восхождения от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному, принцип историзма, формационный, системный, структурного анализа; методы, выработанные теорией права - формально-логический, сравнительного правоведения, моделирования и др.).
По результатам исследования сформулированы следующие выводы.
Местное самоуправление последовательно обретало статус многозначного института. Сначала это было полисное самоуправление с характерными для него атрибутами: экономическая основа (базис) и ограниченные размеры, замкнутость территории и коллектива. Для полиса были присущи формы самоуправления гражданского коллектива (народное собрание, совпадающее с ним народное ополчение, выборные органы власти)1. В последующем образование государств, функционировавших по принципу иерархических систем управления, породило многоаспектную проблему взаимоотношений государственной и местной властей. Именно с этого времени появляются оценки местного самоуправления в качестве агентов центральной власти, служащих цели укрепления государства. Вместе с тем активизируются суждения относительно природы местного самоуправления в духе естественно-правовой доктрины, согласно которой самоуправляющиеся территории представляют собой естественно сложившиеся образования, признаваемые государством. Таким образом, в широком контексте проблема самоуправления оценивается сквозь призму идеологии естественного и позитивного права. Конкретная трактовка самоуправленческой природы нашла отражение в ставших классическими общественной и государственной теориях местного самоуправления.
Автор полагает, что в современной Конституции Российской Федерации удачно соединяются оба подхода. Российское государство исходит из признания естественного права своих граждан на самоорганизацию, самодеятельность и управление местными делами, гарантируя с помощью совокупности организационно
1 Игнатенко A.B. Эволюция формы государственного устройства Рима (V-I вв. до н.э.) // Вопросы территориально-политического устройства государства в развитии политической системы общества. С. 32. правовых, финансово-экономических средств осуществление местного самоуправления. В то же время государство устанавливает территориальные и функциональные границы самоуправления мест, фиксируя объем компетенции органов местной власти, наделяя их отдельными государственными полномочиями.
Общая тенденция российской реформы на местах - развитие самоуправленческого начала самостоятельности муниципальной власти. Реформа объективно вызвана к жизни экономическими, социальными, политическими, идеологическими и историческими факторами.
Вместе с тем реформа местного самоуправления, сопряженная со структурными, функциональными, территориальными преобразованиями, сталкивается с серьезными трудностями. Объяснение последним отчасти находится в психологическом восприятии конституционной модели местного самоуправления, которая радикальным образом изменила существовавшие прежде представления об организации местной власти, ее взаимоотношениях с государством. Трудности вызваны и тем, что модель местного самоуправления, заложенная в Конституции РФ, не безупречна, трудна в практическом осуществлении. Тем не менее нередкие случаи отступления от конституционных положений о местном самоуправлении должны быть квалифицированы как нарушения норм основного закона страны.
В диссертации автор приводит суждения различных авторов относительно дальнейших перспектив развития местного самоуправления в России.
В работе достаточно подробно анализируются сущностная, территориальные, организационно-правовые, функциональные и иные модели местного самоуправления.
Диссертант формулирует отдельные предложения, направленные на систематизацию законодательства о местном самоуправлении и муниципально-правовой практике.
Для корректировки сущностной модели российского местного самоуправления автором предлагается включить в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" понятие "местное сообщество", которое следует рассматривать как совокупность граждан, проживающих в городском или сельском поселении или на иных территориях, объединенных общими интересами в решении вопросов местного значения. Данная мера позволила бы, на взгляд автора, сделать модель местного самоуправления более логически стройной и выверенной. Местное сообщество в этой модели выступает социальным субъектом самоуправленческих отношений. Муниципальное образование образует муниципальную базу местного самоуправления, а вопросы местного значения - его функциональную основу.
В целях усиления самоуправленческого потенциала местных сообществ рекомендуется включить в Конституцию РФ норму о праве граждан на осуществление управления не только делами государства, но и на реализацию местного самоуправления (ч.1 ст. 32).
Кроме того, предлагается, чтобы в Конституции России получило выражение право граждан на равный доступ к муниципальной службе (ч.4 ст.32).
