АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование статуса иностранных граждан в Российской Федерации»
На правах рукописи
Грешных Антонина Адольфовна
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СТАТУСА ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (Ь'А ПРИМЕРЕ ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО РЕГИОНА)
Специальность 12.00.02 - конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва 1998
Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института МВД РФ и рекомендована к защите кафедрой государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Научный руководитель - кандидат юридических наук, доцент Колташов Алексеи Иванович
Научный консультант - доктор юридических наук Елисеев Борис Петрович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Вельский Константны Степанович
Кандидат юридических наук, доцент Горобец Виктор Дмитриевич
Ведущая организация - Академия управления МВД Российской Федерации
Защита состоится « 22 » декабря 1998 г. в 16.00 час. на заседании диссертационного Совета Д-151.04.05 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте РФ по адресу: 117606, Москва, пр-т Вернадского, 84, 1-й учебный корпус, ауд. № 2297.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС. Автореферат разослан - 21 ноября 1998 года. Ученый секретарь
диссертационного Совета > > Г ^ ^^ И.С.Яценко
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Вопросы правового регулирования статуса иностранцев нуждаются в целостном научном исследовании в условиях как развития и углубления международного сотрудничества, так и защиты национально-государственных интересов России. В этой связи они становятся все более важными и тесно связанными с международно-правовыми принципами и с принципами уважения прав человека. Проблемы обозначенной темы имеют свою специфику как в общегосударственном плане, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Современные социально-политические изменения в России способствовали возникновению серьезных проблем и острых противоречий в отношениях с иностранными гражданами, по различным каналам во все больших количествах прибывающих и проникающих на Дальний Восток. В силу этого, правовое регулирование статуса иностранцев в настоящих условиях имеет для Дальневосточного региона особую актуальность.
Повышенный интерес правоведов к проблемам регулирования отношений с иностранцами, особенностям их тяготения к приграничным территориям российского Дальнего Востока обусловлен исключительно важным значением данной области для повсеместной государственно-правовой деятельности таких субъектов Российской Федерации, как Приморский и Хабаровский края, Амурская область.
Актуальность темы и выбор ее в качестве предмета данного диссертационного исследования определяются следующими обстоятельствами:
- специфика иммиграции на Дальнем Востоке, обусловленная историей заселения и освоения региона, соседством с густонаселенными и обладающими огромным иммиграционным потенциалом регионами Северо-восточного Китая, наличие ярко выраженного экономического интереса и территориальных споров с Россией требует решения проблем обеспечения национальной безопасности страны. Отсутствие полноценного в правовом
отношении решения вопросов о разграничении сопредельных территорий России и Китая, преимущественно нелегальный и полулегальный характер современной иммиграции через российско-китайскую границу обусловливают повышенное внимание к правовому регулированию статуса иностранцев.
- требуют своего разрешения проблемы организованных и коллективных форм миграции, связанные с завозом иностранных рабочих на строительные объекты, добывающие и сельскохозяйственные предприятия. Экономическая эффективность использования этого вида рабочей силы на Дальнем Востоке не всегда оправдана. Данный контингент иммигрантов, хотя и попадает на российскую территорию вполне легальным путем, является основным поставщиком нелегалов и главным потребителем поддельных паспортов, виз и других документов.
- актуальность избранной темы исследования в значительной степени обусловлена спецификой политических и экономических процессов на территории Дальневосточного региона в связи с тем, что иностранная иммиграция и переход на постоянное местожительство приобретает массовый и устойчивый характер. При этом неоднозначность ряда положений российского законодательства, регламентирующего вопросы регулирования статуса иностранных граждан, оказывает отрицательное воздействие на систему государственной безопасности Российского государства.
крайне важным является разработка мер по законодательному регулированию правового статуса физических и юридических лиц, создающих с российскими предпринимателями совместные предприятия, осуществление инвестиций иностранного капитала в российскую экономику. Возникновение и деятельность таких предприятий связаны в наибольшей степени с несовершенством российского экономического законодательства, прежде всего, в сфере лицензирования, налогообложения, страхования и т.д. Значительная часть таких предприятий выступает ширмой, с одной стороны, для нелегального проникновения иностранцев (в основном, китайцев) в приграничные области России, с другой - для криминальной деятельности на ее территории.
Наконец, утверждение в Российской Федерации основополагающих традиций правового государства предполагает определение статуса иностранных граждан на уровне общепризнанных мировых стандартов в области защиты прав человека. Это, в свою очередь, предопределяет необходимость не только реформировать российское законодательство в направлении его полного соответствия нормам и принципам международного права, но и практически обеспечивать реализацию прав и свобод иностранных граждан на территории Российской Федерации.
