Проблемы правового статуса избирательных комиссий в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Проблемы правового статуса избирательных комиссий в Российской Федерации»

На правах рукописи

БУЗИН Андрей Юрьевич

Проблемы правового статуса избирательных комиссий в Российской Федерации

Специальность 12.00.02 -конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва-2004

Диссертация выполнена в Российском университете дружбы народов (кафедра конституционного и муниципального права юридического факультета).

Научный руководитель: кандидат юридических наук,

профессор Иванова Валентина Ивановна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук

Постников Александр Евгеньевич

кандидат юридических наук, доцент Тимофеев Николай Семенович

Ведущая организация: Московский государственный

институт международных отношений (Университет)

Защита состоится 24 июня 2004 года в 15 часов 15 минут на заседании диссертационного совета К.501.001 13 при Московском государственном университете им.М.В.Ломоносова по адресу: 119992, Москва, Ленинские горы, МГУ, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет, ауд. 826.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Московского государственного университета им М.В Ломоносова по адресу 119992, Москва, ленинские горы, МГУ, 2-й корпус гуманитарных факультетов

Автореферат разослан «_» мая 2004 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

О.Л.Лысенко

1 Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования определяется значимостью института выборов и референдумов как конституционно установленных форм высшего непосредственного выражения власти народа. Организация и проведение выборов и референдумов возложена действующим законодательством на специальные органы избирательные комиссии, которые по закону независимы в пределах своей компетенции от органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Избирательные комиссии наделены законом властными полномочиями. С другой стороны, не за всеми избирательными комиссиями законодательно закреплен статус государственных или муниципальных органов. Хотя все избирательные комиссии обладают признаками государственных или муниципальных органов, им присуща специфика, которая не позволила законодателю придать некоторым видам комиссий соответствующий статус и структурировать систему комиссий как подсистему государственных органов.

Положение избирательных комиссий в системе органов государственной власти и местного самоуправления определено законом лишь в общих чертах. Только ЦИК РФ и избирательные комиссии субъектов Федерации определены законом как государственные органы. Несмотря на требование федерального законодательства, многие субъекты Федерации не определили в своих законах статус территориальных избирательных комиссий и комиссий муниципальных образований. На практике все это порождает зависимость избирательных комиссий от других органов власти.

Значительными препятствиями для определения статуса избирательных комиссий являются сложное федеративное устройство страны и недостаточно четкое конституционное разделение полномочий между Федерацией и ее субъектами в области обеспечения

избирательных прав.

Члены избирательных комиссий, наделенные определенными властными полномочиями, могут не быть государственными или муниципальными служащими и не подпадать под действие законов о государственной и муниципальной службе.

Количество выборов в Российской Федерации определяется количеством территориально-административных единиц В 89-ти субъектах Федерации расположено несколько тысяч административных образований, которые обязаны иметь собственные всенародно избираемые представительные органы власти, причем с введением в действие нового законодательства о местном самоуправлении количество таких единиц может значительно увеличиться Кроме того, во многих административных образованиях всеобщим голосованием избирается также глава исполнительной власти Все эти выборы должны организовывать и проводить избирательные комиссии, часть из которых образуется для конкретных выборов, а часть - периодически для проведения всех (или большинства) выборов на данной территории. В настоящее время общее количество избирательных комиссий в России в период федеральной избирательной кампании приближается к 100 тысячам, большая часть из которых - около 94 тысяч - участковые избирательные комиссии. Однако по сравнению с советским периодом количество избирательных комиссий уменьшилось почти в 20 раз, идет процесс увеличения объема полномочий избирательных комиссий, их структуризации и профессионализации.

Существенное изменение российского избирательного

законодательство в последние 15 лет одновременно привело как к

уменьшению числа комиссий, так и к совершенствованию правовой

регламентации взаимодействия избирательных комиссий друг с другом,

с другими органами власти, предприятиями и учреждениями Тем не

менее, можно утверждать, что именно в части организации выборов, в

части системы и статуса избирательных комиссий современное

российское законодательство отличается от советского

законодательства в наименьшей степени. Этот факт, с нашей точки

зрения, тормозит развитие института выборов в России ИАм<№/нГ)«г>Ам :

Аиами*с.«иа | 2

| ое» ««

Сложность и неполную разрешенность вопроса о статусе избирательных комиссий подтверждают дискуссии и судебные разбирательства между Центральной избирательной комиссией РФ и некоторыми комиссиями субъектов Федерации.

Поэтому представляется, что проблема правового статуса избирательных комиссий в настоящее время является весьма актуальной Интенсивное развитие избирательного законодательства значительно опережает процесс теоретического осмысления правовых проблем статуса избирательных комиссий Актуальность темы признается как государствоведами, так и практиками - организаторами выборов.

Проблема очень активно обсуждалась при разработке и принятии последнего Федерального закона от 12.06.2002 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», что сказалось и на самом законе. Глава, посвященная избирательным комиссиям, увеличилась в объеме (по сравнению с проектом Закона и по сравнению с предыдущим Законом о гарантиях избирательных прав) почти в полтора раза. Можно сказать, что в новом законе сделан шаг вперед в направлении уточнения правового статуса избирательных комиссий Тем не менее, большая часть проблем, касающихся статуса избирательных комиссий и системы избирательных комиссий в целом, осталась нерешенной

Организация выборов специальными органами - избирательными комиссиями - является одним из принципов проведения выборов в Российской Федерации Поэтому статус избирательных комиссий играет принципиальную роль и во многом определяет сам процесс выборов, степень гарантированности конституционных прав избирать и быть избранным, доверие граждан к результатам выборов. Легитимность и подлинность выборов, проводимых органами с плохо определенным государственным статусом, всегда можно поставить под сомнение, даже в том случае, если все частные процедуры этих выборов регулируются хорошим законом.

Основная цель диссертации - проанализировать юридические нормы, определяющие статус российских избирательных комиссий различного уровня, и выявить проблемы, связанные с этим статусом. Для' этого в работе исследуется существующий понятийный аппарат, рассматривается историческая эволюция правового статуса российских избирательных комиссий, подробно анализируются положения действующего законодательства Теоретические исследования подкрепляются примерами из практики проведения российских выборов Объектом данного исследования являются российское избирательное законодательство и практика организации выборов, а предметом исследования - правовой статус избирательных комиссий всех уровней, положение избирательных комиссий в системе государственных и муниципальных органов, взаимоотношения методу избирательными комиссиями и органами власти.

Степень научной разработанности темы. Круг исследований, посвященных проблемам избирательного права России, довольно широк Эти проблемы рассматриваются в работах С А. Авакьяна, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, А.В Зиновьева, А.В Иванченко, В.В Игнатенко, С Д. Князева, Е.И Колюшина, О.Е.Кутафина, В.В. Лапаевой, В.И. Лысенко, В В. Маклакова, М.С. Матейковича, А Е Постникова, Б.А. Страшуна, В И Фадеева и других ученых.

Однако, работы, связанные с правовым статусом избирательных органов, составляют лишь небольшую долю в общем объеме этих исследований Между тем, регламентация правового статуса избирательных органов является важнейшей составляющей избирательного права в целом, что отмечено в учебниках по российскому1 и зарубежному избирательному праву2. Исследователи

1 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации Учебник для вузов / Отв ред Иванченко А В - М «Норма», 1999; Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации Учебник для вузов /Отв ред к ю н А А Вешняков - М Издательство НОРМА, 2003; Катков Д Б , Корчиго Е В «Избирательное право Учебное пособие», М , Юриспруденция, 2001; Постников А Е Избирательное право России, М , «Инфра-М-Норма», 1996.

избирательного права зарубежных стран А.С.Автономов, Ю.А.Веденеев, В.В.Маклаков, В.И.Лысенко, Б.АСтрашун и другие уделяют особое внимание устройству избирательных органов. Среди зарубежных источников по устройству избирательных органов широтой представленного материала выделяется работа Р.Лопез-Пинтора3.

В разные периоды российской истории наблюдалась разная интенсивность публикаций, связанных со статусом избирательных органов. Так, среди работ советского периода нам удалось найти только4 работу М.А.Постникова5, непосредственно связанную с обсуждением юридического статуса избирательных комиссий. Несколько работ появилось в «перестроечный» период; в первую очередь необходимо назвать работу И.Бутко и М.Ставнийчука6.

Специальное внимание проблеме статуса избирательных комиссий уделено в книге А.В.Иванченко7, а также в других работах этого же автора. Рассмотрению проблемы правового статуса избирательных комиссий посвящена статья СДКнязева8 1999 года. В самое последнее время количество публикаций, посвященных статусу избирательных комиссий, резко возросло Отметим . известные нам работы

2 Конституционное (государственное) право зарубежных стран' Общая часть Тома 1-2/Отвред Страшун БА, М, «БЕК», 1999; Зарубежное избирательное право' Учебное пособие -М.: Изд-во НОРМА, 2003.

3 lopez-Pintor, Rafael, Electoral Management Bodies as Instituions of Governance. New York: UNDP, 2000.

4 Имеются в виду лишь работы, носящие исследовательский, научный, а не пропагандистский характер

5 Постников M А Организация выборов как составная часть советской избирательной системы// Учен зап. Всесоюзный юрид. заоч ин-т Вып. IX' Вопросы советского финансового и государственного права/ Отв ред ЕА Ровинский, M-во высш. и средн спец. образования РСФСР, М. 1960, с 145-176.

6 Бутко И, Ставнийчук M Взгляд на комиссии Что было и что должно быть//Советы народных депутатов —1989 — № 12. — С 43-45

7 Иванченко А В. Избирательные комиссии в Российской Федерации История, теория, практика (Монограф, исслед.) — М.: Изд-во «Весь Мир», 1996

* Князев С.Д. «Правовой статус избирательных комиссий в Российской Федерации перспективы развития»//Журнал российского права №10,1999, с 36-45

В.В.Игнатенко, Л.Д.Волковой, М.С.Матейковича, В.Д.Мостовщикова, В.А.Полева.

