Правовой режим единого казначейского счета бюджета в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.04 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Правовой режим единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации»

ПАНКРАТОВА ВИКТОРИЯ ИГОРЕВНА

Правовой режим единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации

12.00.04 — финансовое право; налоговое право; бюджетное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва-2014

24 АПР 2014

005547432

Работа выполнена в федеральном государственном автономном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»

Научный руководитель

Официальные оппоненты

Ведущая организация

кандидат юридических наук АРТЮХИН Роман Евгеньевич

Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры налогового права Федерального государственного образовательного бюджетного учреждения высшего профессионального образования «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» СОКОЛОВА Эльвира Дмитриевна

кандидат юридических наук, Первый заместитель генерального директора Центра исследования бюджетных отношений КЛИШИНА Марина Александровна

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего

профессионального образования «Саратовская государственная юридическая академия»

Защита диссертации состоится 27 мая 2014 года в 13.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.05, созданного на базе федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГЮА)», г. Москва, 123995, ул. Садовая Кудринская, д. 9, зал заседаний диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МПОА).

Ссылка на сайт Университета имени O.E. Кутафина (МГЮА), на котором соискателем ученой степени размещен полный текст диссертации, а также отзыв научного консультанта соискателя ученой степени и автореферат диссертации: http://msal.ru/general/academy/councils/collab/ Автореферат разослан У\ 2014 года.

Ученый секретарь диссертационного совета,

доктор юридических наук, профессор п МИГАЧЁВ Ю.И.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Деятельность казначейской системы в Российской Федерации направлена на повышение финансовой стабильности и дисциплины участников бюджетного процесса.

Успешное применение казначейских технологий позволяет добиться не только благоприятного экономического эффекта от улучшения качества управления государственными (муниципальными) финансами, но и, что немаловажно, повышает положительную динамику юридической составляющей бюджетного процесса.

Для казначейской системы важной составляющей является единый счет бюджета, открываемый в учреждениях Банка России Федеральному казначейству отдельно для каждого бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Следует рассматривать единый счет бюджета как динамически развивающийся механизм, аккумулирующий государственные, муниципальные финансы, предоставляющий возможность в режиме реального времени обладать информацией о движении бюджетных средств и свободном остатке на единых счетах бюджета. Данная информация позволяет, руководствуясь нормами бюджетного законодательства, использовать временно свободные государственные средства с целью получения дополнительных доходов и покрытия временных кассовых разрывов. Применение различных способов управления средствами, находящимися на счете федерального бюджета, порождает новые отношения, урегулированные бюджетным правом, субъектом которых всегда выступает государственный орган исполнительной власти — Федеральное казначейство.

Актуальным представляется исследование отношений, возникающих при использовании единого счета бюджета, их правовой природы, что

невозможно без анализа правового регулирования, метода правового регулирования, целей, задач, механизма функционирования юридической конструкции единого счета бюджета.

Интерес в исследовании группы отношений, возникающих при использовании единого счета бюджета, обусловлен еще и тем, что многие из указанных отношений сочетают в себе как диспозитивный, так и императивный метод правового регулирования. Объясняется подобное сочетание частичным заимствованием и адаптированием к публичному праву частноправовых конструкций путем введения ограничений прав и обязанностей участников правоотношений. Таким образом, отношения, возникающие при использовании единого казначейского счета бюджета, регулируются нормами финансового (бюджетного) права.

Все это обуславливает актуальность и своевременность исследования вопросов правового содержания единого счета бюджета, правоотношений, складывающихся при его функционировании, и выявления резервов правового совершенствования.

Объект исследования составляют общественные отношения, возникающие при функционировании единого счета бюджета в Российской Федерации и урегулированные нормами финансового права.

Предметом исследования являются: совокупность норм права, регулирующих функционирование единого счета бюджета; теоретические положения по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; правоприменительная и судебная практика, а также показатели статистических данных, что комплексно иллюстрирует единый счет бюджета в Российской Федерации как правовую категорию.

Цель настоящего исследования состоит в комплексном системном исследовании сущностных характеристик правовой категории «единый счет бюджета в Российской Федерации», в частности, природы и состава

участников отношений, возникающих при функционировании единого счета в Российской Федерации, финансово-правового режима единого счета бюджета в Российской Федерации, выявлении проблем, закономерностей и основных тенденций развития.

Задачи исследования:

— выделение основных элементов, составляющих в совокупности правовой режим единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации;

— выявление и анализ правовой природы единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации;

— определение метода правового регулирования отнощений, возникающих при использовании единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации;

— определение состава участников правоотношений, возникающих при использовании единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации;

— выявление системы и содержания правовых аспектов управления ликвидностью на едином казначейском счете бюджета в Российской Федерации;

— выявление правовых теоретических и практических проблем, возникающих при осуществлении регулирования отношений при функционировании единого счета бюджета;

— выработка предложений по совершенствованию правового регулирования отношений, возникающих при функционировании единого счета бюджета.

Степень научной разработанности темы. В дореволюционных исследованиях по финансовому праву вопрос бюджетного процесса и детальное рассмотрение принципа единства кассы можно встретить в

трудах таких исследователей, как Э.Н. Берендтс, С.И. Иловайский, В.А. Лебедев, И.Х. Озеров, В.А. Татаринов, JI.H. Яснопольский.