Преодоление этих сложных проблем должно осуществляться в направлении выработки эффективной миграционной политики России в разрезе регионов на 5-10 лет и адекватной ей законодательной базы. Стержнем миграционной политики должны стать законы федерального, а на их основе и законодательные акты субъектов Федерации. Для выработки новых подходов в борьбе с нелегальной иммиграцией необходимо совершенствование законодательства. В первую очередь, это принятие Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
Степень научной разработанности и круг источников.
Вопросы, связанные с изучением проблем правового статуса иностранцев и особенностей правового регулирования отношений государственных органов с иностранными гражданами получили детальное рассмотрение в трудах специалистов различных отраслей знаний. Обоснованием трактовки статуса иностранцев как правового явления объясняется концентрация внимания ученых-юристов, прежде всего, специалистов в области теории, истории государства и права, конституционного, международного публичного права. При рассмотрении вопросов регулирования правового статуса иностранцев в советской и российской научной мысли использованы работы М.М.Авакова, С.С.Алексеева, М.В.Баглая, К.С.Вельского, И.П.Блищенко, Г.В.Бобылева,
A.В.Васильева, Р.Ф.Васильева, Б.Н.Габричидзе, Л.Н.Галенской,
B.Д.Горобца, С.Н.Егорова, Г.В.Игнатенко, ЮДИльина, В.А.Карташкина, Н.Г.Кобеца, О.С.Колбасова, Ф.И.Кожевникова, М.Н.Кузнецова, О.Е.Кутафина, В.В.Лазарева, Ю.И.Лейбо, Е.А.Лукашовой, И.И.Лукашука, Г.В.Мальцева, О.О.Миронова,
Л.А.Моджорян, Р.А.Мюллерсона, В.С.Нерсесянца, Т.Н.Нешатаевой, Д.С.Никифорова, В.П.Пастухова, В.С.Пронинои, В.С.Репнна, Е.А.Скрипилева, С.В.Соловьевой, Г.И.Тункнна,
Н.В.Черноголовкина, Т.М.Шамбы, А.И.Экимова, В.Ф.Яковлева, И.С.Яценко и др.
Предмет исследования обусловил повышенный интерес к исследованиям государственно-правовых отношений гражданства, в том числе аспектов, касающихся статуса иностранцев, представленных в трудах российских правоведов прошлого, в частности, В.Н.Александренко, В.М.Гессена, Н.М.Стоянова, В.А.Уленицкого. Весьма полезными были труды классиков политической и правовой мысли Ж.Бодена, Т.Гоббса, Н.Макиавелли, Ш.Монтескье, Ж.-Ж.Руссо.
При рассмотрении юридических особенностей правового регулирования статуса иностранцев проанализированы труды американских, немецких, английских, французских, швейцарских и ряда других зарубежных авторов: К.Е.Дублера, Ч.Гузи, М.Иссада, Г.Конрада, Л.Ли, В.Лобковича, М.Х.Мьюррея, Л.Оппенгейма, К.Прето, Л.Ричера, Н.Харди, Б.Хубера, К.Д.Хута, Д.Элис и др.
Наряду с монографическими источниками в основу исследования положен большой нормативный материал. Последний включает федеральное законодательство Российской Федерации, внутригосударственные правовые акты, документы международных конвенций, договоров и соглашений по вопросам регулирования правовых отношений Российской Федерации с иностранными гражданами. Большое внимание уделено правовым нормативным актам субъектов Российской Федерации в регионе Дальнего Востока, в частности, Приморского и Хабаровского краев, Амурской области. Изучены источники, касающиеся теории и истории как дореволюционной иммиграционной политики России на Дальнем Востоке, так и Союза ССР.
Методологическая и теоретическая основа диссертации. Рассмотрение вопросов теории и практики государственного регулирования статуса иностранных граждан в Российской Федерации основано на диалектико-материалистическом подходе к проблемам государства и права. При анализе вопросов правовой практики, регулирования отношений государственных структур с
иностранными гражданами на федеральном и региональном уровнях применялись сравнительно-правовой, конкретно-исторнческий и теоретико-прогностический методы анализа.
Сравнительно-правовой метод использован при рассмотрении действующего федерального законодательства и законодательных актов субъектов Федерации, Конституции РФ, юридических доктрин ряда зарубежных государств; конкретно-исторический - при анализе исторического развития иммиграционной политики на Дальнем Востоке; теоретико-прогностический метод использован при разработке и анализе конкретных законопроектов, а также рекомендаций по конкретным вопросам регулирования правового статуса иностранцев.
Цели н задачи диссертационного исследования. Актуальность, исключительно важное теоретическое и прикладное значение данной проблематики, а также существующее состояние ее научной разработки оказали непосредственное влияние на определение цели, задач, предмета и объекта исследования.
