АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Модернизация государственного управления в информационном обществе»
На правах рукописи
Талапина Эльвира Владимировна
Модернизация государственного управления в информационном обществе: информационно-правовое исследование
12.00.13 — информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
Москва - 2015
1 4 ОКТ 2015
005563320
005563320
Работа выполнена в секторе информационного права Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук
Научный консультант доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации, Бачило Иллария Лаврентьевна
Официальные оппоненты доктор юридических наук, профессор,
профессор кафедры государственного и административного права ФГБОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет» Гриценко Елена Владимировна
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой «Административное и информационное право» ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» Лапина Марина Афанасьевна
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного и административного права ФГБОУ ВПО «ЮжноУральский государственный университет» (научно-исследовательский университет) Минбалеев Алексей Владимирович
Ведущая организация Федеральное государственное автономное
образовательное учреждение высшего
профессионального образования «Национальный
исследовательский университет "Высшая школа экономики"»
Защита состоится «10» ноября 2015 г. в 13 час. 00 мин. на заседании диссертационного совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д.002.002.09 при Федеральном государственном бюджетном учреждении науки Институте государства и права Российской академии наук по адресу: 119019, г. Москва, ул. Знаменка, 10.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук по адресу: 119019, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10; http://igpran.ru/
Автореферат разослан «_
» С^^Г/^и 2015 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук 4— М.В.Демьянец
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования
Каждое государство стремится придать управлению обоснованную целевую направленность и эффективность. От этого во многом зависит качество принимаемых решений и развитие различных сфер государственной и общественной жизни. Однако не всегда удается достичь поставленных целей в немалой степени ввиду консервативного использования преимущественно традиционных методов и приемов управленческого воздействия.
Революционное распространение информационных технологий во всех областях жизнедеятельности общества и государства бросило вызов сложившимся шаблонам социальной жизни. Государственное управление находится под влиянием многих факторов, но именно формирующееся информационное общество как новый тип постиндустриального общества знаний становится главенствующим.
Общество, в котором наблюдается избыток информации, требует иной организации работы с ней. Информационное общество предлагает новые способы организации государственного управления, учитывающие возрастающую множественность субъектов государственного управления. Управление не есть больше монополия правительств, а его эффект зависит от способности лидеров выборочно включать в процесс принятия решений новых субъектов, которые стали участниками и партнерами в управлении, отмечалось в докладе Римского клуба «Первая глобальная революция» (1990). Во многом расширение участия граждан и их объединений в государственном управлении катализируется распространением новых ИКТ, их внедрением в управленческий механизм. Необходимость обновления государственного управления позволяет говорить о его модернизации в условиях информационного общества на сегодняшнем цифровом этапе. Это - общемировая тенденция, имеющая место и в России.
Государственное развитие требует использования таких технологий и процедур, которые способствуют принятию обоснованных политических,
экономических и социальных решений и достижению намеченных конечных результатов. Современные информационные технологии являются своеобразным ключом к использованию потенциала государственного управления в интересах устойчивого социально-экономического развития нашей страны и предотвращения кризисных ситуаций.
Исследование состояния и динамики государственного управления в условиях формирования информационного общества обретает актуальность для многих наук. С точки зрения правовой науки, зачастую отстающей от технического прогресса, важно познать суть происходящего с целью определения тенденций развития. Право должно избрать способ регулирования государственного управления в условиях распространения сетевого подхода к организации управления. В то же время, при определенных условиях право способно регулировать динамические процессы, направляя их к достижению заранее заданной цели.
Как известно, правовое регулирование является фактором двоякого действия: оно стабилизирует управленческие отношения и одновременно способствует их новизне и динамичности. Информатизация государственного управления побуждает к исследованию в праве новых возможностей гибкого воздействия на общественные процессы. Государственная политика в области развития информационного общества и информационных технологий последнего десятилетия мобилизует внимание к этой проблеме. Здесь предстоит решить комплекс новых задач, а именно выявить системность и механизмы правового опосредования информационно-управленческих связей, урегулировать базовые основания для устойчивого функционирования органов власти, государственных и муниципальных учреждений, бизнес-структур, институтов гражданского общества. Не менее важно придать новый импульс реализации конституционного права граждан на участие в государственном управлении благодаря доступности использования информационных ресурсов и ИКТ (можно отметить нормативные правовые акты по обеспечению доступа к информации о деятельности органов власти, определенные подвижки в регулировании открытого правительства). Это
в свою очередь позволяет поставить ряд принципиально новых задач не только перед наукой информационного права, но и в областях административного права, общей теории права и общей теории государства.
В международном масштабе наблюдается определенная степень общности и взаимодействия между государствами, которая достигается за счет новых правовых решений и процедур. В процесс формирования и развития глобальных информационных систем и сетей (самой заметной из которых является Интернет) втянуты не только субъекты управления, но и другие участники. Прямой диалог становится устойчивым средством согласования деятельности государств, органов власти, организаций и объединений граждан. Международные организации и межгосударственные объединения активно способствуют распространению единых стандартов информационно-управленческой деятельности. Возникает комплекс новых проблем, среди которых выделим соотношение национальных и международных регуляторов информационных процессов, баланс между соблюдением конституционных прав граждан и обеспечением национальной безопасности государства и т.п. Сетевое общение граждан и организаций, равно как и сам Интернет, требуют новых и непривычных средств их гарантирования, регулирования и контроля. А это — феномен гораздо более глобального порядка, ведущий к изменениям в классической системе права и его источников.
Актуальность данного исследования в конечном итоге определяется объективной необходимостью упорядочения правовой основы организации и деятельности системы государственного управления с учетом вызовов информационного общества, политики государственного управления и законодательства Российской Федерации применительно к использованию информации и средств ИКТ в организационной и функциональной инфраструктуре органов исполнительной власти.
Степень разработанности темы исследования
Модернизация государственного управления, также как использование информационно-коммуникационных технологий, являются предметом
исследования различных наук, гуманитарных и технических. На сегодняшнем этапе развития информационного общества интерес к этим проблемам только возрастает.
Традиционно вопросы государственного управления исследуются в юридической науке с позиций административного права. Классическое государственное управление как вертикально организованная деятельность органов власти хорошо изучено в науке административного права. Административистами же исследуется применение в государственном управлении новых информационных технологий, что чаще всего обозначается как информационное обеспечение деятельности органов исполнительной власти. При таком подходе информационные технологии рассматриваются как объект государственного управления, а информационное обеспечение замыкается внутри системы органов власти. Одной из последних работ на эту тему является докторская диссертация Н.Н.Ковалевой «Административно-правовое регулирование использования информационных технологий в государственном управлении» (Саратов, 2014).
Проблемы информационного общества исследуются гораздо более широко, что далеко не ограничивается рамками правовой науки. Здесь ведущие позиции принадлежат зарубежным авторам, таким как Д.Белл, Г.Бехманн, М.Кастельс, Д.Норт, Э.Тоффлер и многие другим. Среди отечественных разработок можно отметить работы И.Л.Бачило, Ю.А.Нисневича. Именно в исследованиях подобного рода освещаются глобальные вызовы информационного общества.
Применение информационно-коммуникационных технологий в государственном управлении в рамках электронного правительства становится предметом исследования политической науки, здесь можно отметить диссертационные исследования Д.С.Агалина, П.В.Григорьева, Е.А.Кашиной. Вопросы информационной функции государства исследованы в диссертациях по праву И.Ю.Никодимова и А.Н.Васениной.
В той или иной мере вопросы, поднятые в настоящем диссертационном исследовании, затронуты в докторских диссертациях А.В.Минбалеева,
Т.А.Поляковой, Л.К.Терещенко, кандидатских диссертациях О.А.Александровой, А.А.Антопольского, А.Н.Гулемина, А.Е.Помазуева, С.И.Семилетова, А.И.Химченко и др.
Представляется, что комплексность регулирования информационных технологий делает отраслевой подход не вполне достаточным. Акцент только на административно-правовое регулирование использования ИКТ сужает предмет исследования и ограничивает его результаты. На наш взгляд, правовое регулирование использования ИКТ целесообразнее рассматривать с точки зрения информационного права, которое является комплексным. Кроме того, если применение ИКТ уже изучалось в качестве объекта государственного управления (во всяком случае, в административно-правовом аспекте), то обратное, трансформирующее влияние ИКТ и особенно самого информационного общества на государственное управление, в особенности возможности правового регулирования динамического процесса, до сих пор не привлекало детального внимания исследователей.
Объект исследования
Система общественных отношений, складывающихся в процессе осуществления государственного управления и его модернизации в условиях формирования информационного общества.
Предмет исследования
Теоретические положения, отражающие состояние и тенденции развития правового регулирования государственного управления в условиях формирования информационного общества, нормативные правовые акты Российской Федерации и иностранных государств, международные правовые и другие акты, национальная, зарубежная и международная правоприменительная практика, в том числе судебная.
Цель исследования
Цель настоящего диссертационного исследования заключается в разработке правовых основ модернизации государственного управления, путем выделения элементов системы государственного управления, существенная трансформация
которых обусловлена воздействием информационного общества, и обоснования на этой базе концептуальных положений правового регулирования государственного управления в условиях использования ИКТ в этой области общественной жизни. Научные задачи
В рамках поставленной проблемы решаются следующие научные задачи, определившие логику и структуру диссертационного исследования:
• определить новую модель государственного управления, формирующуюся под влиянием информационного общества;
• определить задачи, стоящие перед правом в целях урегулирования формирующейся модели, и оценить роль информационного права;
• определить правовые основы электронизации государственного управления и влияния информации и ИКТ на качество государственного управления;
• раскрыть эволюцию права на информацию в цифровую эпоху;
• дать аналитическую характеристику правовых аспектов влияния информационных процессов на активизацию участия граждан в государственном управлении;
• установить правовые проблемы, связанные с расширением круга субъектов государственного управления, и предложить пути их решения;
• обосновать необходимость и содержание правового принципа транспарентности государственного управления;
• выявить корреляцию между информационной открытостью, качеством нормативной информации и распространенностью коррупции;
• определить потенциал повышения качества нормативных правовых актов и оптимизации доступа к ним;
• определить пределы и объемы возможного использования зарубежного опыта правового регулирования электронизации государственного управления;
• обосновать предложения по совершенствованию российского законодательства в сфере государственного управления в информационном обществе.
