АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые основы деятельности полиции в современных условиях»
На правах рукописи
ВИРАБОВ Вартан Самсонович
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Специальность: 12.00.01 - теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
5 ИЮН 2014
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Нижний Новгород - 2014
005549652
005549652
Работа выполнена в Академии управления Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки Российской Федерации Баранов Владимир Михайлович
Официальные оппоненты: Радъко Тимофей Николаевич,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина, заведующий кафедрой теории государства и права;
Ромашов Роман Анатольевич, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, Самарский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний, начальник института
Ведущая организация: Саратовская государственная
юридическая академия
Защита состоится «28» мая 2014 года в 9.00 на заседании диссертационного совета Д 203.009.01 на базе Нижегородской академии МВД России по адресу: 603144, г. Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, д. 3. Зал ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Нижегородской академии МВД России.
Автореферат разослан «28» марта 2014 года.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
Миловидова М.А.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Аюуальность темы диссертационного исследования. Кардинальное реформирование всех сторон общественной жизни ставит на повестку дня проблему качественного правового регулирования деятельности полиции современной России.
Диссертант исходит из предельно широкой трактовки понятия «правовые основы» и солидаризуется с позицией, согласно которой она представляет собой: а) систему принципов международного и национального права, ориентированных на создание условий для наиболее полной жизненной самореализации и удовлетворения интересов общества, индивидов и их коллективных образований; б) закрепление руководящих идей, раскрывающих ценности, на которые ориентируются при выстраивании механизма правового регулирования; в) систему правовых актов, опосредующих конструируемые общественные отношения; г) систему юридических инструментов и технологий, с помощью которых обеспечивается достижение прогнозируемого результата1. Сообразно этому: правовыми основами деятельности полиции обобщенно или конкретно моделируются и обеспечиваются желательные для государства и гражданского общества стандарты, предписания, установления, закрепляющие и развивающие организацию и функционирование полицейских структур.
Демократическое социальное правовое государство должно обладать мощным правоохранительным потенциалом. Это предопределено необходимостью выдвижения адекватных ответов внутренним вызовам и внешним угрозам. Демагогические рассуждения о ненужности армии, органов безопасности и правоохраны являются утопией, которая несет в себе серьезную социальную опасность и может привести к утрате государственности. 28 марта 2012 года Святейший Патриарх Московский и всея Руси Кирилл, выступая на «круглом столе» «Духовность. Нравственность. Закон» в Московском университете МВД России отметил: «Совершенно очевидно, что идет скрытая необъявленная война с нашим обществом тех, кто не желает жить по закону. Очень легко демонтировать полицию и другие правоохрани-
1 Ср.: Взаимодействие гражданского общества и государства в России: правовое измерение / кол. авт.; под ред. О.И. Цыбулевской. Саратов, 2013. С. 53.
тельные органы; легче всего это сделать, если существуют изъяны в их деятельности, точно так же, как достаточно легко демонтировать Вооруженные силы. Но совершенно очевидно, что результат будет трагическим для всей страны. Страна потеряет самоё себя»1.
Модернизация государственного управления потребовала перенастройки правоохранительного механизма, формирования принципиально нового правоохранительного института — полиции. Ситуация, сложившаяся в конце первого десятилетия XXI столетия в России, привела к тому, что у большинства населения сложилось негативное отношение к сотрудникам правоохранительных органов и в первую очередь к сотрудникам милиции как к наиболее крупной правоохранительной структуре, решающей широкий круг правозащитных задач. Стремясь улучшить ситуацию, Президент России издал Указ от 24 декабря 2009 года № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации»2, в котором констатировалась необходимость модернизации органов внутренних дел, организации их деятельности, кадрового, финансового, материально-технического обеспечения.
Этим нормативным правовым актом было положено начало не простого изменения «милицейской» терминологии на «полицейский» понятийный ряд, а перевод системы МВД России на новую систему взаимодействия правоохранительных органов и населения, которая направлена на преодоление барьеров отчуждения и противостояния между правоохранительными органами и институтами гражданского общества. Был сформирован новый вектор отношений между полицией и гражданами, который предполагает активное участие населения в деятельности полиции, формирование системы социального контроля над преступностью и создание принципиально нового образа полицейского в общественном сознании. Нормативная база для указанной деятельности была заложена в Федеральном законе от 7 февраля 2011 года№ 3 «О полиции»3.
Обращаясь к количественной стороне нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность полиции, необходимо исходить из общих тенденций развития действующего отечественного законодательства. Оче-
1 Русская Православная Церковь. Официальный сайт Московского Патриарха. URL: http://www.patriarchia.ru/db/text/2111750.html (дата обращения: 30.01.2013).
2 Собрание законодательства РФ. 2009. № 52, ст. 6536.
3 О полиции: федеральный закон от 7 февраля 2011 года№ 3 // Собрание законодательства РФ. 2011. №7, ст. 900.
видна необходимость перехода от экстенсивного развития законодательства, связанного с увеличением числа юридических актов, к законодательной политике и практике, основанной на повышении их эффективности. «В последние два года, - констатирует вице-президент РАН Т.Я. Хабриева - наметилась тенденция к снижению числа принимаемых законов как следствие ужесточившихся требований к их качеству». По приведенным ею данным на сегодняшний день действуют около 1000 «базовых» федеральных законов и более 20 ООО законов субъектов Российской Федерации1.
Непосредственно деятельность органов внутренних дел в Российской Федерации ныне регламентируется (без учета секретных документов и актов с пометкой «ДСП») 3 федеральными законами, 18 указами Президента России, 32 постановлениями Правительства РФ, 54 приказами МВД России.
Столь внушительный массив нормативных правовых актов, лежащих в основе деятельности полиции, трудно освоить, а значит разумно и эффективно применять. Необходимые пути совершенствования этой основы - последовательное сокращение ее элементов за счет повышения качества содержания и формы, поиска инновационных форм систематизации.
Федеральный закон «О полиции» явился не только первоосновой нормативной правовой базы деятельности полиции, но и всей системы правоохранительного законодательства Российской Федерации. Он является статутным законом, на базе которого должно происходить формирование нормативных правовых актов, которые регулируют деятельность других правоохранительных органов. Это предопределено тем, что в нем наиболее концентрировано закреплены основные принципы и задачи государственной правоохранительной политики.
Реализация указанных принципов повлекла за собой разработку соответствующей нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность полиции2. Принятие этого комплекса нормативных правовых актов высшей
1 См.: Хабриева Т.Я. Конституционное развитие должно быть эволюционным // Российская Федерация сегодня. 2013. № 23. С. 21.
2 О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 19 июля 2011 года№ 247 // Российская газета. 2011. 21 июля; О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 30 ноября 2011 года № 342 // Российская газета. 2011. 7 декабря.
юридической силы сформировало прочную законодательную основу для деятельности полиции.
Значимо и не только с технико-юридической, но и с системно-содержательной стороны то обстоятельство, что модернизация полицейского законодательства и доведение его до приемлемого для государства и гражданского общества уровня может актуализировать модификацию и смежных с ним отраслей права.
Особая актуальность темы диссертационной работы заключается в том, что надлежащее качество нормативной правовой основы деятельности полиции напрямую влияет на число совершаемых в этой сфере правоприменительных и интерпретационных ошибок: дефектная юридическая основа с неизбежностью влечет рост такого рода ошибок, что одновременно означает увеличение нарушений прав и свобод граждан.
Актуальность исследования обусловливается и тем, что только качественная нормативная правовая основа деятельности полиции может обеспечить уверенное и решительное поведение сотрудников при пресечении противоправных деяний, профилактировать на ранних этапах формирование асоциального поведения граждан, должностных лиц государственного аппарата, предпринимателей.
Указанные обстоятельства вызывают объективную потребность в проведении специального доктринального общетеоретического исследования правового регулирования деятельности полиции.
Степень научной разработанности проблемы. Изучение научной литературы позволяет заключить, что в современной отечественной теории государства и права отсутствуют самостоятельные монографические труды, где новейшее правовое регулирование деятельности полиции выступило бы в качестве самостоятельного объекта исследования.
Проблематика правового регулирования деятельности полиции нашла отражение в трудах видных русских правоведов дореволюционного периода (Андриевский И.Е., Антонович A.A., Берендтс Э., Белявский H.H., Бунге Н.Х., Гольцев В .А., Гуляев П., Гессен В.М., Дерюжинский В.О., Елистратов А.И., Ивановский В.В., Крижанич Ю., Лешков В.Н., Оскольский A.C., Палибин М.К., Посошков И., Тарасов И.Т., Таганцев Н.С., Шеймин Н., Шпилевский М.М. и др.).
Историко-правовому анализу природы и места полиции в механизме государства посвящены труды современных юристов Борисова A.B., Гибо-ва В.В., Кодана C.B., Малыгина А.Я., Мушкета И.И., Мулукаева P.C., Яковлева K.JI. и др.