В советский период следует отметить работы JI.K. Вороновой, С.А. Котляревского, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского, P.O. Халфиной, Н.И. Химичевой, в которых рассматривались принципы финансового права, их сущность, анализировались особенности финансовых правоотношений, а также исследовался бюджетный процесс данного периода.

В последние годы существенный вклад в исследование данной проблемы внесли Н.М. Артёмов, P.E. Артюхин, О.В. Болтинова, О.Ю. Бубнова, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачёва, М.В. Карасёва, А.Н. Козырин, Т.В. Конюхова, Д.Л. Комягин, Ю.А. Крохина, И.И. Кучеров, А.Г. Пауль, Э.Д. Соколова, Н.И. Химичева, H.A. Шевелёва и другие ученые, многие из которых занимались исследованием бюджетных правоотношений, правовых основ бюджетного процесса Российской Федерации, бюджетного контроля и иных финансово-правовых аспектов, в том числе отражающих деятельность органов казначейства.

Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации; Бюджетный кодекс Российской Федерации и другие федеральные законы; законы субъектов Российской Федерации; указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации; правовые акты Министерства финансов Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации; акты Федерального казначейства, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. Кроме этого, в основу работы положены постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

Методологическая основа диссертации. При исследовании выбранной темы применялся исторический метод, позволяющий проанализировать эволюцию организационно-правовых основ кассового

обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы в России в период с XIX века по настоящее время.

При анализе правовой категории единого счета бюджета были исследованы не только нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, но и соответствующая правоприменительная практика (судебная практика, правоприменительные акты различных финансовых, налоговых, таможенных органов, иных субъектов управления публичными финансами).

Научная новизна работы обуславливается впервые проведенным комплексным изучением содержания юридической конструкции единого счета бюджета в Российской Федерации, анализом отношений, возникающих у Федерального казначейства и участников бюджетного процесса в связи с использованием данной юридической конструкции, а также при управлении средствами, находящимися на счете федерального бюджета. Научная значимость исследования проявляется в проведении правового анализа единого счета бюджета в Российской Федерации и механизмов управления средствами, находящимися на счетах бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также в установлении правового режима единого счета бюджета.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, содержащие научную новизну или элементы научной новизны.

1. Установлено, что правовой режим единого счета бюджета в Российской Федерации является финансово-правовым, что обусловлено:

- доминированием публичных интересов;

— субъектным составом отношений, возникающих при функционировании единого счета бюджета между Федеральным казначейством и организациями сектора государственного управления;

- финансово-правовой природой отношений, возникающих при использовании единого счета бюджета;

- спецификой объекта отношений (единый счет бюджета);

- принадлежностью средств, находящихся на счете бюджета, публично-правовому образованию;

- преобладанием императивного метода правового регулирования.

2. Выявлена и обоснована существующая тождественность понятия «единый счет бюджета», закрепленного в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и понятия «единый казначейский счет бюджета», употребляемого в международных документах Всемирного банка и Международного валютного фонда, что обусловлено: принадлежностью средств, находящихся на счете, публично-правовому образованию; открытием счета бюджета органу исполнительной власти; открытием счета бюджета в центральном банке государства.

3. Сформулирован вывод о необходимости унификации понятийного аппарата, используемого в бюджетном законодательстве Российской Федерации, применительно к системе органов Федерального казначейства. Использование различных наименований органов Федерального казначейства при описании полномочий в части осуществления открытия и ведения лицевых счетов клиентов Федерального казначейства допускает неверное применение норм бюджетного законодательства. Единообразие понятийного аппарата применительно к органам Федерального казначейства будет способствовать четкому пониманию полномочий и функций, осуществляемых непосредственно Федеральным казначейством и его территориальными органами.

4. Установлено, что договор единого счета бюджета, заключаемый Федеральным казначейством и Банком России, характеризуется рядом особенностей, заключающихся в:

— обязанности Федерального казначейства открывать счета бюджетов бюджетной системы в Банке России;

— обязанности Банка России открывать и обслуживать счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без взимания платы;

— невозможности увеличения либо уменьшения времени зачисления и списания бюджетных средств со счета бюджета;

— иммунитете бюджетов как особом режиме в отношении счетов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Указанные особенности вытекают из того, что субъектом, управляющим бюджетными средствами, выступает публично-правовое образование в лице органов исполнительной власти, а также публичной природы средств, находящихся на счете бюджета.

5. Установлено, что отношения, складывающиеся при использовании единого счета бюджета, независимо от уровней бюджетной системы Российской Федерации, обладают финансово-правовой природой, поскольку возникают в процессе осуществления Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями финансовой деятельности при поступлении, распределении и использовании фондов денежных средств, находящихся на единых счетах бюджетов. Отличительной характеристикой данных отношений является преобладание императивного метода правового регулирования.