Методологическая основа исследования
Методология исследования состоит в анализе процесса модернизации государственного управления в связи с активизацией применения ИКТ как динамики меняющихся состояний под влиянием правовых регуляторов. Комплексность этого процесса побуждает к исследованию безотносительно к отраслевому делению права, но правовые аспекты использования ИКТ наиболее концентрировано выражены в информационном праве, в фокусе которого проводилось исследование.
Методологическую основу исследования составили общенаучные и специальные юридические методы познания. К числу использованных общенаучных методов следует отнести формально-логический, диалектический, системный методы, а также метод социального моделирования. Применение формально-логического метода обусловило последовательность высказанных суждений и выводов. Посредством диалектического метода обосновывается взаимосвязь и взаимообусловленность социальных процессов и общественных явлений, связанных с развитием информационного общества. Использование системного метода дало возможность определить общие системные признаки отношений в сфере государственного управления, установить роль информационного права в регулировании государственного управления в информационном обществе. Метод социального моделирования использовался при методической разработке и проведении антикоррупционных экспертиз, а также создании модели государственного управления в информационном обществе.
Специальная юридическая методология применена с использованием формально-правового и историко-правового методов. Метод юридического толкования использовался для выяснения содержания норм российского, зарубежного законодательства и международно-правовых актов. Особое значение
придано сравнительно-правовому методу, непосредственно примененному при изучении зарубежного и международного опыта в целях установления общих тенденций и национальных особенностей.
Теоретическая основа диссертационного исследования
Теоретическую основу диссертации составили результаты исследований, проведенных в праве, а также других научных отраслях (философия, политология, социология, менеджмент, государственное и муниципальное управление).
Общетеоретическую основу данного исследования составили работы таких российских ученых в области теории права, как С.С.Алексеев, В.К.Бабаев, Н.А.Власенко, В.Б.Исаков, В.В.Лазарев, А.В.Малько, Г.В.Мальцев, М.Н.Марченко, Л.А.Морозова и др. При анализе государственного управления автор неоднократно обращался к фундаментальным исследованиям ученых в области административного права, таких как И.Н.Барциц, Д.Н.Бахрах, Е.В.Гриценко, Б.П. Курашвили, Б.М.Лазарев, А.Ф.Ноздрачев, Ю.А.Тихомиров, Ц.А.Ямпольская, а также представителей науки конституционного права -В.Д.Зорькин, О.Е.Кутафин, Т.Я.Хабриева, В.Е.Чиркин, Б.С.Эбзеев. Для обоснования общетеоретических проблем привлечены работы в области общей и политической философии (В.Г.Афанасьев, Ф.Фукуяма, Ф.Хайек) и философии права (В.С.Нерсесянц). Оказались весьма полезными и наработки ученых-цивилистов (Г.А.Гаджиев, В.А.Дозорцев, О.А.Красавчиков, В.А.Рубанов, В.Ф.Яковлев), что в очередной раз доказывает комплексность информационного права.
Многие положения диссертации были обоснованы благодаря работам специалистов в области информационного права — Ю.М.Батурин, И.Л.Бачило, И.Ю.Богдановская, А.Б.Венгеров, П.У.Кузнецов, М.А.Лапина, В.Н.Лопатин, А.В.Морозов, В.Б.Наумов, Т.А.Полякова, Л.А.Сергиенко, А.А.Тедеев, Л.К.Терещенко, М.А.Федотов и др. Активно использованы наработки сектора информационного права Института государства и права РАН за все 15 лет его существования.
Рассмотрение вопросов государственного управления в глобальном информационном обществе не могло бы быть полноценным без широкого привлечения зарубежных исследований в различных областях науки. Следует отметить особое значение работ французских юристов, таких как Г.Брэбан, Р.Драго, У.Жиль, К.Жоффре-Спинози, Ж.Марку, Ж.-Б.Оби.
Нормативно-правовая основа исследования
Нормативно-правовую основу исследования составили общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и нормативные правовые акты подзаконного уровня, иные правовые акты, регулирующие отношения, которые складываются в процессе осуществления государственного управления в условиях формирования информационного общества, а также решения Конституционного Суда Российской Федерации.
Эмпирическая база
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили аналитические и информационные материалы, декларации и иные итоговые документы форумов, саммитов и конференций в информационной сфере, а также парламентских слушаний. Использованы аналитические записки и обзоры, составленные автором по запросам органов государственной власти, материалы, полученные в ходе непосредственного участия в ряде международных исследовательских проектов. Автором непосредственно изучались материалы деятельности органов государственной власти, проводились анкетирование и тестирование государственных и муниципальных служащих в ходе тренингов по овладению навыками антикоррупционной экспертизы, использованные в настоящей работе.
Научная новизна
Научная новизна проведенного диссертационного исследования заключается в новой постановке и подходах к изучению правовых проблем процесса модернизации государственного управления в контексте
трансформирующего эффекта ИКТ. Это позволило научно обосновать варианты их решения, которые могут быть реализованы в процессе совершенствования российского законодательства. На основе сравнительно-правового метода, позволившего выявить общее и особенное в воздействии ИКТ на государственное управление, обоснованы возможные направления универсализации и унификации правового регулирования в информационно-управленческой сфере.
В отличие от традиционного подхода к государственному управлению как к исключительно субординационным отношениям, в диссертационном исследовании государственное управление рассмотрено как результативный управленческий процесс, характеризующийся множественностью субъектов, вовлеченных в механизмы прямой и обратной связи с использованием ИКТ, позволяющих обществу влиять на принимаемые решения. Исследование представляет собой комплексный, целостный, системный и логически выстроенный анализ правовых основ модернизации российского государственного управления в информационном обществе как динамического социального процесса.
На защиту выносятся следующие наиболее значимые результаты, теоретические выводы, обладающие научной новизной:
1. Разработана концепция правового регулирования процесса модернизации государственного управления в цифровую эпоху. Под влиянием информационного общества формируется новая модель, основанная на привлечении к осуществлению государственного управления негосударственных субъектов и активной роли общественных институтов. Согласно авторскому определению, модернизация государственного управления - это качественная переоценка и перестройка института государственного управления, трансформация которого благодаря активному использованию ИКТ в организации и функционировании органов государственной власти и механизмах прямой и обратной связи выражается в: 1) расширении состава субъектов государственного управления и усложнении режимов их взаимодействия; 2) гарантировании возможностей участия граждан, институтов гражданского
общества и бизнес-структур в принятии управленческих решений и осуществлении контроля за властью; 3) поглощении информационной открытости государственного управления универсальным принципом транспарентности. Процесс модификации исключительно вертикально организованного государственного управления за счет «горизонтальных» элементов новой модели в правовом государстве должен регулироваться правом.
2. На основании вывода об объективности тенденций трансформации государственного управления сформулировано положение о недостаточности пассивного правового регулирования применения ИКТ в государственном управлении и необходимости учета обратного воздействия ИКТ, внедренных в государственное управление, на его качественные характеристики. Разработаны основные направления информационно-правового регулирования модернизации государственного управления, а именно: 1) развитие правовых основ электронизации государственного управления, 2) обновление института права на информацию в механизме обеспечения информационной открытости, 3) закрепление принципа транспарентности государственного управления.
3. Предложена периодизация в развитии процесса взаимовлияния использования ИКТ и реализации административной реформы (этапы развития электронного правительства). На начальном (первом) этапе административной реформы информационным технологиям отводилась обеспечительная роль, а сама реформа базировалась на процедурной регламентации действий органов государственной власти (условно - акцент на «Т» в аббревиатуре ИКТ). Последующее реформирование (второй этап) позволило углубить существующее представление о государственном управлении как процессе, построенном и связанном воедино при помощи информационных технологий (акцент на «И» в ИКТ). Теперь, на третьем этапе, сформировались предпосылки к качественному обратному воздействию ИКТ и созданных при их помощи инструментов информационного общества на государственное управление (акцент на «К» в ИКТ).
4. Предложено рассматривать феномен электронного правительства в аспекте внутренней организации деятельности органов власти как первую стадию процесса модернизации государственного управления. Если электронное правительство концентрируется в основном на применении ИКТ в деятельности органов власти, то создание правового режима транспарентности в целях общественного контроля за властью является задачей открытого правительства (управления). Соответственно, вторая стадия модернизации государственного управления связана с раскрытием потенциала правового режима транспарентности.
5. Выявлена корреляция между применением ИКТ в деятельности органов государственной власти и повышением качества государственного управления. При этом происходящие изменения конфигурации административно-управленческих правоотношений (изменение диапазона функций органов власти, развитие функции прогнозирования и планирования, изменение отношений между органами власти по вертикали и горизонтали, в отраслевом и территориальном аспектах, а также взаимоотношений с институтами гражданского общества и бизнес-структурами) требуют системного реформирования нормативных правовых актов о компетенции органов исполнительной власти и процедурах их деятельности.
6. Смещение акцента в регулировании права граждан на информацию на опережающую обязанность органов власти по распространению информации предваряет установление правового режима транспарентности информации, под которым понимается нормативно-правовое обеспечение открытости и доступности социально значимой информации, позволяющее реализовать участие граждан, институтов гражданского общества и бизнес-структур в государственном управлении и контроле публичной деятельности. Перечень социально значимой информации нельзя сводить лишь к информации о деятельности органов власти. Установление правового режима открытости и подконтрольности власти основывается на нормативном признании и закреплении правового принципа транспарентности.
7. В целях противодействия коррупции на основе общего правового режима транспарентности государственного управления создается специальный правовой режим - антикоррупционный информационный стандарт. Стандарт представляет собой нормативно закрепленную систему межотраслевых гарантий, запретов и ограничений, устанавливающих: 1) прозрачность информационного обмена между государственными и негосударственными субъектами; 2) обеспечение качества нормативной информации (в том числе обязательная антикоррупционная экспертиза); 3) создание специальных антикоррупционных информационных режимов; 4) широкое информирование общества о состоянии коррупции; 5) установление превентивных запретов и механизмов юридической ответственности для всех категорий потенциальных субъектов коррупционных правонарушений.
8. Опыт работы в качестве ведущего разработчика Методики первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов позволяет констатировать антикоррупционный эффект транспарентности. Для повышения качества и объективности антикоррупционной экспертизы необходим механизм государственного реагирования на итоги независимых антикоррупционных экспертиз, в этой связи требуется нормативно закрепить обязательность размещения заключений независимой антикоррупционной экспертизы на сайте regulation.gov.ru.