Общетеоретический и конституционно-правовой аспекты проблемы места и роли полиции в механизме государства отражены в работах Аврутина Ю.Е., Анисимова П.В., Астахова Д.В., Барановой М.В., Барбина В.В., Вельского К.С., Богданова H.A., Боера В.М., Гончарова И.В., Городинца Ф.М., Горше-невой И.А., Григониса Э.П., Григорьева A.B., Еремяна В.В., Зубова И.Н., Кико-тя В .Я., Клишаса A.A., Коваленко И.А., Лазарева В.В., Мазаева В.Д., Москапь-ковой Т.Н., Овчинникова А.И., Позняка В.И., Сальникова В.П., Сафонова В.Е., Свечниковой Л.Г., Сенякина И.Н., Синюкова В.Н., Радько Т.Н., Ромашова P.A., Рыбакова О.Ю., Тихомирова Ю.А., Толстика В.А., Тюриной E.H., Хабибули-на А.Г., Хабриевой ТЛ., Черникова В.В., Эбзеева Б.С., Янгола Н.Г.
Фрагментарно правовая основа деятельности полиции освещалась в отраслевой юридической науке усилиями Алехина А.П., Аслаханова A.A., Атаманчука Г.В., Бабаева М.М.,, Бахраха Д.Н., Бачило И.Л., Вельского К.С., Веремеенко И.И., Гаврилова Б.Я., Гурова А.И., Демина A.A., Дугенца A.C., Еропкина М.И., Зайцева O.A., Искужина P.C., Килясханова И.Ш., Козлова Ю.М., Колодкина Л.М., Комиссарова B.C., Кондрашова Б.В., Конина A.M., Коренева А.П., Кузнецова А.П., Лазарева Б.М., Лунеева А.Е., Макарей-ко Н.В., Маркушина А.Г., Марфицина П.Г., Ноздрачева А.Ф., Пиотровского В.Ю., Пискотина М.И., Позднышова А.Н., Ренова Э.Н., Российского Б.В., Салищевой Н.Г., Сверчкова В.В., Серегина A.B., Соловья Ю.П., Сорокина В.Д., Старилова Ю.Н., Студеникиной С.С., Федорова В.И., Чекалина A.A., Шергина А.П., Юсупова В.А., Якимова А.Ю. и др.
Правовое регулирование деятельности полиции выступало объектом исследования таких представителей зарубежной полицейской науки, как Берга Г., Боненна Ч.-Ж., К. фон Герберта, Е. фон Зонненфельса, Р. фон Моля, Пюттера И., Юсти И. и др.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере организации и деятельности полиции.
Предмет диссертационного исследования образуют правовые нормы, регламентирующие деятельность, статус, функции полиции, качество и эффективность реализации действующего полицейского законодательства.
Целью исследования является характеристика системы правовой основы деятельности современной полиции России, факторы, обусловливающие ее качество, дефекты, снижающие эффективность ее реализации.
Достижение поставленной цели предполагает последовательное решение следующих задач:
- уточнить понятие и структуру механизма современного российского государства;
- определить природу, место и функции российской полиции в механизме государства;
-проследить становление и эволюцию правовых основ деятельности полиции (милиции) России;
-критически оценить современное состояние российского законодательства, регламентирующего деятельность полиции;
- выявить сущность и содержание мониторинга правоприменения в Российской Федерации и на этой основе представить основные результаты действия российского законодательства о полиции;
- обосновать перспективы совершенствования мониторинга реализации полицейского законодательства;
- выработать общие и частные рекомендации по совершенствованию правового регулирования деятельности полиции;
-обозначить будущее «проблемное поле» доктринального анализа правовой основы деятельности полиции.
Методологической основой диссертационного исследования выступают принципы диалектико-материалистического познания, требования системного подхода, приемы исторического, функционального, социологического, статистического, сравнительного, психологического анализа, концепции соотношения правоохранительных структур и институтов гражданского общества.
Теоретической основой диссертации послужили работы отечественных и зарубежных специалистов в области теории государства и права и отраслевых юридических наук, политологов, психологов, социологов, философов и представителей других отраслей знаний.
Нормативно-правовую базу исследования составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, правовые акты Президента и Правительства РФ, документы федеральных органов ис-
полнительной власти. Отдельное место среди источников исследования занимают общепризнанные принципы и нормы международного права, регламентирующие деятельность полиции.
Эмпирической базой диссертации явились материалы деятельности полиции, судебной практики, данные конкретно-социологических опросов, научно-практические экспертные рекомендации, аналитические документы, отражающие взаимоотношения полиции и правозащитных организаций, информация о публичных обсуждениях деятельности полиции и проекта закона о полиции, учебно-методические комплексы вузов, в которых ведется преподавание учебной дисциплины «Полицейское право» (дидактическая практика).
Научная новизна исследования состоит в том, что оно является одним из первых общетеоретических комплексных исследований монографического характера, посвященных новейшей правовой основе деятельности полиции. Новизна также определяется авторским подходом к раскрытию сущности и уровней правового регулирования деятельности полиции. Инновационна характеристика особенностей полицейского законодательства как нормативного регулятора деятельности особого группового субъекта. В диссертации проведен тщательный анализ основных изменений в нормативном правовом регулировании деятельности полиции (милиции) со времен Петра I и до настоящего времени. При этом впервые акцент сделан на поиски элементов преемственности полицейского законодательства с учетом особенностей того или иного исторического периода развития российского государства. Неординарно проведен мониторинг правового регулирования деятельности полиции, выработаны рекомендации, направленные на повышение эффективности правового регулирования деятельности полиции. Диссертация является новаторской в части комплексного общетеоретического исследования языка полицейского законодательства, особенностей применения норм полицейского права, редко либо неточно используемых в полицейском правовом пространстве приемов юридической техники.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Авторское определение «механизма государства»: нормативно закрепленная система структурных и динамических элементов, представляющая со-
бой совокупность государственных органов и неспецифических государственных образований, направленных на реализацию целей и задач государства, а также процессов их взаимодействия между собой и процессов взаимодействия с институтами гражданского общества с целью обеспечения целостности, стабильности и эффективности функционирования этой системы.
2. Для нормативного закрепления предлагается ныне отсутствующая в действующем российском законодательстве дефиниция понятия «полиция», под которой понимаются подразделения, входящие в единую централизованную систему федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, предназначенных для защиты жизни, здоровья, прав, свобод, законных интересов граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействия преступности, обеспечения общественной безопасности, охраны правопорядка, собственности, и наделенных правом применения мер государственного принуждения в пределах, установленных настоящим Законом и другими нормативными правовыми актами.
3. Закономерности, определяющие место полиции в механизме государства, обусловлены содержанием закона соответствия структуры функциям управления. До настоящего момента сохраняется организационно-правовая неопределенность полиции как элемента механизма государства: действующее российское законодательство не позволяет вести речь о ее относительной самостоятельности и структурной обособленности. В современной России существует острая потребность уточнения организационно-правовой формы полиции, осуществления ее социально-правовой ин-ституционализации. Закономерным итогом развития полиции в современном российском обществе и очередным шагом на пути оптимизации структуры МВД России может выступить появление автономной Федеральной службы полиции.
4. Правовая основа деятельности полиции (полицейское законодательство) - система взаимосвязанных, взаимообусловленных нормативных правовых актов различной юридической силы, регулирующих деятельность полиции. Она включает в себя следующие 5 блоков: а) конституционное и международно-правовое регулирование; б) федеральные конституционные и федеральные законы; в) нормативные правовые акты Президента РФ и Прави-
тельства РФ; г) нормативные правовые акты МВД России; д) нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
5. Важнейшим путем повышения качества полицейского законодательства является его систематизация, которая должна идти по следующим направлениям. Во-первых, требуется оптимизировать количество и качество подзаконного нормативного правового регулирования. Во-вторых, необходимо ввести мораторий на внесение изменений и дополнений в действующие базовые федеральные законы, регламентирующие деятельность полиции. В-третьих, в перспективе представляется целесообразной подготовка Полицейского кодекса. В-четвертых, при реформировании правовых основ деятельности полиции следует в максимальной мере и в обязательном (а не рекомендательном) порядке учитывать результаты мониторинга применения полицейского законодательства.
6. В Российской Федерации формируется система мониторинга правоприменения как составная часть правового мониторинга, но необходимо продолжить методологическое обоснование этой деятельности по следующим направлениям:
— в качестве альтернативы наименованию процедуры «мониторинг правоприменения», предусмотренного Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, целесообразно использовать более широкий и «богатый» термин - «мониторинг реализации права»;
-на основе сравнительного анализа показателей, предусмотренных Методикой осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, установлено, что имеющаяся система показателей мониторинга правоприменения чрезмерно сложна и нуждается в совершенствовании;
— необходимо разработать подробные универсальные Методические рекомендации осуществления мониторинга правоприменения;
— желательно активизировать работу по наполнению Портала о состоянии законодательства и правоприменения максимально функциональными сервисами.
7. Концептуально новые направления совершенствования механизма мониторинга применения правовой основы полиции могут быть сведены к следующим организационно-юридическим и управленческим мерам:
— требуется расширить круг способов и форм сбора и обобщения информации о совершенствовании правового регулирования реформы полиции;
— необходимо подвергнуть критическому анализу эффективность реализации оценочных норм Федерального закона «О полиции»;
— желательно включить в число актов, подлежащих систематическому мониторингу правоприменения, не только базовый Федеральный закон «О полиции», но и конкретизирующие его указы Президента Российской Федерации;
— полезно комплексно исследовать соответствие реформы полиции и модификации полицейского законодательства концепции и приоритетам административной реформы;
— мониторинг применения правовой основы деятельности полиции должен носить не только ретроспективный (оценка эффективности применения существующей законодательной основы деятельности полиции), но и перспективный характер (оценка приоритетных направлений реформы полиции в ближайшем будущем).