Следует также упомянуть работы А.С.Автономова и Ю.А.Веденеева, в которых статус избирательных комиссий рассматривается в более общем контексте «избирательной власти»9.

Однако, с нашей точки зрения, тема статуса избирательных комиссий не исчерпывается указанными выше источниками В большинстве перечисленных работ подробно обсуждается статус избирательных комиссий только двух высших уровней - ЦИК РФ и комиссий субъектов РФ Правовой статус этих комиссий определен в наибольшей степени. Но проблема правового статуса актуальна и для остальных четырех видов избирательных комиссий - окружных, территориальных, комиссий муниципальных образований и участковых комиссий.

Кроме того, проблема статуса комиссий требует особо внимательного изучения в связи с принятием в 2002 году нового Закона о гарантиях и соответствующими изменениями правового статуса комиссий среднего и низшего звена. Многочисленные российские выборы позволяют оценивать юридические нормы с практической точки зрения.

Действующие и утратившие силу российские и советские законы о выборах в части, регулирующей статус избирательных органов, являются документальной базой диссертации. В некоторых случаях мы обращаемся к избирательному законодательству субъектов Российской Федерации, а также к подзаконным актам, издаваемым федеральными органами власти, в первую очередь - к Постановлениям Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Эмпирическую базу исследования образуют сведения из йаучной, публицистической и периодической литературы, касающиеся избирательной практики, а

9 Автономов АС Избирательная власть - М «Права человека», 2002 - 88с , Веденеев Ю А Избирательная власть Исторический контекст, политико-правовая сущность и механизм осуществления// Бюллетень Центр избират комис Российской Федерации -1995. - № 2 - С 39-48.

также опыт непосредственного участия автора в организации выборов в период 1989-2003 годов. Основные методы, использованные в диссертации - сравнительное и логическое исследование источников права, анализ практики деятельности избирательных комиссий. Теоретическую основу исследования составляют положения и выводы ученых в области теории государства и права, конституционного и избирательного права, в первую очередь, - С.ААвакьяна, М.В.Баглая, Е.А.Постникова, БА.Страшуна, а также авторов двух учебников «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации» под редакцией А.В.Иванченко и А.А.Вешнякова.

Наиболее существенными новыми положениями и выводами, выносимыми на защиту, являются следующие:

основной проблемой законодательного определения статуса избирательных органов в период становления конституционного принципа «разделения властей» является то, что эти органы, обладая властными полномочиями, должны иметь черты «общественных органов» и в определенной части состоять из представителей общественности;

понятие «статус избирательных комиссий» не является устоявшимся в юридической литературе; в диссертации предлагается определение этого понятия, содержащее такие компоненты, как правила формирования, гарантии независимости, обязательность решений, финансовые и материальные гарантии деятельности, а также совокупность полномочий избирательных комиссий;

избирательные комиссии могут быть классифицированы по разным признакам: содержанию и периоду полномочий, территориальной юрисдикции, положению в системе органов власти, положению в' системе комиссий в период избирательной кампании, наличию статуса юридического лица В некоторых случаях такое классифицирование затруднено изъянами действующего законодательства;

конституционные нормы порождают трудности при законодательном регулировании статуса избирательных комиссий, что

связано, в первую очередь, с недостаточной определенностью разграничения полномочий в области защиты избирательных прав между Федерацией и ее субъектами;

все избирательные комиссии обладают классическими признаками государственных или муниципальных органов, но имеют специфические особенности, которые затрудняют определение некоторых видов комиссий как государственных или муниципальных органов, а также затрудняют построение системы избирательных комиссий.

Практическая значимость результатов диссертационного исследования заключается в возможности их использования с целью совершенствования избирательного законодательства и избирательного процесса, направленного на более полную реализацию конституционных гарайтий избирательных прав граждан

Апробация результатов исследования. Результаты исследования неоднократно докладывались и обсуждались на семинарах и конференциях, в частности на конференции молодых ученых и аспирантов РУДН «Актуальные проблемы юридической науки нового века» (Москва, 2001г), на конференции ученых-государствоведов и практических работников, организованной и проведенной кафедрой конституционного права юридического факультета МГУ «Конституционно-правовая ответственность' проблемы России, опыт зарубежных стран» (Москва, 2001г.), на «круглом столе» по обсуждению законопроекта «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»», организованном Международным республиканским институтом (Москва, 2002), на международной научно-практической конференции «Избирательное законодательство: сравнительный анализ» (Минск, 2003), на «круглых

столах» «Статус, полномочия и принципы формирования избирательных комиссий в РФ», «Разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в области регулирования и защиты избирательных прав», организованных Общественной Коалицией «За право выбора» (Москва, 2004).

Некоторые положения диссертации нашли свое отражение в нормативных документах, в обсуждении которых участвовал автор, в том числе 8 федеральных законах, законах города Москвы, регламенте Московской городской избирательной комиссии.

Диссертация обсуждена на заседании кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Российского университета дружбы народов, а также на заседании кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета им.М.В.Ломоносова. Основные результаты и положения диссертации отражены в публикациях автора.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы, на которую имеются ссылки в диссертации.

2 Основное содержание диссертации

Во Введении обоснована актуальность темы исследования, охарактеризованы основные проблемы, рассматриваемые в диссертации, и степень их разработанности, объект и предмет исследования, рассмотрена и обоснована структура диссертации.

Логика построения диссертации заключается в том, что сначала рассматривается и обсуждается понятийный аппарат, затем анализируется действующее законодательство, а потом - ключевые проблемы правового статуса избирательных комиссий.

Первая глава «Организация выборов и избирательные органы» состоит из трех параграфов, в которых рассмотрены истоки проблемы правового статуса российских избирательных комиссий в трех различных аспектах. Эти аспекты условно можно назвать политическим, историческим и гносеологическим.

В первом параграфе рассматрены проблемы правового регулирования статуса избирательных комиссий в контексте более широкого вопроса о способах организации выборов, легитимирующих государственную власть и местное самоуправление, и о возможных вариантах устройства избирательных органов.

Конституция Российской Федерации объявляет выборы и референдум высшим непосредственным выражением власти народа и гарантирует гражданам права избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления. Однако действующая Конституция (в отличие от своих предшественниц) ничего не говорит о системе организации выборов. Эта система определяется законами о выборах, которые устанавливают, что выборы и референдумы организуют и проводят специальные органы -избирательные комиссии. При этом последние объявляются независимыми «в пределах своей компетенции» от других органов власти.

Нормы действующего избирательного законодательства требуют тщательного рассмотрения, в частности потому, что избирательные комиссии оказываются не единственными коллективными субъектами избирательного процесса, организующими выборы, и потому, что «независимость» определяется многими факторами, как урегулированными законодательно, так и неурегулированными.

Само по себе выражение «организация и проведение выборов», неоднократно используемое в Законе о гарантиях, требует предварительного обсуждения С одной стороны, Закон возлагает довольно много функций, связанных с избирательным процессом, на другие органы власти - законодательные, судебные, исполнительные С другой стороны," «организация и проведение выборов» предписана Законом именно избирательным комиссиям. Поэтому, можно говорить о значении упомянутого выражения как в широком, так и в узком смысле слова, причем последний определяется установленными Законом полномочиями избирательных комиссий

Полномочия избирательных комиссий характеризуют комиссии как органы, исполняющие функции, присущие различным ветвям власти. Организация и проведение выборов в узком смысле слова отнюдь не сводятся к чисто техническим процедурам. Возложение административных и правоохранительных функций на избирательные комиссии, с одной стороны, привлечение других органов власти к организации и проведению выборов с другой, является спецификой российского избирательного процесса Во многих странах избирательные органы рассредоточены в различных ветвях власти, а функции по подготовке, организации и проведению выборов распределены между ними В диссертации рассмотрены примеры избирательных органов некоторых зарубежных стран, при этом особое внимание уделено странам с федеративным государственным устройством.

Автор формулирует основную проблему, которая возникает при выборе формы избирательных органов в обществах «переходной демократии», когда осуществляется трансформация от «единовластия» к принципу разделения властей Эта проблема заключается в том, что, с одной стороны, легитимация власти через свободные и честные выборы может быть осуществлена лишь независимыми (от власти) избирательными органами, а с другой стороны, независимые избирательные органы могут быть созданы при наличии демократии и гражданского общества Применительно к избирательным органам это означает, что они должны иметь своеобразный двойственный «государственно-общественный» статус

Специфическое устройство избирательных органов в России имеет исторические и социо-культурные корни. Второй параграф первой главы диссертации посвящен историческому обзору той части российского и советского законодательства, которая касается статуса избирательных комиссий Рассматриваются российские и советские нормативные акты (в первую очередь - законы) с начала ХХ-го века по наше время. Выделены восемь периодов в истории избирательного законодательства России: с начала века до Февральской революции,

период Временного правительства, период с Октябрьской революции до

1936 года, периоды 1937-1977, 1977-1989, 1989-1993, 1993-1997, 19972002. Каждый из этих периодов имеет свои отличительные особенности законодательного регулирования организации выборов

Российское избирательное законодательство претерпевало как революционные, так и эволюционные изменения Система формально самостоятельных избирательных комиссий - основных организаторов выборов возникла в период Временного Правительства. Большевики заимствовали форму избирательных комиссий, практически выхолостив ее содержание. В первый период Советской власти (до конца 20-х годов) за составы избирательных комиссий шла довольно жесткая борьба, затем началась постепенная демократизация и повышение статуса комиссий. Однако эти процессы носили во многом формальный характер в силу отсутствия в стране политической конкуренции. Такой же характер, в основном, носила и работа комиссий Как показано в диссертации, комиссии на всех уровнях не были самостоятельными, постоянно действующими профессиональными органами Вплоть до