9. Обосновано расширение границ и объема применения сравнительно-правового метода на основе глубокого изучения зарубежного опыта в области регулирования информационного общества. Использование достижений сравнительного права в качестве методологического источника необходимо как для совершенствования национальной правовой системы, так и для построения межгосударственных объединений с участием России. Автор обосновывает глубинные источники унификации правового регулирования в информационно-управленческой сфере и вместе с тем выявляет национально-государственные особенности формирования информационного общества (на примере России, Франции и межгосударственных объединений с их участием).
10. Сформулирован ряд позиций по проблемам определения роли, предмета и места информационного права в системе российского права. Автор разделяет сложившееся определение информационного права как комплексной отрасли права, при признании условности выделения правовых отраслей согласно устоявшемуся в отечественном праве подходу. Выявлено значение информационного права в пересмотре разделения права на публичное и частное в национальных правовых системах и на международном уровне, поскольку информационное право выступает катализатором процессов публицизации и приватизации права, но одновременно способно способствовать балансу публичного и частного права, выполняя своего рода связующую роль.
11. Соединение элементов публичного и частного в информационном праве возрождает проблему межотраслевых правовых понятий и использования концептов публичного права в праве частном и наоборот. Автор обосновывает необходимость введения в российское законодательство категории юридического лица публичного права, что в аспекте информационного права способно благотворно повлиять на интегрирование государственных информационных систем с информационными системами субъектов, участвующих в оказании государственных (муниципальных) услуг. При этом соглашения, заключаемые в сфере оказания публичных услуг между органами власти и юридическими лицами публичного права или негосударственными субъектами, должны считаться административными договорами с четко установленным перечнем передаваемых полномочий и определением ответственности и подсудности.
12. Развитие информационно-телекоммуникационной сети Интернет с ее трансграничностью и глобальностью усиливает универсализацию информационных прав. При организации правового регулирования Интернета необходимо учитывать, что Интернет, во-первых, регулируется и частным, и публичным правом, а нормативные правовые акты по его поводу часто носят комплексный характер. Во-вторых, ввиду трансграничной архитектуры сети невозможно ограничиться только национальным законодательством, и большая часть существующего регулирования сосредоточена в международных актах. В-
третьих, участие частных субъектов в регулировании Интернета предопределяет наличие норм так называемого мягкого права, причем как в международном праве, так и в национальном.* В-четвертых,-необходимо развивать нормативно-коллизионный комплекс в этой сфере, способный разрешать противоречия и конкуренцию норм (публично-правовых и частноправовых, национальных и международных).
13. Сделан вывод о необходимости пересмотра иерархии правовых норм на примере влияния информационного права и его институтов на состояние национального законодательства и международных актов. Институты информационного права простимулировали «горизонтальное» правотворчество, продукт которого становится результатом диалога множества субъектов. В классической теории закона назрели перемены еще и потому, что специфика информационных технологий меняет классическую привязку законодательства к какой-то территории (национальное) или ансамблю территорий (международное) в пользу экстерриториальности законодательства. Выявлено также видоизменение сферы правового регулирования за счет внеправового информационного влияния и развития начал саморегуляции.
14. Предложено уточнить классификацию форм реализации права на информацию, основываясь на балансе публичных и частных элементов в информационном праве. В системе публичного права информационная открытость государства (исключая специальные информационно-правовые режимы) противостоит «закрытости» индивидуума в системе права частного (1), а публично-правовой институт информационной открытости влияет на формирование частноправового института раскрытия информации частными субъектами (2). В этой связи в законодательстве целесообразно унифицировать использование терминов «распространение и предоставление» информации, имеющей социальное значение, в отношении субъектов государственного управления, а укрепившегося в отраслевом законодательстве термина «раскрытие информации» - в отношении субъектов частного права. Деятельность негосударственных субъектов, выполняющих публичные функции, порождает
необходимость законодательного закрепления права граждан на получение от них информации, если она: 1) имеет социальное значение и 2) непосредственно затрагивает их права и свободы.
15. Обоснован вывод, что в структуре информационного законодательства различается, во-первых, собственно информационное законодательство, где предмет и институты информационного права проявляют себя самостоятельно и в полной мере, во-вторых, межотраслевой информационный «блок» законодательства, посредством которого информационное законодательство выполняет своего рода универсальную связующую роль в обеспечении системности законодательства, поскольку стремится к унификации и единству регулирования информационных процессов во всех сферах государственной и общественной жизни.
16. Обоснованы авторские предложения к концепции федерального закона об основах государственного управления в Российской Федерации. Закону предстоит: 1) определить основные компоненты модернизации государственного управления под влиянием ИКТ, 2) закрепить систему принципов государственного управления, в числе которых принцип транспарентности, 3) сочетать нормы различных отраслей законодательства, то есть быть комплексным, 4) занять головное место в системе нормативных правовых актов, регулирующих государственное управление, выполняя системообразующую роль. Это потребует разработки новых информационно-правовых норм и модификации уже действующих (принцип транспарентности, законодательные основы применения ИКТ во взаимоотношениях органов государственной власти с гражданским обществом и бизнес-структурами, право на социально значимую информацию, законодательная унификация в области электронного межведомственного взаимодействия, интеграции государственных и негосударственных информационных систем в связи с осуществлением государственного управления). Автор полагает, что вопросы об информационном обеспечении не обособляются в отдельную главу, так как использование ИКТ пронизывает структуру предлагаемого закона.
Теоретическая значимость
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в развитии теории информационного права, систематизации научных знаний о воздействии информационного общества на государственное управление, выявлении тенденций правового регулирования государственного управления в информационном обществе. Выводы и рекомендации, сформулированные в настоящей работе, в известной степени дополняют теоретические положения информационного права, расширяют правовые представления о трансформации государственного управления под влиянием информационного общества, и могут служить основой для дальнейших исследований взаимодействия государственного управления и информационного общества.
Практическая значимость
Практическая значимость диссертационного исследования обусловлена применимостью полученных результатов и сформулированных выводов при дальнейших реформах государственного управления и развитии информационного законодательства. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при подготовке общих и специальных курсов в юридических и управленческих учебных заведениях, при разработке учебных программ, пособий и методических изданий по данной проблематике.
Результаты диссертационного исследования использовались в работе автора над проектами федеральных законов «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»», при подготовке аналитических записок и заключений по вопросам присоединения Российской Федерации к Конвенции о преступности в сфере компьютерной информации (Будапешт, 23.11.2001г.), создания Российской общественной инициативы и др.
Отдельные положения, сформулированные в диссертационном исследовании, применены автором при разработке проекта федерального закона
«Об административных процедурах» и концепции проекта федерального закона «Об основах государственного управления», методики анализа коррупциогенности нормативных правовых актов.
Степень достоверности и апробация результатов
Диссертационная работа выполнена и обсуждена в секторе информационного права Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук (ИГП РАН).
Основные идеи и положения, изложенные в диссертационном исследовании, нашли отражение в научных публикациях автора, в выступлениях и докладах на научных конференциях, круглых столах и международных конгрессах, в экспертной работе над законопроектами в составе комитета по безопасности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (в период с 2005 по 2008 годы). Результаты диссертационного исследования использовались автором в работе в составе Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, в качестве эксперта по проекту ОЭСР по вопросам электронного правительства и др.
Разработанная методика анализа коррупциогенности нормативных правовых актов была апробирована в ходе тренингов для сотрудников высших законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации (всего около трети от общего числа субъектов Российской Федерации), обеих палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ и ряда федеральных органов исполнительной власти. В итоге методика положена в основу постановления Правительства РФ от 26.02.2010 г. №96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
Промежуточные и конечные результаты диссертационного исследования были представлены в виде научного доклада в Обществе сравнительного законодательства во Франции (Париж, апрель 2011 г., апрель 2015 г.).
Результаты разных этапов исследования использовались в учебном процессе на факультете права Национального исследовательского университета «Высшей школы экономики», Московской высшей школы экономических и социальных наук, французских университетов Париж 1 Пантеон Сорбонна и Париж Запад Нантер Ля Дефанс в рамках преподавания курса «Административное право России».
Выводы диссертационного исследования по вопросам оптимизации доступа к правовой информации получены автором в ходе участия в НИР «Разработка нормативных и технических рекомендаций и предложений по обеспечению официального опубликования правовых актов в электронном виде».
Структура диссертации
Структура и объем работы обусловлены целью и задачами проведенного исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, пяти глав, включающих девятнадцать параграфов, трех таблиц, заключения, списка литературы, приложения.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается выбор темы диссертации, ее актуальность, степень научной разработанности и новизна; определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, его теоретическая и практическая значимость; формулируются основные положения, выносимые на защиту; приводятся данные об апробации результатов исследования и его структуре.
Глава первая «Информационное общество как фактор модернизации государственного управления» состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе «Предпосылки трансформации государственного управления в современном обществе» анализируются обстоятельства, воздействующие на современное государство и управление. Их влияние проявляется в разрушении такого доминирующего признака государства, как монополизм. Речь идет о приватизации государства (передаче его функций
частным субъектам), конкуренции (причем не только публичного и частного секторов, но и в деятельности органов государственной власти), децентрализации, позволяющей использовать преимущества региональных властей, наднациональной интеграции, создающей внешние источники давления на государство, а также глобализации, разрушающей регулирующую монополию государства. Глобализация влияет на изменение сущности права как феномена. Взаимодействие процессов глобализации и развития информационных технологий дихотомично — информационные технологии «помогают» глобализации, а глобализация, в свою очередь, стимулирует их повсеместное распространение. Результатом глобализации является и появление информационного общества.
Одновременно провал экономического неолиберализма меняет данную конфигурацию факторов в сторону усиления государственности. Государство нуждается в качественном перерождении. На этом фоне наблюдается динамика подходов к государственному управлению и его реформированию - новый государственный менеджмент, сетевой подход, отражающие тенденцию к расширению круга субъектов управления. Российское административное право опирается на кибернетический подход к управлению как целенаправленному воздействию на сложную систему, основанному на переработке информации и установлении обратной связи между субъектом и объектом управления. При всей классической неоспоримости кибернетического подхода нужно признать, что в условиях информационного общества субъекты и объекты управления мультиплицируются, их взаимоотношения усложняются. Масштабное обращение информации облегчается и ускоряется, что одновременно повышает риски искажения информации. Механизмы обратной связи выходят за рамки «реагирования» на управляющее воздействие. Как ни парадоксально, в эпоху тотального распространения ИКТ кибернетический подход к управлению устаревает и нуждается в обновлении.