8. Выдвижение перспектив муниципальной милиции - желательно разработать и принять Федеральный закон «О муниципальной милиции в Российской Федерации» и на его основе сформировать в структуре органов местного самоуправления подразделения муниципальной милиции, путем реализации следующих идей: системность реформирования; поэтапное проведение реформы; учет исторических и иных местных традиций; выборность населением руководителей муниципальной милиции; многообразие организационно-правовых моделей муниципальной милиции; финансирование и материально-техническое обеспечение муниципальной милиции не ниже существующих для МВД России нормативов.
Теоретическая значимость исследования определяется его актуальностью, новизной, обоснованностью и аргументированностью выводов и предложениями. Проведенный общетеоретический анализ позволяет дополнить отдельные разделы теоретического знания о механизме государства и системе правового регулирования, современном состоянии юридической техники.
Общетеоретическое и историко-правовое исследование особенностей правового регулирования деятельности полиции может служить методологической основой для более детального анализа указанных вопросов отраслевыми юридическими науками, теорией государственного управления и по-
мочь углублению концептуальных основ изучения полицейской деятельности в правовом поле России.
Практическая значимость работы заключается в возможности непосредственного использования выводов и предложений, содержащихся в ней, субъектами, осуществляющими правовое регулирование деятельности полиции, действующими сотрудниками полиции.
Дидактическая ценность диссертации состоит в том, что ее материалы могут быть полезны в процессе преподавания теории и истории государства и права, конституционного, уголовного, административного права, административной деятельности полиции.
Отдельные положения по совершенствованию правового регулирования деятельности полиции могут способствовать повышению уровня правосознания и правовой культуры должностных лиц органов законодательной и исполнительной власти при осуществлении правового регулирования деятельности полиции, активизировать гражданскую инициативу в процессе осуществления мониторинга деятельности полиции, обеспечить учет и согласование интересов граждан, общества и государства в решении этой общественно значимой проблемы.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в период очного адъюнктского обучения на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. Основные положения диссертации нашли отражение в 14 публикациях автора общим объемом 9,2 п. л. (из них 5 опубликовано в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России). Диссертант выступил с докладами и научными сообщениями по проблематике исследования на 7 всероссийских и международных научно-практических конференциях.
Подготовленные диссертантом предложения по совершенствованию полицейского законодательства поставлены на учет в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и внедрены в учебно-воспитательный процесс Нижегородской академии МВД России.
Диссертация обсуждена и одобрена на заседаниях кафедр государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России и теории и истории государства и права Нижегородской академии МВД России.
Структура диссертации обусловлена логикой заявленной проблематики и состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, библиографии, включающей 565 источников, из них 32 - на иностранных языках.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, показывается степень ее разработанности, определяются объект, предмет, цель, задачи исследования, методологическая основа диссертационного исследования, его научная новизна, формулируются выносимые на защиту положения, теоретическая и практическая значимость исследования, приводится информация об апробации результатов работы.
Глава I «Методологические предпосылки формирования правовых основ статуса и деятельности полиции в современных условиях России» содержит два параграфа.
В первом параграфе «Механизм современного государства: доктри-нальные трактовки и оптимальные пути их интеграции» осуществлен развернутый критический анализ основных подходов, отражающих представления о сущности механизма государства через призму реалий современной государственно-правовой действительности, определены доминирующие пути их конструктивной интеграции и сформулированы методологические предпосылки для определения места полиции в механизме современного российского государства.
Базовое положение о первичности общества и вторичности государства не может не сказаться на общественном «мандате» государства1.
В доктринальных исследованиях неоднократно обращалось внимание на многоаспектное понимание механизма государства, анализировались его организация, функциональные особенности, принципы построения. Однако проблема выработки единого определения данного института в отечественной юридической науке до настоящего времени не решена. Немаловажным в
1 См.: Тихомиров Ю.А. Государство. М., 2013. С. 8-19. На с. 56 автор подчеркивает, что «государство есть универсальная публичная организация общества для управления его общими делами на основе права».
этом случае является не только поиск оптимальных подходов к уяснению сущности данного правового явления, но и его корректировка с учетом изменяющейся действительности. Специфика механизма государства различается в зависимости от особенностей его формы, идеологии, степени развития, процессов реформирования политико-правовых институтов. В различных исторических условиях он неодинаков, его структура изменяется в зависимости от политических целей и задач определенного исторического периода.
Место органов внутренних дел в механизме государства в отечественных и зарубежных доктринальных разработках трактуется неоднозначно. С одной стороны, наблюдается тенденция отказа от выделения в механизме государства материальных придатков (к которым длительное время относили милицию) как необходимых организационных и материальных средств, используемых в случае необходимости для принуждения к исполнению государственной воли (A.B. Григорьев). Есть другая точка зрения - правоохранительные органы (в том числе и органы внутренних дел) относятся к органам исполнительной власти, и тем самым органично входят в механизм государства (H.A. Воробьева). В ряде исследований используется формулировка «силовой механизм государства», который представляет собой совокупность органов, структур и ведомств, обеспечивающих его функционирование и безопасность, а также безопасность личности и общества преимущественно военно-силовыми методами и средствами или угрозой их применения (Н.С. Лабуш). Таким образом, органы внутренних дел представляют собой элемент «системы в системе» (или «механизма в механизме»), взаимосвязь и взаимозависимость которых с иными государственными образованиями продиктована выдвижением на первый план актуальных задач обеспечения безопасности государства. Изложенное позволяет сделать вывод, что многозначность определения сущности и места органов внутренних дел в механизме государства определяется не только различным подходом ученых-юристов к определению их правовой природы, а также особенностями государства и общества конкретного исторического периода их развития.
Анализ правового наследия и современных доктринальных изысканий позволяет констатировать: существуют два основных аспекта понимания механизма государства.
Концепция статического (традиционного) понимания механизма государства, в соответствии с которой он представляется как устойчивая опорная конструкция, как своего рода «скелет» государства, без которого нельзя добиться устойчивости государства. В качестве структурных составляющих он включает государственные органы и государственные организации.
Концепция динамического понимания механизма государства исходит из того, что в структуру механизма государства включаются не только статические элементы — государственные органы и государственные организации, но и динамические составляющие (процессы, процедуры, средства, методы) взаимодействия государственных органов и иных составляющих.
Проведенное исследование позиций в анализируемой сфере дает основания сделать вывод: необходим интегрированный подход к понятию механизма государства, представляющий собой определенный симбиоз этих двух концепций.
При этом неотъемлемым в строении механизма государства является структурный элемент, к которому относится система государственных органов и ряда иных государственных образований (государственных предприятий, государственных учреждений, государственных корпораций - то есть определенного вспомогательного аппарата), создаваемых для реализации целей и задач государства.
Динамический подход к пониманию механизма государства высокозначим, но в качестве единственно верного и оптимально отражающего сущность и специфику механизма государства использоваться не может. Механизм государства представляет собой в первую очередь структурную основу государства, его «остов». Уход от этой трактовки не представляется конструктивным. Динамический подход к пониманию механизма государства может лишь дополнять его статические трактовки.
Отдельный блок диссертационного анализа посвящен разграничению динамических составляющих механизма государства и функций государства. Отмечается, что различие их заключается в целеполагании. Целью функций государства является непосредственное воздействие на общественные отношения, направленность на определенный планируемый результат. Цель динамических составляющих механизма государства — обеспечение четкого
взаимодействия структурных элементов, а именно целостности, стабильности и эффективности механизма государства. Это можно назвать предпосылкой для выполнения механизмом государства своей роли как целостного образования, так как только эффективная, взаимосвязанная и целостная система способна осуществлять функции государства.
Кроме того, реалии современной жизни таковы, что можно констатировать развитие тенденции активного воздействия общественных институтов на государственно-властные структуры.
По этой причине считаем необходимым в динамическую составляющую механизма государства включать не только взаимодействие государственных органов и их структур между собой, но и взаимодействие их с элементами гражданского общества с целью обеспечения целостности, стабильности и эффективности механизма государства в целом. В подтверждение данной позиции приведен и проанализирован целый ряд позиций ученых, которые касаются соотношения государства и общества в целом и, в частности, раскрывают новое видение полиции в механизме государства.
В качестве итога параграфа предлагается вышеприведенная дефиниция понятия «механизм государства».
Во втором параграфе «Полиция в механизме государства: природа, место, функции» диссертант обращается к проблеме определения места полиции в механизме государства. Уточнение места, роли и организационно-правовой основы деятельности полиции в современном российском государстве относится к числу приоритетных задач продолжающейся административной реформы.
Для рассмотрения и доктринального решения вопроса о месте полиции в механизме государства требуется проследить историю ее возникновения и развития. Анализ представленного в диссертации историко-правового материала позволяет утверждать, что возникновение полиции имеет прямую связь с генезисом и процессом развития государства.