1937 года избирательные комиссии по закону формировались «при исполкомах», а в период с 1937 по 1989 формально независимые избирательные комиссии формировались исполкомами

Начавшаяся в 1989 году перестройка избирательной системы затронула принципы организации и проведения выборов Однако изменения в области статуса избирательных комиссий происходили намного медленнее, чем изменения избирательной системы в целом Пожалуй, наиболее существенным юридическим новшеством, появившемся в законодательстве в 1993 году, была норма о независимости избирательных комиссий в пределах своей компетенции от других органов власти Эта норма подкреплялась положениями об обязанностях органов власти, учреждений и предприятий, средств массовой информации перед избирательными комиссиями, некоторыми другими положениями, связанными с формированием, полномочиями комиссий, их материально-техническим обеспечением

Тем не менее, сама система комиссий сохранила и в определенной степени сохраняет до сих пор, черты, присущие ей с советских времен В первую очередь это касается неопределенности статуса комиссий среднего (окружных, территориальных, муниципальных образований) и нижнего уровня (участковых) Например, окружные комиссии, законодательно наделенные большими полномочиями, не получили ни статуса органов власти, ни даже статуса постоянно действующих В формировании комиссий до сих пор приоритетную роль играют органы исполнительной власти. Материально-техническое обеспечение комиссий, особенно среднего и нижнего звена, также практически полностью зависит от исполнительной власти Все эти факторы заметно снижают эффективность законодательно установленного принципа независимости комиссий и влияют на избирательный процесс.

Сравнительный исторический анализ российского и советского избирательного законодательства позволяет, с одной стороны, убедиться в преемственности российской системы организации выборов, с другой стороны, - показать эволюционное развитие этой системы. Следует также отметить интересный опыт избирательного законодательства периода Временного Правительства, значительно отличающегося от последовавшего за ним советского и российского избирательного законодательства и содержащего некоторые положения, которые представляют интерес и в настоящее время

Третий параграф первой главы диссертации посвящен теоретическому осмыслению понятия «статус избирательных комиссий» Данное понятие не является общепринятым, и разные исследователи трактуют его по-разному Так, в книге А В Иванченко «Избирательные комиссии в Российской Федерации» рассматриваются статус избирательных комиссий в широком и узком смысле слова. По С Д Князеву статус избирательных комиссий определяется юридической нормой об их независимости Опираясь на понятие «статус», определенное в энциклопедическом словаре по конституционному праву под реакцией СААвакьяна, мы попытались выделить основные

компоненты правового статуса избирательных комиссий в том виде, в котором они приданы комиссиям избирательным законодательством. С нашей точки зрения, компонентами правового статуса избирательных комиссий надо считать следующие:

правила формирования избирательных комиссий, в частности обязательность включения в состав избирательной комиссии кандидатур, предложенных определенными избирательными объединениями, избирательными блоками, а также (в некоторых случаях) комиссиями более высокого уровня;

независимость (самостоятельность, автономность) избирательных комиссий от органов власти и самоуправления, невмешательство в деятельность комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан в пределах компетенции комиссий;

финансовые и материально-технические государственные и муниципальные гарантии деятельности комиссий;

обязательность решений комиссий, принятых в пределах их компетенции для определенных субъектов избирательного процесса;

полномочия (права и обязанности) комиссий Важным в нашем исследовании является то, что выделенные компоненты присущи избирательным комиссиям всех уровней - от участковых до Центральной избирательной комиссии РФ,

В диссертации отмечено, что установленный законом правовой статус избирательных комиссий отличается от их реального статуса, понимаемого как сложившиеся на практике положение комиссий в системе органов власти, их авторитет и влияние, степень исполнения полномочий Приведены примеры различий правового и реального статусов по каждой из указанных выше компонент правового статуса

Более узкое понимание статуса избирательных комиссий подразумевает рассмотрение дилеммы, являются ли комиссии

государственными, муниципальными или общественными органами. В этом вопросе среди исследователей также еще не установилось единого мнения, причем разногласия обусловлены довольно глубокими объективными причинами В диссертации показано, что сами понятия «государственный орган» и «общественный орган» не являются общепринятыми юридическими терминами, поэтому упомянутая дилемма имеет не вполне корректный характер. Более подробно вопрос о наличии у избирательных комиссий признаков государственных и муниципальных (властных) органов обсуждается в третьей главе диссертации.

Вторая глава диссертации содержит шесть параграфов, в которых рассматриваются и анализируются действующие юридические нормы, связанные со статусом избирательных комиссий' общие положения об избирательных комиссиях, система и характеристики _ комиссий, порядок формирования и назначения руководителей, регламентация деятельности, общественный контроль за деятельностью комиссий, юридическая ответственность комиссий.

В первую очередь исследуются положения принятого в 2002 году Закона о гарантиях. Этот закон значительно отличается от своего предшественника в части, касающейся статуса избирательных комиссий; достаточно сказать, что глава, посвященная избирательным комиссиям, увеличилась по сравнению с предыдущим законом на пять статей Норма о том, что выборы организуют и проводят именно избирательные комиссии, впервые вошла в статью закона, посвященную принципам проведения выборов Однако, общее определение избирательных комиссий, приведенное в статье 2 Закона о гарантиях, и принципиальные положения статьи 3 этого закона не дают представления о статусе избирательных комиссий. Основной материал для анализа представляет глава IV Закона о гарантиях, целиком посвященная избирательным комиссиям.

Пункт 1 статьи 20 Закона о гарантиях содержит перечисление видов избирательных комиссий, которые действуют в Российской

Федерации: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации; избирательные комиссии субъектов Российской Федерации; избирательные комиссии муниципальных образований; окружные избирательные комиссии; территориальные (районные, городские и другие) комиссии; участковые комиссии. Предыдущие Законы о гарантиях также содержали перечисление видов избирательных комиссий (избирательные комиссии муниципальных образований упоминались в них как подвид территориальных комиссий), однако в контексте нового закона это перечисление в большей степени имеет смысл юридической нормы. Поскольку новый закон, в отличие от предыдущих, содержит определения каждого из упомянутых видов комиссий, постольку названия видов комиссий становятся классифицирующим признаком, причем классификация по этому признаку теперь устанавливается федеральным законодательством, а не законами о конкретных выборах.

В диссертации рассмотрены определяющие признаки каждого из шести видов комиссий. Отмечено, что территориальные комиссии, хотя и составляют «костяк» системы избирательных комиссий, определены в наихудшей степени В частности, это выражается в том, что существуют два подвида территориальных комиссий, которые логичнее было бы назвать «экстерриториальными» (территориальные комиссии, образованные для руководства деятельностью участковых комиссий, сформированных на избирательных участках, образованных на судах, полярных станциях, и территориальные комиссии, образованные для руководства деятельностью участковых комиссий, сформированных на избирательных участках, образованных за пределами территории Российской Федерации)

Очень важно понимать, что перечень комиссий, содержащийся в п 1 ст.20 Закона о гарантиях ни в коем случае не устанавливает иерархическую систему комиссий. Закон о гарантиях устанавливает, что порядок соподчиненности комиссий должен устанавливаться законами о конкретных выборах. Делается это косвенным образом, путем введения определений «вышестоящей» и «нижестоящей» комиссий. Однако,

развитие законодательства уже после введения в действие нового Закона о гарантиях показывает, что не только региональные, но и федеральный законодатель не выполняют это требование. В связи с этим возникают юридические коллизии.

Еще одним важным нововведением закона является понятие «комиссия, организующая выборы». Таковыми могут являться только три вида комиссий' ЦИК РФ, комиссии субъектов Федерации и комиссии муниципальных образований Введение этого понятия связано с относительной самостоятельностью трех территориальных уровней власти - федерального, регионального и местного. Комиссии, организующие выборы, формируются соответствующими органами власти, в отличие от других комиссий (территориальных, окружных, участковых), которые формируются вышестоящими комиссиями.

Закон выделяет избирательные комиссии, действующие на постоянной основе Однако точного определения деятельности комиссии на постоянной основе закон, также как и его предшественники, не дает Признаки комиссий, действующих на постоянной основе, «разбросаны» по всему закону В диссертации эти признаки собраны воедино и проанализированы Мы считаем, что наиболее адекватный признак комиссий, действующих на постоянной основе, - это их полномочие проводить все выборы на определенной территории Отсутствие явного определения приводит к недоразумениями и, вообще говоря, понижает реальный статус избирательных комиссий, действующих на постоянной основе. Тем не менее, следует отметить, что благодаря новому закону в настоящее время существует меньше оснований опасаться прецедентов единовременного существования сразу трех территориальных комиссий на одной территории (ситуация 2001 года в Москве).

Еще одним классифицирующим признаком комиссии является наличие у комиссии статуса юридического лица. Придание комиссии статуса юридического лица, в соответствии с законом о гарантиях должно осуществляться законом или Уставом местного самоуправления. По-видимому, нельзя применять к комиссии общее определение юридического лица, установленное Гражданским кодексом Российской

Федерации. Придание статуса юридического лица, влечет за собой серьезные последствия как в соответствии с законами выборах, так и в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях.

Отдельный раздел второго параграфа второй главы диссертации посвящен юридическим нормам, которые устанавливают, является ли избирательная комиссия органом государственной власти или местного самоуправления Как известно, ЦИК РФ определена законом как федеральный государственный орган, а избирательные комиссии субъектов Федерации - как органы государственной власти субъекта *

Федерации Намного сложнее обстоит дело с четырьмя другими видами комиссий.