6. Доказано, что, несмотря на финансово-правовую природу отношений, возникающих при управлении публичными финансами с использованием единого счета бюджета, различен метод правового регулирования данных отношений. К отношениям по привлечению временно свободных средств на единый счет бюджета применяется императивный метод правого регулирования. В то же время определенные отношения могут регулироваться диспозитивным методом (особенно это

касается тех отношений, которые возникают при размещении средств на банковских депозитах).

7. На основании анализа направлений реформирования системы бюджетных платежей сделан вывод о зарождении и развитии в бюджетной сфере отношений, осуществляющихся через Федеральное казначейство, основной компонентой которых является единый счет Федерального казначейства. Данные отношения складываются при обеспечении исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и подлежат обязательному регулированию нормами финансового права.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Исследование правового режима единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации направлено на совершенствование не только механизмов функционирования единого счета бюджета, но и всего кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В условиях планируемого реформирования системы бюджетных платежей и отсутствия исследований по данной проблеме, полученные результаты, эмпирический материал, предложения и выводы могут быть полезны в деятельности государственных органов исполнительной власти при совершенствовании правового регулирования указанной сферы.

Практическое значение диссертации состоит также в использовании ее результатов в учебном процессе при подготовке методических материалов и проведении занятий по курсам: «Финансовое право» и «Бюджетное право России».

Апробация результатов диссертационного исследования была осуществлена через: публикацию основных тезисов диссертации в научных статьях в периодической печати и сборниках научно-исследовательских работ; выступления на международных и межвузовских конференциях.

Диссертация прошла обсуждения на кафедре финансового права НИУ ВШЭ и на кафедре финансового права Университета им. O.E. Кутафина (МГЮА), по результатам которых были получены рекомендации к защите.

Основные теоретические положения диссертационного исследования были использованы диссертантом в ходе преподавания учебной дисциплины «Бюджетное право» в НИУ ВШЭ (2011-2012 уч. г.)

Положения диссертационного исследования прошли апробацию на семинаре «Правовое регулирование отношений в процессе поступления и распределения таможенных платежей в таможенном союзе ЕврАзЭс (правовые аспекты использования единого казначейского счета бюджета)»1, где автор представила их в рамках реализации проекта «Учебный ассистент».

Основные положения исследования представлены в 5 статьях автора, которые опубликованы в научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации.

Структура диссертационного исследования определяется его предметом, целями и задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, восьми параграфов, заключения и библиографии.

Основное содержание исследования

Во Введении обосновывается актуальность темы, излагаются цели и задачи исследования, методы, описывается эмпирический материал, определяются практическая значимость полученных результатов и формы

1 Научно-практический семинар проходил 4 декабря 2012 года в НИУ ВШЭ. Отчет и материалы семинара размещены на сайте Научно-исследовательской группы «Экономическое право ЕврАзЭС». URL: http://pravo.hse.ru/eaec/news/67964058.html (дата обращения: 05.12.2012).

апробации. Кроме того, представлены основные положения, выносимые на защиту.

Глава I — «Правовая природа единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации» — посвящена анализу правовых основ кассового обслуживания исполнения бюджета, рассмотрению эволюции принципа единства кассы, установлению основных подходов к понятию «единый казначейский счет бюджета», а также исследованию юридического содержания указанного понятия.

Параграф 1 — «Развитие доктринальных и правовых основ исполнения бюджета в России» — представляет собой последовательный анализ такой категории бюджетного процесса, как кассовое исполнение бюджета.

Результатом исследования правового регулирования норм, касающихся бюджета и бюджетного процесса, а также соответствующих научных трудов в различные исторические периоды являются выводы о необходимости обязательного обличения бюджета в форму закона, что объясняется его политическим значением.

Особый интерес представляет использование понятия «кассовое исполнение бюджета». В современном законодательстве указанный термин не употребляется. В настоящее время используется понятие «кассовое обслуживание исполнения бюджета», представляющее собой проведение операций по списанию и зачислению средств на единый счет бюджета.

Рассмотрение исполнения бюджета позволяет заключить, что в настоящее время кассовое исполнение представляет собой комплекс элементов: кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения лицевых счетов, санкционирования платежей.

Проведенная работа позволяет считать обоснованной позицию о том, что, несмотря на отсутствие термина «кассовое исполнение» в действующем законодательстве, фактически данный механизм осуществляется в бюджетном процессе. Современная его реализация представляет собой совокупность процедур, которые в настоящее время относятся к компетенции Федерального казначейства.

В параграфе 2 — «Принцип единства кассы» — анализируются принципы, положенные в основу исполнения бюджета в Российской Федерации.

Единство кассы представляет собой один из наиболее важных принципов бюджетного процесса и реализуется в рамках каждого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, что помогает избежать нарушения противоположного принципа — самостоятельности бюджетов.

Принцип единства кассы реализуется путем применения единого счета бюджета. Единый счет является механизмом бюджетного процесса, позволяющим аккумулировать государственные ресурсы на федеральном уровне власти, на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Как и реализация принципа единства кассы, единый счет бюджета открывается отдельно по каждому бюджету бюджетной системы.

Проведенное исследование позволяет считать обоснованным вывод о том, что в основе осуществления кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Федеральным казначейством и, в частности, функционирования единого счета бюджета, лежат такие принципы, как единство экономического пространства Российской Федерации, самостоятельность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, единство бюджетной системы, единство кассы и другие.