При анализе территориальных моделей местного самоуправления следует исходить из диспозитивного характера нормы ч.1 ст. 12 Федерального закона от 28.08.95. Такой подход дает возможность осуществления местного самоуправления не только в рамках административно-территориальных границ. Вместе с тем данную норму следует увязывать с положениями о необходимости учета мнения населения, гарантии которого устанавливаются законами субъектов Российской Федерации. Кроме того, порядок образования, преобразования или упразднения муниципальных образований должен быть также урегулирован законодательством субъектов федерации (чч.2,3 ст. 13). В противном случае муниципальными образованиями считаются в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов РФ районы, города, районы в городах, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты или территории, в которых местное самоуправление осуществлялось до появления Федерального закона от 28.08.95.
В плане уточнения организационной модели, по мнению автора, в корректировке нуждается организационная формула о праве населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ч.1 ст.131). Думается, речь должна идти о праве граждан определять систему органов местного самоуправления без конкретизации внутриструктурных подразделений муниципальных органов власти.
Автор полагает, что в упрощении нуждается механизм привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности за нарушения законодательства. Возможно ввести специальные укороченные сроки судебного рассмотрения дел этой категории; разрешить вынесение заключений о несоответствии действий органов и должностных лиц местного самоуправления законодательству в тех же судебных процессах, где устанавливается такой факт; перечислить хотя бы основные правонарушения, которые могут стать основой подобных заключений.
В дальнейшем осмыслении нуждаются положения закона о статусе главы муниципального образования, который в соответствии с Федеральным законом от 28.08.95 возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления (ч.1 ст. 16). В силу неопределенности данной формулы в отдельных муниципальных образованиях устанавливается право их руководителей возглавлять систему органов местного самоуправления. Возникают вопросы о характере юридической личности структурных подразделений местной администрации.
Автор считает необходимым продолжить работу над совершенствованием избирательного законодательства. Одно из главных направлений такой деятельности связано с ужесточением требований, предъявляемых к выдвижению кандидатов в депутаты и на выборные должности муниципальных служащих.
Развитие функциональной модели местного самоуправления сопряжено с разработкой и принятием федерального закона о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями. Данный закон должен предусматривать механизм делегирования муниципальным органам не только федеральных полномочий субъектов Федерации, а также порядок финансовой компенсации затрат местного самоуправления.
Требует ускорения работа над федеральным законом о государственных минимальных социальных стандартах, на основании которых формируются бюджеты различных уровней, строятся межбюджетные отношения.
В диссертации содержатся предложения по уточнению некоторых положений теории права. По мнению автора, перспективным может стать предложение о делении национальной правовой системы не только по предмету и методу правового регулирования, но и по субъектам социальных отношений. В этом смысле, муниципальное право выступает в виде совокупности нормативных установок, функционально объединенных регулированием правового статуса местных сообществ и других субъектов отношений местного самоуправления.
Уточнение сделанных выводов предполагает их развитие в дальнейшей научной деятельности автора.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект)»
1. Конституция Российской Федерации. М., 1994.
2. Конституция Республики Бурятия (Извлечение) // Рос. юрид. журнал. 1994.2.
3. Конституция Республики Татарстан. Казань, 1993.
4. Конституция Республики Ингушетия // Конституции республик в составе Российской Федерации. Вып. 1. М., 1995.
5. Конституция Республики Коми // Там же.
6. Устав города Москвы // Законы города Москвы (1994-1996). М., 1997.
7. Устав Иркутской области // Научно-практический комментарий. Иркутск, 1995.
8. Устав (Основной Закон) Челябинской области // Сб. законов и нормативных правовых актов Челябинской области. 1995. № 5.
9. Устав Свердловской области // Ведомости Свердловской областной Думы. 1995. №5.
10. Об общих началах местного самоуправление и местного хозяйства в СССР. Закон СССР от 9 апреля 1990 г. // Ведомости ВВС СССР. 1990. № 16. Ст. 217.
11. О местном самоуправлении в РСФСР. Закон РСФСР от 6 июля 1991г.// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №29. Ст. 1010.
12. О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации. Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. // Рос. газ. 1992. 20 марта
13. О закрытом административно-территориальном образовании. Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 33.
14. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
15. О внесении дополнения в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1917.
16. Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. // Рос. газ. 1996. 4 дек.
17. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Федеральный закон от 19 сентября 1997г. //Рос. газ. 1997. 25, 30 сент.
18. О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. // Рос. газ. 1997. 30 сент.
19. О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. // Рос. газ. 1993. 12 окт.
20. О реформе местного самоуправления в Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. // Рос. газ. 1993. 29 окт.
21. О совете по местному самоуправлению в Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 29 мая 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 22. Ст. 2571.
22. Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 11 июня 1997г. // СЗРФ. 1997. №24. Ст. 2741.
23. О мерах по совершенствованию взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в Удмуртской Республике. Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1997 г. // Рос. газ. 1997. 30 дек.
24. Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря1995 г. //СЗРФ. 1996. №2. Ст. 121.
25. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 июля 1997 г. по делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия // Рос. газ. 1997. 2 июля.
26. О местном самоуправлении в Челябинской области. Закон Челябинской области от 16 октября 1995 г. // Сб. законов и нормативных правовых актов Челябинской области. 1995. №11.
27. О территориальном общественном самоуправлении. Закон Челябинской области от 1 марта 1996 г. // Сб. законов и нормативных правовых актов Челябинской области. 1996. № 2.
28. О внесении изменений и дополнений в областной закон "О местном самоуправлении в Свердловской области" от 18 ноября 1997 г. // Обл. газ. 1997. 21 нояб.
29. Об исполнительных органах государственной власти в Свердловской области. Областной закон от 24 декабря 1996 г. // Обл. газ. 1997. 9 янв.
30. О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области отдельными государственными полномочиями. Областной закон от 24 декабря 1996 г. // Обл. газ. 1996. 31 дек.
31. О статусе депутата представительного органа местного самоуправления муниципального образования в Свердловской области. Областной закон от 20 мая 1997 г. // Обл. газ. 1997. 3 июня.
32. О статусе глав муниципальных образований и выборных глав администраций поселений, сельсоветов в Свердловской области. Областной закон от 21 августа 1997 г. // Ведомости Законодательного Собрания Свердловской области. 1997. №20.
33. О порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований в Свердловской области. Областной закон от 12 ноября 1997 г. // Обл. газ. 1997. 18 нояб.
34. Избирательный кодекс Свердловской области. Областной закон от 5 декабря 1997 г. //Ведомости Законодательного Собрания Свердловской области. 1997. №27.
35. О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве. Закон г. Москвы от 10 мая 1996 г. // Ведомости Московской Думы. 1996. № 7.
36. Устав города Екатеринбурга // Екатеринбургские ведомости. 1995. № 3.
37. Устав муниципального образования "Ревдинский район" // Новый город. 1996. 24 сент.
38. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 19 января 1864г. // Хрестоматия по истории государства и права СССР (дооктябрьский период). М., 1990.
39. Городовое положение от 16 июня 1870 г. // Там же.
40. Европейская Хартия о местном самоуправлении от 15 октября 1985 г. // Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". М., 1997.2. Специальная литература
41. Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // Соц. исследования. 1997. № 1.
42. Авакьян С.А. Депутат: статус и деятельность. М., 1991. - 288 с.
43. Авакьян С. А. Правовое регулирование деятельности Советов. Конституционные основы, теория, практика. М., 1980. - 204 с.
44. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972. Т. 1. 396 с.
45. Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975,- 264 с.
46. Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. - 320 с.
47. Аристотель Соч. В 4 т. М., 1984. Т. 4. - 830 с.
48. Барабашев Г.В. О хартиях местного самоуправления в США // Государство и право. 1994. № 5.
49. Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство. М., 1988.560 с.
50. Барабашев Г.В., Васильев В.И., Шеремет К.Ф. Советы народных депутатов: время перемен//Сов. государство и право. 1988. №5.
51. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. - 301 с.
52. Бердяев H.A. Истоки и смысл русского коммунизма. М., 1994. - 416 с.
53. Бойцов В.Я. Система субъектов советского государственного права.-Уфа. 1972. 141 с.
54. Бойцов В.Я., Степанова Н.В. Российское территориальное самоуправление 1864-1917. Кемерово, 1994. - 138 с.
55. Бокий М.А., Шапиро Л.В. Обратная связь в городском самоуправлении // Соц. исследования. 1997. № 4.
56. Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации: Автореф. дис. . докт. юрид. наук. Саратов, 1997.- 48 с.
57. Борисов А. Самоуправление: европейская традиция и Россия // Городское управление. 1961. № 1.
58. Бородкин Ф.М. Ценности населения и возможности местного самоуправления // Соц. исследования. 1997. № 1.
59. Борщевский Н.В., Успенский C.B., Шкаратан О.И. Город. Методологические проблемы комплексного социального и экономического планирования. М., 1975. - 173 с.
60. Бурдье П. Начала. М., 1994. - 288 с.
61. Бурдье П. Социология политики. М., 1993. - 336 с.
62. Бурстин Д. Американцы: демократический опыт. М., 1993. - 832 с.
63. Бутенко А.П. Власть народа посредством самого народа. М., 1989.204 с.
64. Быстрицкий А.Д. Городская цивилизация в России // Городское управление. 1996. № 1.
65. Варламова H.B. Самоуправление сквозь призму праксеологии // Гражданское общество и правовое государство: предпосылки формирования. М., 1991.
66. Васильев A.M. Правовые категории. Методологические разработки системы категорий теории права. М., 1976. - 264 с.
67. Васильев В. Советы или муниципалитеты? // Народный депутат. 1991.16.
68. Васильев В. Готовится важнейший закон. Не допустить бы ошибок // Российская Федерация. 1994. № 13.
69. Васильчиков A.B. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869-1871. Т. 1-3.
70. Вебер М. Город // Избранное. Образ общества. М., 1994.- 704 с.
71. Веденеев Ю.А. Новое избирательное право Российской Федерации: проблемы развития и механизм реформирования // Вестн. Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1997. № 2.
72. Велихов JI. Основы городского хозяйства.- M.-JL, 1928.4.2. 233 с.
73. Вешняков A.A. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. М., 1997. - 184 с.
74. Воронин А. О ходе выполнения федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления // Городское управление. 1996. №4.
75. Выдрин И.В. О проблеме отрасли муниципального права // Рос. юрид. журнал. 1995. № 2.
76. Выдрин И.В. Устав Екатеринбурга и некоторые вопросы реализации федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации // Рос. юрид. журнал. 1996. № 3.
77. Выдрин И.В. Местное самоуправление: соотношение юридической теории и конституционной практики // Выборы и референдумы. 1997. № 1.
78. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Совет и администрация: спорные вопросы статуса и взаимоотношений // Российский юридический журнал. 1993. № 1.
79. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Екатеринбург, 1997. 448 с.
80. Выдрин И.В., Кокотов А.Н., Саломаткин A.C. Челябинская область -субъект Российской Федерации. Челябинск, 1997. - 237 с.
81. Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации 17 февраля 1995 г. М., 1995. - 160 с.
82. Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов советского государства. М., 1982. - 183 с.
83. Гельман В. Вокруг реформы органов местного самоуправления: политические интересы и законодательный процесс // Местное самоуправление: теория и практика. М., 1996.
84. Гильченко JI. Становление самоуправления в России // Городское управление. 1996. № 1.
85. Годунова О.В. Соотношение советского строительства и науки управления (на опыте исследования системы местных Советов депутатов трудящихся): Автореф. Дис. канд. юрид. наук. Свердловск, 1975. - 24 с.
86. Горожанин В.А. Понятие и особенности правового статуса субъектов местного самоуправления в Российской Федерации. Новосибирск, 1997. - 29 с.
87. Горфинкель И.М., Корабельников М.А. Выборы глав местного самоуправления: попытка политического анализа // Выборы и референдумы. 1997. №1.
88. Готг B.C., Семенюк Э.П., Урсул А.Д. Категории современной науки (становление и развитие). М., 1984. - 268 с.
89. Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. 1992. № 10.
90. Давид Р., Жоффе-Спинози К. Основные правовые системы современности. М., 1997. - 400 с.
91. Данилевский Н.Я. Россия и Европа. М., 1991. - 436 с.
92. Дементьев А.Н. О "системе Советов" и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели // Государство и право. 1996. № 8.
93. Дмитриев Ю.А., Златопольский A.A. Гражданин и власть. М., 1994.160 с.