Закон о гарантиях устанавливает, что «положение территориальных комиссий в системе государственных органов в субъектах Российской Федерации определяется законами субъекта Российской Федерации», а «положение избирательной комиссии муниципального образования в системе органов местного самоуправления определяется законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования»10 Однако это требование Закона о гарантиях нелегко выполнить, в частности из-за возможности возложения полномочий территориальных комиссий на комиссии муниципальных образований и наоборот. Кроме того, введение комиссии в систему органов власти, порождает проблемы, связанные с материальным обеспечением комиссий и с должностным статусом членов комиссий По этим причинам на практике оказывается, что региональные законодатели воздерживаются от законодательного определения государственного или муниципального статуса территориальных комиссий и комиссий муниципальных образований

,0 Заметим, что Федеральный закон от 06 10 2003 N 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает что избирательная комиссия муниципального образования является органом местного самоуправления (ст 39) Однако, эта статья Закона пока еще не вступила в действие

Что же касается окружных и участковых комиссий, то закон не предусматривает придания им статуса государственных или муниципальных органов. Тем не менее, им присущи некоторые властные функции, что позволяет говорить об определенной противоречивости законодательства.

В конце второго параграфа обсуждается вопрос классификации избирательных комиссий по их территориальной юрисдикции. Четыре вида комиссий (ЦИК РФ, субъектов Федерации, территориальные и муниципальных образований) распространяют свою юрисдикцию на административно-территориальные единицы, а два других типа (окружные и участковые) - на «избирательно-территориальные» При рассмотрении этого вопроса важным является то, что в совокупности территориальная юрисдикция комиссий первого и второго классов совпадают, что хотя бы формально означает возможность передачи функций без перераспределения территориальной юрисдикции.

В третьем параграфе второй главы рассмотрена законодательная база формирования избирательных комиссий и назначения их председателей Новый Закон о гарантиях внес существенные изменения в эти процедуры Изменения в первую очередь направлены на усиление вертикальных связей в системе избирательных комиссий. Так, теперь окружные, территориальные и участковые комиссии образуются вышестоящими комиссиями. Их председатели также назначаются вышестоящими комиссиями. Комиссии субъектов Федерации и муниципальных образований формируются соответственно либо исполнительным и законодательным органом на паритетных началах, либо представительным органом местного самоуправления При этом, однако, формирующие органы обязаны включить в комиссию не менее двух кандидатур, предложенных комиссией более высокого уровня (ЦИК РФ и комиссией субъекта Федерации соответственно), а председатели этих комиссий назначаются по представлению комиссий более высокого уровня. В диссертации обсуждаются последствия изменения порядка формирования комиссий и назначения их председателей.

Другими аспектами формирования комиссий являются требования закона об обязательном включении кандидатур, предложенных некоторыми субъектами выдвижения, а также ограничения на долю государственных и муниципальных служащих в составе комиссий и ограничения, связанные с должностным положением членов комиссий. Показано, что некоторые из этих положений закона требуют по крайней мере дополнительных комментариев.

В четвертом параграфе второй главы обсуждается вопрос о законодательном регулировании организации деятельности избирательных комиссий. Этот параграф содержит две крупные темы: финансовое и материально-техническое обеспечение комиссий и регламент работы комиссии. Рассматриваются положения закона, связанные с этими вопросами, а также примеры из практики работы избирательных комиссий, показывающие, что организация работы не урегулирована в должной мере.

В пятом параграфе второй главы рассмотрены вопросы открытости и гласности работы избирательных комиссий, общественного контроля за их работой.

В соответствии с законом, комиссии обязаны публиковать свои решения, итоги голосования и результаты выборов. Однако, как показано в диссертации, данная норма не всегда реализуется на практике.

Важнейшими формами общественного контроля являются институты наблюдателей и членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса В диссертации рассмотрена законодательная регламентация взаимодействия наблюдателей и членов с правом совещательного голоса с комиссиями Анализируются новеллы нового Закона о гарантиях, связанные с такой регламентацией, а также проблемы, возникающие в реальном избирательном процессе.

Последний параграф второй главы посвящен рассмотрению вопросов о юридической ответственности избирательных комиссий. Рассматриваются значительные отличия в этой области нового избирательного законодательства от старого. Избирательные комиссии, помимо предусмотренной конституционно-правовой ответственности в

виде расформирования комиссии, могут привлекаться к гражданской (правовосстановительной или штрафной) и административной ответственности (в том случае, если они являются юридическими лицами) Однако процедуры привлечения к ответственности избирательных комиссий серьезно затруднены, а в некоторых случаях и вовсе не ясны.

В третьей главе диссертации рассмотрены две проблемы, которые представляют, по мнению автора, серьезные сложности для дальнейшего совершенствования законодательного регулирования статуса избирательных комиссий. Эти проблемы связаны не с избирательным законодательством как таковым, а с проблемами государственного устройства.

В первом параграфе третьей главы мы рассматриваем вопрос о том, в какой мере избирательное законодательство ограничено рамками действующей российской Конституции Казалось бы, Конституция РФ 1993 года, в отличие от предыдущих российских и советских конституций, практически не регулирует организацию выборов и референдумов. Хотя по данному вопросу некоторые специалисты высказывают сожаление, нам представляется, что суть проблемы отнюдь не в отсутствии конституционного закрепления принципов организации выборов. Более серьезные проблемы представляют недостаточная ясность в вопросах разграничения полномочий по регулированию и защите избирательных прав между Федерацией и ее субъектами, а также отсутствие ясности в вопросах разделения власти на три уравновешивающих друг друга ветви.

Разделив власть на три территориальных уровня, разграничив их полномочия по вопросам, связанным с регулированием и защитой конституционных прав граедан, Конституция 1993 года породила серьезные проблемы разделения объема полномочий между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением в области регулирования организации выборов. Среди специалистов по избирательному праву существуют диаметрально противоположные

точки зрения по этому вопросу. А.Е.Постников, например, считает, что федеральное законодательство излишне подробно регламентирует организацию всех выборов; противоположного мнения придерживаются И.Б.Борисов11 и М.С.Матейкович12.

Причина противоречий кроется в различной трактовке этими авторами понятия «избирательные права граждан» Сужение этого понятия только до принципиальной возможности голосовать или до принципиальной возможности выдвинуть свою кандидатуру, приводит к фактической невозможности отстаивания избирательных прав в судебном порядке Дело в том, что именно совокупность всех норм избирательного законодательства обеспечивает реальные гарантии «избирать и быть избранным». Наибольшее количество избирательных споров связано не с отказом в голосовании или в выдвижении, а с незаконным ведением предвыборной агитации и с использованием запрещенных ресурсов.

Проблема неопределенности в разграничении полномочий сказывается и на статусе избирательных комиссий С одной стороны, ЦИК РФ не является комиссией, организующей выборы государственных органов власти в субъектах Федерации, тем более - муниципальных выборов, с другой стороны, на эту комиссию возложена обязанность «осуществлять контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Границы такого контроля законодательно не определены То же можно сказать и относительно роли избирательных комиссий субъектов Федерации относительно выборов в органы местного самоуправления

" См Материалы «Круглого стола» по обсуждению законопроекта «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»» - М ФГНУ «Российский научный центр государственного и муниципального управления», 2002

12 Матейкович М.С. Защита избирательных прав граждан в российской федерации' проблемы теории и практики Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук, Саратов, - 2003

Во втором параграфе третьей главы подробно рассмотрен вопрос о том, в какой мере избирательные комиссии различного уровня обладают классическими признаками государственных органов или органов местного самоуправления Мы перечисляем общепринятые признаки властных органов и приводим примеры наличия этих признаков у всех избирательных комиссий.

Можно ли говорить о том, что совокупность избирательных комиссий образует подсистему государственного аппарата? Ответ скорее отрицательный, хотя определенные признаки подсистемы у совокупности избирательных комиссий имеются. В России, помимо государственных органов, принадлежащих трем конституционно определенным ветвям власти, существуют властные органы, которые находятся вне этих ветвей' Прокуратура, Счетная палата, Центробанк, Уполномоченный по правам человека. К таким органам относятся и избирательные комиссии. При этом, перечисленные органы, находящиеся вне ветвей власти, могут образовывать соподчиненные структуры (как, например, Прокуратура и Центробанк) и являться подсистемами государства, а могут и не образовывать (Счетные палаты, Уполномоченные по правам человека) и не являться подсистемами в полном смысле этого слова Избирательные комиссии в этом отношении представляют собой промежуточную, очень специфическую форму, которую, вряд ли можно назвать подсистемой в полном смысле. Структура совокупности избирательных комиссий во многом определяется конституционным разграничением предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением.

Следует также отметить, что зарубежные федеративные государства по-разному решают вопрос о структуре избирательных органов от жесткой соподчиненности в Мексике и Австралии до практически полной независимости в CUJA и Германии.

Заключение диссертации содержит основные выводы и предложения. На основе сделанного анализа и опыта работы, автор

выносит ряд предложений по реформированию системы комиссий, изменению их статуса и порядка формирования.

3 Публикации автора по теме диссертации

1. Как считать голоса//Выборы: законодательство и технологии.-2000, №3.- 0,2 п.л.

2.06 одном частном случае использования «административной» технологии//Выборы: законодательство и технологии - 2000, №3. -0,2 п л.

3. «Сделано в Москве» (в соавторстве)//Выборы: законодательство и технологии.- 2001, №9-10. - 0,2 п.л.

4. Проблемы правового статуса избирательных комиссий в Российской Федерации//«Актуальные проблемы юридической науки нового века», Материалы конференции молодых ученых и аспирантов РУДН, 2001г.,-0,05 п.л.

5. Конституционно-правовая ответственность в избирательном праве Российской Федерации//Сборник «Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран» под ред. СААвакьяна. - М.: Изд-во МГУ, 2001 - 0,4 п.л.