Современное государственное управление характеризуется ориентацией на высокие конечные результаты и множественностью субъектов, участвующих в
управлении. На управляющей стороне помимо органов государственной власти возникают другие, в том числе негосударственные субъекты (субъекты государственного управления). На управляемой стороне - не просто «объекты воздействия», но и участники государственного управления (граждане, институты гражданского общества и бизнес-структуры).
Обостряется вопрос качества и эффективности управления и их оценки. В мире наиболее известна разработанная в ООН методика по оценке Good Governance (хорошего, надлежащего или качественного управления), которая учитывает ключевые ценности различных подходов (верховенство права, участие, оперативность, прозрачность, подотчетность и пр.); многие из перечисленных характеристик отражают те или иные ценности информационного общества.
Благодаря распространению практики надлежащего управления современное государство уже не осуществляет прямолинейное управление сверху вниз, без контроля. Этот контроль перешагивает границы государства, в итоге государство находится под разнообразным наблюдением - собственного населения, неправительственных организаций, рейтинговых агентств, межгосударственных организаций. Важно, что качество государственного управления не может быть объективно оценено внутри самого государственного аппарата. Системы оценки качества должны учитывать удовлетворенность государственным управлением граждан, институтов гражданского общества и бизнес-структур.
Во втором параграфе «Вызовы информационного общества государственному управлению» исследуется активное формирование информационного общества как качественно нового состояния цивилизации, обеспечивающего свободный и открытый доступ каждого человека к информационным ресурсам. Рассмотренные выше обстоятельства трансформации государственного управления катализируются фактором информационного общества, которое ускоряет модернизацию и влияет на ее качественное содержание. Начавшись с обеспечительной роли, ИКТ привели к созданию новых
механизмов прямой и обратной связи, вживающихся в государственное управление и меняющих его изнутри.
Концепции информационного общества многогранно освещены в различных исследованиях, а процесс формирования информационного общества осознан на международном уровне. В эпоху развития Интернета информационное общество рассматривается как сетевое общество. Если избыток информации, накопленной за двадцатое столетие, вызвал инновацию в виде автоматизированной обработки данных, решавшую внутреннюю задачу обладателя информации по ее систематизации, то появление Интернета со свободной циркуляцией информации диктует задачи иного уровня - отбор информации, ее качество и даже минимизация.
Государству необходимо реагировать на смену парадигмы общественного развития. Наша страна присоединилась к масштабным международным документам в этой сфере, в которых представлены характеристики информационного общества, имеющие трансформирующее значение для государственного управления, а именно: широкое и одновременно специализированное применение ИКТ при осуществлении государственного управления; равный доступ к информации и использованию ИКТ; развитие системы электронных государственных услуг; расширение и упрощение взаимодействия государственных институтов с бизнесом и гражданским обществом на основе ИКТ. Современное государственное управление должно корреспондировать новому состоянию общества, вот почему речь идет о его модернизации, главное в которой - изменение механизмов прямой и обратной связи между государством и обществом.
В рамках информационного права развивается понимание гражданского общества как социального, демократического и правового (информационное гражданское общество). С развитием информационных технологий реализация статьи 32 российской Конституции получила новые нюансы применения. Теоретически это охватывается двумя тенденциями. Первая - тенденция граждан к виртуальному объединению при реализации права на управление (форумы,
гражданские интернет-инициативы, социальные сети). Социальные сети позволяют существенно расширять сферы непосредственного общения людей и использовать каналы прямого воздействия на сознание и поведение людей, в итоге формируется и проявляет себя большая зона своего рода внеправового воздействия. Это открывает возможности для большей согласованности готовящихся управленческих и правовых решений и действий, но и повышает риски национальной безопасности. Вторая тенденция состоит в прогрессивной субъективизации прав в публично-правовой сфере. Обращение к теории субъективных публичных прав в связи с проблематикой информационного общества позволяет создать специфичные механизмы защиты прав индивидуальных субъектов в государственном управлении (1), расширить состав субъективных публичных прав за счет конституционных прав на участие в управлении делами государства и на информацию, а также формирующегося права на доступ в Интернет (2).
Чтобы быть способным реагировать на вызовы информационного гражданского общества, государство должно функционировать иначе. Речь идет об эволюции специальной информационной функции государства. Автор выделяет направления реализации информационной функции государства, которая проявляется в действиях государственных органов власти всех трех ветвей: создание информации; сопровождение информации, имеющей государственное значение; установление режима открытости органов государственной власти и передача информации вовне; сбор, обработка, охрана и защита информации, необходимой для реализации функций государства; учреждение специализированных структур в сфере информации и регулирование их деятельности; информационный обмен между органами государственной власти (внутри государственного аппарата); использование информации во внутренних интересах государства; хранение, уничтожение, переработка информации и создание на ее базе новой. Распространение Интернета видоизменяет способы реализации информационной функции - практически все
возможные действия с информацией осуществляются в большей или меньшей степени посредством интернет-технологий.
Автор определяет информационную функцию государства как направление деятельности государства, связанное с созданием, сбором, передачей, хранением, обработкой, защитой и использованием информации, необходимой для эффективного осуществления государственного управления.
В третьем параграфе «Развитие правового регулирования информации и информационно-коммуникационных технологий» анализируется эволюция правовых подходов к информации. Общее понятие «информация» в нормативных правовых актах России употребляется весьма широко - как информационное обеспечение деятельности или процесса, средства массовой информации, служебная, коммерческая и иная информация, услуги информационного характера. Причем публично- или частноправовой оттенок их зависит уже от характера самого нормативного правового акта. Сама по себе информация, будучи совокупностью сведений, нейтральна, а правовые нюансы возникают в отношениях по поводу информации.
Тем не менее, в 90-е годы XX века ввиду общего цивилистического уклона в развитии нового российского законодательства информация «попала» в Гражданский кодекс РФ в качестве объекта гражданских прав. В тот период преобладала тенденция к коммерциализации любых отношений, в том числе публичных. Государство активно включалось в гражданский оборот, соглашаясь не просто на стирание грани между публичным и частным, но даже на подчинение публичного права частному. В отличие от правового регулирования информации, ИКТ сразу стали рассматриваться российским правом как комплексное явление. На основе исследования автор отмечает, что недостаточная системность регулирования информации и ИКТ как основных инструментов информационного общества оставляет открытым вопрос, является ли имеющееся правовое регулирование достаточным для отражения процессов модернизации государственного управления.
В четвертом параграфе «Задачи права в контексте модернизации государственного управления» предлагается путь урегулирования процесса модернизации государственного управления. Несмотря на консервативность права, оно способно урегулировать процесс, если: 1) существует четкое определение этого процесса и его цели как перспективной модели планируемого состояния, 2) обновляются формы выражения традиционных принципов и, возможно, возникают новые принципы правового регулирования, 3) приоритет отдается комплексному, а не отраслевому регулированию, 4) разрабатывается целостная и непротиворечивая система нормативных правовых актов. Применительно к теме исследования это означает необходимость ответа на вопрос - что есть модернизация государственного управления? Ее можно определить как качественную переоценку и перестройку института государственного управления, трансформация которого благодаря активному использованию ИКТ в организации и функционировании органов государственной власти и механизмах прямой и обратной связи выражается в: 1) расширении состава субъектов государственного управления и усложнении режимов их взаимодействия; 2) гарантировании возможностей участия граждан, институтов гражданского общества и бизнес-структур в принятии управленческих решений и осуществлении контроля за властью; 3) поглощении информационной открытости государственного управления универсальным принципом транспарентности.
Автор полагает, что при выстраивании задач правового регулирования и «распределении обязанностей» между административным и информационным правом необходимо использовать преимущества информационного права как молодой и не отягощенной консерватизмом отрасли. Информационное право способно предложить классическому праву обновленную иерархию правовых норм (основываясь на модели разработки и применения норм мягкого права в отношении Интернета), новые подходы к субъектам права и их отношениям (виртуальные субъекты и отношения), новое понятие действия закона (экстерриториальность), новую правовую модель государственного управления,
построенного по сетевому принципу. Действие информационного права с его внедренными в государственные и общественные институты ИКТ революционно - здесь уже технические процессы начинают диктовать свои условия.
Вклад информационного права видится в представлении модели мультисубъектного государственного управления в части развития правовых основ электронного (цифрового) управления, обновлении института права на информацию в механизме обеспечения информационной открытости, закреплении принципа транспарентности государственного управления. Для «победы» идеи трансформирующего эффекта информационного общества в государственном управлении нужно отказаться от изоляции информационного законодательства и стремления к его построению по традиционной отраслевой модели (например, гражданского права). Ввиду своей комплексности, информационное право расположено к комплексному регулированию и даже инициирует его. Как и сами ИКТ, нормы информационного законодательства должны присутствовать во всех областях государственного управления, активно взаимодействуя с другими нормами и создавая нормативные комплексы.
Глава вторая «Правовые основы электронизации государственного управления» включает пять параграфов.
В первом параграфе «Электронное правительство — инновационный механизм устойчивого социально-экономического развития» исследуются информационно-правовые аспекты административной реформы, которая практически синхронно проводится в разных странах мира. В России административная реформа была направлена на повышение эффективности деятельности органов государственной власти, а потому начиналась с регламентации деятельности исполнительной власти. Информационная роль административных регламентов на том этапе реформы оценивается экспертами как революционная, поскольку впервые административный регламент в качестве нормативного правового акта мог быть оспорен в суде, а открытость регламентов приоткрыла деятельность бюрократии.
Следующий этап административной реформы был связан с масштабной электронизацией государственных и муниципальных услуг. В настоящий период, как замечают исследователи, отмечается концептуальная пауза в преобразовании системы государственного управления в России. В связи с этим автор полагает, что системное закрепление в законодательстве процесса модернизации государственного управления под воздействием информационного общества могло бы продолжить начатую линию реформирования.
Отношение к ИКТ в процессе административной реформы менялось, но в целом административная реформа и электронизация долгое время существовали параллельно. Лишь с 2008 года происходит концептуальный переворот, и эти две реформы в определенной степени сливаются в политике электронного правительства (что, впрочем, по-прежнему не влияет на многочисленность и разнообразие программных документов).