Параграф 3 — «Понятие и юридическое содержание единого казначейского счета бюджета» — посвящен подробному исследованию правового содержания единого казначейского счета как механизма исполнения бюджета в Российской Федерации.

На основании содержащихся в параграфе результатов анализа существующих дефиниций «единый счет бюджета» и «единый казначейский счет», закрепленных в национальном законодательстве и международных документах Всемирного банка и Международного валютного фонда, аргументируется выносимый на защиту тезис о тождественности указанных понятий, выражающейся в идентичности основных характеристик данного типа счетов. Также установлено, что употребление указанных терминов подразумевает счета публично-правовых образований без акцента на уровни бюджетной системы государства.

В параграфе последовательно изложен процесс внедрения механизма единого счета бюджета.

В рамках исследования правового содержания единого казначейского счета рассмотрен элемент кассового исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации — лицевые счета участников бюджетного процесса, открываемые в территориальных органах Федерального казначейства и позволяющие осуществлять операции с бюджетными средствами. На основании исследования их видов и механизма функционирования делается вывод, что лицевой счет, открываемый в территориальном органе Федерального казначейства, может быть определен как счет, отражающий операции, осуществляемые организациями сектора государственного управления со средствами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Кроме того, отмечается, что функционирование в качестве единого механизма в совокупности с единым счетом бюджета, система лицевых счетов является

неотъемлемым элементом, способствующим оперативному и безошибочному распределению средств публично-правового образования.

В главе II — «Правовое регулирование отношений с использованием единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации» — рассматриваются вопросы кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, организационно-правовые основы отношений единого счета федерального бюджета и организационно-правовые основы отношений единого счета бюджета субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В параграфе 1 — «Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» — рассмотрена существующая форма кассового обслуживания исполнения бюджета. Последовательно раскрываются исполнение бюджета по доходам и расходам в Российской Федерации и ключевой механизм — кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы, представляющее собой учет и проведение операций со средствами соответствующего бюджета. Указанный механизм присутствует в бюджетном процессе в Российской Федерации, выполняя как технические (распределение, зачет, возврат и т.д.), так и важные аналитические функции — отражение всех операций с бюджетными средствами на счетах непосредственных участников бюджетного процесса. Единый счет бюджета представляет собой неотъемлемую часть кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы в Российской Федерации, поскольку на нем аккумулируются доходы публично-правового образования при исполнении бюджета по доходам и с него производятся расходы при исполнении бюджета по расходам.

Интеграция экономических процессов и возможность совершенствования механизмов бюджетного процесса с учетом мировой

практики обусловили исследование норм бюджетного законодательства Республики Казахстан и Украины в части кассового обслуживания и функционирования единого счета бюджета.

Рассмотрение указанных норм права позволяет сделать вывод о наличии схожих механизмов кассового обслуживания бюджетов в Республике Казахстан и в Российской Федерации. Возможность осуществления зачисления и распределения поступающих таможенных платежей и контроля данной процедуры в рамках Таможенного союза посредством использования единых счетов бюджетов существенно облегчает как реализацию самого механизма зачисления и распределения, так и взаимодействие государственных органов государств — участников Таможенного союза. В то же время отмечается существенная особенность данного механизма, заключающаяся в комплексном характере правового регулирования, что объясняется отнесением категорий, составляющих процедуру зачисления и распределения таможенных платежей, к предмету регулирования как таможенным, так и финансовым правом. Кроме того, правовое регулирование осуществляется на основании международных соглашений.

Параграф 2 — «Организационно-правовые основы отношений единого счета федерального бюджета» — посвящен подробному анализу правоотношений, складывающихся при использовании единого счета федерального бюджета. Их исследование начинается с рассмотрения договора обслуживания единого счета федерального бюджета.

Анализ данного договора и его основных характеристик также указывает на содержание в нем ключевых признаков публичного договора, а именно:

— согласия сторон по всем существенным аспектам договора;

— добровольного заключения договора;

— формального равенства сторон договора;

— выступления в качестве обязательного субъекта договора органа публичной власти;

— наличия публичной цели, лежащей в основе заключения договора (публичной целью в данном случае выступает обеспечение сохранности государственных (муниципальных) финансов).

На основании проведенного исследования договора обслуживания единого счета бюджета можно сделать вывод, что данный договор представляет собой соглашение, по которому Банк России обязуется принимать и зачислять на счет бюджета, открытый Федеральному казначейству, денежные средства, выполнять операции по счету на основании представленных платежных поручений указанного органа государственной власти без взимания вознаграждения. Ключевой особенностью договора является то, что, несмотря на равенство участвующих сторон, законодатель закрепил в Бюджетном кодексе Российской Федерации ряд обязывающих норм, к которым относятся:

- обязанность Федерального казначейства открывать счета бюджетов бюджетной системы в Банке России;

- обязанность Банка России открывать и обслуживать счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без взимания платы;

— невозможность увеличения либо уменьшения времени зачисления и списания бюджетных средств со счета бюджета;

- установление особого режима в отношении счетов бюджетов бюджетной системы — иммунитета бюджетов.