94. Дмитриев Ю.А., Ковалев В.Т. Муниципальное право: Проблемы становления отрасли // Право и жизнь. 1994. № 4.
95. Иванов С.Н., Югов A.A. Территориальные коллективы в системе социалистического самоуправления советского народа // XXVII съезд КПСС и повышение эффективности конституционного регулирования.- Свердловск, 1988. -140 с.
96. Иванов В.Н., Патрушев В.И. Модели развития местного самоуправления // Правительство город - люди. 1996. № 14.
97. Иванченко A.B. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика. М., 1996. - 304 с.
98. Иванченко A.B. Местное самоуправление: день сегодняшний и завтрашний // Российская газета. 1997. 26 нояб.
99. Избирательные системы стран мира (формирование парламентов, выборы президентов) / Под ред. П.И. Савицкого. Екатеринбург, 1993. - 95 с.
100. Ильин И.А. Родина и мы. Статьи. М., 1995. - 512 с.
101. Ильин М.В., Мельвиль Ю.А., Федоров Ю.А. Демократия и демократизация // Полит, исследования. 1996. № 5.
102. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995.301 с.
103. Исполнительный комитет местного Совета народных депутатов: правовое положение. Основы организации и деятельности / Под ред. Г.В. Барабашева. М., 1983.- 256 с.
104. Карамзин Н.М. История государства российского. Ростов-на-Дону, 1995. Кн. 1.-448 с.
105. Керимов Д.А. Философские основания политико-правовых исследований. М., 1986. - 332 с.
106. Керимов Д.А. Методологические функции философии права // Государство и право. 1995. № 9.
107. Кириллов А.Д., Кириллов Б.А. Выборы на Урале 1995-1996 гг. -Екатеринбург, 1997. 137 с.
108. Клеманн Н.М. Местные органы власти в структуре управления Великобритании. М., 1993. - 34 с.
109. Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (Основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и правоЛ995. № 4.
110. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1995.395 с.
111. Кокотов А.Н. Русская нация и российская государственность. Екатеринбург, 1994. 126 с.
112. Кокотов А.Н. Разграничение полномочий между областью и муниципальными образованиями // Социально-экономический потенциал территорий разного уровня: проблемы оценки и статуса. Екатеринбург, 1996.- 151 с.
113. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. - 552 с.
114. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". М.,1997.-460 с.
115. Конституция Российской Федерации: Комментарий.- М.,1994.- 624с.
116. Конституции зарубежных государств. М., 1996. - 432 с.
117. Конституции республик в составе Российской Федерации. М., 1995. Вып. 1.-279 с.
118. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. В 4т.- М., 1995. Т. 2.-448 с.
119. Конституционное (государственное) право: Справочник.- М., 1995.- 191 с.
120. Конституционное право Российской Федерации. Екатеринбург, 1995. - 368 с.
121. Корельский В.М. Власть, демократия, перестройка. М., 1990.- 237с.
122. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2.
123. Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное? // Сов. государство и право. 1990. № 10.
124. Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993. - 16 с.
125. Кряжков В.А. Информация в советской представительной системе (правовые и организационные проблемы). Свердловск, 1987. - 144 с.
126. Кряжков В.А. Местное самоуправление: правовое регулирование и структура // Сов. государство и право. 1992. № 1.
127. Кукушкин М.И. Постоянные комиссии местных Советов: практика деятельности и проблемы совершенствования//Сов. государство и право.1986. № 9.
128. Кулиева С.И. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. М., 1994. - 150 с.
129. Курчинский М.А. Муниципальный социализм и развитие городской жизни.-СПб.,1907. 52 с.
130. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. - 428 с.
131. Кутафин O.E., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1982.232 с.
132. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки.- М., 1988.- 320 с.
133. Ланда Р.Г. Восток: цивилизация, формация, социум// Вопр. истории. 1995. №4.
134. Левин И.Б. Гражданское общество на Западе и в России // Полит, исследования. 1996. № 5.
135. Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 40.
136. Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 10.
137. Леонова О.И., Скуратов Ю.И. Конституционное основы научного управления в системе местных Советов. Свердловск, 1982. - 136 с.
138. Леушин В.И. Юридическая практика в системе социалистических общественных отношений. Красноярск, 1987. - 152 с.