Автор выделяет этапы в развитии электронного правительства. На начальном этапе административной реформы информационным технологиям отводилась обеспечительная роль, а сама реформа базировалась на процедурной регламентации действий органов власти (акцент на «Т» в аббревиатуре ИКТ). Собственно, само понимание информатизации прошло через стадию компьютеризации. Последующее реформирование подвело к осмыслению государственного управления как процесса, построенного и связанного воедино при помощи информационных технологий (акцент на «И» в ИКТ). А теперь уже можно говорить и о том, что сформировались предпосылки к качественному обратному воздействию РОСТ и созданных при их помощи инструментов информационного общества на государственное управление (акцент на «К» в ИКТ).
Трансформирующий эффект от применения ИКТ в деятельности органов государственной власти проявляется в изменении диапазона их функций, развитии функции прогнозирования, изменении отношений между ними по вертикали и горизонтали, в отраслевом и территориальном аспектах, а также взаимоотношений с институтами гражданского общества и бизнес-структурами.
Эти изменения требуют системного реформирования нормативных правовых актов о компетенции органов исполнительной власти и процедурах их деятельности (возможно, координацию в данной сфере могло бы осуществлять Министерство информационной политики).
В Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года электронным правительством охватывается в основном внутренний аспект организации деятельности органов государственной власти. Тем не менее, очевидная связь политики электронного правительства и административной реформы все более способствует раскрытию потенциала электронного правительства как инновационного механизма устойчивого социально-экономического развития. Автор считает важным поворот терминологической проблемы электронного правительства в сторону эффективности государственного управления (электронное управление). Это позволяет отойти от продиктованного нормативными документами «прикрепления» электронного правительства к публичным услугам и акцента лишь на внутренние аспекты организации власти.
Во втором параграфе «Совершенствование правового регулирования оказания государственных и муниципальных услуг» отмечается недостаточность научной литературы по вопросам публичных услуг и отсутствие сложившейся в России доктрины. Склонность ученых-юристов к комментированию нормативных правовых актов, следование доктрины за законодательством, которое не отличается ясностью и достаточностью, только умножают проблемы. Так, определения государственной услуги в Федеральном законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и Бюджетном кодексе существенно различаются. Понятие государственной функции вообще не раскрыто, и нет нормативно установленных различий между государственной функцией и государственной услугой.
Существуют проблемы при реализации нормы, предусмотренной в подп.2) п.1 ст.7 ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», запрещающей требовать от заявителя предоставления документов и информации, которые находятся в распоряжении других органов и подведомственных им организаций, участвующих в предоставлении услуг. Общий позитивный эффект нивелируется нормативными коллизиями и необходимостью определения конкретных границ организации межведомственного взаимодействия. Разумеется, реализация нормы вряд ли была бы возможна без организации межведомственного электронного взаимодействия, то есть в «бумажном» государстве. При этом практически не реализуем запрет требовать не только документы, но и информацию (необходимо регламентировать подобную «информацию» лишь документированными сведениями в форме справок и писем). Кроме того, участие негосударственных субъектов в предоставлении государственных услуг обостряет вопрос об интегрировании их информационных систем с государственными аналогами. Отсюда - проблемы безопасности, защиты персональных данных. Такое интегрирование нельзя провести машинально, копируя механическое добавление в действующие законы «других организаций, оказывающих государственные услуги». Системный пробел будет продолжать выявлять себя то при сложностях с привлечением к ответственности представителей частных субъектов, оказывающих государственные услуги, то в невозможности исполнить законодательный запрет на истребование документа, имеющегося в органах, предоставляющих услуги, а то и в коррупционных нарушениях.
Электронизация государственных услуг посредством их оказания по принципу «одного окна» выводит на проблему участия в их предоставлении многофункциональных центров и иных организаций на основании соглашений, природа которых законодательством не определена; по мнению автора, они являются административными договорами.
Этот аспект освещен более подробно в третьем параграфе «Правовые проблемы участия негосударственных субъектов в оказании государственных
услуг». Анализ законодательства, в которое проникают разрозненные элементы участия негосударственных субъектов в государственном управлении, вновь выводит на проблемы неурегулированности в российском праве административного договора (в рамках общей теории управленческих решений), непризнания юридических лиц публичного права, отсутствия полноценной административной юстиции. Терминологически в трактовке высших судов и процессуальных кодексов утвердились понятия «публично значимой функции» (Конституционный Суд РФ), «государственные и иные публичные полномочия» (АПК РФ, Кодекс административного судопроизводства), «властные полномочия в области государственного управления или распорядительные полномочия в сфере местного самоуправления», «государственно-властные полномочия» (Верховный Суд РФ), и все это для обозначения одного и того же( явления, получившего в науке наименование «делегирование полномочий». При этом действующее законодательство не содержит ни общих норм о делегировании полномочий, ни норм о делегировании осуществления публичных полномочий в частный сектор.
По мнению автора, при нормативном решении проблемы дефиниций следует исходить из различия публичной и государственной функции. Если государственная функция - направление общезначимой деятельности государства, реализуемое органом государственной власти в рамках компетенции, то публичная функция - та же общезначимая деятельность, которая может выполняться и иными, помимо органов власти, субъектами. То есть государственная функция - разновидность публичной. Такой подход позволит «развести» публичные и государственные услуги - публичные услуги оказываются в целях удовлетворения основных потребностей граждан страны, гарантированных Конституцией (и могут оказываться негосударственными субъектами), а государственные услуги - заявительные услуги административного характера. Это поможет различать в государственном управлении субъектов государственного управления (органы государственной власти и иные субъекты,
выполняющие публичные функции) и участников государственного управления (граждане, институты гражданского общества и бизнес-структуры).
Урегулирование правового статуса подобных субъектов в связи с выполнением ими публичных функций может быть проведено путем введения в наше законодательство категории юридического лица публичного права, при этом речь идет не об изменении существующей в гражданском праве и законодательстве классификации юридических лиц, а о принципиально иной категории публичного права.
Параграф четвертый «Открытое правительство в механизме электронного государственного управления» посвящен инструментам проявления активности граждан, предлагаемым современной стадией развития информационного общества как общества открытого и партисипативного. В информационном праве это охватывается проблематикой открытого правительства.
Понимание открытого правительства как доктрины государственного управления, обосновывающей право граждан на доступ к информации с целью эффективного общественного контроля за деятельностью государства, сложилась уже во второй половине прошлого столетия. Распространение ИКТ вдохнуло в теорию новую жизнь. В России принят ряд актов, посвященных открытому правительству. В аналитических документах по вопросам открытого правительства подчеркивается, что традиционная вертикальная модель государства устарела, и государственный аппарат, построенный по иерархическому принципу, не в состоянии в условиях растущих объемов информации своевременно ее перерабатывать и принимать эффективные решения. Поэтому необходимо переходить к матричным или сетевым структурам построения государства.
Большая часть мероприятий открытого правительства связана с использованием Интернета (так, должно быть рассмотрено органами государственной власти предложение, набравшее 100 тыс. голосов на интернет-ресурсе «Российская общественная инициатива»).
Авто предлагает рассматривать открытое правительство как следующую стадию процесса модернизации государственного управления. Если электронное правительство концентрируется в основном на применении ИКТ в деятельности органов государственной власти, то открытое правительство имеет целью создание правового режима транспарентности информации в целях общественного контроля за властью.
Содержание параграфа пятого «Зарубежные подходы к регулированию электронного государственного управления (на примере Франции)» объясняется тем фактом, что Франция в 2003 году была отстающей в «электронной» Европе, а в 2014 году стала первой в Европе по уровню цифровой администрации. Такая успешность заслуживает внимания. Французская электронная администрация основывается на демократизации доступа к праву и административным документам, административном Интернете и телепроцедурах (электронных процедурах). Автор отмечает последовательность и скоординированность в решении задач электронной администрации, которая в отличие от российского аналога ориентирована в первую очередь именно на граждан, а не на бизнес-структуры. Отсюда и приоритет простоты для граждан и соблюдения их прав. В числе опыта, который мог бы оказаться полезным -строгая единообразная политика в отношении оформления и содержания публичных интернет-сайтов, а также необязательность электронной подписи при оказании ряда услуг, что сделало их массовыми. Кроме того, деятельность по имплементации Францией европейского законодательства интересна России как участнице межгосударственных объединений (Евразийский экономический союз, например). В межгосударственных объединениях информационная функция права приобретает иные контуры - к обычной стадии познания добавляется аналитическое обобщение, особое значение обретает механизм мониторинга правовой информации.
Глава третья «Информационная открытость государственного управления: правовое регулирование» включает пять параграфов. Право на информацию рассматривается в контексте основных прав и свобод в первом
параграфе «Международные аспекты права на информацию». Несмотря на то, что в статье 19 Всеобщей декларации прав человека 1948 года оно считалось производным правом, дальнейшее международное утверждение, позволяет отнести его к числу фундаментальных, чему немало поспособствовала практика ЕСПЧ по защите ст.10 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 года.
В эпоху глобализации можно выделить, как минимум, два направления в эволюции информационных прав. Во-первых, технический прогресс и развитие новых информационно-коммуникационных технологий, в особенности революционное появление Интернета, ставят вопрос не просто о дополнении, но и трансформации информационных прав человека и гражданина, например, о появлении права на доступ в Интернет. Во-вторых, трансграничность технологий в определенной мере «размывает» зоны ответственности конкретных государств. Одним из выходов из сложившейся ситуации становится универсализация информационных прав, когда их субъектом является человек, а не гражданин какого-то государства (1), а гарантии и защита этих прав происходит равным образом на территории любого государства (2).
Обозначенная эволюция отразилась на праве на защиту персональных данных, которое существенно обновляется с появлением Интернета. К примеру, в решении Конституционного Совета Франции от 10 июня 2009 года (под влиянием доклада Европейского парламента от 25 февраля 2009 года об усилении безопасности и фундаментальных свобод в Интернете) установлено, что свобода выражений и коммуникаций включает и свободу доступа в Интернет. На общемировом уровне право на доступ в Интернет названо неотъемлемым правом человека в докладе ООН от 16 мая 2011 года.
Второй параграф «Эволюция права на информацию в сфере государственного управления» освещает значение конституционного права на информацию как института российского права, при этом применительно к сфере государственного управления показательна эволюция принципа открытости государственного управления. Начиная с 90-х годов, велась работа над
разработкой проекта закона о доступе к информации, который бы впервые на законодательном уровне закрепил конкретные механизмы реализации этого права, единые для всей России и всех уровней власти. Наряду с общим положительным эффектом от принятия федеральных законов от 9 февраля 2009 года «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и от 22 декабря 2008 года «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» автор отмечает существенный минус - законодательное сведение феномена открытости в сфере государственного управления лишь к открытости информации, касающейся деятельности органов государственной власти.
