АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовые основы реализации правоохранительной функции прокуратуры в экономической сфере»
На правах рукописи
КУРЦЕР Кирилл Михайлович
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СФЕРЕ
Специальность 12.00.11 - Судебная деятельность; прокурорская деятельность; правозащитная и правоохранительная деятельность
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
005548108
Москва - 2014
005548108
Работа выполнена на кафедре судебной власти, правоохранительной и правозащитной деятельности ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов»
Научный руководитель: Сангаджиев Бадма Владимирович
доктор юридических наук, заместитель заведующего кафедрой судебной власти, правоохранительной и правозащитной деятельности Российского университета дружбы народов
Официальные оппоненты: Скуратов Юрий Ильич
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и международного права Российского государственного социального университета Борисов Сергей Вячеславович кандидат юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации
Ведущая организация: Российский государственный университет
нефти и газа им. И.М. Губкина
Защита состоится «28» мая 2014 г. в 15.00 на заседании диссертационного совета Д 212.203.29 при Российском университете дружбы народов по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. б, каб. № 347 Зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в научной библиотеке ГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6.
Автореферат и объявление о защите диссертации отправлены для размещения на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации в сети
Интернет «_» апреля 2014 г. по электронной почте по адресу:
referat_vak@mon.gov.ru
Автореферат разослан «_» апреля 2014 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 212.203.29 кандидат юридических наук, доцент
Р. Батяева
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИССЛЕДОВАНИЯ
Актуальность темы исследования определяется, прежде всего, необходимостью укрепления законности во всех сферах российского общества, включая сферу экономики. Провозглашая курс на модернизацию и инновационное развитие, руководство страны большое значение придает совершенствованию правового регулирования отношений в сфере экономики. По мнению Президента Российской Федерации В.В. Путина, российская экономика близка к тому, чтобы стать первой экономикой Европы и пятой экономикой мира, но для этого нужны согласованные шаги и новые источники развития1.
В то же время, развитие экономики современной России сталкивается с целым рядом проблем, многие из которых лежат в правовой сфере. Среди этих проблем - и отток капиталов из страны, и нецелевое использование бюджетных средств, и рейдерские захваты. Несмотря на принимаемые меры, остается высоким уровень коррупции. В течение 2012 г. органами прокуратуры выявлено 349099 случаев коррупции, по инициативе прокуроров возбуждено 4567 уголовных дел по фактам коррупционных преступлений. Всего в сфере экономики в 2012г. прокуратура выявила 1167599 нарушений закона2.
Экономическая модернизация неразрывно связана с правом, с совершенствованием правовой системы и правоприменительной практики, с укреплением режима законности. Как справедливо пишет С.Е. Нарышкин, «экономическая модернизация должна быть подкреплена обновлением институтов права, государства (в том числе государственного управления), гражданского общества»3.
Важную роль для правовой модернизации государства и общества, для инновационного развития экономики играет деятельность прокуратуры. Осуществляя надзор за соблюдением законов, прокуратура обеспечивает гарантии реализации прав и законных интересов граждан и юридических лиц в экономической сфере. В связи с этим, важной задачей является совершенствование форм и методов правоохранительной деятельности прокуратуры.
' http://www.ng.ru/economics/2013-10-03/1 _crisis.html
2 Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ http://www.genproc.gov.ru/stat/data/80780/
! Нарышкин С.Е. Инвестиционные аспекты модернизации //Журнал российского права. 2010. № 12. С. 27.
Правоохранительная деятельность прокуратуры осуществляется в рамках ее правоохранительной функции и представляет собой одну из форм защиты публичных интересов. Выявляя значительные нарушения в сфере экономической и предпринимательской деятельности, прокурор в рамках реализации правоохранительной функции имеет возможность принять реальные меры для их устранения и восстановления нарушенных интересов государства и общества.
Сегодня, когда этап вхождения России в рыночную экономику остался позади, когда изменились условия, определяющие степень государственного вмешательства в экономическую деятельность, механизм реализации правоохранительной функции прокуратуры нуждается в определенной корректировке. Эта корректировка должна проводиться с учетом социокультурных особенностей российской государственности, предполагающих приоритет общественных интересов над частными4.
Таким образом, актуальность темы исследования определяется следующими обстоятельствами теоретического и практического характера:
1) потребность усиления инновационного характера современного российского законодательства требует его развития по пути дальнейшего укрепления законности, в том числе, применительно к экономической сфере;
2) существует потребность в теоретическом обосновании оптимальных форм совершенствования правоохранительной деятельности прокуратуры;
3) необходимо выработать и обосновать предложения по повышению эффективности деятельности прокуратуры в сфере экономики, в первую очередь, по вопросам, непосредственно затрагивающим публичные интересы.
Степень научной разработанности темы исследования. Актуальные проблемы деятельности прокуратуры и ее места в системе государственной власти рассматриваются в работах отечественных авторов: С.С. Алексеева, Е.Ю. Алхутовой, К.И. Амирбекова, М.В. Баглая, C.B. Бажанова, В.И. Баскова, A.A. Белкина, А.Д. Берензона, Е.Ф. Берковича, В.Г. Бессарабова,
A.Д. Бойкова, Н.Д. Бут, Ю.Е. Винокурова, А.Ю. Винокурова, З.Б. Гадаборшевой,
B.Г. Даева, Ю.А. Дмитриева, В.Б. Евдокимова, J1.B. Егоровой, С.А. Емельянова,
A.Г. Залужного, А.Г. Звягинцева, С.М. Казанцева, О.С. Капинус, К.А. Кашаева,
B.В. Клочкова, Е.И. Козловой, A.B. Концевого, Ю.В. Кореневского, В.Н. Кудрявцева,
4 Скуратов Ю.И. Конституционная реформа и грани российской государственности // Современное право. 2013. № 10. С. 6.