6.0 проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" »//Материалы «Круглого стола» по обсуходению законопроекта «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граяадан Российской Федерации»».- М.: ФГНУ «Российский научный центр государственного и муниципального управления», 2002.1,2 п.л.

7. Правовой статус избирательных комиссий: хронологический обзор законодательства//Вестник Центральной избирательной комиссии РФ,-2003, №3. -1,7 п.л.

8. Рекомендации по наблюдению за ходом голосования и подведением итогов голосования на избирательном участке в день голосования на выборах депутатов Государственной Думы

Федерального Собрания Российской Федерации 7 декабря 2003 года.-Институт развития избирательных систем, 2003..-1 п л.

9.0 регламентах избирательных комиссий субъектов Федерации//Журнал о выборах.-2003, №4.- 0,2 п.л.

10. Бесконтрольные соотношения протоколов избирательных комиссий//Сборник «Факты и комментарии по результатам мониторинга выборов депутатов Государственной Думы ФС РФ IV созыва».-Ассоциация «Голос», Москва, 2004 - 0,8 п.л.

11. Испытание выборами (новое избирательное .законодательство и избирательная практика)//Сборник «Экспертный анализ нарушений избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы РФ 2003г.», М.,2004.- 0,5 п.л.

12. К вопросу о формировании избирательных комиссий субъектов Федерации/ЛКурнал о выборах, №2,2004,- 0,25 п.л.

»-8294

РНБ Русский фонд

2004-4 37572

Подписано в печать 3,С$.СУ. Формат 60x84/16. Тираж /^экз. Усл. печ. л. . Заказ

Типография Издательства РУДН 117923, ГСП-1, г. Москва, ул. Орджоникидзе, д. 3

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Бузин, Андрей Юрьевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ОРГАНИЗАЦИЯ ВЫБОРОВ И ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ

§1. Организация выборов и избирательные органы как предмет правового регулирования.

§2. История избирательных органов и избирательных комиссий в России.

§3. Понятие правового статуса избирательных комиссий.

ГЛАВА 2. ПРАВОВОЙ СТАТУС ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

§1. Избирательные комиссии в новейшем избирательном законодательстве: основные положения.

§2. Система, характеристики и классификации избирательных комиссий в РФ.

§3. Формирование избирательных комиссий и назначение их руководителей.

§4. Организация деятельности комиссий.

§5. Общественный контроль за деятельностью избирательных комиссий.

§6. Ответственность избирательных комиссий.

ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТАТУСА ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ

§ 1 .Роль конституционных норм в избирательном законодательстве.

§2. Законодательство о государственных органах и избирательные комиссии.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Проблемы правового статуса избирательных комиссий в Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Смена государственно-политического строя России, естественно, затронула и процедуру легитимации власти. За последние полтора десятка лет в России произошло значительное изменение избирательной системы как в узком смысле слова - в смысле порядка определения победителей на выборах, так и в широком смысле - как системы общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти. Радикально изменилось избирательное законодательство России. К настоящему времени накопилась обширная практика проведения выборов на основе этого законодательства.

Российское избирательное право является одной из наиболее интенсивно развивающихся областей конституционного права. В период с 1989 года, когда были проведены первые альтернативные выборы Съезда народных депутатов СССР, в РСФСР, а затем в России было принято более десяти общероссийских законов, регулирующих исключительно избирательный процесс. В 1994, 1997 и 2002 годах были приняты три последовательно отменявшие друг друга федеральных закона с одинаковым названием «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» - законы, которые являются основополагающими для других федеральных и региональных избирательных законов. В результате этой эволюции российское избирательное законодательство приобрело вид, в основном соответствующий международным избирательным стандартам.

Можно утверадать, что законодательное регулирование избирательного процесса стало более подробным и четким. Однако следует заметить, что российское избирательное законодательство претерпевало именно эволюционные, а не революционные изменения; оно сохраняет определенные черты, унаследованные от законодательства советского периода. В такой преемственности есть как положительные, так и отрицательные стороны. Одним из значительных недостатков российского избирательного законодательства является унаследованная им от советского законодательства недостаточная определенность статуса избирательных органов, то есть органов, организующих и проводящих выборы. Иначе говоря, «недоопределенность» правового статуса российских избирательных комиссий, а в некоторой степени и сама концепция системы избирательных комиссий, негативно влияет на институт российских выборов в целом.

Поэтому представляется, что проблема правового статуса избирательных комиссий в настоящее время является весьма актуальной. Интенсивное развитие избирательного законодательства значительно опережает процесс теоретического осмысления правовых проблем статуса избирательных комиссий. Этой теме и посвящена диссертация. Актуальность проблемы признается как государствоведами, так и практиками - организаторами выборов. Проблема очень активно обсуждалась при разработке и принятии последнего Федерального закона от 12.06.2002 «Об основных гарантиях избирательных прав.», что сказалось и на самом законе. Глава, посвященная избирательным комиссиям, увеличилась в объеме (по сравнению с проектом Закона и по сравнению с предыдущим Законом о гарантиях избирательных прав) почти в полтора раза. При этом более четко были прописаны процедуры формирования и полномочия комиссий, уточнена иерархия избирательных комиссий. Можно сказать, что в новом законе сделан шаг вперед в направлении уточнения правового статуса избирательных комиссий. Тем не менее, большая часть проблем, касающихся статуса избирательных комиссий и системы избирательных комиссий в целом, осталась нерешенной.

Организация выборов специальными органами - избирательными комиссиями -является одним из принципов проведения выборов в Российской Федерации1. Поэтому статус избирательных комиссий играет принципиальную роль и во многом определяет сам процесс выборов, степень гарантированности конституционных прав избирать и быть избранным, доверие граедан к результатам выборов. Легитимность и подлинность выборов, проводимых органами с плохо определенным государственным статусом, всегда можно поставить под сомнение, даже в том случае, если все частные процедуры этих выборов регулируются хорошим законом.

Основная цель диссертации - проанализировать юридические нормы, определяющие статус российских избирательных комиссий различного уровня, и выявить проблемы, связанные с этим статусом. Для этого в работе исследуется

1 См. Федеральный Закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 27.09.2002, с изм. от 24.12.2002) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»/С3 РФ, 17.06.2002, N 24, ст. 2253. (далее - «Закон о гарантиях»), п.7 ст.З. существующий понятийный аппарат, рассматривается историческая эволюция правового статуса российских избирательных комиссий, подробно анализируются положения действующего законодательства. Теоретические исследования подкрепляются примерами из практики проведения российских выборов. Таким образом, объектом данного исследования являются российское избирательное законодательство и практика организации выборов, а предметом исследования -правовой статус избирательных комиссий всех уровней, положение избирательных комиссий в системе государственных и муниципальных органов, взаимоотношения между избирательными комиссиями и органами власти.

Степень научной разработанности темы. Круг исследований, посвященных проблемам избирательного права России, довольно широк. Проблемы избирательного права современной России рассматриваются в работах С.А. Авакьяна, Ю.А. Веденеева, A.A. Вешнякова, А.В.Зиновьева, A.B. Иванченко, В.В.Игнатенко, С.Д. Князева, Е.И. Колюшина, О.Е.Кутафина, В.В. Лапаевой, В.И. Лысенко, В.В. Маклакова, М.С. Матейковича, А.Е. Постникова, Б.А. Страшуна, В.И.Фадеева и др.

Однако, работы, связанные с правовым статусом избирательных органов, составляют лишь небольшую долю в общем объеме этих исследований. Между тем, регламентация правового статуса избирательных органов является важнейшей составляющей избирательного права в целом1. В исследованиях по избирательному праву зарубежных государств всегда отдельно выделяется вопрос о структуре и статусе избирательных органов. Об этом свидетельствуют работы специалистов по избирательному праву зарубежных стран А.С.Автономова, Ю.А.Веденеева, В.В.Маклакова, В.И.Лысенко, БАСтрашуна и других авторов. В зарубежных источниках наиболее обширный материал по вопросу о статусе избирательных органов собран в монографии Р.Лопез-Пинтора2.

1 Этот факт отмечен, например, в учебнике «Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Общая часть. Тома 1-2» под редакцией Б.А.Страшуна (полные ссылки на неоднократно упоминаемые источники приведены в конце диссертации).

2 Lopez-Pintor, Rafael, Electoral Management Bodies as Instituions of Governance. New York: UNDP,

2000.

Естественно, вопросы статуса избирательных комиссий в той или иной степени рассматриваются в учебниках и монографиях по избирательному праву России1.

В разные периоды российской истории наблюдалась разная интенсивность публикаций, связанных со статусом избирательных органов. Так, среди работ советского периода нам удалось найти только2 работу М.А.Постникова3, непосредственно связанную с обсуждением юридического статуса избирательных комиссий. Несколько работ появилось в «перестроечный» период4. Специальное внимание проблеме статуса избирательных комиссий уделено в книге А.В.Иванченко «Избирательные комиссии в Российской Федерации: История, теория, практика», выпущенной в 1996 году, а также в других работах этого же автора5. Рассмотрению проблемы правового статуса избирательных комиссий

1 «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов»/ Отв. ред. Иванченко A.B.; «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов»/ Отв. ред. к.ю.н. А.А.Вешняков; Постников А.Е. «Избирательное право России»; Катков Д.Б., Корчиго Е.В. «Избирательное право. Учебное пособие»;

2 Мы говорим лишь о работах, носящих исследовательский, научный характер. В советский период издавалось довольно много методических и пропагандистских работ, связанных с выборами, в частности, с избирательными комиссиями. Примеры таких работ мы приводим в §2 первой главы. Заметим, что и в настоящее время существует довольно большое количество публикаций по избирательным технологиям, которые затрагивают вопросы, связанные с избирательным правом и с избирательными комиссиями.