В цифровую эпоху наиболее эффективно и экономично обеспечить открытость информации о деятельности органов публичной власти позволяет Интернет. Здесь отмечается стихийность формирования официальных сайтов органов государственной власти, отсутствие единой политики и требований к их оформлению, что привело к разнобою в визуальном восприятии, в содержании, к неразумному расходованию средств на приведение их в соответствие с законом и обеспечение сообщаемости между различными официальными сайтами. Содержательное наполнение сайтов зачастую является формальным набором необходимой информации, в основном нормативных актов, доступных и из других источников.
Для эффективного осуществления государственного управления необходим и доступ к информации, которой располагают негосударственные субъекты, в особенности, если эти субъекты осуществляют публично значимые функции. Этому посвящен третий параграф «Актуализация проблемы права на информацию, которой обладают негосударственные субъекты». Во-первых, информация от частных субъектов может быть необходимой в целях осуществления государственного управления (налоговая, бухгалтерская, статистическая, контрольная и пр.). Во-вторых, информацию определенной социальной значимости могут получать от частных субъектов заинтересованные лица (федеральные законы «О рынке ценных бумаг», «Об оценочной
деятельности в Российской Федерации» и др.). То, что в данных законах, преимущественно частноправового характера, используется термин «раскрытие» информации, свидетельствует о проявлениях процесса публицизации в частном праве. Если в публичном праве мы можем говорить об информационной открытости как приоритете в государственном управлении (за исключением специальных информационно-правовых режимов), то реализация прав в режиме частного права, напротив, основана на закрытости информации (разнообразные тайны, конфиденциальность информации о гражданских договорах и т.п.). Однако традиционный индивидуализм частного права «преодолевается» в результате публицизации (например, рождение в частноправовых отношениях инсайдерской информации, по аналогии со служебной информацией в публичном праве).
В-третьих, если негосударственные субъекты участвуют в государственном управлении, они становятся обладателями информации, аналогичной информации о деятельности органов государственной власти, а значит, подпадающей под режим открытости. Поскольку Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» на информацию о деятельности частных субъектов не распространяется, это право граждан нуждается в законодательном закреплении. Кроме того, негосударственные субъекты ввиду участия в государственном управлении могут обладать информацией, затрагивающей права и свободы граждан, которую они, не являясь органами власти, формально не должны предоставлять; данный пробел также необходимо скорректировать законодательно.
Четвертый параграф «Ограничение доступа к информации: нормативные возможности и судебная практика» подтверждает неабсолютный характер открытости информации. Согласно позиции Европейского суда по правам человека, государство не обязано публиковать всю имеющуюся у него информацию. Законодательство европейских государств использует в данном случае категорию защиты публичных интересов. В России органы государственной власти тоже широко пользуются своим правом на
засекречивание информации. Конституция РФ содержит четыре «ограничителя» в обороте информации: использование незаконных способов ее производства и оборота (1), особый режим информации, отнесенной к государственной тайне (2), режим персональных данных (3), интеллектуальная собственность (4). Наиболее проблемным звеном является возможность ограничения доступа к информации по причине отнесения ее к служебной тайне на подзаконном уровне. Вопросы распространения информации посредством Интернета и защиты информации пока разрешены лишь применительно к частному праву (Постановление Конституционного Суда РФ от 09.07.2013 г. №18-П «По делу о проверке конституционности положений пунктов 1, 5 и 6 статьи 152 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина Е.В. Крылова»).
Особому значению доступа к нормативным правовым актам посвящен параграф пятый «Оптимизация доступа к нормативным правовым актам в цифровую эпоху». Электронное распространение нормативных текстов долгое время осуществлялось силами негосударственных субъектов, но с 2011 года заработал «Официальный интернет-портап правовой информации» (www.pravo.gov.ru'). публикация нормативного правового акта на котором является официальной. Признание электронного опубликования официальным решает давнюю проблему актуализированной действующей редакции нормативного правового акта после внесения в него изменений и дополнений. Система электронного опубликования основана на принципе эквивалентности электронной и бумажной версии текста акта. При этом действующий портал представляет собой скорее аналог интернет-сайта, объединяющего тексты нормативных правовых актов, нежели новый способ публикации с использованием электронной подписи и т.п.
Законодательство зарубежных государств также уделяет большое внимание официальному опубликованию нормативных актов, справедливо считая это обеспечительной мерой по доступу населения к правовой информации. Во многих странах наметилась тенденция к постепенному переводу официального опубликования нормативных правовых актов в электронный формат, а
юридическая сила электронных документов признана наравне с документами, зафиксированными на бумаге. Следующей стадией должен стать переход к единственному официальному электронному опубликованию, это - общемировая тенденция.
Глава четвертая «Универсализация транспарентности как принципа правового регулирования государственного управления» состоит из двух параграфов. Первый параграф «Транспарентность как новый правовой принцип государственного управления» обосновывает необходимость нормативного закрепления принципа транспарентности. По мнению автора, посредством этого принципа должен устанавливаться правовой режим транспарентности, который предполагает не просто открытость и доступность социально значимой информации (пассивная сторона), но и участие граждан, институтов гражданского общества и бизнес-структур в управлении и контроль публичной деятельности со стороны общества (активная сторона). Информационная открытость власти, частью которой является доступность информации о деятельности органов государственной власти, поглощается понятием транспарентности.
Автор выделяет следующие элементы правового режима транспарентности государственного управления: открытость информации о системе государственного управления и государственной и муниципальной службы; свободный доступ на государственную и муниципальную службу на конкурсных началах; открытость информации о деятельности органов государственной власти; участие граждан, структур гражданского общества и бизнеса в государственном управлении и контроле за деятельностью власти; использование информационных технологий для освещения деятельности органов государственной власти и электронизация административных процедур; судебная защита прав граждан и организаций при осуществлении государственного управления, а также возможности досудебного и внесудебного обжалования.
Мировой опыт демонстрирует универсализацию принципа транспарентности путем постепенного его распространения на все сферы
публичной деятельности (в результате в государствах ЕС происходит унификация правового регулирования в этой сфере).
В параграфе втором «Транспарентность как основа нормативного механизма противодействия коррупции» раскрывается значение транспарентности в качестве превентивной антикоррупционной меры. Установление режима транспарентности деятельности органов государственной власти и всего государственного управления выполняет значительную антикоррупционную роль, поскольку изначально устраняется одно из главных условий коррупции - закрытость и неподконтрольность административной системы. На основе общего правового режима транспарентности государственного управления в целях противодействия коррупции создается специальный правовой режим - антикоррупционный информационный стандарт.
Антикоррупционный информационный стандарт как система нормативно установленных правил складывается из следующих частей: 1) прозрачность информационного обмена между государственными и негосударственными субъектами; 2) обеспечение качества нормативной информации (в том числе обязательная антикоррупционная экспертиза); 3) создание специальных антикоррупционных информационных режимов; 4) широкое информирование общества о состоянии коррупции; 5) установление превентивных запретов и механизмов юридической ответственности для всех категорий потенциальных субъектов коррупционных правонарушений.
Повышение качества нормативных правовых актов вследствие проведения антикоррупционной экспертизы одновременно способствует предупреждению коррупции. Автор является ведущим разработчиком Методики анализа коррупциогенности нормативных правовых актов и специалистом по проведению тренингов обучения навыкам антикоррупционной экспертизы. Методика учитывает склонность российского законодательства к детальной регламентации прав и обязанностей сторон правоотношений («инструктивность»), традиционное пренебрежение в юридических конструкциях принципами, ненормативность
судебных толкований и разноречивость судебной практики по одним и тем же спорным ситуациям.
Для повышения качества и объективности антикоррупционной экспертизы важно привлечение независимых экспертов, поэтому нужно предусмотреть обязательное размещение заключений независимой антикоррупционной экспертизы вместе с проектом нормативного правового акта на сайте regulation.gov.ru. Для этого следует внести соответствующее дополнение в статью 5 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», а также в пункт 4.1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.
Глава пятая «Информационное право как регулятор государственного управления» состоит из трех параграфов.
Первый параграф «Информационное право в системе российского права» определяет место информационного права в системе российского права. Комплексность информационного права укрепляет мнение об условности сложившегося в советском праве отраслевого деления и необходимости признания лидирующих позиций нормы права (то есть законодательства) в формировании отрасли. При определении места информационного права в системе «публичное/частное» в информационном праве обнаруживается и публичное, и частное. Тем ярче проявляются процессы публицизации частного права (проникновение публичного права в область частного) и приватизации публичного права (заимствование частноправовых институтов и конструкций публичным правом). Современное государство, помимо обеспечения публичных интересов, выполняет и социальные функции, каждая из которых «выходит» на конкретного гражданина. Таким образом, публичное право выполняет функцию защиты прав конкретного гражданина, обеспечивает его частные интересы, а права граждан в публично-правовой сфере становятся все более субъективными (субъективизация в публичном праве).
В рассмотренном контексте информационное право «посягает» на традиционное разделение права. В то же время, у информационного права появляется функция посредника, оно способно «связывать» публичное и частное право, способствуя их балансу. При всей важности публично-правовой составляющей, на которой в основном сосредотачиваются специалисты, нельзя забывать и о частноправовой составляющей информационного права.
Несмотря на то, что информационное право - яркий пример комплексной отрасли, регулирующей общественные отношения по поводу информации и ИКТ, его публично-правовые корни очевидны, а потому велико значение взаимодействия информационного и административного права. Административное право играет ведущую роль в регулировании государственного управления, но на современном этапе развития информационного общества это регулирование не может обойтись без информационного права. Автор предполагает дальнейшую электронизацию государственного управления, развитие механизмов прямой и обратной связи, требующие возникновения административно-информационных нормативных комплексов.
Во втором параграфе «Специфика информационно-правового регулирования (на примере Интернета)» исследуются истоки идеи так называемого Интернет-права (киберправа) и критично оцениваются предложения по проблеме регулирования Интернета. До последнего времени Интернет представлял собой практически полностью саморегулируемую среду, в которой участники информационного обмена следовали стихийно сложившимся нормам поведения, но попытки его регулирования осуществляются как на национальном, так и на международном уровне, причем не всегда с успехом.