O.E. Кутафина, A.H. Ларькова, В.Д. Ломовского, М.Н. Маршунова, Н.В. Мельникова, В.П. Рябцева, А.И. Рыбчинского, В.М. Савицкого, Ю.И. Скуратова, А.Я. Сухарева, Н.С. Трубина, А.Г. Халиулина, В.Е. Чиркина, М.А. Шапкина, В.И. Шинда, И.С. Шалумова, В.Ю. Шобухина, Б.С. Эбзеева, В.Б. Ястребова и др. Труды данных авторов посвящены исследованию истории становления и развития прокуратуры, организации управления в системе прокуратуры, полномочиям прокурора в сферах надзорной деятельности и т.д. В частности, место прокуратуры в государственном механизме России раскрыто в работах В.Г. Бессарабова. Роль прокурорского надзора в укреплении законности в экономической сфере проанализирована в трудах А.Х. Казариной. Кандидатские диссертации З.Б. Гадаборшевой и Е.Ю. Алхутовой посвящены исследованию прокурорского надзора в экономике. В то же время, монографические исследования правоохранительной функции прокуратуры в условиях современного курса на инновационное развитие экономики России отсутствуют. Анализ имеющейся научной литературы показывает, что потребность в таком исследовании существует.
Объектом исследования являются совокупность общественных отношений, возникающих в процессе реализации правоохранительной функции прокуратуры в экономической сфере Российской Федерации.
Предметом исследования являются закономерности, проявляющиеся в деятельности прокуратуры как государственного органа, обеспечивающего соблюдение законности в сфере экономики, а также материальные и процессуальные нормы права, регулирующие деятельность прокуратуры и обусловливающие особенности реализации ее функций, и практика их применения в современных условиях.
Цель исследования - на основе комплексного научного анализа организационно-правовых основ реализации правоохранительной функции прокуратуры выявить ее особенности применительно к современному этапу развития российской государственности и экономики.
Поставленная цель определяет необходимость решения следующих задач:
- выявить особенности современных доктринальных и практических подходов к пониманию сущности и содержания правоохранительной функции прокуратуры;
- проанализировать становление и развитие правоохранительной деятельности прокуратуры;
- выявить роль прокуратуры в обеспечении защиты интересов государства в условиях инновационного развития экономики;
- выявить основные задачи прокуратуры по защите публичных интересов;
- исследовать основные направления совершенствования правоохранительной деятельности прокуратуры;
- разработать основные направления и пути повышения эффективности правоохранительной деятельности прокуратуры в экономической сфере.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, научные методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, а также специальные юридические методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, ретроспективный, системно-структурный и другие.
Теоретическую основу исследования составили труды специалистов по теории и практике прокурорского надзора, по истории органов прокуратуры, по теории государственного управления: Г.В. Атаманчука, В.Г. Бессарабова, А.Ю. Винокурова, В.В. Гребенникова, А.Г. Залужного, И.Э. Звечаровского, А.Х. Казариной, О.С. Капинус, А.Б. Карлина, A.B. Паламарчука, Ю.И. Скуратова, М.К. Треушникова, В.Ю. Шобухина, Б.С. Эбзеева и других.
Эмпирической базой исследования послужили материалы обобщения прокурорской и судебной практики, статистические и информационные данные Генеральной прокуратуры РФ за 2010 - 2013 гг., статистические данные о развитии российской экономики и о динамике преступности в экономической сфере, материалы проведенного автором опроса 5 работников прокуратуры, 7 представителей малого и среднего бизнеса и 4 практикующих юристов на тему: «Правоохранительная деятельность прокуратуры в экономической сфере».
Нормативной базой исследования послужило законодательство Российской Федерации: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», другие федеральные законы, подзаконные нормативные акты, в том числе, приказы Генерального прокурора Российской Федерации, материалы судебной и арбитражной практики, включая постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации.
Научная новизна исследования состоит в комплексном рассмотрении проблем, связанных с расширением полномочий прокурора по защите экономических интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации,
муниципальных образований, а также публичных интересов в условиях курса на инновационное развитие экономики.
Конкретные элементы научной новизны состоят в следующем:
- выявлены особенности правоохранительной деятельности прокуратуры на современном этапе развития российской государственности;
- с новых позиций обоснована взаимосвязь правоохранительной функции прокуратуры с правозащитной функцией;
- выявлена роль исторических традиций в становлении правоохранительной функции прокуратуры;
- обоснована необходимость расширить полномочия прокурора по защите субъектов малого и среднего предпринимательства, что будет способствовать укреплению законности в сфере экономической деятельности;
- сформулированы теоретические выводы и практические предложения, направленные на совершенствование законодательства и практики прокурорской деятельности.
Положения, выносимые на защиту:
1. Функции прокуратуры как государственного органа проявляются в качестве составных элементов функций государства, то есть основных направлений его деятельности, в которых отражается сущность государства и стоящие перед ним задачи. Функции прокуратуры - это основные направления ее деятельности, отражающие сущность и правовую природу прокуратуры, опосредованные ее местом в государственном механизме и направленные на решение основных задач, объективно возлагаемых на прокуратуру действующим законодательством.
2. Правоохранительная деятельность прокуратуры представляет собой самостоятельный вид деятельности, выполняемый прокуратурой на основании действующего российского законодательства и заключающийся в охране правовыми средствами прокуратуры общественных и государственных интересов, интересов органов местного самоуправления, физических и юридических лиц.