3 См. Постников М.А. «Организация выборов как составная часть советской избирательной системы» // Учен. зап. Всесоюзного юрид. заоч. ин-та. Вып. IX: Вопросы советского финансового и государственного права/ Отв. ред. Е.А. Ровинский; М-во высш. и средн. спец. образования РСФСР, М. 1960, с.145-176.

4 В первую очередь необходимо назвать работу И.Бутко, М.Ставнийчук «Взгляд на комиссии: что было и что должно быть». В некоторой степени эту тему затрагивает работа К.А.Моралевой, Н.Н.Немичевой, А.Н.Шарова «Организационно-правовые проблемы совершенствования избирательной системы»//Вестник ЛГУ, сер.6,1988, вып.2 (№13).

5 См. «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов», тема 10; Иванченко A.B. Избирательные комиссии: правовой статус и совершенствование деятельности // Реформа избирательной системы и Италии и России: опыт и перспективы. - М.: Ин-т государства и права РАН, 1995. - С. 119-134; Иванченко A.B. Избирательные комиссии: правовой статус и совершенствование деятельности // Выборы в Государственную Думу: правовые проблемы: Сборник статей и инициативный проект закона/ Отв. ред. В.И. Васильев, А.Е. Постников; Ин-т

Продолжение сноски - на следующей странице. посвящена статья1 С.Д.Князева. В самое последнее время количество публикаций, посвященных статусу избирательных комиссий, резко возросло. Отметим известные нам работы В.В.Игнатенко2, Л.Д.Волковой и М.С.Матейковича3, В.Д.Мостовщикова4, ВАПолева5.

Следует также упомянуть работы А.С.Автономова и Ю.А.Веденеева, в которых статус избирательных комиссий рассматривается в более общем контексте «избирательной власти»6.

Однако, с нашей точки зрения, тема статуса избирательных комиссий не исчерпывается указанными выше источниками. В большинстве перечисленных работ подробно обсуждается статус избирательных комиссий только двух высших уровней - ЦИК РФ и комиссий субъектов РФ. Правовой статус этих комиссий определен в наибольшей степени. Но проблема правового статуса актуальна и для остальных четырех видов избирательных комиссий7 - окружных, территориальных, законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. - М.: «БЕК», 1995. - С. 16-31.

1 Князев С.Д. «Правовой статус избирательных комиссий в Российской Федерации: перспективы развития»//Журнал российского права №10,1999, с.36-45.

2 Игнатенко В.В. «Правовые основы организации и деятельности участковых избирательных комиссий: Учебное пособие», Иркутск, 2003; Игнатенко В.В. «Участковая избирательная комиссия: правовой статус, порядок формирования и компетенция. Учебное пособие», М.: РЦОИТ, 2003 - 128с.

3 Волкова Л. Д. Проблемы правового регулирования организации и деятельности избирательных комиссий по подготовке и проведению федеральных выборов в России: Автореф. дис. . кандюрид. наук. Тюмень, 2000; Волкова Л.Д., Матейкович М.С. Проблемы правового регулирования организации и деятельности избирательных комиссий в Российской Федерации. Тюмень: Изд-во Тюмен. госуд. ун-та, 2002.

4 Мостовщиков В.Д. «Территориальная избирательная комиссия: правовой статус, порядок формирования и компетенция»/Российский центр обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, М., 2003. 249 с.

5 Полев В.А. К вопросу о независимости избирательных комиссий II Журнал о выборах. 2003.

2.

6 Веденеев Ю.А. «Избирательная власть: Исторический контекст, политико-правовая сущность и механизм осуществления»; Автономов А.С. «Избирательная власть».

7 Наиболее отчетливо эта мысль выражена в недавно появившейся диссертации ЛДВолковой: см. автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Проблемы правового регулирования организации и деятельности избирательных комиссий по подготовке и проведению федеральных выборов в России». комиссий муниципальных образований и участковых комиссий. Кроме того, она требует особо внимательного изучения в связи с принятием в 2002 году нового Закона о гарантиях и соответствующими изменениями правового статуса комиссий среднего и низшего звена.

Новизна диссертации, в первую очередь, состоит в том, что в ней рассмотрены проблемы статуса всех видов комиссий через призму нового избирательного закона и опыта работы автора в комиссиях среднего и низшего звена.

Наиболее существенными новыми положениями и выводами, выносимыми на защиту, являются следующие: формулировка основной проблемы законодательного определения статуса избирательных органов в период становления конституционного принципа «разделения властей»; исследование исторической эволюции правового статуса избирательных комиссий в России; рассмотрение вопроса о содержании понятия «статус избирательных комиссий»; исследование системности, полноты и непротиворечивости действующего федерального законодательства о выборах в части, касающейся системы и статуса избирательных комиссий; классификации российских избирательных комиссий по различным признакам; рассмотрение всех норм действующего Федерельного закона о гарантиях избирательных прав, определяющих правовой статус избирательных комиссий; исследование ограничений, которые Конституция РФ накладывает на избирательное законодательство в части, касающейся статуса избирательных комиссий, в частности, - рассмотрение проблемы, связанной с разграничением предметов ведения между Федерацией и ее субъектами; исследование вопроса о наличии у избирательных комиссий признаков государственных или муниципальных органов, а также вопроса о совокупности избирательных комиссий как подсистеме государственных органов.

Действующие и утратившие силу российские и советские законы о выборах в части, регулирующей статус избирательных органов, являются документальной базой и правовой основой диссертации. В некоторых случаях мы обращаемся к избирательному законодательству субъектов Российской Федерации, а также к подзаконным актам, издаваемым федеральными органами власти, в первую очередь - к Постановлениям Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Эмпирическую базу исследования образуют сведения из научной, публицистической и периодической литературы, касающиеся избирательной практики, а также опыт непосредственного участия автора в организации выборов в период 1989-2003 годов. Основные методы, использованные в диссертации -сравнительное и логическое исследование источников права, анализ практики деятельности избирательных комиссий. Теоретическую основу исследования составляют положения и выводы ученых в области теории государства и права, конституционного и избирательного права, в первую очередь, - С.А.Авакьяна, М.В.Баглая, Е.А.Постникова, Б.А.Страшуна, а также авторов двух учебников «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации» под редакцией А.В.Иванченко и А.А.Вешнякова.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Бузин, Андрей Юрьевич, Москва

Заключение

Мы рассмотрели законодательные основы статуса избирательных комиссий в Российской Федерации и проблемы этого статуса, связанные как с изъянами законодательства, так и с практическими нарушениями правового статуса избирательных комиссий. На основе проведенного анализа можно сделать следующие выводы:

• законодательно закрепленное устройство избирательных органов в Российской Федерации не в полной мере отражает реальные механизмы организации и проведения выборов и в недостаточной степени способствует повышению эффективности и значимости института выборов;

• совершенствование избирательного законодательства, происходящее в нашей стране в последние полтора десятилетия, в недостаточной степени затронуло систему избирательных органов;

• часть функций избирательных комиссий традиционно берут на себя органы исполнительной власти, причем зачастую это происходит без ведома избирательных комиссий (другую часть функций - контроль за соблюдением избирательных прав - берут на себя штабы кандидатов и общественные организации, иногда вступая в конфликт с избирательными комиссиями).

• сложившаяся ситуация имеет как объективные, так и субъективные причины. К субъективным следует, в первую очередь, отнести отсутствие гражданского общества, глубоко укоренившиеся традиции организации выборов органами исполнительной власти. К объективным причинам можно отнести несовершенство избирательного законодательства в части, касающейся организации выборов.

• одним из недостатков российской концепции организации выборов является, с нашей точки зрения, совмещение избирательными комиссиями как административных, так и контрольных функций. Другим недостатком является избыточность и непрофессионализм системы избирательных

I комиссий. Принципы формирования комиссий также могут быть усовершенствованы с целью повышения независимости комиссий;

• юридическая неопределенность статуса избирательных комиссий проявляется в практике проведения выборов. Будучи органами, которым по закону присущи властные функции, избирательные комиссиии (за исключением ЦИК РФ, комиссий субъектов Федерации и некоторых территориальных и муниципальных комиссий) формально не являются государственными или муниципальными органами. С другой стороны, они не являются и общественными организациями.

4 Недоопределенность статуса ведет к зависимости избирательных комиссий Ч! от органов исполнительной власти, что противоречит принципу разделения властей.

• дополнительные сложности при законодательном определении статуса избирательных комиссий возникают из-за нечеткого конституционного разделения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в области избирательных прав граждан.

Исходя из проведенного в этой диссертации анализа, а также из опыта работы избирательных комиссий, можно предложить следующие рекомендации по совершенствованию системы организации и проведения выборов.

В условиях принятой конституционной концепции о том, что «свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа»1, при наличии в России большого количества административных единиц и органов власти представляется необходимым наличие профессиональных государственных органов, контролирующих организацию выборов и соблюдение избирательного законодательства. Такие государственные органы уже существуют - это ЦИК РФ и избирательные комиссии субъектов Федерации. Эти комиссии должны представлять собой независимые от других органов власти постоянно действующие государственные органы, состоящими из членов, назначаемых законодательным, а возможно, также и судебным органом власти. Основными принципами работы этих комиссий должны стать профессионализм и максимальная открытость. Как это ни парадоксально звучит, не следует ставить во главу угла принцип коллегиальности их работы. Представляется, что коллегиальность в этих органах можно свести к соруководству назначаемых формирующими органами лиц. Важно «вписать» эти органы в единую систему государственных органов, действующих на общих принципах государственной службы. При этом следует сохранить и усилить принципы открытости работы этих комиссий (члены с совещательным голосом, доступность и оперативность получения информации). С учетом действующего законодательства о политических партиях, в настоящее время уместно рассмотреть вопрос о вхождении в эти комиссии в качестве членов с совещательным голосом представителей всех политических партий1. Количество сотрудников аппарата этих комиссий должно зависеть от количества избирателей на подведомственной комиссии территории.