Установлено, что отношения, возникающие при использовании единого казначейского счета федерального бюджета, складываются в процессе финансовой деятельности государства при поступлении, распределении и использовании фондов денежных средств, находящихся на едином счете. Указанные правоотношения возникают между

участниками бюджетного процесса федерального уровня и являются горизонтальными (возникают между равными по статусу субъектами и исключают наличие элементов власти и подчинения). Исключения составляют отношения между Минфином России и Федеральным казначейством ввиду подведомственности данному органу государственной власти Федерального казначейства.

В параграфе 3 — «Организационно-правовые основы отношений единого счета бюджета субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» — проведен анализ кассового обслуживания исполнения бюджета субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В Российской Федерации применяются два варианта кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предусмотренных бюджетным законодательством, в результате которых возникают правоотношения. Первый — с открытием лицевого счета бюджета финансовому органу субъекта Российской Федерации (муниципальному образованию) — и второй, при котором часть полномочий финансового органа осуществляется Федеральным казначейством.

Результаты исследования позволяют судить, что присутствие федерального органа исполнительной власти при осуществлении бюджетного процесса не затрагивает и не ущемляет интересов субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

Выявлено, что отношения единого счета бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) являются горизонтальными (возникают между равными по статусу участниками), имущественными (относительно средств бюджетов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований)), регулятивными, обязательственными, относительными, активного типа. Кроме того,

делается вывод о том, что природа отношений, возникающих при использовании счета бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования), является финансово-правовой. Эти отношения характеризуются преобладанием императивного метода правового регулирования, что обусловлено публичным интересом участников, а также принадлежностью средств соответствующего бюджета публично-правовому образованию и предназначением указанных средств.

Глава III — «Совершенствование правового регулирования отношений, возникающих при использовании единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации» — рассматривает вопросы эффективности применения единого казначейского счета бюджета при управлении финансовыми потоками и формулирует направления совершенствования правового регулирования отношений, возникающих при функционировании единого счета бюджета.

В параграфе 1 — «Эффективность применения единого казначейского счета бюджета при управлении финансовыми потоками» — изучаются два применяемых в настоящее время способа управления средствами, находящимися на счете бюджета: размещение свободных бюджетных средств на депозитах в кредитных организациях и привлечение свободных средств, находящихся на счетах учета средств от приносящей доход деятельности. Кроме того, рассмотрен недавно введенный способ управления временно свободными бюджетными средствами — предоставление краткосрочных кредитов субъектам Российской Федерации.

Отношения, возникающие при привлечении временно свободных средств на единый счет бюджета, независимо от уровня бюджета бюджетной системы Российской Федерации, классифицированы как

возникающие на основании закона и характеризующиеся императивным методом правового регулирования.

Новым механизмом управления свободным остатком средств на едином счете федерального бюджета является предоставление бюджетного кредита на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов). Исследование этого механизма делает возможным вывод о том, что правовые отношения возникают при заключении договора между уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и территориальным органом Федерального казначейства. К существенным условиям договора следует отнести максимально допустимую совокупную сумму, в пределах которой средства федерального бюджета предоставляются в текущем финансовом году, процентную ставку по кредиту, срок возврата предоставленных денежных средств.

Выявлены особенности присущие именно этому виду бюджетного кредитования. К ним относятся: отсутствие обеспечения при предоставлении, невозможность реструктуризации, непредоставление бюджетного кредита при наличии размещенных средств субъекта Российской Федерации на банковских депозитах в кредитных организациях.

Исследование различных существующих вариантов управления свободными средствами на едином счете бюджета позволяет аргументировать тезис, выносимый на защиту: несмотря на финансово-правовую природу отношений, возникающих при управлении публичными финансами с использованием единого счета бюджета, различается метод правового регулирования данных отношений.

Параграф 2 — «Направления совершенствования правового регулирования отношений, возникающих при функционировании единого счета бюджета» — содержит сформулированные на основе

проведенного исследования пути преобразования, которые должны способствовать развитию и укреплению финансовой системы России, обеспечивая стабильность и прозрачность бюджетного процесса, использования бюджетных ресурсов. Выделение положений о едином счете бюджета в отдельную главу предоставляет возможность группировки однородных по предмету правовых норм.

Сформулированы функции единого счета бюджета: хранение бюджетных средств, осуществление кассовых операций и возможность управления бюджетными средствами.

Юридическая конструкция единого счета бюджета представляет собой комплекс правового регулирования отношений, возникающих в системе бюджетных платежей и осуществляющихся через Федеральное казначейство. Субъектами отношений, возникающих при функционировании единого счета бюджета, являются федеральный орган исполнительной власти с одной стороны, и организации сектора государственного управления — с другой. Установление законодателем ограничений и запретов для участников данных отношений объясняется преобладанием публичных интересов над частными и возможностью оперативного отслеживания состояния государственных (муниципальных) финансов на каждом счете бюджета для каждого публично-правового образования. К ограничениям, введенным законодателем, в частности, следует отнести осуществление расходования выделенных бюджетных средств исключительно в рамках лимитов бюджетных обязательств, а также санкционирование расходов Федеральным казначейством (соответствующим финансовым органом) и использование временно свободных средств, находящихся на счетах бюджетных учреждений, с целью покрытия возникающих временных кассовых разрывов. В то же время, отмечаются и дозволения, проявляющиеся в возможности размещения бюджетных средств на банковских депозитах. Указанные

аспекты позволяют утверждать, что единый счет бюджета представляет собой финансово-правовой правовой режим, выражающийся в комплексе правовых средств, направленных на регулирование отношений, возникающих в системе бюджетных платежей.