Предпринятый краткий исторический экскурс послужил основой для дальнейшего исследования, в рамках которого диссертант стремился определить место полиции в механизме современного российского государства. Отмечается, что анализ существующих теоретических разработок данного
вопроса позволяет выделить несколько тенденций в этой области. Первая из них проявляется в том, что ряд авторов в ходе изучения роли и места полиции в механизме государства рассматривают ее вне контекста его традиционных элементов. Речь ими, в частности, ведется о «полицейском аппарате», «полицейском механизме», «профессиональном вооруженном формировании», «структурно-функциональном звене».
Вторая тенденция в области изучения места полиции в механизме государства связана с попыткой рассмотрения ее в качестве одного из традиционных элементов механизма государства. При этом в различных юридических источниках она преподносится в качестве государственной организации либо государственного органа, который, в ряде случаев, относится исследователями к «материальным придаткам» государственного механизма.
В диссертации констатируется, что ни действующее российское законодательство, ни современная юридическая наука не содержат окончательного решения вопроса о месте полиции в механизме государства.
Предпринимая попытку решить эту сложную противоречивую проблему, диссертант исходит из того, что закономерности, определяющие место полиции в механизме государства, обусловлены содержанием закона соответствия структуры функциям управления. Познание их природы предполагает комплексное использование как структурного, так и функционального анализа. В этой связи автором были изучены структура российской полиции и основные направления ее деятельности. Диссертант фиксирует наличие организационно-правовой неопределенности полиции как элемента механизма государства. Занимая центральное место в системе МВД России и являясь его «ядром», она, тем не менее, не обладает в достаточной мере такими качествами, как самостоятельность и структурная обособленность. В этой связи ставится проблемный вопрос о необходимости уточнения организационно-правовой формы полиции, осуществления ее социально-правовой институа-лизации. В качестве перспективного направления в диссертации рассматривается поэтапное создание Федеральной службы полиции. Организационно она должна входить в систему МВД России, строиться на принципах единоначалия и подчиненности нижестоящих звеньев вышестоящим. Рассуждая об оптимизации ее структуры, диссертант вносит предложение включить в
нее такие элементы, как кадровые и тыловые подразделения. Кроме того, Федеральной службе полиции целесообразно дистанцироваться от каких бы то ни было форм предварительного расследования и соответствующих подразделений в своем составе.
Завершая рассмотрение вопроса о месте полиции в механизме современного российского государства, диссертант отмечает, что от его решения зависит не только эффективность ее деятельности, но и во многом жизнеспособность, устойчивость и мощь государства в целом.
Глава II «Эволюция нормативной правовой основы деятельности полиции России» включает третий и четвертый параграфы.
Третий параграф «Исторический аспект становления правовых основ деятельности полиции (милиции) России» посвящен ретроспективному анализу формирования и становления нормативной правовой базы полиции (милиции) России.
Формирование полицейской деятельности1 объективно началось в период централизации Московского государства, когда создаваемые органы политического сыска становятся важнейшим элементом царской власти. Практически весь государственный аппарат осуществлял охрану самодержавия. Центральные и местные органы власти в преследовании политических преступников обладали различными правами и полномочиями. В этот период законодательной основой данной деятельности служили правовые акты уголовного и уголовно-процессуального профиля.
Указами Петра I от 25 мая и 7 июня 1718 года была учреждена Канцелярия Полицмейстерских дел и именно с этого времени целесообразно вести речь о создании регулярной полиции.
Управленческие решения о создании и реорганизации органов, реализующих полицейские функции, принимались под влиянием серьезных государственно-политических событий (дворцовые перевороты, убийство Александра II, революционные события), что предопределяло главное содержание ее деятельности.
1 Подробно о современной трактовке историографии и создании полиции см.: Борисов A.B., Малыгин А.Я., Мулукаев P.C. Возникновение полиции // Памятники российского права: в 35 т. / под. общ. ред. проф. P.JI. Хачатурова. М., 2014. Т. IV: Памятники права в период единодержавия Петра I: учебно-научное пособие. С. 262-292.
Место полицейских органов в системе государственной власти не было четко определено в законодательстве того времени. Оно определялось постепенно в ходе становления полиции отдельными узаконениями и ее практической деятельностью. Ее положение в механизме государства постоянно менялось, что определялось различными факторами как объективного, так и субъективного характера.
Тем не менее, к компетенции полицейских органов было отнесено значительное число задач, не связанных с выполнением полицейских функций. В первое время после образования в ведении полицейских органов были: охрана спокойствия, здоровья, личной и имущественной безопасности, надзор за нравственностью, исполнение обязанностей судьями, прокурорами и судебными приставами, осуществление надзора за строительной, дорожной и пожарной частями, взимание податей и сборов, исполнение поручений разных ведомств и множество других самых разнообразных дел. То есть к обязанностям органов полиции относилось все то, что требовало каких-либо исполнительных действий, принуждения, а это, в свою очередь, не могло не сказаться отрицательным образом на эффективности функционирования полиции.
После Октябрьской революции 25-26 октября 1917 года выработка новых принципов принятия нормативных правовых актов повлияла и на формирование института советской милиции. 2-ой Всероссийский съезд Советов юридически закрепил образование Советского государства и 13 наркоматов, вошедших в его состав, включая Народный комиссариат внутренних дел (НКВД), просуществовавший до 1946 года.
Законодательную основу организации и деятельности новой, советской, милиции составлял нормативный акт НКВД от 28 октября (10 ноября по новому стилю) 1917 года «О рабочей милиции»1. Создание штатной профессиональной милиции в РСФСР юридически закреплялось Постановлением НКВД, Наркомюста РСФСР от 13 октября 1918 года «Об организации Советской Рабоче-Крестьянской Милиции (Инструкция)»2. Постановление определяло милицию в качестве центрального исполнительного органа рабоче-крестьянской власти на местах.
1 Газета «Временный Рабочий и Крестьянское Правительство». 1917. № 2 // СУ РСФСР. 1917. № 1.С. 15
2СУ РСФСР. 1918. № 75, ст. 813.
10 июня 1920 года декретом ВЦИК, СНК РСФСР утверждается Положение «О Рабоче-Крестьянской Милиции»1. Положение фактически завершает процесс организационного становления советской милиции. Следует указать, что вновь, согласно Постановлению СТО РСФСР от 13 февраля 1920 года «О предоставлении права поступать на службу в милицию красноармейцам, родившимся в 1891 году и ранее, пострадавшим во время войны»2, уже в милицию набирают военных, не способных в силу ряда причин найти себе место в гражданской жизни.
Нуждавшиеся в четком юридическом закреплении права и обязанности, которыми наделялась милиция в годы советской власти, утверждались в первом общесоюзном нормативном правовом документе, принятом Постановлением СНК СССР от 25 мая 1931 года № 390 «Положение о рабоче-крестьянской милиции»3. Данный акт, просуществовавший до 1973 года, в обязанности милиции вменял также обеспечение паспортного режима, сопровождение призывных компаний в армию и флот, обеспечение внутренней кадровой политики, осуществление решений судов и др.
Еще до Великой Отечественной войны происходила неоднократная перестройка работы органов государственной власти, особенно силовых правоохранительных органов. Руководство СССР осознавало, что рано или поздно война перекинется на территорию государства и вклад милиции в отражение нападения будет велик.
Организационные начинания советской милиции выдержали проверку временем и в большинстве своем сохранились в российской милиции. Более того, созданные в советское время подразделения успешно функционируют и по сей день. До смены политического строя организационная структура, образовательные учреждения и вспомогательные службы зарекомендовали себя с положительной стороны и требовали дополнительного развития и совершенствования.
В стремительно изменяющихся политических, экономических и социальных условиях требовалось создание нового нормативного правового акта, способного, с целью дальнейшего развития милиции и в соответствии с
1 СУ РСФСР. 1920. № 79, ст. 371.
2 СУ РСФСР. 1920. № 14, ст. 86.
3 СЗ СССР. 1931. № 33, ст. 247.
принципами уважения прав и свобод человека и гражданина, законности, гуманизма и гласности, определить основные ее задачи и правовой статус, организационную структуру, а также гарантии правовой и социальной защиты сотрудников милиции. Эти задачи был призван решить сыгравший позитивную для развития милиции роль Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О милиции»1, которым осуществлялось нормативное правовое регулирование деятельности милиции на протяжении двадцати лет.
Принятие Федерального закона «О полиции» является логичным и своевременным шагом в эволюции нормативной правовой базы полиции в России, основанным на накопленном положительном опыте юридического регулирования в данной сфере.
В четвертом параграфе «Современное состояние системы законодательства, регламентирующего деятельность полиции» предметом авторского внимания выступило действующее законодательство, регулирующее деятельность полиции России на современном этапе.
Под правовой основой деятельности полиции (полицейское законодательство) понимается система взаимосвязанных, взаимообусловленных нормативных правовых актов различной юридической силы, регулирующих деятельность полиции.
Правовая основа деятельности полиции, будучи сложным образованием, включает 5 вышеобозначенных блоков.
Повышение качества полицейского законодательства требует проведения его масштабной систематизации. Приоритетным видом систематизации указанного законодательства должна выступить кодификация.
Одной из важных проблем нормативных правовых актов МВД России, в том числе и кодифицированных, является правовая нестабильность, что находит выражение во множестве вносимых изменений и дополнений. Это негативным образом сказывается на качестве нормативного правового регулирования, дестабилизирует правовую базу деятельности полиции. Очевидно, что кодификационную деятельность следует строить на плановой основе, заблаговременно вносить соответствующие изменения и дополнения, отказываться от дублирования положений федерального законодательства, своевременно устранять существующие правовые пробелы.