При выстраивании регулирования сети Интернет нужно учитывать следующие моменты. Во-первых, Интернет регулируется и частным, и публичным правом. В этом смысле нормативные правовые акты по поводу Интернета часто носят комплексный характер, а разделение права на публичное и частное уходит на второй план. Во-вторых, невозможно ограничиться только
национальным законодательством, поскольку сама архитектура сети трансгранична, а большая часть существующего регулирования сосредоточена в международных актах. В-третьих, участие частных субъектов в регулировании Интернета предопределяет наличие норм мягкого права, причем как в международном праве Интернета, так и в национальном, что влияет на классическую иерархию источников права, основанную на . признании общеобязательности нормы и ее «государственном происхождении». В-четвертых, многообразие источников правового регулирования Интернета влечет необходимость развития нормативно-коллизионного комплекса в этой сфере, способного разрешать противоречия и конкуренцию норм, как публично-правовых и частноправовых, так и национальных и международных.
На международном уровне формируется международное информационное право, источниками которого являются многочисленные конвенции, хартии, договоры, акты международных организаций. Интернет как лидер среди ИКТ перекочевал в сердцевину информационного права и служит катализатором развития международного информационного права. Оценивая перспективы мягкого права в международном регулировании Интернета, нужно, с одной стороны, отметить его высокие шансы, так как это менее формальный подход, не требующий принятия государствами официальных обязательств. С другой стороны, необязательность мягкого права способна свести многолетние усилия по регулированию к нулю. Кроме того, проблема соотношения международного и национального права делает правоприменение неоднородным даже в случае выбора в пользу норм жесткого права. Регулирование Интернета дает хороший пример для организации регулирования нового государственного управления, где результаты договоренностей государственных и негосударственных субъектов могут облекаться в нетрадиционную правовую форму.
В третьем параграфе «Совершенствование законодательства в сфере государственного управления: информационные аспекты» оценивается состояние информационного законодательства, которое во многом формировалось путем внесения «электронных» изменений в уже действующие
нормативные правовые акты. В структуре информационного законодательства можно выделить, во-первых, собственно информационное законодательство, во-вторых, межотраслевой информационный «блок» законодательства («объединяющий» информационные блоки, которые неизбежно присутствуют или должны присутствовать в каждой отрасли законодательства). Тем самым информационное законодательство выполняет своего рода универсальную связующую роль в обеспечении системности законодательства, поскольку стремится к унификации и единству регулирования информационных процессов во всех сферах государственной и общественной жизни.
Межотраслевой «блок» значительно превышает по объему собственно информационное законодательство. Применительно к сфере государственного управления элементами этого информационного «блока» являются: нормативная характеристика информационной компоненты компетенции (информационно-правовой статус) каждого субъекта государственного управления; информационная составляющая взаимоотношений в системе централизации и децентрализации, а также деконцентрации управленческих функций, что позволяет гибко регулировать информационные потоки во всех звеньях государственного управления; правовое регулирование государственных информационных систем; правовое регулирование режимов информации в государственном управлении.
Долгое время обсуждается проблема создания Информационного кодекса. Автор отмечает две препятствующие тому сегодня причины. Первая причина -комплексность информационного права, осложняющая любую кодификацию. Вопрос о предмете и границах кодификации остается актуальным. Вторая причина - молодость отрасли и ее продолжающееся динамичное развитие. Законодательное и даже подзаконное регулирование не успевают за изменениями предмета регулирования. Это означает, что работа над концепцией Информационного кодекса - достаточно долговременная перспектива.
В контексте модернизации государственного управления в условиях развития информационного общества представляется актуальной разработка с
целью последующего принятия федерального закона об основах государственного управления в Российской Федерации. Целесообразно отдать центральное место в законе принципам государственного управления, которые должны быть реализованы во всех нормативных правовых актах рассматриваемой сферы (законность, результативность и эффективность, транспарентность, антикоррупционность, защита прав и законных интересов частных лиц, ответственность органов власти, участие общества в государственном управлении, оперативность и обоснованность управленческих решений). Это позволит закону быть не только системным, но системообразующим в сфере государственного управления.
С точки зрения информационного законодательства, закон об основах государственного управления пополнит межотраслевой информационный «блок», поскольку его содержание будет во многом определяться достижениями информационного права. Речь идет об информационно-правовых нормах - о принципе транспарентности государственного управления, праве на социально значимую информацию, электронном межведомственном взаимодействии, интеграции государственных и негосударственных информационных систем в связи с осуществлением государственного управления, использовании ИКТ в государственном управлении, в том числе в механизмах прямой и обратной связи. Среди инструментов, обеспечивающих качество государственного управления, окажутся разного рода экспертизы, консультации с гражданским обществом и бизнес-структурами, в том числе интерактивные. Некоторые из этих норм должны быть разработаны впервые (например, касательно принципа транспарентности), другие - создать законодательную основу, унифицирующую действующие информационно-правовые нормы.
Таким образом, на данном этапе в целях наилучшего правоприменения достаточно соединить вопросы организации процесса государственного управления с применением ИКТ, при акцентировании особого внимания на новые механизмы прямой и обратной связи, право граждан на информацию и транспарентность государственного управления.
Новшество закона состоит в его направленности на регулирование процесса — модернизации государственного управления. Закон должен: 1) определить основные компоненты модернизации государственного управления под влиянием ИКТ (мультисубъектное результативное государственное управление с активным участием общества), 2) закрепить систему принципов, в числе которых новый принцип транспарентности, 3) быть комплексным, то есть сочетать в себе нормы различных отраслей законодательства, 4) занять головное место в системе нормативных правовых актов, регулирующих государственное управление, выполняя системообразующую роль.
В заключении подводятся итоги проведенного исследования, формулируются теоретические выводы, намечаются направления развития темы исследования.
Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих научных публикациях автора.
Монографии и иные научные издания:
1. Талапина Э.В. Государственное управление в информационном обществе (правовой аспект) / Э.В.Талапина. - M.: ИД «Юриспруденция», 2015. - 192 с. (12 п.л.)
Рецензия: Солдатова В.И. Рецензия на монографию Э.В.Талапиной «Государственное управление в информационном обществе (правовой аспект)» // Право и экономика. 2015. №3. С. 78-79.
2. Талапина Э.В. Публичное право и экономика: курс лекций) / Э.В.Талапина. -М.: Волтерс Клувер, 2011. - 520 с. (32,5 п.л.)
Рецензии: Васильева C.B. Публично-правовое регулирование экономики: комплексный аначиз //Журнал российского права. 2011. №5. С. 120-124.
Latournerie M. -A. Elvira Talapina - Droit public et économie, suite de leçons // Revue internationale de droit comparé. 2012. №2. P. 607-609.
3. Талапина Э.В. Комментарий к законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции / Э.В.Талапина. - М.: Волтерс Клувер, 2010. - 192 с. (12 п.л.)
4. Талапина Э.В. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / Э.В.Талапина, В.Н.Южаков. - М.: Центр стратегических разработок; Статут, 2007. - 96 с. (6 п.л.) - в соавт.
5. Талапина Э.В. Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта / М.А.Краснов, Э.В.Талапина, Ю.А.Тихомиров, К.И.Головщинский,
B.Н.Южаков. - М.: Статут, 2004. - 64 с. (4 п.л.) - в соавт.
6. Талапина Э.В. Введение в российское право / Ю.А.Тихомиров, Э.В.Талапина. - М.: ООО «Городец-издат», 2003. - 656 с. (41 п.л.) - в соавт.
7. Талапина Э.В. Информационное право / Е.С.Андрющенко, А.А.Антопольский, И.Л.Бачило и др. // Двадцать лет Конституции Российской Федерации: юридическая наука и практика / отв. ред. А.Г.Лисицын-Светланов. - М.: ИГП РАН, 2013. - С.152-186. - в соавт.
8. Талапина Э.В. Зарубежный опыт официального электронного опубликования правовых актов // Официальное электронное опубликование: история, подходы, перспективы / под ред. В.Б.Исакова. - М.: Формула права, 2012. -
C.20-65.
9. Талапина Э.В. Государство и экономические субъекты в условиях информатизации экономики; Зарубежный опыт использования ИКТ в интересах общества// Информационное право: актуальные проблемы теории и практики. Коллективная монография / под общ. ред. И.Л.Бачило. - М.: Издательство Юрайт, 2009. - С.252-312; С.361-382.
10. Талапина Э.В. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов в механизме правового мониторинга / Э.В.Талапина, В.Н.Южаков // Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие / под ред. Ю.А.Тихомирова, Д.Б.Горохова. - М.: Юриспруденция, 2009. - С.46-68. - в соавт.
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии:
11. Талапина Э.В. Принцип транспарентности в публичном праве / Э.В.Талапина // Государство и право. - 2015. - № 5. - С.40-47.
12. Талапина Э.В. Государственное управление: проблемы и перспективы правового регулирования / Э.В.Талапина // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2015. - № 3. - С.96-101; № 4. - С.84-90.
13. Талапина Э.В. О предмете информационного права / Э.В.Талапина // Государство и право. - 2013. - № 5. - С.65-72.
14. Талапина Э.В. Правовая защита персональных данных во Франции / Э.В.Талапина // Право. Журнал Высшей школы экономики. - 2012. - № 4. -С.152-162.
15. Талапина Э.В. Роль публичного и частного права в регулировании экономики /
B.Ф.Яковлев, Э.В.Талапина // Журнал российского права. - 2012. - № 2. - С.5-16. - в соавт.
16. Талапина Э.В. Право на информацию в практике Конституционного Суда Российской Федерации / Э.В.Талапина // Труды Института государства и права РАН. - 2011. - № 6. - С.66-81.
17.Талапина Э.В. Антикоррупционный информационный стандарт в государственном управлении: подходы к пониманию / Э.В.Талапина // Государство и право. - 2011. - № 3. - С.5-15.
18.Талапина Э.В. Правовые проблемы государственного управления в условиях информатизации общества / Э.В.Талапина // Вопросы правоведения. - 2011. -№ 1. - С.229-245.
19. Талапина Э.В. Электронное опубликование нормативных актов: зарубежный опыт / Э.В.Талапина // Государство и право. - 2009. - № 7. С.54-60.
20. Талапина Э.В. Принципы доступа к экономической информации / Э.В.Талапина // Труды Института государства и права РАН. - 2009. - № 5. -
C.64-77.