Стремясь сформулировать и представить собственное понимание весьма сложных вопросов правового статуса иностранцев на Дальнем Востоке, механизма правового регулирования отношений с иностранными физическими и юридическими лицами, природу и форму проявления этих отношений как на всей территории России, так и в ее Дальневосточном регионе, автор определяет следующие цели исследования:
- анализ методологических проблем, возникающих при регулировании правового статуса иностранных граждан; обоснование необходимости совершенствования его механизма адекватно меняющимся социально-политическим условиям;
- определение тенденций и направлений регулирования правового статуса иностранных граждан;
исследование процессов государственно-правового регулирования статуса иностранных граждан на федеральном уровне;
- изучение особенностей правового регулирования статуса иностранных граждан в РФ на примере субъектов Федерации в
регионе Дальнего Востока (Приморский и Хабаровский края, Амурская область);
разработка рекомендаций по осуществлению правотворческой деятельности.
Для достижения указанных целей автор решает комплекс следующих задач:
аналитическое осмысление понятия «иностранец» во внутригосударственном и международном аспектах;
трактовку понятия «иностранец» в виде системы категорий, раскрывающих его содержание и предназначение, характерные черты;
критическое осмысление исторических аспектов миграционной политики, обусловливающей процесс развития рассматриваемых категорий;
разработку механизма регулирования правовых отношений с иностранными гражданами в виде действенного инструмента обеспечения национальной безопасности в Дальневосточном регионе;
рассмотрение процесса правового регулирования статуса иностранцев в качестве гарантий прав и свобод человека;
рассмотрение современных проблем правового статуса иностранцев, обусловленного новой социально-политической ситуацией, вызванной распадом СССР и переходом экономики России на рыночные отношения;
сравнительно-правовой анализ юридических документов на уровне РФ и ее субъектов, регламентирующих вопросы правового регулирования статуса иностранных граждан.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются правоотношения и предпосылки их возникновения, обусловленные регулированием правового статуса иностранных граждан в современных социально-политических условиях России.
Предмет исследования в диссертации представляют реальные правовые проблемы статуса иностранцев; понятие и система категорий, связанные с ним; содержание и предназначение миграционной политики в ряде дальневосточных субъектов Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования
заключается в разработке концептуальных положений, которые оказывают влияние на развитие теории и практики правового регулирования положения иностранных граждан в России и ее Дальневосточном регионе. Новизна работы связана с тем, что автор впервые анализирует категорию «иностранец» в виде совокупности понятий, раскрывающих его юридическое содержание. Автор исходит из того, что данная категория многосложна и несет определенную содержательную нагрузку как в международном, так и во внутригосударственном праве. Основываясь на этом, автор осуществляет исследование механизма правового регулирования статуса иностранцев. В рамках этого положения критически осмысливается законодательная база, связанная с правовым статусом иностранных граждан в России, обосновывается новое понимание порядка правового регулирования статуса иностранцев как средства правового обеспечения государственной безопасности на Дальнем Востоке.
В работе проанализированы особенности юридических доктрин ряда государств, определяющих содержание правового статуса иностранцев, его роль и место в конституционном праве, проведена классификация иностранцев на основе структурно-системных признаков правового статуса.
Прн рассмотрении вопроса о классификации иностранцев по правовому статусу с целью изучения исследуемой проблематики автор исходит, во-первых, из степени устойчивости правовых связей с государством пребывания, т.е. с Российской Федерацией. Во-вторых, основным критерием классификации является цель пребывания. В обоих случаях классификационные признаки обусловлены новой социально-политической ситуацией, вызванной развалом СССР и переходом экономики страны на рыночные отношения.
В диссертации рассмотрены внутригосударственные и нетрадиционные формы правового регулирования статуса иностранных граждан, связанные с новыми экономическими условиями и особым приграничным положением дальневосточных субъектов Федерации, а также особенности их воздействия на правовое положение иностранцев. При этом на первый план автор
выносит проблемы защиты государственных интересов Российского государства. В данном аспекте диссертант обосновывает необходимость в ряде случаев ограничения гарантий иностранных граждан в сфере земельных отношений в приграничных с Китаем регионах, ужесточение режима борьбы с криминальными проявлениями со стороны иностранцев, подчеркивается необходимость выработки новых способов их предотвращения. Предлагается организовать при необходимости специализированные структуры в органах Министерства внутренних дел и Федеральной миграционной службы, а также, разработать для этой цели законодательную базу.