1 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16, ст. 503.
Анализ практики применения законодательства о полиции позволил диссертанту выявить ряд противоречий между базовыми полицейскими законами и другими федеральными законами, которые должны быть разрешены в процессе осуществления систематизации полицейского законодательства.
Поддерживая идею разработки Полицейского кодекса (Ю.П. Соловей), диссертант предлагает его структурировать на 12 глав и «снабдить» развернутой преамбулой.
Параграф завершается критическим анализом технико-юридической составляющей правовой основы деятельности полиции и привлекается внимание к нерациональному и не всегда правильному использованию в ее отдельных блоках преамбул, приложений, классификаций, перечней, приложений.
Глава III «Мониторинг правоприменения действующего российского законодательства о полиции» состоит из трех параграфов.
Пятый параграф «Правовое регулирование мониторинга правоприменения в Российской Федерации». На основе утверждения о традиционной актуальности проблем оценки эффективности правовых норм в диссертации сделан вывод о необходимости перехода от доктринальных исследований в этой области к прикладным. Существует опыт обоснования конкретных индикаторов, критериев, мер, параметров и иных измеримых показателей для отдельных элементов механизма правового регулирования. Сделаны попытки привнести на российскую почву оценки эффективности норм права, применяемые за рубежом. Один из приемов — осуществление мониторинга правоприменения.
Накопленный опыт осуществления мониторинга правоприменения позволил диссертанту выявить некоторые проблемы методологического характера.
Исследования эффективности правоприменительной деятельности теперь называют мониторингом правоприменения. Вероятно, потребуются дополнительные аргументы в обоснование термина «мониторинг правоприменения», чтобы он либо максимально органично «вписался» в традиционно сложившийся в российском праве понятийно-категориальный ряд, либо был скорректирован, либо заменен. В качестве альтернативы наименованию процедуры «мониторинг правоприменения», целесообразно использовать термин «мониторинг реализации права».
Поскольку в настоящее время мониторинг правоприменения выступает относительно новым явлением, окончательно не сложились практика его осуществления, требования к процедурам и субъектам, не вполне ясна правовая природа результатов мониторинга, постольку считаем, следует продолжить поиск путей разрешения обнаружившегося комплекса методологических проблем.
Можно констатировать: на федеральном уровне основы системы правового регулирования мониторинга правоприменения сложились - приняты Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации1, Методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации2. В диссертации проведен сравнительный анализ федеральных планов мониторинга правоприменения по количеству отраслей, законов и субъектов осуществления мониторинга.
Изучены субъекты осуществления мониторинга правоприменения и предложено привлекать к этой деятельности как можно более широкий круг профессиональных юристов, представителей научных школ, правозащитных и общественных организаций, бизнес-сообщества, средств массовой информации. Процесс мониторинга правоприменения целесообразно организовать путем издания в каждом органе, ответственном за выполнение плановых позиций, специального акта. Основным исполнителем должны быть правовые подразделения органа власти, целесообразно создавать специализированные рабочие группы. Роль законодательных органов, судов, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества в осуществлении мониторинга правоприменения требует дополнительного исследования.
Требуется пересмотреть виды и требования к документам, в которых отражаются результаты мониторинга правоприменения. Возможно, следует вернуться к обсуждению и реализации идеи формирования и ведения досье закона как одной из основных форм осуществления непрерывного мониторинга законодательства и правоприменительной практики, обеспечивающей
1 О мониторинге правоприменения в Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 20'мая 2011 года №657 // Собрание законодательства РФ. 2011. № 21, ег. 2930.
2 Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 19 августа 2011 года № 694 // Российская газета. 2011. 24 августа.
постоянное сопровождение закона от возникновения потребности в его разработке до прекращения действия.
Критически переосмыслено нормативное определение понятия «мониторинг правоприменения» как комплексной и плановой деятельности, осуществляемой федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов с целью совершенствования правовой системы Российской Федерации. Предложено дополнить ее другими существенными признаками. В ходе мониторинга правоприменения следует также обобщить информацию о практике выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского суда по правам человека; выработать предложения по совершенствованию не только нормативных правовых актов, но и деятельности органов власти.
Проведен сравнительный анализ показателей, предусмотренных Методикой осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, и сделан вывод, что предложенная система показателей мониторинга правоприменения чрезмерно сложна и нуждается в совершенствовании. Часть показателей дублируется или при сходном фактическом содержании различается терминологически. Из 33 показателей подлежат измерению в цифрах только 9, иные показатели измерению не поддаются. Спорно научное обоснование включения в перечень некоторых показателей (коллизионность юридических норм, технико-юридические ошибки, искажение смысла применяемой нормы права).
Реальные результаты мониторинга правоприменения пока не очевидны, поскольку в Государственной Думе России в качестве обязательного основания для внесения проектов законов мониторинг правоприменения не назван.
В диссертации характеризуется положительный опыт рассматриваемого вида юридической деятельности. Министерство юстиции Российской Федерации весьма плодотворно проводит работу по созданию Портала о состоянии законодательства и правоприменения1. Требует своего изучения и учета практика осуществления мониторинга правоприменения, накопленная в
1 http://minjust.ru/portal_pravoprimeneniya
субъектах Российской Федерации. Следует обобщить также наработки федеральных органов исполнительной власти по осуществлению мониторинга правоприменения отдельных сфер законодательства: Минюст России разработал специальную Методику мониторинга правоприменения законодательства о противодействии коррупции, которую следует умело реализовать, в том числе и полицейскими структурами.
В шестом параграфе «Основные результаты мониторинга правоприменения российского законодательства о полиции» вначале приведены обобщенные данные из Доклада Правительства Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 год: установлено, что на момент принятия документа не реализовано семь положений Федерального закона о полиции и приведена информация о ходе принятия соответствующих актов. Коррупциогенные факторы не выявлены. Установлена только одна норма, позволяющая расширительно толковать компетенцию полиции. Названо только одно проявление показателя отсутствия единообразной практики применения Федерального закона «О полиции». Зафиксирован лишь один случай установления неравных социальных гарантий для членов семей сотрудников внутренних дел, погибших при выполнении задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах на разных территориях и в разные периоды времени. Иные системные проблемы, требующие корректировки законодательства Российской Федерации, не выявлены и это вызывает серьезные сомнения в количественной и качественной достоверности оценочной деятельности.
По всей видимости, такие благополучные результаты мониторинга правоприменения реформы полиции, отраженные в официальном Докладе, вызваны тем, чтй При осуществлении мониторинга правоприменения были за-деййвованЫ не веб доступные источники информацйи и проведен неполный анализ всех поступивших предложений. Закономерно, что завершив плановый мониторинг правоприменения реформы полиции, заинтересованные субъекты продолжают осуществлять мониторинг правоприменения по собственной инициативе. Комитет Государственной Думы России по безопасности и противодействию коррупции, а также МВД России продолжают проводить мониторинг правоприменительной практики норм Федерального закона
«О полиции». В июне 2013 года названным Комитетом была создана рабочая группа по анализу правоприменительной практики для подготовки предложений о внесении изменений в законодательство России.
Летом-осенью 2013 года ДГСК МВД России получил более 200 конкретных предложений по совершенствованию законодательства о полиции от территориальных органов и подразделений МВД России. В диссертации анализируются следующие проблемы, требующие законодательной регламентации, и предлагается:
— закрепить в Федеральном законе «О полиции» обязанность производить розыск и, при наличии законных оснований, осуществлять задержание граждан, уклоняющихся от воинского учета, призыва на военную службу или военные сборы, прохождения военной службы (военных сборов);
— обеспечить реализацию сотрудниками полиции права на безвозмездное получение от организаций и граждан информации;
— исключить из Федерального закона «О полиции» некоторые функции, передав их на исполнение подразделениям судебных приставов-исполнителей (например, содержание лиц, задержанных за нарушение миграционного законодательства, до вынесения решения суда);
— устранить коллизию Федерального закона «О полиции» и УПК РФ по вопросу вызова в полицию граждан и должностных лиц по расследуемым уголовным делам;
— изменить формулировку п. 1 ч. 3 ст. 23 Федерального закона «О полиции», предусматривающую основание применения огнестрельного оружия для остановки транспортного средства, поскольку она допускает неоднозначное толкование закона;
-дополнить нормы Федерального закона «О полиции» по осуществлению розыска лиц, утративших родственные связи, поднадзорных лиц, освобожденных из мест лишения свободы и не прибывших без уважительных причин в определенный администрацией исправительного учреждения срок к избранному месту жительства или пребывания;
— конкретизировать понятие «утраченное денежное довольствие» для увольняемых со службы в полиции по инвалидности с последующим взысканием выплаченных сумм компенсации с виновных.
В седьмом параграфе «Перспективы совершенствования мониторинга реализации полицейского законодательства» предложено несколько концептуально новых направлений совершенствования механизма мониторинга правоприменения.
Включить в число актов, подлежащих мониторингу правоприменения, не только базовый Федеральный закон «О полиции», но тесно связанные с ним федеральные законы.