Территориальные2 избирательные комиссии должны представлять собой территориальные подразделения3 избирательных комиссий субъектов Федерации со всеми вытекающими отсюда последствиями. Это означает, что они являются территориальными подразделениями государственного органа, состоят из государственных служащих, назначаемых на должность комиссией субъекта Федерации. В каждом муниципальном образовании создается одна территориальная комиссия. Она исполняет полномочия комиссии муниципального образования (и окружных избирательных комиссий по выборам в органы местного самоуправления, если таковые предусмотрены законом). Естественно, что по количественному составу территориальные комиссии будут очень сильно различаться, поскольку муниципальные образования могут в сотни раз различаться по количеству избирателей. В исключительных случаях вся территориальная комиссия может состоять из одного служащего - уполномоченного по выборам, совмещающего в случае необходимости и функции системного администратора.

Наиболее радикальным предложением представляется отказ от окружны^ избирательных комиссий. Эти комиссии в принципе не могут быть постоянно действующими и в принципе не могут быть профессиональными организаторами выборов. Полномочия окружных избирательных комиссий по выборам в

1 Напомним, что в соответсвии с п.2 ст.37 ФЗ «О политических партиях» «политическая партия, не принимавшая участия в выборах в течение пяти лет подряд» подлежит ликвидации.

2 В этом абзаце речь идет об обычных территориальных комиссиях, а не о тех, которые создаются для проведения выборов вне России, а также на судах, полярных станциях (п.8 ст.26 Закона о гарантиях). Такие комиссии лучше называть экстерриториальными, а поскольку они малочисленны, с их функциями вполне может справиться ЦИК РФ или комиссия субъекта Федерации.

3 Мы заранее отвергаем возражения, связанные с самостоятельностью местного самоуправления. Компетенция местного самоуправления не распространяется на вопросы регулирования и защиты прав и свобод граждан, к которым относятся также и избирательные права.

Государственную Думу следует передать комиссиям субъектов Федерации. Полномочия окружных комиссий по выборам в законодательный (представительный) орган субъекта Федерации могут быть переданы либо комиссии субъекта Федерации, либо территориальным комиссиям в зависимости от местных условий, в первую очередь, от количественного состава законодательного (представительного) органа.

Естественно, что должны сохраниться участковые избирательные комиссии, однако принцип их формирования можно существенно изменить. Важно обеспечить квалифицированное руководство деятельностью участковой избирательной комиссии и полную открытость ее действий. Подбор руководителей участковых избирательных комиссий является важной задачей либо для комиссии субъекта Федерации, либо для территориальной комиссии. Руководителями участковых избирательных комиссий могут быть государственные или муниципальные служащие, прошедшие начальный курс теории и технологии избирательного процесса. Следует усилить реальную ответсвенность руководителей участковых избирательных комиссий.

При проведении предлагаемой реформы должны быть сохранены и даже расширены гарантии открытости и гласности работы комиссий всех уровней, возможности контроля за их действиями со стороны общественных объединений, в первую очередь - политических партий. Должны быть расширены возможности пресечения нарушений прав членов комиссии с правом совещательного голоса и наблюдателей.

Такая реформа позволит повысить ответственность и профессионализм организаторов выборов. Она более четко определит статус избирательных комиссий и поможет привести в соответствие избирательное право и практику проведения выборов.

Что касается полномочий избирательных комиссий, то следует подробнее определить функции комиссий отдельно по организации выборов, отдельно по контролю за соблюдением избирательного законодательства, а также дополнительно выделить просветительские функции комиссий. Вопросы организации выборов следует оставить за избирательными комиссиями верхних уровней, в исключительных случаях - за руководителями участковых комиссий, но при этом надо четче регламентировать взаимодействие между комиссиями и должностными лицами исполнительной власти. Обязанности комиссий по просвещению и информированию избирателей и организаторов выборов, с нашей точки зрения, надо увеличить. С целью повышения профессионального уровня организаторов выборов следует постоянно организовывать курсы повышения квалификации, а также проводить аттестацию организаторов выборов. При этом повышение квалификации должно включать не только вопросы избирательного законодательства, но и вопросы государственного и муниципального права, примеры из практики, а также повышение навыков использования новых технологий, в частности компьютерных. Просвещение избирателей не должно заключаться во внушении им утвернодения о важности выборов, а скорее должно быть направлено на увеличение информированности избирателей о кандидатах, о деятельности выборных лиц и органов.

Присутствующие в действующем законодательстве формулировки типа «комиссии осуществляют контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» должны быть уточнены. Следует более четко определить нарушения избирательного закона, которые обязана пресекать избирательная комиссия по собственной инициативе. Однако контрольная функция в избирательной кампании, в отличие от организаторской функции, не должна рассматриваться как исключительная прерогатива избирательных комиссий.

Несомненно, реформа системы организации выборов будет иметь очень ограниченный эффект без совершенствования других общественных и государственных институтов, в первую очередь - судебной системы.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Проблемы правового статуса избирательных комиссий в Российской Федерации»

1. В библиографию не вошли некоторые нормативные акты, утратившие силу, а также ссылки на периодические издания. Полные реквизиты этих источников указаны в сносках.

2. В библиографию включены полные реквизиты сборников, в которых содержится сразу несколько источников, упоминаемых в диссертации. Полные ссылки на такие источники содержатся в сносках непосредственно в тексте диссертации.1. Нормативные акты

3. Всеобщая декларация прав человека (1948г.) / Карташкин В.А., Лукашева Е.А. (составители) «Международные акты о правах человека» Сборник документов, М., «Норма- Инфра-М»,1999, с.39-43.

4. Документ Копенгагенского совещания по человеческому измерению СБСЕ / Карташкин В.А., Лукашева Е.А. (составители) «Международные акты о правах человека» Сборник документов, М., «Норма- Инфра-М»,1999, с.653-664.

5. Декларация Совета Межпарламентского Союза о критериях свободных и справедливых выборов/Бюллетень ЦИК РФ, №4(15), 1994, с.41.

6. Международный пакт о гражданских и политических правах /Карташкин В.А., Лукашева Е.А. (составители) «Международные акты о правах человека» Сборник документов, М., «Норма- Инфра-М»,1999, с.53-68.

7. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993г.

8. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992, N 2202-1 (ред. от 05.10.2002)/СЗ РФ, 20.11.1995, N 47, ст. 4472.

9. Закон Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в гражданский процессуальный Кодекс РСФСР»//Ведомости Советов народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 03.06.1993, №22, ст.787.

10. Федеральный Закон от 06.12.1994 №56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" / СЗ РФ. 12 дек. 1994. №33. Ст. 3406.

11. Федеральный Закон от 11.01.1995 N 4-ФЗ (Ред. от 10.07.2002, с изм. от2412.2002) "О Счетной Палате Российской Федерации'УСЗ РФ, 16.01.1995, N 3, Ст. 167.

12. Федеральный Закон от 19.05.1995 N 82-Фз (Ред. От 25.07.2002) "Об общественных объединениях'УСЗ РФ, 22.05.1995, N 21, Ст. 1930.

13. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31.07.1995 №119-ФЗ (в ред. от 07.11.2000)./СЗ РФ, 31.07.1995, №31, ст.2990.

14. Федеральный Закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ (Ред. от 21.03.2002) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации'УСЗ РФ, 28.08.1995, N 35, Ст. 3506.

15. Уголовный кодекс Российской Федерации" от 13.06.1996 N 63-Ф3 (Ред. от0804.2003)/С3 РФ, 17.06.1996, N 25, Ст. 2954.

16. Федеральный закон от 26.11.1996 N 138-Ф3 "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления'УСЗ РФ, 02.12.96, N 49, ст. 5497.

17. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.1996г. №1-ФКЗ/СЗ РФ, 06.01.1997, N 1, ст. 1.

18. Федеральный Конституционный Закон от 26.02.1997 N 1-Фкз "Об Уполномоченном по Правам Человека В Российской Федерации'УСЗ РФ, 03.03.1997, N 9, Ст. 1011.

19. Федеральный Закон от 19.09.1997 N 124-ФЗ (Ред. от 10.07.2001, С изм. от 11.06.2002) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граиодан Российской Федерации'УСЗ РФ, 22.09.1997, N 38, Ст. 4339.

20. Федеральный Закон от 08.01.1998 N 8-ФЗ (Ред. От 25.07.2002) "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации'УСЗ РФ, 12.01.1998, N 2, Ст. 224.

21. Федеральный Закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (Ред. от 11.12.2002) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации'УСЗ РФ, 18.10.1999, N 42, Ст. 5005.

22. Федеральный Закон от 11.07.2001 N 95-Фз (Ред. От 25.07.2002) "О политических партиях"/СЗ РФ, 16.07.2001, N 29, Ст. 2950.

23. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ (Ред. от 31.12.2002)/С3 РФ, 07.01.2002, N 1 (Ч. 1), Ст. 1.

24. Федеральный Закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (Ред. от 27.09.2002, с изм. от 24.12.2002) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"/С3 РФ, 17.06.2002, N 24, Ст. 2253.

25. Федеральный Закон от 10.07.2002 N 86-ФЗ (Ред. от 10.01.2003) "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)"/СЗ РФ, 15.07.2002, N 28, Ст. 2790.

26. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" от 14.11.2002 N 138-ФЭ/СЗ РФ, 18.11.2002, N 46, Ст. 4532.

27. Федеральный Закон от 20.12.2002 N 175-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"/С3 РФ, 23.12.2002, N 51, Ст. 4982.