3. Совершенствование реализации правоохранительной функции прокуратуры в экономике представляет собой комплексный процесс, который необходимо осуществлять по следующим основным направлениям:
1) совершенствование норм конституционного права, закрепляющих место прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации;
2) совершенствование норм законодательства о прокуратуре, определяющих полномочия прокуратуры по осуществлению общего надзора;
3) совершенствование норм процессуального права, направленное на расширение и уточнение полномочий прокуратуры в гражданском, уголовном и арбитражном процессе.
4. Совершенствование правоохранительной деятельности прокуратуры должно учитывать особенности российской исторической традиции, которая всегда связывала полномочия органов прокуратуры с надзором за соблюдением публичных интересов, за состоянием законности в экономической сфере. Современная концепция ограничения полномочий прокуратуры в судебном процессе не учитывает исторический опыт России и не оправдала себя на практике, о чем свидетельствует современная ситуация в экономической сфере. В связи с этим представляется целесообразным расширить права прокурора в судебном процессе, вернув ему право оспаривания противоправных сделок на основании ст. 169 ГК РФ, что будет способствовать укреплению режима законности. Также прокурор должен получить право в интересах государства истребовать имущество из чужого незаконного владения.
5. В целях более оперативного расследования дел о преступлениях против правосудия следует внести соответствующие дополнения в ст.37 УПК РФ, вернув прокурору в рамках реализации функции уголовного преследования право возбуждать в таких случаях уголовные дела с последующим поручением их расследования органам следствия. Это будет способствовать укреплению законности, что благоприятно скажется на инновационном развитии экономической сферы.
6. В связи с существующими коллизиями в законодательстве и необходимостью борьбы со злоупотреблениями при создании юридических лиц существует потребность закрепить в законодательстве право прокурора обращаться в суд с заявлением о ликвидации юридического лица.
7. В современных условиях необходимо расширить полномочия прокурора по защите субъектов малого и среднего предпринимательства, в частности, предоставив ему возможность самостоятельно обращаться в суд при обнаружении нарушения прав и законных интересов данных субъектов, что будет способствовать укреплению законности в сфере экономической деятельности, повышению защищенности прав участников экономических отношений, созданию благоприятных условий для инновационного развития экономики.
Теоретическая значимость исследования определяется тем, что в диссертации решена важная научная задача - выявлены особенности организационно-правового регулирования реализации правоохранительной функции прокуратуры в условиях курса на инновационное развитие российской экономики. В работе с новых теоретических позиций раскрыта взаимосвязь между правоохранительной и правозащитной функциями прокуратуры, реализовано теоретическое обоснование целесообразности расширения полномочий прокурора в судебном процессе. Выводы и материалы диссертации расширяют представление о сущности и содержании правоохранительной функции прокуратуры, могут послужить основой для дальнейших научных исследований.
Практическая значимость исследования состоит в том, что в работе даны конкретные практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства о прокуратуре, направленные на более полную защиту прав и законных интересов субъектов экономической деятельности.
Выводы и материалы исследования могут быть использованы в деятельности органов прокуратуры, в том числе, при проведении занятий по повышению квалификации с прокурорскими работниками.
Также материалы диссертации могут послужить основой для создания учебных пособий, а также использованы в процессе преподавания курса «Прокурорский надзор» студентам юридических факультетов.
Апробация результатов исследования осуществлялась по следующим направлениям:
1) Диссертация обсуждена и одобрена на заседаниях кафедры судебной власти, правоохранительной и правозащитной деятельности ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов».
2) Основные положения и выводы диссертации были изложены в выступлениях на Международной конференции «Международное и национальное правосудие: теория, история, практика» (Санкт-Петербург, 2010), Международной конференции «Конвергенция частного и публичного права: экономические, социальные и правовые проблемы» (Тирасполь, 2013) и межвузовской научно-практической конференции «Права и свободы человека и гражданина: теоретические аспекты и юридическая практика» (Москва, 2013).
3) По теме исследования автором опубликовано девять научных статей, в том числе, четыре статьи в изданиях, рекомендованных ВАК РФ.
4) Материалы и выводы исследования внедрены в практику работы ЗАО «Центр правовой помощи «Фемида».
Структура работы определяется целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, разделенных на восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении обоснована актуальность исследования, определены его цели и задачи, объект, предмет и методология, доказана его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, сформулированы положения, выносимые на защиту.
Первая глава диссертации «Понятие и основные направления реализации правоохранительной функции прокуратуры» состоит из трех параграфов. В первом параграфе первой главы исследовано «Место прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации». Автор рассматривает механизм государства как целостную иерархически организованную систему органов и учреждений, осуществляющих государственную власть, реализующих функции государства. На основе анализа норм Конституции Российской Федерации и Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» автор отмечает, что, во-первых, прокуратура как составной элемент государственного механизма наделена важными функциями, без реализации которых невозможно полноценное существование этого механизма и самого государства; во-вторых, целый ряд функций прокуратуры не дублируется полномочиями иных государственных органов, то есть прокуратура является незаменимым элементом государственного механизма. Именно надзорные функции прокуратуры придают механизму государства необходимые для его успешного функционирования единство и целостность.
Роль прокуратуры в государственном механизме определяется еще и тем, что она выступает в качестве своеобразного посредника или связующего звена между властью и правом. В то же время, прокуратура не вполне вписывается в систему разделения властей на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную.
В целом, место прокуратуры в механизме государства определяется ее основными функциями: прокуратура призвана осуществлять надзор за соблюдением законов, а также участвовать в процессе судопроизводства: уголовного, гражданского и арбитражного. Осуществляя надзор за исполнением законов, органы прокуратуры добиваются единства и укрепления законности, защиты интересов личности, общества и государства.