Необходимо подвергнуть более полному анализу нормативную работу по обеспечению всей системы отсылочных норм, «заложенных» в Федеральном законе «О полиции» и, помимо системы показателей, предусмотренных Методикой осуществления мониторинга правоприменения, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года № 694, в отношении реформы полиции целесообразно расширить круг способов и форм сбора и обобщения информации о совершенствовании правового регулирования деятельности полиции.
Мониторинг правоприменения должен включать также обобщенные сведения о результатах обсуждения проекта нормативного правового акта, выносимого на изучение. Очевидно, что если на стадии разработки документа были выявлены дискуссионные положения, обнаружены недостатки, то с оценки эффективности именно этих положений должен осуществляться мониторинг правоприменения.
При осуществлении мониторинга применения правовой основы деятельности полиции необходимо исследовать ее соответствие концепции и приоритетам административной реформы.
Стержнем дальнейшей реформы полиции должны стать создание федеральной нормативной базы участия граждан в охране общественного порядка и формирование муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной милиции).
Сформулирован тезис о необходимости проведения тщательной проработки всех норм, в которых будут инкорпорированы действующие нормы и создана юридически выверенная основа для принятия новых актов, детально описан механизм участия граждан в охране общественного порядка в свете Указа Президента Российской Федерации от 4 марта 2013 года № 183 «О рассмотрении
общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива"»1.
В диссертации анализируются перспективы муниципальной милиции." Актуальность формирования правовой основы муниципальной милиции имеет нормативное основание: ч. 1 ст. 132 Конституции России — «Органы местного самоуправления самостоятельно ... осуществляют охрану общественного порядка» и п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - «организация охраны общественного порядка на территории муниципального района (городского округа) муниципальной милицией».
Можно констатировать наличие вполне определенной теоретической и даже экспериментальной модели российской муниципальной милиции, которая нуждается в адаптации к современным условиям.
Основная особенность муниципальной милиции сводится к тому, что организация ее деятельности, финансирование, материально-техническое обеспечение возлагается на органы местного самоуправления. Муниципальная милиция не должна входить в систему МВД России, поскольку в соответствии со ст. 12 Конституции России «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
В диссертации выдвинуты конкретные предложения о подразделениях полиции, которые могут быть преобразованы в муниципальную милицию. Кроме того, в нее могут войти другие формирования правоохранительной направленности. В то же время считаем недопустимым подменять идек> формирования муниципальной милиции «переименованием» народных дружин.
Диссертант сформулировал ключевые задачи, которые могут и должны быть решены при формировании муниципальной милиции в современной России. Требуется: установление обоснованного перечня прав и обязанностей органов местного самоуправления, которым делегируется организация охраны общественного порядка на территории муниципального района (городского округа) муниципальной милицией; поиск способа (методик) расчета нормативов расходов для осуществления соответствующих полномочий; определение состава и структуры муниципальной милиции, форм и методов
1 Собрание законодательства РФ. 2013. № 10, ст. 1019.
ее взаимодействия с другими правоохранительными органами Российской Федерации и МВД России; директивное закрепление перечня подлежащих передаче в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления соответствующих полномочий; фиксация статуса служащих в муниципальной милиции; регламентация порядка осуществления органами государственной власти контроля за реализацией муниципальной милицией своих полномочий.
Заключение диссертации во избежание дублирования вышеизложенного материала посвящено проблемам, которые в силу разных причин либо только поставлены диссертантом, либо остались без авторского анализа и составляют «проблемное поле» будущих доктринальных исследований.
В Отчете Совета Федерации «Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации» выдвинут важный тезис -«необходимо регламентное определение круга нормативных правовых актов, поправки к которым должны приниматься исключительно в пакетном режиме»1.
Разделяя эту идею, считаем целесообразным непременно включить в число этих актов базовый Закон о полиции. Но не только в этом дело — надо уже сейчас готовить, исходя из потребностей юридической практики и поступающих вызовов, пакет поправок и дополнений к нему. Поскольку Закон
0 полиции является системообразующим правовым актом, желательно такие пакеты принимать не реже, чем один раз в три года.
В диссертации констатировано, что следует четко отличать правовые и многие другие основы деятельности полиции. Следующим важным в методологическом ракурсе проблемным вопросом является детальный многоуровневый анализ линий (моментов) взаимодействия правовой и экономической основ деятельности полиции, правовой и политической основ деятельности полиции, правовой и социально-культурной основ деятельности полиции, правовой и морально-психологической основ деятельности полиции.
Перспективной исследовательской задачей выступает поиск и фиксация разноплановых дефектов нормативной правовой основы деятельности полиции независимыми экспертными группами и различными временными творческими коллективами. В контексте преодоления дефектов нормативной пра-
1 Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации / отв. ред. A.A. Клишас, В Н. Плигин. М., 2013. С. 27.
вовой базы деятельности полиции более глубокой разработки требует механизм противодействия злоупотреблениям в этой сфере.
В научной и публицистической литературе все активнее обсуждается конструкция «повышенной юридической ответственности». Поскольку служба в полиции является особым видом государственной деятельности, а ее сотрудники обладают особым правовым статусом, постольку нуждается в доктри-нальном общетеоретическом рассмотрении вопрос о пределах, основаниях и целесообразности введения дифференцированной повышенной юридической ответственности полицейского за недобросовестное (некачественное) выполнение своих функциональных обязанностей.
Желательно с широким привлечением филологов1, психологов, социологов, культурологов провести мониторинг применения Приказа МВД России от 15 августа 2012 года № 795 «О порядке принесения извинений гражданину, права и свободы которого были нарушены сотрудником полиции»2. По его итогам подготовить новую более развернутую редакцию этого неординарного и по сути своей демократичного ведомственного нормативного правового акта на предмет конкретизации его содержания, оптимизации формы, расширения оснований и областей реализации, усиления воспитательного потенциала. При этом нельзя упускать из виду «дух» Постановления Президиума Верховного Суда РФ от 17 апреля 2013 года по делу № 329-П12ПР (дело Пурика Е.В.), специально разъяснившего - кто, когда и как в системе органов прокуратуры должен от имени государства официально извиняться перед реабилитированным гражданином3.
Недооцененным доктриной, практикой, техникой ведомственного нормотворчества, по убеждению диссертанта, остался действующий Приказ МВД России от 5 января 2007 года № 5 «Об утверждении Основных направлений совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации на 2007-2017 годы»4, который, пожалуй, впервые определенно констатировал необходимость формирования комплексной правовой политики в сфере органов внутренних дел. Приказ не нуждался в регистрации Минюстом России, не был опубликован в средствах
' См.: Ратмайр Р. Прагматика извинения: сравнительное исследование на материале русского языка и русской культуры / пер. с нем. Е. Араловой. М., 2003.
2 Российская газета. 2012. 5 сентября.
3 URL: http://dogovor-urist.rli/cyдeбнaя_пpaктикa/дeлo/2322/
4 URL: http://docs.cntd.ru/document/902026021
массовой информации и оказался вне широкого внимания исследователей. Целесообразно после тщательного мониторинга реализации этого Приказа отфик-сировать его концептуальные идеи, выявить нереализованные резервы, показать функциональные возможности, провести развернутую инновационную конкретизацию наиболее востребуемых гражданами юридических норм.
Существование юридических норм, регламентирующих деятельность полиции, надо отличать от их действия. К реальным функционирующим правовым нормам, регулирующим деятельность полиции, относятся лишь те из них, которые адекватно отражая потребности общественной жизни, цели защиты прав, свобод и законных интересов граждан, задачи упрочения правопорядка, фактически действуют. Именно поэтому необходимо системно проводить в теснейшей связи с юридической практикой доктринальные исследования, нацеленные на выявление «мертвых» правовых норм, поскольку наличие их в системе полицейского законодательства особенно опасно.
Несомненный интерес для дальнейшего комплексного научного изучения темы представляют следующие проблемы, которые в силу жанра заключения возможно перечислить лишь тезисно. Высокоценны и при этом недостаточно исследованы проблемы:
- оптимального сочетания инновационных технологий в оценке эффективности нормативной правовой основы деятельности полиции;
- обобщения опыта осуществления мониторинга правоприменения законодательства о полиции в субъектах Российской Федерации;
-разработки и научно-экспертного сопровождения методик (практик) оценки правовой основы реформы полиции;
-подготовки альтернативных моделей формирования муниципальной милиции и определения ее компетенции в охране общественного порядка;
-перехода в системе правового обеспечения деятельности полиции к электронным нормативным правовым актам;
- расширения сфер социального партнерства через принятие МВД России совместных юридических актов с ведущими институтами гражданского общества;
-определения адекватного предмета и действенных методов правовой регламентации имиджа полиции посредством разработки специальных рекламных технологий;
- модификации существующих (и в теории государства и права, и в отраслевых юридических дисциплинах) моделей преподавания полицейского права.
Основное содержание диссертации отражают следующие публикации:
Статьи в российских рецензируемых научных журналах, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук:
1. Вирабов, В. С. Некоторые вопросы деятельности полиции России, связанные с взаимоотношениями с гражданским обществом / В. С. Вирабов, О. А. Степанов // Труды Академии управления МВД России. - 2012. - № 3 (23). -С. 56-59.