Диссертант обосновывает и выносит на защиту следующие положения, раскрывающие понимание проблем государственно-правового регулирования статуса иностранцев, их значимость для практической реализации государственных интересов государства, с одной стороны, и прав и свобод иностранных граждан в России, с другой:
1. характеристика «правового статуса иностранцев» как правового понятия, которое обозначает совокупность, прежде всего, публично-правовых связей между индивидом и государством и указывает на принадлежность лица к другому государству;
2. дается анализ особенностей правового статуса иностранцев, раскрывающих и характеризующих его как правовой институт. По действующей Конституции Российской Федерации (1993 г.), на всей территории РФ права и обязанности российских и иностранных граждан одинаковы, за исключением субъектов Федерации, имеющих на своих территориях закрытые административно-территориальные образования, закрытые военные объекты, местности, прилегающие к государственной границе. Амурская область, Приморский и Хабаровский края отвечают в полной мере этой характеристике. Указанный регион вытянут вдоль российско-китайской и российско-японской (по морю) границ и имеет на своей территории соответствующие объекты. Конституция дает право субъектам Федерации определить ограничения в свободе передвижения, выбора места пребывания и жительства для иностранных граждан;
3. теоретическое осмысление исторической взаимосвязи развития этапов формирования правовых отношений иностранцев, особенно в условиях Дальневосточного региона, позволило сделать вывод о непосредственном влиянии правового содержания статуса иностранцев на укрепление российской государственности и защиту ее интересов;
4. анализируются различные, в том числе нетрадиционные формы правового регулирования статуса иностранцев. В рамках диссертационной работы автор рассматривает способы воздействия на правовой статус иностранцев, участвующих в предпринимательской деятельности или привлекаемых в качестве иностранных рабочих, позволяющих «перекидывать» массу людей официальным путем для работы на территории Дальнего Востока и способствующих утечке капитала за рубеж. Труд иностранных рабочих может применяться и в дальнейшем, но для этого необходимо квотирование по всем видам деятельности;
5. в диссертации предлагается новая редакция ряда положений проекта Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Рекомендуется законодательно закрепить положение о том, что приобретение недвижимого имущества (земельных участков, лесов, многолетних насаждений, зданий, сооружений) не является основанием для получения разрешения на постоянное проживание.
В сфере регулирования трудовой деятельности иностранных граждан в РФ предлагается закрепить квотирование и централизованный разрешительный порядок привлечения и использования рабочей силы на возвратной основе.
Практическое значенне и апробация результатов исследования. Сформулированные в диссертации выводы и положения могут быть использованы в последующей научной разработке подходов и направлений правового регулирования статуса иностранных граждан в Российской Федерации. Представленные в работе рекомендации и предложения целесообразно использовать в ходе законотворческой деятельности на уровне Федерации и ее субъектов, практической работе структурных подразделений МВД, налоговой службы, в органах законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, а
также в преподавании конституционного, муниципального и административного права.
Основные результаты диссертационного исследования отражены в статьях и публикациях автора. Диссертация и поставленные в ней проблемы обсуждены и одобрены на заседаниях методологического семинара и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих пять параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ
РАБОТЫ
Во введении раскрывается актуальность и значение темы, методология, цели и задачи работы, обосновывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость научного исследования.
Глава первая - «Нормы н принципы правового регулирования статуса иностранцев» - состоит из двух параграфов, содержащих анализ категории «правовой статус иностранца», изучение которой позволяет наиболее полно раскрыть правовую природу, внутреннюю структуру и предназначение статуса иностранцев, теоретически определить характер и методы регулирования.
Автор выделяет исторический, структурный и функциональный аспекты исследования категории правового статуса иностранцев. В рамках этого, используя термины «лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они находятся», «неграждане», «иностранцы», «иностранные граждане», «беженцы», «вынужденные переселенцы», проводит развернутый анализ рассматриваемых юридических категорий на основе нормативных документов в области международного сотрудничества по осуществлению политических, социальных и личных прав лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они находятся.
Анализ нормативных актов различных государств показывает, что в большинстве стран мира преобладает использование термина «иностранец». Этот термин применяется и в Декларации Генеральной Ассамблеи ООН 1985 года о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают. Термин «иностранец» оказался более приемлемым для государств - членов ООН, так как он отвечает потребностям их внутреннего законодательства. Принятие этого определения связано с новыми тенденциями в развитии современной международно-правовой теории в области прав человека и их реализации в государственно-правовых системах.
В историческом аспекте автор рассматривает зарождение и развитие в России правовых отношений, обусловленных принадлежностью индивида к категории «иностранец». Правовое положение иностранцев в РФ определяется Конституцией 1993 г., (ст.ст. 62, 63), законодательством Федерации и ее субъектов, международными договорами. Объем прав, свобод и обязанностей иностранных граждан конкретно определяется Законом СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» от 24 июня 1981 г. в той мере, в какой его положения не противоречат действующей Конституции. В более поздний период, по мере изменения внутреннего содержания статуса иностранцев и в связи с изменением социально-политической обстановки, обусловленной распадом СССР, был разработан проект Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Однако закон до настоящего времени не принят и не оказывает воздействия на процессы совершенствования правового регулирования статуса иностранцев. Дефицит правовой базы регулирования в особенности чувствителен в дальневосточных субъектах Российской Федерации, территории которых прилегают к государственной границе.