В Заключении подводятся итоги проведенного исследования, формулируются теоретические выводы и практические рекомендации.

Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях автора, общим объемом 4 п. л.:

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации:

1. Единый казначейский счет бюджета по учету доходов и средств федерального бюджета // Финансовое право. 2010. № 12. С.28-31. (0,5 п. л.).

2. Организационно-правовые основы единого казначейского счета федерального бюджета//Реформы и право. 2011. № 4. С.11-15. (0,5 п. л.).

3. Правовые аспекты функционирования единого счета бюджета // Право и экономика. 2012. № 2. С.41-44. (0,5 п. л.).

4. Правовое регулирование отношений в процессе поступления и распределения таможенных платежей в Таможенном союзе ЕврАзЭс // Финансовое право. 2012. № 6. С.37-39. (0,5 п. л.).

5. Правовой режим распределения таможенных платежей в рамках Таможенного союза ЕврАзЭС: соотношение наднационального и национального регулирования // Законы России. 2013. № 11. С.101-105. (0,5 п. л.).

Научные публикации в иных изданиях:

1. Новое в региональном и муниципальном финансовом контроле. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» ученых-правоведов под руководством д-ра юрид. н., профессора A.A. Ялбулганова. М.: Библиотечка «Российской газеты», 2012. (член авторского коллектива). С.100-105. (0,5 п. л.).

2. Распределение средств от внешнеэкономической деятельности между участниками Таможенного союза: правовые аспекты // Налоги и финансы. 2012. № 5. С.20-24. (0,5 п. л.).

3. Публичные финансы и финансовое право: сборник научных трудов к 10-летию кафедры финансового права Высшей школы экономики. Под ред.: д-ра юрид. н., профессора А.Н. Козырина. М.: НИУ ВШЭ, 2012. (член авторского коллектива) С. 213-226. (0,5 п. л.).

Подписано в печать 26 февраля 2014 г. Формат А5 Печать цифровая. Тираж 150 Экз. Заказ № 15626 Типография ООО "Ай-клуб" (Печатный салон МДМ) 119146, г. Москва, Комсомольский пр-кт, д.28 Тел. 8-495-782-88-39

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ

«Правовой режим единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации»

Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»

04201460475

^ на правах рукописи

Панкратова Виктория Игоревна

Правовой режим единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации

Специальность 12.00.04- Финансовое право; налоговое право; бюджетное

право;

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

кандидат юридических наук Р.Е. Артюхин

Москва -2014

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

Глава I. Правовая природа единого казначейского счета бюджета 12 в Российской Федерации

§1. Развитие доктринальных и правовых основ кассового исполнения 12

бюджета в России

§2. Принцип единства кассы 41

§3. Понятие и юридическое содержание единого казначейского ^ счета бюджета

66

66

Глава II. Правовое регулирование отношений с использованием единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации

§ 1. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

§2. Организационно-правовые основы отношений единого счета ^ федерального бюджета

§3. Организационно-правовые основы отношений единого счета ^^ бюджета субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

Глава III. Совершенствование правового регулирования

115

отношении, возникающих при использовании единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации

§1. Эффективность применения единого казначейского счета бюджета при управлении финансовыми потоками 115

§2. Направления совершенствования правового регулирования

отношений, возникающих при функционировании единого счета бюджета

Заключение ,

Библиография

165

Введение

Актуальность исследования. Деятельность казначейской системы в Российской Федерации направлена на повышение финансовой стабильности и дисциплины участников бюджетного процесса.

Успешное применение казначейских технологий позволяет добиться не только благоприятного экономического эффекта от улучшения качества управления государственными (муниципальными) финансами, но и, что немаловажно, повышает положительную динамику юридической составляющей бюджетного процесса.

Для казначейской системы важной составляющей является единый счет бюджета, открываемый в учреждениях Банка России Федеральному казначейству отдельно для каждого бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Можно и нужно рассматривать единый счет бюджета как динамически развивающийся механизм, аккумулирующий государственные (муниципальные) финансы, предоставляющий возможность в режиме реального времени обладать информацией о движении бюджетных средств и свободном остатке на единых счетах бюджета. Данная информация позволяет, руководствуясь нормами бюджетного законодательства, использовать временно свободные государственные средства с целью получения дополнительных доходов и покрытия временных кассовых разрывов. Применение различных способов управления средствами, находящимися на счете федерального бюджета, порождает новые отношения, урегулированные бюджетным правом, субъектом которых всегда выступает государственный орган исполнительной власти — Федеральное казначейство.

Актуальным представляется исследование отношений, возникающих при использовании единого счета бюджета, их правовой природы, что

невозможно без анализа правового регулирования, метода правового регулирования, целей, задач, механизма функционирования юридической конструкции единого счета бюджета.