Во втором параграфе первой главы «Понятие правоохранительной функции прокуратуры» функции прокуратуры рассматриваются как основные направления ее деятельности, отражающие сущность и правовую природу прокуратуры,
опосредованные ее местом в государственном механизме и направленные на решение основных задач, объективно возлагаемых на прокуратуру действующим законодательством. Автор выделяет следующие особенности функций прокуратуры: комплексный характер; наличие внутреннего содержания; проявление в общественных отношениях; социально-классовый характер; правовой характер.
Правоохранительная функция прокуратуры Российской Федерации реализуется посредством правоохранительной деятельности органов прокуратуры, которая осуществляется в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
В параграфе обоснован авторский подход к определению понятия «правоохранительная деятельность прокуратуры». Также подчеркивается тесная взаимосвязь правоохранительной и правозащитной функциями прокуратуры.
В третьем параграфе первой главы «Становление и развитие правоохранительной деятельности прокуратуры» автор исследовал особенности реализации функций прокуратуры на разных исторических этапах, начиная с момента ее создания в 1722г.
В параграфе отмечается, что в период Российской империи можно выделить два этапа развития правоохранительной функций прокуратуры в экономике и судопроизводстве. Первый этап, продолжавшийся с момента создания прокуратуры в 1722г. до судебной реформы 1864г., был связан с доминированием правоохранительной функции. После реформы 1864г. наступает второй этап, и правозащитная функция начинает играть более важную роль применительно к экономическим отношениям, чем прежде. Одновременно роль прокуратуры в судебном процессе по гражданским и торговым делам значительно уменьшается.
В советское время наблюдался явный уклон в сторону правоохранительной функции прокуратуры, что вполне соответствовало общему направлению развития государственности и экономики. Прокуратура сосредоточила свою деятельность на защите публичных интересов. Под которыми понимались, в первую очередь, интересы государства.
В постсоветское время, когда снова наступил период либерализации экономических отношений, закономерно появился теоретический и практический интерес к реализации прокуратурой своей правозащитной функции. В то же время,
появились новые субъекты общественных отношений в экономической сфере, нуждающиеся в правовой защите.
В параграфе отмечается прямая зависимость роли прокуратуры в экономической сфере от степени либеральности отечественной экономики. Всякая экономическая либерализация повышала внимание к правозащитной деятельности; в нелиберальные периоды преобладала правоохранительная деятельность прокуратуры.
Вторая глава диссертации «Деятельность прокуратуры по защите интересов государства и общества в сфере экономики» состоит из трех параграфов. В первом параграфе второй главы «Роль прокуратуры в защите интересов государства и общества» отмечается, что прокуратура призвана стоять на страже, защищая как публичные, так и частные интересы, так как Конституция Российской Федерации устанавливает равные права частной, государственной и муниципальной собственности. В то же время, либерализация экономических отношений привела к появлению тенденции отдавать приоритет именно частным интересам в экономике. Такой подход представляется не всегда оправданным, так как публичные интересы являются более значимыми для успешного экономического развития страны.
В параграфе проанализировано понятие публичных интересов применительно к экономической сфере, показана связь публичных интересов с публичным правом, в рамках которого реализует свои функции прокуратура. Обосновано положение о том, что публичные интересы могут регулироваться не только публичным, но и частным правом. Подчеркивается отсутствие антагонизма между публичными и частными интересами в экономике.
В работе выявлены особенности деятельности прокуратуры по защите публичных интересов на современном этапе, показана взаимосвязь между этой деятельностью и укреплением законности в экономической сфере.
Подчеркивается, что правоохранительная деятельность прокуратуры представляет собой одну из форм защиты публичных интересов. Выявляя значительные нарушения в сфере экономической, в том числе, предпринимательской деятельности, прокурор в рамках правоохранительной функции имеет возможность принять реальные меры для их устранения и восстановления нарушенных интересов государства и общества.
Во втором параграфе второй главы «Обеспечение законности в гражданском обороте как одна из ключевых задач правоохранительной деятельности
прокуратуры» проанализированы современные доктринальные подходы к понятию законности. Отмечается, что законность как общественное явление, пронизывающее все сферы жизнедеятельности государства и гражданского общества, выходит за рамки права, охватывает все общественные отношения; она связана не только с правовыми, но и с внеправовыми регуляторами. В то же время, деятельность органов прокуратуры по укреплению законности осуществляются в строгих правовых рамках.
Повышение роли законности должно стать закономерным и реальным отражением влияния права на общественную жизнь. Но для этого необходим эффективный, непрерывный и неослабный контроль со стороны органов прокуратуры за соблюдением законов на всей территории страны. В то же время, в параграфе подчеркивается, что важное значение для развития рыночных отношений в экономике имеет определенная дозированность контроля, организация его таким образом, чтобы он не мешал хозяйствующим субъектам свободно осуществлять предпринимательскую деятельность. Излишний контроль может затруднять предпринимательскую деятельность, превращать ее в экономически невыгодную.
В то же время, отмечается, что важным фактором обеспечения законности в экономике является правовое воспитание граждан, в первую очередь, государственных чиновников, работников органов прокуратуры и контролирующих органов.
Важное значение в условиях модернизации и инновационного развития приобретает регулирование экономической деятельности уполномоченных органов государственной власти и муниципальных образований. Эта деятельность неразрывно связана с распоряжением государственной и муниципальной собственностью, и потому особое значение имеет установление оптимальной системы субъектов управления публичным имуществом, наделение их необходимой компетенцией, осуществление эффективного надзора за их деятельностью. Задачи экономического развития предполагают установление системы учета и контроля в сфере использования государственного и муниципального имущества и управления им, в том числе, со стороны органов прокуратуры.