Между тем количество иностранных граждан на территории Дальнего Востока за последнее время существенно возросло. В настоящее время действует немало совместных и зарубежных фирм, усилился приток деловых людей, возросло привлечение и использование иностранной рабочей силы, появились новые
категории иностранцев из стран ближнего зарубежья, в том числе беженцы и вынужденные переселенцы.
Анализ нормативных актов международного и внутригосударственного права ряда ведущих стран мира показывает, что в стране пребывания находятся различные категории иностранцев, которые имеют конкретный правовой статус, непосредственно связанный с продолжительностью и целями пребывания. По признаку гражданской принадлежности, иностранцы делятся на две категории: а) иностранные граждане; б) лица без гражданства. Между иностранными гражданами и лицом без гражданства имеется различие по признаку гражданской принадлежности. При этом нельзя отрицать и наличие объединяющих признаков в их правовой характеристике. Эти признаки преобладают. Иностранцы подчиняются не только установленному правопорядку в государстве пребывания, но и сохраняют права и обязанности перед своим государством.
Большая часть иностранцев, находящихся на территории России, подчинена ее внутригосударственному законодательству. По своему правовому положению, они делятся на две основные категории:
1) постоянно проживающие в стране;
2) временно находящиеся в стране.
Устанавливая критерий этой классификации, действующее законодательство исходило не из временного фактора, а из степени устойчивости правовой связи иностранного лица с государством и оснований для нахождения на ее территории. Действительно, принадлежность к той или иной категории имеет важное практическое значение, поскольку в ряде случаев объем прав и обязанностей иностранцев в стране пребывания зависит от того, к какой категории они относятся. Подобной классификации иностранцев следует российское законодательство.
В диссертации автор раскрывает и выделяет следующие определяющие принципы правового регулирования статуса иностранцев:
1. принцип законности и правопорядка, предписывающий неукоснительное соблюдение законов, в том числе в деле правового регулирования статуса иностранцев. Правопорядок непосредственно
связан с законностью. Содержание этого понятия включает требование к правоприменительным органам страны пребывания иностранцев осуществлять любые действия в отношении иностранцев в точном соответствии с нормами
внутригосударственного и международного права;
2. принцип уважения достоинства личности, содержащийся в ст. 29 п. 3 и ст. 30 Всеобщей декларации прав человека и соответствующих статьях Международных пактов о правах человека 1966 года. Преамбула Всеобщей декларации гласит: «Принимая во внимание, что признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, и их равных неотъемлемых прав, является основой свободы, справедливости и всеобщего мира». Этот принцип конкретизируется в таких нормах, как запрещение геноцида и апартеида, смертной казни, истязаний, жестоких, бесчеловечных и унизительных наказаний, рабства и принудительного труда;
3. права и свободы человека являются абсолютными, а ограничения являются исключениями. В отношении иностранцев ограничения строго регламентированы в нормах международного и внутригосударственного права. Всеобщая декларация наряду с перечнем основных прав и свобод человека содержит общую характеристику допустимых ограничений (ст. 29 п. 2, ст. 30). Ограничения касаются удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в обществе;
4. принцип равенства и недискриминации, содержащийся почти во всех национальных Конституциях. Содержатся они и в Конституции РФ. Однако, различия между местными гражданами и иностранцами в некоторых случаях допускается. Например, когда отдельные положения внутригосударственного законодательства являются неприменимыми к иностранцам или когда особые меры диктуются соображениями национальной безопасности.
Анализ внутригосударственного законодательства, регулирующего правовой статус иностранцев, показывает, что оно разделяется на две основные группы. В первую группу входят нормативные акты общего характера, которые относятся ко всем гражданам, находящимся на территории данного государства. В их число входят Конституции, законы и другие нормативные акты
высших органов государственной власти и государственного управления, определяющие правовое положение всех физических лиц. К этой категории относятся, например, Уголовный кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс и др. Объединяющим критерием в этом отношении является то, что эти акты регулируют правовой статус всех лиц, находящихся в государстве.
Во вторую входят нормативные акты, которые регулируют правовой статус только иностранцев. В международно-правовой литературе они называются специальными. К этой категории можно отнести, например, действующий Закон «О правовом положении иностранных граждан в СССР» (1981 г.). В отдельных случаях законы об иностранцах отсутствуют, а их правовое положение регулируется правительственными постановлениями или указаниями органов государственного управления. Наряду с этим к специальным нормативным актам относится ряд подзаконных нормативных актов, таких как приказы, распоряжения и др., издаваемые министерствами и другими органами государственного управления, которые регулируют статус иностранцев применительно к определенным сферам. Например, в России право иностранных граждан на медицинское обслуживание регулируется основами законодательства РФ об охране здоровья граждан, а также приказом министра здравоохранения «Об обеспечении медицинской помощью больных иностранных граждан».