Интерес в исследовании группы отношений, возникающих при использовании единого счета бюджета, обусловлен еще и тем, что многие из указанных отношений сочетают в себе как диспозитивный, так и императивный метод правового регулирования. Объясняется подобное сочетание частичным заимствованием и адаптированием к публичному праву частноправовых конструкций путем введения ограничений прав и обязанностей участников правоотношений. Таким образом, отношения, возникающие при использовании единого казначейского счета бюджета, регулируются нормами финансового (бюджетного) права.

Все это обуславливает актуальность и своевременность исследования вопросов правового содержания единого счета бюджета, правоотношений, складывающихся при его функционировании, и выявления резервов правового совершенствования.

Объект исследования составляют общественные отношения, возникающие при функционировании единого счета бюджета в Российской Федерации и урегулированные нормами финансового права.

Предметом исследования являются: совокупность норм права, регулирующих функционирование единого счета бюджета; комплекс теоретических положений по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; правоприменительная и судебная практика, а также показатели статистических данных, что комплексно иллюстрирует единый счет бюджета в Российской Федерации как правовую категорию.

Цель настоящего исследования заключается в том, чтобы на основе соответствующих теоретических положений и законодательной базы определить сущность правовой категории «единый счет бюджета в Российской Федерации», природу и состав участников отношений,

возникающих при функционировании единого счета в Российской Федерации, а также охарактеризовать финансово-правовой режим единого счета бюджета в Российской Федерации.

Задачи исследования:

- изучение и выделение основных элементов, составляющих в совокупности правовой режим единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации;

- выявление и анализ правовой природы единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации;

- определение метода правового регулирования отношений, возникающих при использовании единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации;

- определение состава участников правоотношений, возникающих при использовании единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации;

- изучение правовых аспектов управления ликвидностью на едином казначейском счете бюджета в Российской Федерации;

- выработка предложений по совершенствованию правового регулирования отношений, возникающих при функционировании единого счета бюджета.

Степень научной разработанности темы. В дореволюционных исследованиях по финансовому праву вопрос бюджетного процесса и детальное рассмотрение принципа единства кассы можно встретить в трудах таких исследователей, как Э.Н. Берендтс, С.И. Иловайский, В.А. Лебедев, И.Х. Озеров, В.А. Татаринов, Л.Н. Яснопольский.

В советский период следует отметить работы Л.К. Вороновой, С.А. Котляревского, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского, P.O. Халфиной, Н.И. Химичевой, в которых рассматривались принципы финансового права, их сущность, анализировались особенности финансовых правоотношений, а также исследовался бюджетный процесс данного периода.

В последние годы существенный вклад в исследование

данной проблемы внесли Н.М. Артёмов, P.E. Артюхин, О.В. Болтинова, О.Ю. Бубнова, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачёва, М.В. Карасёва, А.Н. Козырин, Т.В. Конюхова, Д.Л. Комягин, Ю.А. Крохина, И.И. Кучеров, А.Г. Пауль, Э.Д. Соколова, Н.И. Химичева, H.A. Шевелёва и другие ученые, многие из которых занимались исследованием бюджетных правоотношений, правовых основ бюджетного процесса Российской Федерации, бюджетного контроля и иных финансово-правовых аспектов, в том числе отражающих деятельность органов казначейства.

Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации; Бюджетный кодекс Российской Федерации и другие федеральные законы; законы субъектов Российской Федерации; указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации; нормативные правовые акты Министерства финансов Российской Федерации, Банка России; акты Федерального казначейства, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. Кроме этого, в основу работы положены постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

Методологическая основа диссертации. При исследовании выбранной темы применялся исторический метод, позволяющий проанализировать эволюцию организационно-правовых основ кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы в России в период с XIX века по настоящее время.

При анализе правовой категории единого счета бюджета были исследованы не только нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, но и соответствующая правоприменительная практика (судебная практика, правоприменительные акты различных финансовых, налоговых, таможенных органов, иных субъектов управления публичными финансами).

Научная новизна работы обуславливается впервые

проведенным комплексным изучением содержания юридической конструкции единого счета бюджета в Российской Федерации, анализом отношений, возникающих у Федерального казначейства и участников бюджетного процесса в связи с использованием данной юридической конструкции, а также при управлении средствами, находящимися на счете федерального бюджета. Научная значимость исследования проявляется в проведении правового анализа единого счета бюджета в Российской Федерации и механизмов управления средствами, находящимися на счетах бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также в установлении правового режима единого счета бюджета.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, содержащие научную новизну или элементы научной новизны.

1. Установлено, что правовой режим единого счета бюджета в Российской Федерации является финансово-правовым, что обусловлено:

- доминированием публичных интересов;

- субъектным составом отношений, возникающих при функционировании единого счета бюджета между Федеральным казначейством и организациями сектора государственного управления;

- финансово-правовой природой отношений, возникающих при использовании единого счета бюджета;

- спецификой объекта отношений (единый счет бюджета);

- принадлежностью средств, находящихся на счете бюджета, публично-правовому образованию;

- преобладанием императивного метода правового регулирования.