2. Вирабов, В. С. Организационные и правовые основы взаимодействия милиции и населения в межвоенный период и в годы Великой Отечественной войны / В. С. Вирабов, С. В. Ханин // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2013. - № 22. - С. 14-18.
3. Вирабов, В. С. Полиция системы МВД России: законодательный вектор модернизации. Выступление на межвузовском научно-практическом круглом столе «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения» / В. С. Вирабов // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2013. -№ 22. - С. 272-274.
4. Вирабов, В. С. Мониторинг правоприменения законодательства о реформе полиции: общетеоретический аспект / В. С. Вирабов // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2013. -№24.-С. 191-197.
5. Вирабов, В. С. Совершенствование полицейского законодательства на основе мониторинга правоприменения / В. С. Вирабов // Вестник Саратовской государственной юридической академии. - 2014. -№ 1. - С. 28-31.
Иные публикации:
6. Закон «О полиции» — в интересах каждого гражданина Российской Федерации // Постатейный комментарий к названному федеральному закону правоведов Е. А. Круть, В. С. Вирабова, Ю. М. Лермонтова. - М. : «Библиотечка "Российской газеты"», 2011. - Вып. 9.-192 с.
7. Вирабов, В. С. Правовое регулирование полицейской деятельности: юридические основы развития / В. С. Вирабов // Полиция - новый институт современной государственной правоохранительной системы : материалы всероссийской научно-практической конференции (15-16 сентября 2011 года) / отв. за вып. С. М. Андреев. - Омск : Омская академия МВД России, 2012. - С. 37-40.
8. Вирабов, В. С. Федеральный закон «О полиции»: история и современность / В. С. Вирабов // Роль и место Федерального закона «О полиции» в российской правовой системе : материалы круглого стола / под ред. А. Г. Ав-дейко ; Московский университет МВД России. - М. : Московский университет МВД России, 2012. - С. 23-27.
9. Вирабов, В. С. Актуальные проблемы деятельности полиции во взаимоотношении с гражданским обществом / В. С. Вирабов // Полиция России:
вчера, сегодня, завтра : сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции: В 2 т. / под общ. ред. А. Н. Конева. - Н. Новгород : Нижегородская академия МВД России, 2012. - Т. 1. -С. 237-242.
10. Вирабов, В. С. Некоторые вопросы формирования взаимоотношений полиции России с гражданским обществом / В. С. Вирабов, О. А. Степанов // Актуальные проблемы государственно-правового строительства современной России : сборник материалов всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы государственно-правового строительства: история и современность» (31 мая 2012 года) / под ред. Ю. В. Косгина, И. И. Нефедовой. -Орел: Орловский юридический институт МВД России, 2012. - С. 44-47.
11. Вирабов, В. С. Формирование готовности полицейских к эффективным действиям в экстремальных ситуациях / В. С. Вирабов // Актуальные проблемы обеспечения общественной безопасности в кризисных ситуациях : материалы четырнадцатой международной научно-практической конференции (Москва, 30 ноября 2012 года). - М.: Академия управления МВД России, 2012.-С. 70-73.
12. Вирабов, В. С. Методические материалы для сотрудников полиции «Комплексное оперативное учение "Взаимодействие"» / В. С. Вирабов, О. А. Степанов, Ю. В. Земсков. - М. : Академия управления МВД России, 2012.-24 с.
13. Вирабов, В. С. Закономерности формирования законодательства о полицейском надзоре в Российской империи / В. С. Вирабов, Е. П. Колодеев // Четвертые Бабаевские чтения «Государственно-правовые закономерности : теория, практика, техника» : сборник статей по материалам Международной научно-практической конференции (г. Н. Новгород, 23—24 мая 2013 года) : в 2 т. / под общ. ред. В. А. Толстика. - Н. Новгород : Нижегородская академия МВД России, 2013.-Т. 1.-С. 483^191.
14. Вирабов, В. С. Нормативная правовая регламентация деятельности полиции современной России: проблемы демократизации / В. С. Вирабов // Юридическая техника : Ежегодник. - 2014. - № 8 : Демократизация правотворчества: доктрина, практика, техника. - С. 103-112.
Общий объем опубликованных работ — 9,2 п. л.
Корректор Н.А. Далёкина Компьютерная верстка Д. О. Балашовой
Тираж 100 экз. Заказ №
Отпечатано в отделении полиграфической и оперативной печати Нижегородской академии МВД России. 603144, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Правовые основы деятельности полиции в современных условиях»
Академия управления Министерства внутренних дел Российской Федерации
и^и'1 <гэ6б1 5-
На правах рукописи
ВИРАБОВ Вартан Самсонович
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Специальность: 12.00.01 - теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель -доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации Баранов Владимир Михайлович
Москва - 2014
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение................................................................................... 3
Глава I. Методологические предпосылки формирования правовых основ статуса и деятельности полиции в современных условиях России.................................................................................... 17
§ 1. Механизм современного государства: доктринальные трактовки и
оптимальные пути их интеграции.................................................. 17
§ 2. Полиция в механизме государства: природа, место, функции.......... 42
Глава II. Эволюция нормативной правовой основы деятельности полиции России........................................................................ 78
§ 3. Исторический аспект становления правовых основ деятельности
полиции (милиции) России.......................................................... 78
§ 4. Современное состояние системы законодательства, регламентирующего деятельность полиции....................................................... 115
Глава III. Мониторинг правоприменения действующего российского законодательства о полиции................................................... 160
§ 5. Правовое регулирование мониторинга правоприменения в Российской Федерации........................................................................ 160
§ 6. Основные результаты мониторинга правоприменения российского
законодательства о полиции......................................................... 184
§ 7. Перспективы совершенствования мониторинга реализации полицейского законодательства........................................................... 198
Заключение............................................................................. 230
Библиография............................................................................. 237
Введение
Актуальность темы диссертационного исследования. Кардинальное реформирование всех сторон общественной жизни ставит на повестку дня проблему качественного правового регулирования деятельности полиции современной России.
Мы исходим из предельно широкой трактовки понятия «правовые основы» и солидаризуемся с позицией, согласно которой она представляет собой: а) систему принципов международного и национального права, ориентированных на создание условий для наиболее полной жизненной самореализации и удовлетворения интересов общества, индивидов и их коллективных образований; б) закрепление руководящих идей, раскрывающих ценности, на которые ориентируются при выстраивании механизма правового регулирования; в) систему правовых актов, опосредующих конструируемые общественные отношения; г) систему юридических инструментов и технологий, с помощью которых обеспечивается достижение прогнозируемого результата1. Сообразно этому: правовыми основами деятельности полиции обобщенно или конкретно моделируются и обеспечиваются желательные для государства и гражданского общества стандарты, предписания, установления, закрепляющие и развивающие организацию и функционирование полицейских структур.
Демократическое социальное правовое государство должно обладать мощным правоохранительным потенциалом. Это предопределено необходимостью выдвижения адекватных ответов внутренним вызовам и внешним угрозам. Демагогические рассуждения о ненужности армии, органов безопасности и правоохра-ны являются утопией, которая несет в себе серьезную социальную опасность и может привести к утрате государственности. Двадцать восьмого марта 2012 года Святейший Патриарх Московский и всея Руси Кирилл, выступая в Московском университете МВД России на «круглом столе» «Духовность. Нравственность. Закон», отметил: «Совершенно очевидно, что идет скрытая необъявленная война с
1 Ср.: Взаимодействие гражданского общества и государства в России: правовое измерение / колл. авт.; под ред. О.И. Цыбулевской. Саратов, 2013. С. 53.
нашим обществом тех, кто не желает жить по закону. Очень легко демонтировать полицию и другие правоохранительные органы; легче всего это сделать, если существуют изъяны в их деятельности, точно так же, как достаточно легко демонтировать Вооруженные силы. Но совершенно очевидно, что результат будет трагическим для всей страны. Страна потеряет самое себя»1.
Модернизация государственного управления потребовала перенастройки правоохранительного механизма, формирования принципиально нового правоохранительного института - полиции. Ситуация, сложившаяся в конце первого десятилетия XXI столетия в России, привела к тому, что у большинства населения сформировалось негативное отношение к сотрудникам правоохранительных органов, и в первую очередь, к сотрудникам милиции, как к наиболее мощному правоохранительному органу, решающему широкий круг правозащитных задач. Стремясь улучшить ситуацию, Президент Российской Федерации издал Указ от 24 декабря 2009 года № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации»2, в котором констатировалась необходимость модернизации существующей структуры органов внутренних дел, организации их деятельности, кадрового, финансового, материально-технического обеспечения.
Этим нормативным правовым актом было положено начало не простому изменению «милицейской» терминологии на «полицейский» понятийный ряд, а переводу системы МВД России на новую систему отношений правоохранительных органов и населения, которая направлена на преодоление барьеров отчуждения и противостояния между правоохранительными органами и институтами гражданского общества. Был сформирован новый вектор отношений между полицией и гражданами, который предполагает активное участие населения в деятельности полиции, формирование системы социального контроля над преступностью и создание принципиально нового, объективного образа полицейского в общественном сознании. Норма-
1 Русская Православная Церковь. Официальный сайт Московского Патриарха. URL: http://www.patriarchia.ru/db/text/2111750.html (дата обращения: 30.01.2013).
2 О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 года № 1468 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 52, ст. 6536.