Сравнительный анализ правового статуса иностранцев и правового статуса граждан страны пребывания показывает, что:
- в рамках национального режима нормы, регулирующие права и обязанности иностранцев и граждан страны пребывания, являются одинаковыми;
- в рамках специального режима нормы, регулирующие права и обязанности иностранцев, не входят в объем норм, регулирующих права и обязанности граждан страны пребывания;
- на территории страны пребывания правовое положение иностранцев регулируется нормами внутригосударственного права, но, одновременно, иностранец находится и под юрисдикцией государства, гражданином которого он является. На этом основании иностранец находится в правовой связи со своим государством. Правовые нормы страны пребывания, регулирующие его правовой
статус, не могут нарушать эту правовую связь;
- на территории страны пребывания иностранец пользуется правом дипломатической защиты;
- правовой статус иностранцев регулируется нормами внутригосударственного права, основанными на международно-правовых обязательствах;
- на основании внутригосударственного законодательства и норм международного права страна пребывания для охраны собственного правопорядка при определенных юридических основаниях имеет право на выдачу и высылку иностранцев.
Проведенный анализ показывает, что общий правовой статус иностранцев регулируется внутригосударственным правом под непосредственным влиянием и при взаимодействии с международно-правовым регулированием.
При изучении сущности правового статуса иностранцев и разработке региональных правовых документов автор обращает особое внимание на механизм правового регулирования, который включает в себя:
формирование правовых норм для регламентации определенных внутригосударственных отношений;
- введение в действие сформулированных норм в общей системе внутригосударственного права, вследствие которого для субъекта права наступают определенные права и обязанности, которые реализуются в юридических правоотношениях и реальных жизненных условиях.
Правовое регулирование в этой связи определяется как «осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения». Следовательно, правовое регулирование статуса иностранцев является совокупностью системы юридических мер, через которую законодатель обеспечивает гарантию достижения строго определенных целей и результатов, издавая юридические нормы.
Во второй главе - «Развитие законодательства и действующие источники права в отношении иностранных граждан в Дальневосточном регионе» - освещаются вопросы
законотворческой деятельности по регулированию правового статуса иностранных граждан в дальневосточных субъектах Российской Федерации. Три параграфа главы раскрывают динамику и проблемы нелегальной иммиграции через китайско-российскую границу, государственно-правовой аспект предпринимательской
деятельности, влияющие на формирование правового статуса иностранцев и его развитие.
Диссертант проводит анализ и классификацию факторов, обусловливающих современные масштабы нелегальной иммиграции. При этом он констатирует неопределенность геополитических интересов России на Дальнем Востоке и несовершенство российского законодательства в части иммиграционной политики. Очевидно, что массовый неконтролируемый поток иммигрантов был спровоцирован той правовой и экономической неразберихой, которая охватила в последнее десятилетие Россию. Открытие границ без соответствующей регламентации, порядка их пересечения, либерализация экономических отношений при отсутствии правовой базы для регулирования различных форм предпринимательства, налогообложения, страхования привели к тому, что на Дальний Восток устремилась масса китайских граждан под видом торговцев, студентов, туристов и т.д. Стимулирующим фактором стала возможность легальной эксплуатации природных богатств региона в связи с отсутствием необходимой регламентации получения лицензий, разрешений и других документов, позволяющих заниматься хозяйственной деятельностью. Дополнительным стимулом для нарастания этого потока послужило принятие, без достаточной правовой проработки, социально-экономического и политического обоснования положения о безвизовом проезде на Дальний Восток и в крупные города России лиц китайской национальности. Особой формой проникновения и натурализации нелегальных иммигрантов из Китая является заключение фиктивных браков с российскими гражданами, что дает право на получение российского гражданства как самим иммигрантам, так и их детям. Во всех названных иммиграционных каналах ярко выражены нелегальная и криминальная составляющие. В результате основная часть китайцев сконцентрировалась в южных районах
Хабаровского и Приморского краев, а также в сопредельных с КНР районах Амурской области.
К организованным или коллективным формам иммиграции относится завоз китайской рабочей силы на строительство объектов в добывающих и сельскохозяйственных отраслях экономики.
Наиболее легальная и законодательно обеспеченная форма деятельности иностранцев в регионе - создание совместных предприятий. Эта форма деятельности существенным образом влияет на формирование и развитие правового статуса иностранцев. Она обладает рядом видимых преимуществ перед другими, так как позволяет: во-первых, свободно и легально интегрироваться в хозяйственную деятельность региона; во-вторых, легально проживать и свободно перемещаться по российской территории; в-третьнх, «отмывать» денежные средства, полученные от других видов хозяйственной и криминальной деятельности и т.д.