2. Выявлена и обоснована существующая тождественность понятия «единый счет бюджета», закрепленного в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и понятия «единый казначейский счет бюджета», употребляемого в международных документах Всемирного банка и Международного валютного фонда, что обусловлено:

-принадлежностью средств, находящихся на счете, публично-правовому образованию;

- открытием счета бюджета органу исполнительной власти;

- открытием счета бюджета в центральном банке государства.

3. Сформулирован вывод о необходимости унификации понятийного аппарата, используемого в бюджетном законодательстве Российской Федерации, применительно к системе органов Федерального казначейства. Использование различных наименований органов Федерального казначейства при описании полномочий в части осуществления открытия и ведения лицевых счетов клиентов Федерального казначейства допускает неверное применение норм бюджетного законодательства. Единообразие понятийного аппарата применительно к органам Федерального казначейства будет способствовать четкому пониманию полномочий и функций, осуществляемых непосредственно Федеральным казначейством и его территориальными органами.

4. Установлено, что договор единого счета бюджета, заключаемый Федеральным казначейством и Банком России, характеризуется рядом особенностей, заключающихся в:

- обязанности Федерального казначейства открывать счета бюджетов бюджетной системы в Банке России;

- обязанности Банка России открывать и обслуживать счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без взимания платы;

- невозможности увеличения либо уменьшения времени зачисления и списания бюджетных средств со счета бюджета;

- иммунитете бюджетов как в особом режиме в отношении счетов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Указанные особенности вытекают из того, что субъектом, управляющим бюджетными средствами, выступает публично-правовое образование в лице органов исполнительной власти, а также публичной природы средств, находящихся на счете бюджета.

5. Установлено, что отношения, складывающиеся при использовании единого счета бюджета, независимо от уровней бюджетной системы Российской Федерации, обладают финансово-правовой природой, поскольку возникают в процессе осуществления Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями финансовой деятельности при поступлении, распределении и использовании фондов денежных средств, находящихся на единых счетах бюджетов. Отличительной характеристикой данных отношений является преобладание императивного метода правового регулирования.

6. Доказано, что, несмотря на финансово-правовую природу отношений, возникающих при управлении публичными финансами с использованием единого счета бюджета, различен метод правового регулирования данных отношений. К отношениям по привлечению временно свободных средств на единый счет бюджета применяется императивный метод правого регулирования. И в то же время определенные отношения регулируются диспозитивным методом (особенно это касается тех, которые возникают при размещении средств на банковских депозитах).

7. На основании анализа направлений реформирования системы бюджетных платежей сделан вывод о зарождении и развитии в бюджетной сфере отношений, осуществляющихся через Федеральное казначейство, основной компонентой которых является единый счет Федерального казначейства. Данные отношения складываются при обеспечении исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и подлежат обязательному регулированию нормами финансового права.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Исследование правового режима единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации направлено на совершенствование не только механизмов функционирования единого счета бюджета, но и всего кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В условиях планируемого реформирования системы

бюджетных платежей и отсутствия исследований по данной проблеме, полученные в ходе исследования результаты, эмпирический материал, предложения и выводы могут быть полезны в деятельности государственных органов исполнительной власти при совершенствовании правового регулирования указанной сферы.

Практическое значение диссертации состоит также в использовании ее результатов в учебном процессе при подготовке методических материалов и проведении занятий по курсам: «Финансовое право» и «Бюджетное право России».

Апробация результатов диссертационного исследования была осуществлена через: публикацию основных тезисов диссертации в научных статьях в периодической печати и сборниках научно-исследовательских работ; выступления на международных и межвузовских конференциях.

Диссертация прошла обсуждения на кафедре финансового права НИУ ВШЭ и на кафедре финансового права Университета им. O.E. Кутафина (МГЮА), по результатам которых были получены рекомендации к защите.

Основные теоретические положения диссертационного исследования были использованы диссертантом в ходе преподавания учебной дисциплины «Бюджетное право» в НИУ ВШЭ (2011-2012 уч. г.)

Положения диссертационного исследования прошли апробацию на семинаре «Правовое регулирование отношений в процессе поступления и распределения таможенных платежей в таможенном союзе ЕврАзЭс (правовые аспекты использования единого казначейского счета бюджета)»1, где автор представил их в рамках реализации проекта «Учебный ассистент».

Основные положения исследования представлены в 5 статьях автора, которые опубликованы в научных журналах, рекомендованных ВАК РФ.

1 Научно-практический семинар проходил 4 декабря 2012 года в НИУ ВШЭ. Отчет и материалы семинара размещены на сайте Научно-исследовательской группы «Экономическое право ЕврАзЭС». URL: http://pravo.hse.ru/eaec/news/67964058.htrnl (дата обращения: 05.12.2012).

Глава I. Правовая природа единого казначейского счета бюджета

в Российской Федерации

§ 1. Развитие доктринальных и правовых основ кассового исполнения бюджета в России

Финансовое право связано с существованием государственного бюджета как единого свода доходов и расходов. В России в XIX веке появилась государственная роспись. До этого времени самостоятельно существовали финансы русской короны и отдельных административных учреждений . Только в начале XX в