28. Федеральный Закон от 10.01.2003 N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации7СЗ РФ, 13.01.2003, N 2, Ст. 171.

29. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»/ «Парламентская газета», 2003, №186.

30. Закон города Москвы от 17.05.1995 N 6 «О Московской городской избирательной комиссии» (ред. от 16.06.1999)/Ведомости Московской городской Думы, N 8, (с. 76), 1999.

31. Закон города Москвы от 27.10.1997 «О государственной службе в городе Москве»/ Ведомости Московской Городской Думы, N 1,1998.

32. Закон города Москвы от 07.07.1999 N 22 (Ред. от 22.05.2002) «О выборах депутатов Московской Городской Думы, Мэра и Вице Мэра Москвы и советников районного собрания в городе Москве»/ «Тверская, 13», (Спец. Выпуск), 30.07.1999

33. Закон города Москвы от 13.07.2001 N 32 (Ред. от 06.11.2002) «О внесении изменений и дополнений в Устав города Москвы»/Ведомости Московской Городской Думы, N 8 (Ст. 130), 2001.

34. Закон города Москвы от 06.11.2002 N 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»/ Ведомости Московской Городской Думы, N 12 (Ст. 276), 2002.

35. Закон Ростовской области №291-ЗС от 23.12.2002 «О выборах депутатов законодательного собрания Ростовской области»// «Наше время», №255-258.

36. Закон города Москвы от 23.04.2003 №23 «О Московской городской избирательной комиссии»/ Ведомости Московской Городской Думы, N6 (ст.109), 2002

37. Закон города Москвы от 11.06.2003 №36 «Избирательный кодекс города Москвы» / Ведомости Московской Городской Думы, Спецвыпуск (август 2003).

38. Решение Самарской городской думы от 30.03.2000 № 287 "Об утверждении Положения "О Самарской городской избирательной комиссии"./"Самарская газета", N 50, 04.04.2000

39. Постановление ЦИК РФ №160/1401-3 от 04.10.2002 «О результатах выборов Губернатора Красноярского края»//Вестник ЦИК РФ, №9, 2002.

40. Монографии, сборники, статьи, авторефераты

41. Автономов A.C. Избирательная власть.- М.: «Права человека», 2002. 88с.

42. Алехичева Л. По принципу федерализма// «Выборы. Законодательство и технологии», №1, 2001.

43. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. -М„ изд-во «НОРМА», 2001.- 800с.

44. Белоновский В.Н., Белоновский А.В Представительство и выборы в России.- М.: "Издательство ПРИОР", 1999. 272с.

45. Бутко И., Ставнийчук М. Взгляд на комиссии: Что было и что должно быть// Советы народных депутатов. — 1989. — № 12. — С. 43-45.

46. Веденеев Ю.А. Избирательная власть: Исторический контекст, политико-правовая сущность и механизм осуществления// Бюллетень Центр, избират. комис. Российской Федерации. -1995. № 2. - С. 39-48.

47. Волкова Л.Д. Проблемы правового регулирования организации и деятельности избирательных комиссий по подготовке и проведению федеральных выборов в России: Автореф. дис. канд юрид. наук. Тюмень, 2000.

48. Волкова Л.Д., Матейкович М.С. Проблемы правового регулирования организации и деятельности избирательных комиссий в Российской Федерации. Тюмень: Изд-во Тюмен. госуд. ун-та, 2002.

49. Выборы во всем мире. Электоральная свобода и общественный прогресс. Энциклопедический справочник / Сост. А.А.Танин-Львов, М.РОССПЭН, 2001. -1112с.

50. Выборы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации в 19951997 годах. Электоральная статистика. -М.: «Весь Мир», 1998.

51. Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 1999. Электоральная статистика. -М.: «Весь Мир», 2000.-296С.

52. Доклад Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Москва «О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах»//Вестник ЦИК РФ, 2000, №21, с.47-90.

53. Дубровина Е.П. К вопросу о формировании избирательных комиссий // Вестник ЦИК РФ, №5, 2002.

54. Зарубежное избирательное право: Учебное пособие. -М.: Изд-во НОРМА, 2003.-288с.

55. Иванова В.И. Основы конституционного права Российской Федерации: Учеб. пособие, М., изд-во РУДН, 2000. 202с.

56. Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: История, теория, практика: (Монограф, исслед.). — М.: Изд-во «Весь Мир», 1996. — 304 с.

57. Игнатенко B.B. «Правовые основы организации и деятельности участковых избирательных комиссий: Учебное пособие», Иркутск, 2003.

58. Игнатенко В.В. «Участковая избирательная комиссия: правовой статус, порядок формирования и компетенция. Учебное пособие», М.: РЦОИТ, 2003- 128с.

59. Избирательная система Швеции//Материапы Института развития избирательных систем.

60. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов./ Отв. ред. Иванченко A.B. М.: «Норма», 1999., -856с.

61. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов./Отв. ред. к.ю.н. А.А.Вешняков. М.: Издательство НОРМА, 2003.- 816 с.

62. Институт выборов в истории России. Источники, свидетельства современников. Взгляды исследователей XIX- начала XX вв./Авт.-сост. Ю.А.Веденеев, И.В.Зайцев, В.В.Луговой; под общей ред. канд.юрид.наук А.А.Вешнякова. М.: Изд."НОРМАя, 2001.- 784с.

63. Катков Д.Б., Корчиго Е.В. «Избирательное право. Учебное пособие», М., Юриспруденция, 2001. 176с.

64. Кингсли, Дж.П. Организация и проведение выборов в Канаде//Доклад на трехсторонней конференции по избирательным системам 6-8 апреля 1994г., Мехико (Материалы Института развития избирательных систем).

65. Князев С.Д. «Правовой статус избирательных комиссий в Российской Федерации: перспективы развития»//Журнал российского права №10,1999, с.36-45.

66. Кокс, Б. Федерализм и избирательные административные органы. Австралийская модель. Доклад.- М., 1994 (Материалы Института развития избирательных систем).

67. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. В 4-х томах. Том 3/ Отв. ред. Страшун Б.А. М.: «БЕК», 1998. 764с.

68. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. В 4-х томах. Том 4/ Отв. ред. Страшун Б.А. М.: изд. «НОРМА», 2001. 656с.

69. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Общая часть. Тома 1 -2Ютв.ред. Страшун Б.А., М., «БЕК», 1999.-784с.

70. Конституционное право. СловарьЮтв.ред. Маклаков В.В., М., «Юрист», 2001.-560с.

71. Конституционное право. Энциклопедический словарь. Отв.ред. С.А.Авакьян. -М., "НОРМА", 2000.-688С.

72. Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран/ под ред. С.А.Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2001.- 474 с.

73. Любарев А.Е. «Выборы в Москве: опыт двенадцати лет. 1989-2000», изд. «Стольный град», 2001.-416с.

74. Мамонтова Е.В. Правовое положение избирательной комиссии субъекта Российской Федерации: (По материалам Санкт-Петербурга и Северо-Запада): Автореф, дис. канд. юрид. наук/ Северо-Западная акад. гос. службы. СПб.,2000. 22 с.

75. ЗЭ.Матейкович М.С. Защита избирательных прав граждан в российской федерации: проблемы теории и практики. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук, Саратов, 2003.

76. Мостовщиков В.Д. «Территориальная избирательная комиссия: правовой статус, порядок формирования и компетенция»/Российский центр обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, М., 2003. 249 с.

77. Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" / Отв.ред. ААВешняков; Науч.ред. В.И.Лысенко.- М.: Издательство НОРМА, 2003.-896с.

78. Новиков Ю.А. Избирательная система России: 90 лет истории М., «Манускрипт», 1996.

79. Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Том 1. Теория государства./Отв.ред. Марченко М.Н., М.: «Зерцало», 1998. -416с.

80. Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Том 2. Теория права./Отв.ред. Марченко М.Н., М.: «Зерцало», 1998. -656с.

81. Полев В.А. К вопросу о независимости избирательных комиссий II Журнал о выборах. 2003. №2.

82. Постников А.Е. Избирательное право России, М., «Инфра-М-Норма», 1996

83. Российский независимый ин- т социальных и национальных проблем, 1998. — С. 89-101.

84. Рабочий блокнот члена участковой избирательной комиссии. Российский центр обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации -М.,1999.

85. Сборник законодательных и иных правовых актов по вопросам выборов в федеральные органы государственной власти и референдума Российской Федерации. 1997-1999//Центральная избирательная комиссия Российской Федерации.-М.,2000

86. Сравнительное избирательное право: Учебное пособие .- М.: Изд. НОРМА, 2003. 208с.

87. Романков Л. Выборы от Академии наукII Выборы — 1989: Как это было. Ч. I.: Выборы в Москве/ Ред.-сост. А. Папп/ Моск. бюро инф. обмена (М- БИО). М.: «Панорама», 1993. - С. 24-32.

88. Сравнительное избирательное право: Учебное пособие.-М.: Изд-во НОРМА, 2003.-208с.

89. Туманова J1.В. Вопросы защиты избирательного права: Пособие. Тверь, Тверской гос. ун-т, 2001

90. Хэнкок, Б. Структура и функции избирательных органов США//Доклад на трехсторонней конференции по избирательным системам 6-8 апреля 1994г., Мехико (Материалы Института развития избирательных систем).

91. Шейнис В. Окно для новых решений// «Выборы. Законодательство и технологии», №6, 2000, с. 13-17.

92. Lopez-Pintor, Rafael, Electoral Management Bodies as Instituions of Governance. New York: UNDP, 2000.

93. The Administrative Structure of State and Local Election Offices. Technical Report.// Hancock, B.(comp.) National Clearinghouse on Election Administration, 1992 (Материалы Института развития избирательных систем).