Постепенное введение местными органами власти более жесткого режима пересечения границы сделали эту форму экономической деятельности для иностранцев наиболее приемлемой. В контексте представленных рассуждений автор делает вывод, что в ряде случаев именно форма совместного предприятия при минимальном вкладе партнеров устраивает как российскую, так и китайскую стороны. Зачастую СП создаются лишь для того, чтобы получить квоты и лицензии на торговлю стратегическим сырьем, осуществить 1-2 сделки и прекратить свою деятельность.
Выборочная проверка лишь 116 коммерческих структур из 15 тыс., зарегистрированных в Хабаровском крае, выявила в 1997 г. свыше 11 млн. долларов и около 1,5 млрд. иен, укрытых от налогов. Для сравнения: общий объем иностранных инвестиций в том же году едва превысил 15 млн. долларов, при этом 77% прямых вложений приходится на поступление оборудования и технологий в счет уставного фонда СП.
Таким образом, ничтожность средств, инвестируемых китайской стороной в экономику Дальнего Востока, и колоссальная величина денежных средств и ресурсов, перекачиваемых по каналам совместных российско-китайских предприятий за пределы России, позволяют говорить о прямом экономическом ущербе российской стороне. Принимая же во внимание политические цели,
преследуемые этим экономическим сотрудничеством, можно констатировать наличие реальной угрозы геополитическим и экономическим интересам России на Дальнем Востоке. В новых социально-политических условиях регион оказался в числе наиболее криминогенных зон на территории РФ со все увеличивающимся экспортом преступности.
Учитывая действия китайского руководства по обеспечению влияния в регионе путем расширения диаспоры, скупки различных видов собственности, заключения фиктивных браков и принимая во внимание то, что китайские власти до настоящего времени продолжают утверждать о территориальных притязаниях к России, можно констатировать, что в долгосрочных планах китайского руководства лежит создание на территории России китайской национальной автономии, что несет в себе потенциальную угрозу территориальной целостности России.
В этой связи, анализируя динамику современных внешних миграционных процессов в регионе, крайне необходимо властям всех уровней в ближайшее время, учитывая исторический опыт России и СССР, выработать достаточно эффективную миграционную политику на 1998-2000 годы, которая позволит оптимальным образом использовать деятельность китайцев в России в обоюдных интересах, что, в свою очередь, будет способствовать укреплению добрососедских отношений с КНР.
Необходим комплекс федеральных законодательных актов, лишающий права иностранцев селиться в южных приграничных районах, а также закон об установлении имущественного ценза для прибывающих в край иностранцев, которые должны стать стержнем миграционной политики. Создание подразделений миграционной инспекции, введение иммиграционных карточек для учета иностранцев, наделение миграционной службы полномочиями привлечения к административной ответственности, наложение штрафных санкций на юридических и физических лиц, нарушающих требования законов, должны способствовать успешной реализации иммиграционной политики.
Автор полагает, что установление имущественного ценза для прибывающих в регион иностранцев, как в законах об иммиграции многих государств, явится существенной преградой на пути
незаконной миграции.
Давая оценку изложенным социально-экономическим и политическим аспектам внешней миграции в Дальневосточном регионе, можно констатировать, что если миграционная служба не поставит надежный барьер на пути незаконной миграции, то последствия этого процесса в будущем очень трудно будет исправить. Дальний Восток станет одной из перевалочных баз незаконных мигрантов как в другие регионы РФ, так и в страны Западной Европы, что будет способствовать подрыву экономического и политического авторитета России.
Между тем, российская правовая база, касающаяся статуса иностранцев в России, существенно отстает от требований времени. В этой связи при недостаточной правовой базе на федеральном уровне субъектам Федерации самим приходится заниматься правотворчеством, с тем, чтобы обеспечить статус иностранцев на уровне международных стандартов защиты прав человека и соблюсти государственные интересы Российской Федерации, ее регионов.
Анализ правотворческой деятельности в Приморском, Хабаровском краях, Амурской области позволил автору разработать систему классификации правовой базы регулирования статуса иностранцев. В данной системе диссертант выделяет 4 классифицирующих группы:
группа I объединяет документы, касающиеся регистрации иностранных граждан, прибывших из тех государств, с которыми заключены межправительственные соглашения;
группу II составляют правовые документы, касающиеся порядка регулирования пребывания иностранных граждан на территории дальневосточного субъекта Федерации;
к III группе относятся нормативно-правовые акты, регулирующие привлечение и использование иностранной рабочей силы;
группа IV включает в себя законоположения или нормативные правовые акты, документы, способствующие привлечению иностранных инвестиций в экономику Дальнего Востока и оказывающие регулирующее воздействие на правовой статус иностранных инвесторов.