В третьем параграфе второй главы «Защита прокуратурой публичных интересов в судебном процессе» отмечается, что уменьшение полномочий прокурора в судебном процессе является проявлением дисбаланса между правами и обязанностями личности, между публичными и частными интересами. В результате
богатый потенциал по защите публичных и частноправовых интересов не востребован в полной мере.
В параграфе исследованы судебные решения, в которых подчеркивается публичный характер деятельности прокурора. Доказано, что, выявляя многочисленные нарушения в сфере предпринимательской и иной деятельности в сфере экономики, прокурор часто лишен процессуальным законодательством возможности отреагировать на них, обратившись с иском в суд. Действующее законодательство фактически не позволяет прокурорам пресекать рейдерские захваты, что также является существенным препятствием на пути инновационного развития современной российской экономики.
В параграфе сделан вывод, что наделение прокуроров дополнительными полномочиями по обращению в суд с исками или заявлениями в защиту прав и законных интересов субъектов малого и среднего предпринимательства, а также экономических интересов государства и муниципальных образований создаст условия для повышения уровня защищенности прав хозяйствующих субъектов, будет способствовать оздоровлению экономического и инвестиционного климата в стране.
В параграфе сформулированы и обоснованы конкретные предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего участие прокуроров в судебной процессе по гражданским делам, связанным с защитой прав и законных интересов в экономической сфере.
Третья глава диссертации «Совершенствование правоохранительной деятельности прокуратуры в экономической сфере» состоит из двух параграфов. В первом параграфе главы «Основные направления совершенствования правоохранительной деятельности прокуратуры» отмечается, что на современном этапе полномочия прокурора по защите государственных интересов в сфере экономики значительно сужены. Законодательство ограничивает их определенной категорией экономических споров. В результате этого, прокурор, выявляя в процессе контрольно-надзорной деятельности серьезные нарушения законодательства в сфере экономики, сегодня по существу лишен возможности принять реальные меры для их устранения и восстановления нарушенных интересов. Это снижает уровень законности в экономической сфере, влияет на инвестиционный климат в стране, и, в конечном счете, является существенным препятствием на пути модернизации и инновационного развития современной экономики. При этом количество экономических преступлений растет, более того, существенная часть их остается
латентной, не попадает в данные официальной статистики, что также не способствует укреплению режима законности. Такая ситуация позволяет поднять вопрос о необходимости расширения полномочий прокурора, чтобы предоставить ему возможность принимать участие в рассмотрении судами дел о несостоятельности (банкротстве), а также иных дел, связанных с нарушением публичных интересов в экономике. Такое расширение полномочий прокурора может содействовать процессу декриминализации экономической сферы, повышению законности в экономике, более активному совершенствованию деятельности прокуратуры и судебных органов.
В параграфе проанализированы полномочия прокуроров в судебном процессе при рассмотрении дел, связанных с развитием экономической сферы, исследованы соответствующие правовые нормы и материалы судебной практики, выявлены существующие коллизии и противоречия в действующем законодательстве.
Во втором параграфе третьей главы «Пути повышения эффективности деятельности прокуратуры в экономической сфере в условиях инновационного развития» выявлены перспективные направления совершенствования законодательства, регулирующего реализацию правоохранительной функции прокуратуры применительно к сфере экономики. Подчеркивается, что в современных условиях механизм правового регулирования экономических отношений в России не отличается совершенством.
Важнейшее направление повышения эффективности участия органов прокуратуры в совершенствовании и развитии правового регулирования экономической сферы связано с контролем за правомерностью распоряжения собственностью, в первую очередь, государственной собственностью, так как именно в этой сфере сосредоточены наиболее значимые угрозы экономической безопасности государства и общества. Распространенность правонарушений, совершаемых при распоряжении государственной и муниципальной собственностью, определяет необходимость возврата прокурору полномочий по истребованию имущества из чужого незаконного владения.
В параграфе проанализированы результаты проведенного автором анкетирования по теме «Правоохранительная деятельность прокуратуры в экономической сфере». Сделан вывод о том, что повышение эффективности деятельности прокуратуры в экономической сфере может осуществляться по нескольким направлениям:
Во-первых, благоприятным образом на инновационном развитии экономики страны может сказаться расширение полномочий прокуратуры в судебном процессе, наделение прокуроров дополнительными полномочиями по обращению в суд с исками или заявлениями в защиту прав и законных интересов субъектов малого и среднего предпринимательства, а также экономических интересов государства.
Во-вторых, прокурор должен иметь право принимать участие в рассмотрении дел о несостоятельности (банкротстве), а также иных дел, связанных с нарушением публичных интересов. Это будет способствовать снижению числа фиктивных банкротств, более полному соблюдению публичных интересов в экономической сфере, то есть, в итоге, укреплению и развитию экономики.
В-третьих, прокурор должен иметь право оспаривать противоправные сделки, что будет способствовать снижению их количества, а также право истребовать имущество из чужого незаконного владения. Последнее особенно важно, так как может способствовать стабилизации имущественного оборота, в том числе, укреплению законности в сфере аренды государственного и муниципального имущества, пресечению многочисленных нарушений.
В Заключении сформулированы основные выводы исследования, а также рекомендации по дальнейшей научной разработке проблем, связанных с реализацией функций прокуратуры. Подчеркивается, что правоохранительная функция прокуратуры представляет собой важный фактор формирования гражданского общества и правового государства в современной России.
ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ ИЗЛОЖЕНЫ В НАУЧНЫХ ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА:
Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК РФ:
1. Курцер K.M. Особенности реализации правоохранительной функции прокуратуры на современном этапе // Вестник РУДН. Серия «Юридические науки». 2013. № 10.-0,4 п.л.
2. Курцер K.M. Понятие и основные направления правоохранительной деятельности прокуратуры // Евразийский юридический журнал. 2013. № 10. -0,4 п.л.
3. Курцер K.M. Особенности финансового контроля доходов, не связанных с государственной собственностью // Евразийский юридический журнал. 2013. № 4. -0,3 п.л.
4. Курцер K.M. Проблемы унификации налогового права в условиях евразийской интеграции // Евразийский юридический журнал. 2012. № 12. - 0,3 п.л.
Публикации в иных рецензируемых изданиях
1. Курцер K.M. Прокуратура в государственном механизме России // Образование и право. 2013. № 11. - 0,4 п.л.
2. Курцер K.M. Этапы развития правоохранительной функции прокуратуры // Правозащитник. 2013. № 1. - 0,4 п.л.
3. Курцер K.M. Проблема создания системы оптимального налогообложения // Образование и право. 2012. № 12. - 0,5 п.л.
4. Курцер K.M. Основные функции российской прокуратуры // История, философия, экономика и право. 2012. № 1. - 0,25 п.л.
5. Курцер K.M. Функции прокуратуры в контексте судебной реформы 1864 г. // Правовая инициатива. 2013. № 10. - 0,4 п.л.
Типография «ЭкоПринт» Подписано в печать 21.04.2014 г. Заказ № 569 Формат 60x84/16. Объем 1,1 п.л. Тираж 100 экз.
Курцер Кирилл Михайлович
Организационно-правовые основы реализации правоохранительной функции прокуратуры в экономической сфере
В исследовании рассмотрены вопросы совершенствования реализации правоохранительной функции прокуратуры по защите государственных экономических интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также публичных интересов в условиях курса на инновационное развитие экономики страны.
Kurtser Kirill Mikhailovich
Institutional and legal framework implementation of law enforcement functions of prosecution in the economic sphere
The study examines the issues of improving the implementation of the law enforcement functions of prosecution to protect the economic interests of the Russian Federation entities, of the Russian Federation and its municipalities, as well as the public in terms of the innovative development of the economy.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Организационно-правовые основы реализации правоохранительной функции прокуратуры в экономической сфере»
РОССИЙСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ ДРУЖБЫ НАРОДОВ
На правах рукописи
04201457850
Курцер Кирилл Михайлович
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СФЕРЕ
Специальность 12.00.11 - Судебная деятельность; прокурорская деятельность; правозащитная и правоохранительная деятельность
ДИССЕРТАЦИЯ
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель доктор юридических наук доцент Сангаджиев Б.В.
Москва - 2014
V
Содержание:
ВВЕДЕНИЕ.............................................................................................................3
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ.....................12
1.1. Место прокуратуры в государственном механизме
Российской Федерации......................................................................................12
1.2. Понятие правоохранительной функции прокуратуры............................27
1.3.Становление и развитие правоохранительной функции прокуратуры...37 ГЛАВА 2. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРАТУРЫ
ПО ЗАЩИТЕ ИНТЕРЕСОВ ГОСУДАРСТВА И ОБЩЕСТВА В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ...................................................................................58
2.1. Роль прокуратуры в защите интересов государства и общества...........58
2.2. Обеспечение законности в гражданском обороте как одна
из ключевых задач правоохранительной деятельности прокуратуры..........77
2.3. Защита прокуратурой публичных интересов в судебном процессе......92
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СФЕРЕ.....................................................................108
3.1. Основные направления совершенствования правоохранительной деятельности прокуратуры..............................................................................108
3.2. Пути повышения эффективности деятельности прокуратуры в экономической сфере в условиях инновационного развития......................120
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.................................................................................................130
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ „137
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования определяется, прежде всего, необходимостью укрепления законности во всех сферах российского общества, включая сферу экономики. Провозглашая курс на модернизацию и инновационное развитие, руководство страны большое значение придает совершенствованию правового регулирования отношений в сфере экономики. По мнению Президента Российской Федерации В.В. Путина, российская экономика близка к тому, чтобы стать первой экономикой Европы и пятой экономикой мира, но для этого нужны согласованные шаги и новые источники развития1.
В то же время, развитие экономики современной России сталкивается с целым рядом проблем, многие из которых лежат в правовой сфере. Среди этих проблем - и отток капиталов из страны, и нецелевое использование бюджетных средств, и рейдерские захваты. Несмотря на принимаемые меры, остается высоким уровень коррупции. В течение 2012 г. органами прокуратуры выявлено 349099 случаев коррупции, по инициативе прокуроров возбуждено 4567 уголовных дел по фактам коррупционных преступлений. Всего в сфере экономики в 2012г. прокуратура выявила 1167599 нарушений закона .
Экономическая модернизация неразрывно связана с правом, с совершенствованием правовой системы и правоприменительной практики, с укреплением режима законности. Как справедливо пишет С.Е. Нарышкин, «экономическая модернизация должна быть подкреплена обновлением институтов права, государства (в том числе государственного управления),
л
гражданского общества» .
Важную роль для правовой модернизации государства и общества, для инновационного развития экономики играет деятельность прокуратуры.
1 http://www.ng.ru/economics/2013-10-03/l_crisis.html
2 Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ http://www.genproc.gov.ru/stat/data/80780/
3 Нарышкин С.Е. Инвестиционные аспекты модернизации // Журнал российского права. 2010. № 12. С. 27.