21.Талапина Э.В. Концессия как форма публично-частного партнерства / Э.В.Талапина // Хозяйство и право. - 2009. - №4. - С.72-77.
22.Талапина Э.В. Государственная корпорация как новый субъект права / Э.В.Талапина // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2009. - №2. - С.36-50.
23. Талапина Э.В. Коррупциогенность законодательства в сфере образования / Э.В.Талапина // Народное образование. - 2008. - № 9. - С.58-63.
24. Талапина Э.В. Проверка качества нормативных актов: антикоррупционная экспертиза / Э.В.Талапина // Государственная служба. - 2008. - № 6. - С.29-37.
25. Талапина Э.В. Реформы государственного управления: сравнительно-правовой анализ / Э.В.Талапина// Известия вузов. Правоведение. - 2008. - № 2. - С.238-253.
26. Талапина Э.В. Об антикоррупционной экспертизе / Э.В.Талапина // Журнал российского права. - 2007. - № 5. - С.52-66.
27. Талапина Э.В. Правовые способы противодействия коррупции / Э.В.Талапина // Право и экономика. - 2006. - № 6. - С.3-11.
28. Талапина Э.В. Новые институты административного права / Э.В.Талапина // Государство и право. - 2006. - № 5. - С.14-21.
29. Талапина Э.В. Публичные предприятия во Франции / Э.В.Талапина // Закон. -2006. - № 4. - С.123-131.
30. Талапина Э.В. О публичном праве (на примере Франции и России) / Э.В.Талапина, А.Газье // Право и государство: теория и практика. - 2006. - №
2. - С.21-30. - в соавт.
31. Талапина Э.В. Концепция развития информационного законодательства в Российской Федерации / И.Л.Бачило, А.А.Антопольский, Г.В.Белов и др. // Государство и право. - 2005. - № 7. - С.47-61. - в соавт.
32. Талапина Э.В. Коррупция и законодательство: анализ законодательства на коррупциогенность / М.А.Краснов, Э.В.Талапина, В.Н.Южаков // Журнал российского права. - 2005. - № 2. - С.77-88. - в соавт.
33. Талапина Э.В. О публичном экономическом праве / Э.В.Талапина // Журнал российского права. - 2004. - № 7. - С.85-98.
34. Талапина Э.В. Становление информационного общества во Франции /
3.В.Талапина // Государство и право. - 2004. - № 7. - С.68-78.
35. Талапина Э.В. О правовом статусе саморегулируемых организаций / Э.В.Талапина // Право и экономика. - 2003. - № 11. - С.28-36.
36. Талапина Э.В. Восемь мифов о французском праве. И к ним восемь «но» / Э.В.Талапина // Закон. - 2003. - № 6. - С. 105-108.
37. Талапина Э.В. Публичное право Франции и России: пересечения и параллели / А.Газье, Э.В.Талапина // Известия вузов. Правоведение. - 2003. - № 3. - С.30-54. - в соавт.
38. Талапина Э.В. О кодификации и кодексах / Ю.А.Тихомиров, Э.В.Талапина // Журнал российского права. - 2003. - № 3. - С.47-54. - в соавт.
39. Талапина Э.В. Публичные функции в экономике / Э.В.Талапина, Ю.А.Тихомиров // Право и экономика. - 2002. - № 6. - С.3-9. - в соавт.
40. Талапина Э.В. Административные процедуры и право / Ю.А.Тихомиров, Э.В.Талапина // Журнал российского права. - 2002. - № 4. - С.3-13. - в соавт.
41. Талапина Э.В. К вопросу об информационной функции государства / Э.В.Талапина // Информационное общество. - 2002. - № 2. - С.20-27.
42. Талапина Э.В. Вопросы правового регулирования экономической функции государства / Э.В.Талапина // Государство и право. - 1999. - № 11. - С.73-79.
Статьи, опубликованные в других научных изданиях:
43. Талапина Э.В. Публичные элементы в Гражданском кодексе Российской Федерации / Э.В.Талапина // Судья. - 2011. - № 11. - С.57-62.
44.Талапина Э.В. Антикоррупционная экспертиза: возможности и перспективы / Э.В.Талапина // Конс-А-Маркет. Консалтинг-Аналитика-Маркетинг». 2009. № 1. С.87-89.
45.Талапина Э.В. Административное право Франции сегодня / Э.В.Талапина // Ежегодник сравнительного правоведения: 2004. - М.: Норма, 2005. - С. 136151.
46. Талапина Э.В. Административные процедуры для публичной власти и граждан / Ю.А.Тихомиров, И.Л.Бачило, К.Экштайн, Э.В.Талапина // Законодательство и экономика. - 2002. - № 6. - С.4-7. - в соавт.
47.Талапина Э.В. Мониторинг экономической деятельности / Э.В.Талапина // Проблемы информатизации. - 2001. - № 2. - С.92-97.
Статьи, опубликованные в сборниках по материалам международных и всероссийских конференций:
48. Талапина Э.В. Цифровая администрация: возможности сравнительно-правового анализа / Э.В.Талапина // Право цифровой администрации в России и во Франции / отв. ред. И.Л.Бачило. Сборник научных материалов российско-французской конференции 27-28 февраля 2013 года. - М.: ИГП РАН, Изд-во «Канон+» РООИ «Реабилитация, 2014. - С.27-42.
49. Талапина Э.В. Информационное право: сравнительный анализ / Э.В.Талапина // Эволюция государственных и правовых институтов в условиях развития информационного общества / отв. ред. И.Л.Бачило. - М.: Юркомпани, ИГП РАН, 2012. - С.98-107.
50. Талапина Э.В. Государственные услуги в сфере экономики / Э.В.Талапина // Информационное общество и социальное государство / отв. ред. И.Л.Бачило. -М.: ИГП РАН, 2011. - С.69-87.
51. Талапина Э.В. Институты информационного права в условиях административной реформы / Э.В.Талапина // Информационные технологии: Инновации в государственном управлении / отв. ред. Е.В.Алферова, И.Л.Бачило. - М.: ИГП РАН, ИНИОН, 2010. - С.57-72.
52. Талапина Э.В. О государственных корпорациях с позиций публичного права / Э.В.Талапина // Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации - юридические лица публичного права / отв. ред. Г.А.Гаджиев. - М.: Юстицинформ, 2010. - С.318-343.
53. Талапина Э.В. Открытость информации как антикоррупционный стандарт государственного управления / Э.В.Талапина // Актуальные проблемы реализации национальной антикоррупционной политики. Вторые кудрявцевские чтения (10 апреля 2009г.) / отв. ред. С.В.Максимов. Сборник научных трудов. - М.: ИГП РАН, 2010. - С. 192-204.
54. Талапина Э.В. Обоснование проекта Федерального закона «Об общих принципах организации предоставления государственных услуг» / И.Л.Бачило, Э.В.Талапина, С.И.Семилетов // Условия реализации прав
граждан и организаций на основе информационных технологий / отв. ред. И.Л.Бачило. - М.: ИГП РАН, 2010. - С.224-245. - в соавт.
55. Талапина Э.В. Проблемы обмена информацией между органами публичной власти и частными лицами как объект судебных споров / Э.В.Талапина // Конфликты в информационной сфере / отв. ред. И.Л.Бачило. Материалы теоретического семинара. - М.: ИГП РАН, 2009. - С. 82- 91.
56. Талапина Э.В. Законодательные меры по предупреждению коррупции в сфере здравоохранения / Э.В.Талапина // Россия - Европа. Вместе против коррупции. Материалы совместного проекта «Разработка законодательных и иных мер предупреждения коррупции в Российской Федерации» (RUCOLA-2). - М., 2008. Часть 2. - С.105-116.
57. Талапина Э.В. Антикоррупционная экспертиза: российский опыт / Э.В.Талапина // Проблемы создания и деятельности Союзного государства: правовые аспекты / под ред. М.В.Мясниковича. - Минск: Белорусская наука, 2007.
58. Талапина Э.В. Взаимодействие информационного и административного права / Э.В.Талапина // Правовые понятия и категории в контексте информационного права / отв. ред. И.Л.Бачило. - М.: ИГП РАН, 2006. - С.105-120.
59. Талапина Э.В. Публичные и частные правовые регуляторы информационных отношений / Э.В.Талапина // Теоретические проблемы информационного права / отв. ред. И.Л.Бачило. - М.: ИГП РАН, 2006. - С.53-65.
60. Талапина Э.В. Электронная администрация во Франции / Э.В.Талапина // Информационные проблемы в сфере административной реформы / отв. ред. И.Л.Бачило. - М.: ИГП РАН, 2005. - С.123-138.
61. Талапина Э.В. Гражданин и власть: к культуре отношений / Э.В.Талапина // Административно-правовой статус гражданина / отв. ред. Н.Ю.Хаманева. - М.: ИГП РАН, 2004. - С.148-156.
62. Талапина Э.В. Государство и экономические субъекты / Э.В.Талапина // Административное право: теория и практика. Укрепление государства и
динамика социально-экономического развития / отв. ред. Ю.А.Тихомиров. Материалы научной конференции (Москва, 28 ноября 2001 г.). - М.: ИЗиСП, ГУ - ВШЭ, 2002. - С.189-199.
Статьи, опубликованные в зарубежных научных изданиях: на русском языке (Казахстан)
63.Талапина Э.В. Новые субъекты административного права России / Э.В.Талапина // Юрист. - 2011. - №1. - С.70-80.
на французском и английском языках (Франция)
64. Talapina Е. Les services publics en Russie : quelles perspectives ? / E.Talapina // Revue internationale de droit comparé. 2013. №3. P.579-592.
65. Talapina E. Public governance in conditions of informatization. Russian experience / I.Bachilo, E.Talapina // Revue de l'Institut du monde et du développement. 2012. №3. P.l 11-120.- в соавт.
66. Talapina E. Les contrats publics en Russie / E.Talapina // Droit comparé des contrats publics / sous la dir. de R.Noguellou, U.Stelkens, Bruxelles: Bruylant, 2010. P.835-857.
67. Talapina E. L'émergence du droit public économique en Russie : un regard comparatif / E.Talapina // Revue d'études comparatives Est-Ouest. 2007. Vol.38. №2. P.107-124.
Подписано в печать: 21.07.2015 Объем: 2,0 п.л. Тираж 150 экз. Заказ № 445 Отпечатано в типографии «Реглет» 119526, г.Москва, пр-т Вернадского, д, (495) 363-78-90; www.reglet.ru