Взяв за основу разработанную систему классификации правовой базы, автор проводит анализ основных положений разрабатываемого в регионе законодательства, определяющего и регулирующего правовой статус иностранных граждан. При этом особое место занимает исследование особенностей правовой базы инвестиционной деятельности, отражающейся на статусе иностранных инвесторов.
Анализ существующей на Дальнем Востоке практики показывает, что в целях дальнейшего расширения инвестиционного сотрудничества целесообразно присоединение Российской Федерации к Вашингтонской конвенции 1965 года об урегулировании инвестиционных споров между государством и юридическими и физическими лицами других государств. В соответствии с этой конвенцией, действует Международный центр по урегулированию инвестиционных споров, который является единственным арбитражным институтом, созданным специально для решения споров в связи с инвестициями. Центр предоставляет также возможности для разрешения споров с участием государств, пока не присоединившихся к конвенции. Соблюдение этого положения особенно важно в сотрудничестве с Китаем.
В современных условиях инструменты регулирования, непосредственно предназначенные для иностранных инвестиций, носят, в основном, административно-правовой характер и направлены, преимущественно, на ограничение прямых иностранных инвестиций на этапе первоначального проникновения капитала в принимающую страну. Наоборот, меры стимулирования (прежде всего, в развитых странах) часто специально не разрабатываются для иностранного капитала, а предназначены для всего частного сектора.
В связи с изложенным, вполне естественно возникает вопрос о том, следует ли ограничивать приток иностранных капиталовложений из-за опасения потерять контроль за отдельными важными отраслями хозяйства под предлогом «распродажи Родины оптом и в розницу». В отношении деятельности иностранных инвесторов на Дальнем Востоке такие опасения представляются преждевременными, поскольку государство, на наш взгляд, в состоянии контролировать их деятельность. Максимальные размеры
допускаемых иностранных капиталовложений, во многом, связаны с разработкой концепции российской экономики, сохраняющееся до того момента, когда экономическое благосостояние россиян в целом, стабильность внутреннего рынка страны не зависят от действий внешних факторов, т.е. негативное влияние извне нейтрализуется компенсирующими резервами хозяйства страны, позволяющими сохранить экономическую, социальную и политическую стабильность. Решение этой задачи - проблема, прежде всего, федеральная. На региональном уровне и местными усилиями их не решить. Реальными представляются проблемы возникновения отношений зависимости на уровне отраслей и отдельных производств.
Определяя приоритеты и позиции в подборе потенциальных партнеров, в регионе исходят из идеи интеграции России и ее дальневосточных территорий в экономическую систему Азиатско-Тихоокеанского региона. В этой связи актуальным становится изучение правовой базы предпринимательства стран АТР для эффективного правового регулирования статуса иностранных граждан - инвесторов и иностранных юридических лиц. Продуманная инвестиционная стратегия в отношении дальневосточных партнеров России предполагает обеспечение правовой безопасности в привлечении частных и государственных инвестиций.
В заключении подводятся итоги проведенного исследования, предлагаются рекомендации по совершенствованию процесса правового регулирования статуса иностранных граждан на Дальнем Востоке.
♦ ♦ •
Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора:
1. К вопросу о нелегальной миграции в Дальневосточном регионе России и роли органов внутренних дел в ее предотвращении // Совершенствование организационно-управленческой деятельности в органах внутренних дел. -Хабаровск, 1997. - 0,4 усл. п.л.
2. Взаимодействие органов внутренних дел и местного самоуправления по осуществлению правового режима пребывания иностранных граждан на территории Дальнего Востока // Совершенствование организационно-управленческой деятельности в органах внутренних дел. - Хабаровск, 1997. - 0,4 усл. п.л.
3. Ответственность иностранных граждан перед государством // Пограничная политика: практика и особенности ее реализации в регионах Дальнего Востока. - Хабаровск, 1998. - 0,4 усл. п.л.
4. Проблемы правового регулирования режима пребывания иностранных граждан в России // Органы внутренних дел в борьбе с преступностью на Дальнем Востоке. -Хабаровск, 1998. - 0,5 усл. п.л.
5. Словарь специальных терминов по конституционному праву зарубежных стран. Учебно-методическое пособие. -Хабаровск, 1998. - 2,2 усл. п.л.
6. О миграционной политике в Дальневосточном регионе // Наука. Политика. Предпринимательство. - 1998. - № 4 (В печати). - 0,5 усл. п.л.
Зак.^/Тир. 100 ПМБРАГС 117606, г.Мсоква, пр-т Вернадского, 84.