Осуществляя надзор за соблюдением законов, прокуратура обеспечивает гарантии реализации прав и законных интересов граждан и юридических лиц в экономической сфере. В связи с этим, важной задачей является совершенствование форм и методов правоохранительной деятельности прокуратуры.
Правоохранительная деятельность прокуратуры осуществляется в рамках ее правоохранительной функции и представляет собой одну из форм защиты публичных интересов. Выявляя значительные нарушения в сфере экономической и предпринимательской деятельности, прокурор в рамках реализации правоохранительной функции имеет возможность принять реальные меры для их устранения и восстановления нарушенных интересов государства и общества.
Сегодня, когда этап вхождения России в рыночную экономику остался позади, когда изменились условия, определяющие степень государственного вмешательства в экономическую деятельность, механизм реализации правоохранительной функции прокуратуры нуждается в определенной корректировке. Эта корректировка должна проводиться с учетом социокультурных особенностей российской государственности, предполагающих приоритет общественных интересов над частными4.
Таким образом, актуальность темы исследования определяется следующими обстоятельствами теоретического и практического характера:
1) потребность усиления инновационного характера современного российского законодательства требует его развития по пути дальнейшего укрепления законности, в том числе, применительно к экономической сфере;
2) существует потребность в теоретическом обосновании оптимальных форм совершенствования правоохранительной деятельности прокуратуры;
3) необходимо выработать и обосновать предложения по повышению эффективности деятельности прокуратуры в сфере экономики, в первую
4 Скуратов Ю.И. Конституционная реформа и грани российской государственности // Современное право. 2013. № 10. С. 6.
очередь, по вопросам, непосредственно затрагивающим публичные интересы.
Степень научной разработанности темы исследования.
Актуальные проблемы деятельности прокуратуры и ее места в системе государственной власти рассматриваются в работах отечественных авторов: С.С. Алексеева, Е.Ю. Алхутовой, К.И. Амирбекова, М.В. Баглая, C.B. Бажанова, В.И. Баскова, A.A. Белкина, А.Д. Берензона, Е.Ф. Берковича, В.Г. Бессарабова, А.Д. Бойкова, Н.Д. Бут, Ю.Е. Винокурова,
A.Ю. Винокурова, З.Б. Гадаборшевой, В.Г. Даева, Ю.А. Дмитриева,
B.Б. Евдокимова, JI.B. Егоровой, С.А. Емельянова, А.Г. Залужного,
A.Г. Звягинцева, С.М. Казанцева, О.С. Капинус, К.А. Катаева,
B.В. Клочкова, Е.И. Козловой, A.B. Концевого, Ю.В. Кореневского, В.Н. Кудрявцева, O.E. Кутафина, А.Н. Ларькова, В.Д. Ломовского, М.Н. Маршунова, Н.В. Мельникова, В.П. Рябцева, А.И. Рыбчинского, В.М. Савицкого, Ю.И. Скуратова, А.Я. Сухарева, Н.С. Трубина,
A.Г. Халиулина, В.Е. Чиркина, М.А. Шапкина, В.И. Шинда, И.С. Шалумова,
B.Ю. Шобухина, Б.С. Эбзеева, В.Б. Ястребова и др. Труды данных авторов посвящены исследованию истории становления и развития прокуратуры, организации управления в системе прокуратуры, полномочиям прокурора в сферах надзорной деятельности и т.д. В частности, место прокуратуры в государственном механизме России раскрыто в работах В.Г. Бессарабова. Роль прокурорского надзора в укреплении законности в экономической сфере проанализирована в трудах А.Х. Казариной. Кандидатские диссертации З.Б. Гадаборшевой и Е.Ю. Алхутовой посвящены исследованию прокурорского надзора в экономике. В то же время, монографические исследования правоохранительной функции прокуратуры в условиях современного курса на инновационное развитие экономики России отсутствуют. Анализ имеющейся научной литературы показывает, что потребность в таком исследовании существует.
Объектом исследования являются совокупность общественных отношений, возникающих в процессе реализации правоохранительной функции прокуратуры в экономической сфере Российской Федерации.
Предметом исследования являются закономерности, проявляющиеся в деятельности прокуратуры как государственного органа, обеспечивающего соблюдение законности в сфере экономики, а также материальные и процессуальные нормы права, регулирующие деятельность прокуратуры и обусловливающие особенности реализации ее функций, и практика их применения в современных условиях.
Цель исследования - на основе комплексного научного анализа организационно-правовых основ реализации правоохранительной функции прокуратуры выявить ее особенности применительно к современному этапу развития российской государственности и экономики.
Поставленная цель определяет необходимость решения следующих задач:
- выявить особенности современных доктринальных и практических подходов к пониманию сущности и содержания правоохранительной функции прокуратуры;
- проанализировать становление и развитие правоохранительной деятельности прокуратуры;
- выявить роль прокуратуры в обеспечении защиты интересов государства в условиях инновационного развития экономики;
- выявить основные задачи прокуратуры по защите публичных интересов;
- исследовать основные направления совершенствования правоохранительной деятельности прокуратуры;
- разработать основные направления и пути повышения эффективности правоохранительной деятельности прокуратуры в экономической сфере.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, научные методы анализа и синтеза,
индукции и дедукции, а также специальные юридические методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, ретроспективный, системно-структурный и другие.
Теоретическую основу исследования составили труды специалистов по теории и практике прокурорского надзора, по истории органов прокуратуры, по теории государственного управления: Г.В. Атаманчука, В.Г. Бессарабова, А.Ю. Винокурова, В.В. Гребенникова, А.Г. Залужного, И.Э. Звечаровского, А.Х. Казариной, О.С. Капинус, А.Б. Карлина, A.B. Паламарчука, Ю.И. Скуратова, М.К. Треушникова, В.Ю. Шобухина, Б.С. Эбзеева и других.
Эмпирической базой исследования послужили материалы обобщения прокурорской и судебной практики, статистические и информационные данные Генеральной прокуратуры РФ за 2010 - 2013 гг., статистические данные о развитии российской экономики и о динамике преступности в экономической сфере, материалы проведенного автором опроса 5 работников прокуратуры, 7 представителей малого и среднего бизнеса и 4 практикующих юристов на тему: «Правоохранительная деятельность прокуратуры в экономической сфере».
Нормативной базой исследования послужило законодательство Российской Федерации: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», другие федеральные законы, подзаконные нормативные акты, в том числе, приказы Генерального прокурора Российской Федерации, материалы судебной и арбитражной практики, включая постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации.
Научная новизна исследования состоит в комплексном рассмотрении проблем, связанных с расширением полномочий прокурора по защите экономических интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также публичных интересов в условиях курса на инновационное развитие экономики.
Конкретные элементы научной новизны состоят в следующем:
выявлены особенности правоохранительной деятельности прокуратуры на современном этапе развития российской государственности;
- с новых позиций обоснована взаимосвязь правоохранительной функции прокуратуры с правозащитной функцией;
выявлена роль исторических традиций в становлении правоохранительной функции прокуратуры;
- обоснована необходимость расширить полномочия прокурора по защите субъектов малого и среднего предпринимательства, что будет способствовать укреплению законности в сфере экономической деятельности;
сформулированы теоретические выводы и практические предложения, направленные на совершенствование законодательства и практики прокурорской деятельности.
Положения, выносимые на защиту:
1. Функции прокуратуры как государственного органа проявляются в качестве составных элементов функций государства, то есть основных направлений его деятельности, в которых отражается сущность государства и стоящие перед ним задачи. Функции прокуратуры - это основные направления ее деятельности, отражающие сущность и правовую природу прокуратуры, опосредованные ее местом в государственном механизме и направленные на решение основных задач, объективно возлагаемых на прокуратуру действующим законодательством.
2. Правоохранительная деятельность прокуратуры представляет собой самостоятельный вид деятельности, выполняемый прокуратурой на основании действующего российского законодательства и заключающийся в охране правовыми средствами прокуратуры общественных и государственных интересов, интересов органов местного самоуправления, физических и юридических лиц.
3. Совершенствование реализации правоохранительной функции прокуратуры в экономике представляет собой комплексный процесс, который необходимо осуществлять по следующим основным направлениям:
1) совершенствование норм конституционного права, закрепляющих место прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации;
2) совершенствование норм законодательства о прокуратуре, определяющих полномочия прокуратуры по осуществлению общего надзора;
3) совершенствование норм процессуального права, направленное на расширение и уточнение полномочий прокуратуры в гражданском, уголовном и арбитражном процессе.
4. Совершенствование правоохранительной деятельности прокуратуры должно учитывать особенности российской исторической традиции, которая всегда связывала полномочия органов прокуратуры с надзором за соблюдением публичных интересов, за состоянием законности в экономической сфере. Современная концепция ограничения полномочий прокуратуры в судебном процессе не учитывает исторический опыт России и не оправдала себя на практике, о чем свидетельствует современная ситуация в экономической сфере. В связи с этим представляется целесообразным расширить права прокурора в судебном процессе, вернув ему право оспаривания противоправных сделок на основании ст. 169 ГК РФ, что будет способствовать укреплению режима законности. Также прокурор должен получить право в интересах государства истребовать имущество из чужого незаконного владения.
5. В целях более оперативного расследования дел о преступлениях против правосудия следует внести соответствующие дополнения в ст.37 УПК РФ, вернув прокурору в рамках реализации функции уголовного преследования право возбуждать в таких случаях уголовные дела с последующим поручением их расследования органам следствия. Это будет способствовать укреплению законности, что благоприятно скажется на инновационном развитии экономической сферы.
6. В связи с существующими коллизиями в законодательстве и необходимостью борьбы со злоупотреблениями при создании юридических лиц существует потребность закрепить в законодательстве право прокурора обращаться в суд с заявлением о ликвидации юридического лица.
7. В современных условиях необходимо расширить полномочия прокурора по защите субъектов малого и среднего предпринимательства, в частности, предоставив ему возможность самостоятельно обращаться в суд при обнаружении нарушения прав и законных интересов данных субъектов, что будет способствовать укреплению законности в сфере экономической деятельности, повышению защищенности прав участников экономических отношений, созданию благоприятных условий для инновационного развития экономики.
Теоретическая значимость исследования определяется тем, что в диссертации решена важная научная задача - выявлены особенности организационно-правового регулирования реализации правоохранительной функции прокуратуры в условиях курса на инновационное развитие российской экономики. В работе с новых теоретических позиций раскрыта взаимосвязь между правоохранительной и правозащитной функциями прокуратуры, реализовано теоретическое обоснование целесообразности расширения полномочий прокурора в судебном процессе. Выводы и материалы диссертации расширяют представление о сущности и содержании правоохранительной функции прокуратуры, могут послужить основой для дальнейших научных исследований.
Практическая значимость исследования состоит в том, что в работе даны конкретные практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства о прокуратуре, направленные на более полную защиту прав и законных интересов субъектов экономической деятельности.
Выводы и материалы исследования могут быть использованы в деятельности органов прокуратуры, в том числе, при проведении занятий по повышению квалификации с прокурорскими работник