тивная база для указанной деятельности была заложена в Федеральном законе от 7 февраля 2011 года № 3 «О полиции»1, в котором предусмотрены принципы взаимодействия и сотрудничества, общественного доверия полиции и поддержки ее гражданами, открытости и публичности деятельности полиции.
Федеральный закон «О полиции» явился не только первоосновой нормативной правовой базы деятельности полиции, но и всей системы правоохранительного законодательства Российской Федерации. Он является статусным законом, на базе которого должно происходить формирование нормативных правовых актов, регулирующих деятельность других правоохранительных органов. Это предопределено тем, что в нем наиболее концентрированно закреплены основные задачи и принципы государственной правоохранительной политики.
Реализация указанных принципов повлекла за собой разработку соответствующей нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность полиции . Принятие этого комплекса нормативных правовых актов высшей юридической силы сформировало прочную законодательную основу для деятельности полиции.
Обращаясь к количественной стороне нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность полиции, необходимо исходить из общих тенденций развития действующего отечественного законодательства. Очевидна необходимость перехода от экстенсивного развития законодательства, связанного с увеличением числа юридических актов, к законодательной политике и практике, основанной на повышении их эффективности. «В последние два года, — констатирует академик РАН Т.Я. Хабриева - наметилась тенденция к снижению числа принимаемых законов как следствие ужесточившихся требований к их качеству». По приведенным ею данным, на сегодняшний день действуют около 1000 «базовых» федеральных законов и более 20 000 законов субъектов Российской Федерации3.
1 О полиции: федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7, ст. 900.
2 О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 19 июля 2011 года № 247 // Российская газета. 2011. 21 июля; О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 30 ноября 2011 года № 342 // Российская газета. 2011. 7 декабря.
3 Хабриева Т.Я. Конституционное развитие должно быть эволюционным // Российская Федерация сегодня. 2013. № 23. С. 21.
Деятельность органов внутренних дел в Российской Федерации ныне регламентируется (без учета секретных документов и актов с пометкой «ДСП») 3 федеральными законами, 18 указами Президента России, 32 постановлениями Правительства Российской Федерации, 54 приказами МВД России.
Столь внушительный массив нормативных правовых актов, лежащих в основе деятельности полиции, трудно освоить, а значит разумно и эффективно применять. Необходимые пути совершенствования этой основы — последовательное сокращение ее элементов за счет повышения качества содержания и формы и посредством инновационных форм систематизации.
Роль и значение нормативного правового регулирования деятельности полиции предопределено необходимостью перевода ее функционирования на прочную правовую базу, так как правовое регулирование выступает наиболее эффективной формой государственного управления, позволяющей оперативно и качественно оказывать услуги населению в правоохранительной сфере1. Вместе с тем, не преодолены тенденции бюрократизации и формализма в деятельности полиции, заметно снижается профессиональный уровень сотрудников.
Значимо, и не только с технико-юридической, но и с системно-содержательной стороны, то обстоятельство, что модернизация полицейского законодательства и доведение его до приемлемого для государства и гражданского общества уровня может актуализировать модификацию и смежных с ним отраслей права.
Особая актуальность темы диссертационной работы заключается в том, что надлежащее качество нормативной правовой основы деятельности полиции напрямую влияет на число совершаемых в этой сфере правоприменительных и интерпретационных ошибок: дефектная юридическая основа с неизбежностью влечет рост такого рода ошибок, что одновременно означает увеличение нарушений прав и свобод граждан.
Актуальность исследования обусловливается и тем, что только качественная нормативная правовая основа деятельности полиции может обеспечить
1 Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления: указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 19, ст. 2338.
уверенное и решительное поведение сотрудников при пресечении противоправных деяний, профилактировать на ранних этапах формирование асоциального поведения граждан, должностных лиц государственного аппарата, предпринимателей.
Указанные обстоятельства вызывают объективную потребность в проведении специального доктринального общетеоретического исследования правового регулирования деятельности полиции.
Степень научной разработанности проблемы. Изучение научной литературы позволяет заключить, что в современной отечественной теории права отсутствуют самостоятельные монографические труды, где новейшее правовое регулирование деятельности полиции выступило бы в качестве самостоятельного объекта исследования.
Проблематика правового регулирования деятельности полиции нашла отражение в трудах видных русских правоведов дореволюционного периода (И.Е. Андриевский, A.A. Антонович, Э. Берендтс, H.H. Белявский, Н.Х. Бунге, В.А. Гольцев, П. Гуляев, В.М. Гессен, В.О. Дерюжинский, А.И. Елистратов, В.В. Ивановский, Ю. Крижанич, В.Н. Пешков, A.C. Оскольский, М.К. Палибин, И. Посошков, И.Т. Тарасов, Н.С. Таганцев, Н. Шеймин, М.М. Шпилевский и др).
Историко-правовому анализу природы и месту полиции в механизме государства посвящены труды современных юристов Борисова A.B., Гибова В.В., Ко-дана C.B., Малыгина А.Я., Мушкета И.И., Мулукаева P.C., Яковлева K.JI. и др.
Общетеоретический и конституционно-правовой аспекты проблемы места и роли полиции в механизме государства отражен в работах Аврутина Ю.Е., Ани-симова П.В., Астахова Д.В., Барановой М.В., Барбина В.В., Вельского К.С., Богданова H.A., Боера В.М., Гончарова И.В., Городинца Ф.М., Горшеневой И.А., Григониса Э.П., Григорьева A.B., Еремяна В.В., Зубова И.Н., Кикотя В.Я., Кли-шаса A.A., Коваленко И.А., Лазарева В.В., Мазаева В.Д., Москальковой Т.Н., Овчинникова А.И., Позняка В.И., Сальникова В.П., Сафонова В.Е., Свечниковой Л.Г., Сенякина И.Н., Синюкова В.Н., Радько Т.Н., Ромашова P.A., Рыбакова О.Ю., Тихомирова Ю.А., Толстика В.А., Тюриной E.H., Хабибулина А.Г., Хабриевой Т.Я., Черникова В.В., Эбзеева Б.С., Янгола Н.Г.
Фрагментарно правовая основа деятельности полиции освещалась в отраслевой юридической науке усилиями Алехина А.П., Аслаханова A.A., Атаман-чука Г.В., Бабаева М.М.,, Бахраха Д.Н., Бачило И.Л., Вельского К.С., Веремеенко И.И., Гаврилова Б.Я., Гурова А.И., Демина A.A., Дугенца A.C., Еропкина М.И., Зайцева O.A., Искужина P.C., Килясханова И.Ш., Козлова Ю.М., Колодкина JI.M., Комиссарова B.C., Кондрашова Б.В., Конина A.M., Коренева А.П., Кузнецова А.П., Лазарева Б.М., Лунеева А.Е., Макарейко Н.В., Маркушина А.Г., Марфицина П.Г., Ноздрачева А.Ф., Пиотровского В.Ю., Пискотина М.И., Позднышова А.Н., РеноваЭ.Н., Российского Б.В., Салищевой Н.Г., Сверчкова В.В., Серегина A.B., Соловья Ю.П., Сорокина В.Д., Старилова Ю.Н., Студеникиной С.С., Федорова В.И., Чекалина A.A., Шергина А.П., Юсупова В.А., Якимова А.Ю. и др.
Правовое регулирование деятельности полиции выступало объектом исследования таких представителей зарубежной полицейской науки, как Г. фон Берг, Ч.-Ж. Бо-ненн, К. фон Герберт, Е. фон Зонненфельс, Р. фон Моль, И. Пюттер, И. Юсти и др.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере организации и деятельности полиции.
Предметом диссертационного исследования является та сторона объекта, которая избирается субъектом познания для непосредственного анализа. Предмет настоящей работы образуют правовые нормы, регламентирующие деятельность, статус, функции полиции, качество и эффективность реализации действующего полицейского законодательства.
Цель исследования — характеристика системы правовой основы деятельности современной полиции России, факторы, обусловливающие ее качество, дефекты, снижающие эффективность ее реализации.
Достижение поставленной цели предполагает последовательное решение следующих задач:
- уточнить понятие и структуру механизма современного Российского государства;
- определить природу, место и функции российской полиции в механизме государства;
- проследить становление правовых основ деятельности полиции (милиции) России;
— обрисовать и критически оценить современное состояние российского законодательства, регламентирующего деятельность полиции;
- выявить сущность и содержание мониторинга правоприменения в Российской Федерации и на этой основе представить основные результаты действия российского законодательства о полиции;
— обосновать перспективы совершенствования мониторинга реализации полицейского законодательства;
- выработать общие и частные рекомендации по совершенствованию правового регулирования деятельности полиции;
— обозначить будущее «проблемное поле» доктринального анализа правовой основы деятельности полиции.
Методологической основой диссертационного исследования выступают принципы диалектико-материалистического познания, требования системного подхода, приемы исторического, функционального, социологического, статистического, сравнительного, психологического анализа, концепции соотношения правоохранительных структур и институтов гражданского общества.
Теоретической основой диссертации послужили работы отечественных и зарубежных специалистов в области теории государства и права и отраслевых юридических наук, политологов, психологов, социологов, философов и представителей других отраслей знаний.
Нормативно-правовую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, правовые акты Президента Российской Федерации, органов законодательной, исполнительной и судебной властей, мес�
