АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Публичные слушания как форма осуществления населением права на местное самоуправление»
003063752
ТАМАЗОВ Зубер Гидович
ПУБЛИЧНЫЕ СЛУШАНИЯ КАК ФОРМА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАСЕЛЕНИЕМ ПРАВА НА МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
Специальность 12 00 02 - конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Волгоград 2007
о 7 И ЮН 2007
003063752
Работа выполнена на кафедре конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России
Научный руководитель: доктор исторических наук, профессор
Звягольский Андрей Юрьевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Братановский Сергей Николаевич
кандидат юридических наук Брянцева Ольга Владимировна
Ведущая организация: Ростовский юридический институт МВД России
Защита диссертации состоится 28 июня 2007 г в 12 час. 00 мин на заседании регионального диссертационного совета КМ 203 003 01 при Волгоградской академии МВД России (400089, г Волгоград, ул Историческая, д 130)
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Волгоградской академии МВД России
Автореферат разослан « лх » _ 2007 г
Ученый секретарь диссертационного совета
В А. Рудковский
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования определяется, прежде всего, возросшим значением местного самоуправления, которое оно имеет для становления в России правового демократического государства В процессе модернизации современного российского общества реформа местного самоуправления является одной из важнейших, поскольку связана с переустройством на новых организационных, нормативных и финансово-экономических началах низового звена публичной власти и интенсификацией социальной активности граждан, для которых местное самоуправление выступает одной из форм осуществления народовластия В рамках реформы местного самоуправления существенное значение в последние годы придается расширению и развитию различных форм осуществления населением права на местное самоуправление Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г систематизировал эти формы и впервые предусмотрел такую из них, как публичные слушания В дальнейшем нормы о публичных слушаниях были включены также в Градостроительный и Земельный кодексы Российской Федерации (по соответствующим сферам общественных отношений) Появление данного муници-пально-правового института обусловлено потребностью населения муниципальных образований в усилении своего влияния на решение вопросов местного значения и отражает фактическое применение этого института еще до принятия закона о местном самоуправлении Публичные слушания в этом смысле призваны обеспечить возможности жителей городов, поселков и сельских населенных пунктов для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и соответственно доведения до органов местного самоуправления своего мнения
Однако, как показывает социальная практика, реализация института муниципальных публичных слушаний сталкивается со многими проблемами,
требующих своего разрешения В первую очередь это касается недостаточного правового регулирования различных аспектов публичных слушаний Так, в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обозначены лишь самые общие требования, предъявляемые федеральным законодателем к целям, предмету, организации и проведению публичных слушаний Полномочия субъектов в части регулирования вопросов, связанных с муниципальными публичными слушаниями, неоправданно минимизированы Основной объем нормативно-правового регулирования возложен на органы местного самоуправления Однако разное понимание социально-правовой природы публичных слушаний, недостаточная квалификация составителей муниципальных правовых актов, сильное влияние субъективных факторов в лице руководителей органов местного самоуправления и ряд других причин привели к тому, что на территории России разработаны и введены в действие положения о муниципальных публичных слушаниях, которые отличаются по многим принципиальным аспектам, в том числе в этих документах не всегда предусмотрены возможности для населения высказать свою точку зрения во время публичных слушаний и довести ее до общественности, имеются противоречия с федеральным законодательством
Такое положение отражает то обстоятельство, что местное самоуправление, являясь фундаментом всей системы публичной власти, сталкивается в процессе своего становления и развития с традициями жесткого централизованного управления приходится преодолевать отчуждение населения и отдельного человека от публичной власти, создавать предпосылки, достаточные для социальной включенности граждан в решение проблем местных сообществ Негативные проявления в реализации публичных слушаний как самостоятельной формы осуществления населением права на местное самоуправление в немалой степени объясняются небольшим опытом функционирования этого института в современной России Во многом по этой же при-
чине отсутствуют специальные исследования по данной проблематике, что подтверждает необходимость ее научно-правового осмысления
Таким образом, актуальность темы диссертации обуславливается недостаточной теоретической разработанностью института муниципальных публичных слушаний, важностью выявления специфики данной формы осуществления населением местного самоуправления, потребностью совершенствования нормативно-правового регулирования порядка проведения публичных слушаний, обобщения соответствующего правоприменительного опыта Актуальность усиливается и тем, что результаты этой работы в виде научных рекомендаций и предложений могут быть использованы для правового обеспечения осуществляемой в стране реформы местного самоуправления
Степень разработанности темы. Теоретической и методологической основой настоящего исследования стали фундаментальные научные труды по конституционному и муниципальному праву, теории и истории государства и права, и прежде всего С А Авакьяна, М В Барабашева, Н С Бондаря, Б Я Габричидзе, Е М Ковешникова, М А Краснова, О Е. Кутафина, В М Сырых, А Н Сахарова, В И Фадеева и др Отдельные аспекты исследуемой проблематики, причем в достаточно общем виде, стали находить отражение в работах, начиная с начала 1990-х гг, где в рамках комплексных исследований по теории и истории местного самоуправления затрагивались также вопросы о формах осуществления населением права на местного самоуправления, в том числе предполагающие предварительное обсуждение проектов правовых актов по вопросам местного значения Среди авторов следует отметить А С Автономова, Г В Барабашева, Н С Бондаря, В И Васильева, И М Козлова, С И Кулиевой, С В Королева, М А Краснова, В А Кряжкова, Н М Коршунова, Е И Колюшина, О Е Кутафина, А Я Сливы, Ю А Тихомирова, В И Фадеева, В Е Чиркина, К Ф Шеремета, Е С Шугриной и др После принятия в декабре 1993 г Конституции Российской Федерации, кото-
рая закрепила основы местного самоуправления, был дан новый импульс теоретическим изысканиям, стали появляться учебники по муниципальному праву (В И Фадеев, Е С Шугрина, Ю Д Казанчев, В И. Писарев, И В Выдрин, А Н Кокотов и др ) В своих трудах указанные авторы высказывали конструктивные идеи и предложения, которые способствуют дальнейшему совершенствованию правовой базы организации местного самоуправления и его эффективности
Вместе с тем анализ научной и специальной литературы показывает, что институт публичных слушаний в них практически не освещался И только после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г, который закрепил публичные слушания как самостоятельную форму осуществления населением местного самоуправления, данный институт стал комментироваться в муниципально-правовой литературе (авторы работ Ю А Дмитриев, Н А Емельянов, В А Кирпичников, В Ф Ковалевский, Е В Мирошниченко, В С Мокрый, Н В Постовой, В В Пылин, А А Сергеев, С Г Соловьев, В В Таболин, А Н Широков, Н В Щербакова и др ) Однако в силу отсутствия достаточной практики функционирования данного института в литературе в большинстве случаев наблюдается лишь описательный характер этой формы осуществления населением права на местное самоуправление с кратким изложением основных законодательных положений
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с функционированием публичных слушаний как самостоятельной формы осуществления населением права на местное самоуправление
Предметом исследования выступают нормативно-правовые акты, регулирующие институт публичных слушаний, проекты таких актов, научные труды по данной проблематике, материалы правоприменительной деятельности в муниципальных образованиях различных регионов России
Цель данной работы заключается в комплексном правовом исследовании института публичных слушаний как самостоятельной формы осуществления населением права на местное самоуправление в современной России и выработке на этой основе предложений по его совершенствованию
С учетом поставленной цели, основными задачами работы являются
- разработка понятийного аппарата по изучаемой проблематике;
- выявление социально-правовой природы публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления,
- изучение развития института публичных слушаний в истории местного самоуправления России,
- анализ законодательных основ функционирования института публичных слушаний в муниципальных образованиях,
- исследование состояния нормативно-правового регулирования порядка проведения муниципальных публичных слушаний и проблемы правоприменительной практики в различных регионах России,
- определение целей, предмета обсуждения и круга участников публичных слушаний;
- раскрытие правового статуса субъектов инициативы проведения публичных слушаний,
- анализ форм, процедуры проведения публичных слушаний, их результатов, включая механизм формирования, опубликование и учет органами местного самоуправления,
- выработка предложений по совершенствованию правового регулирования и организации проведения публичных слушаний в муниципальных образованиях
Методология исследования основывается на методах материалистической диалектики, историзма и системности научного анализа, являющиеся общепринятыми в исследовании такого рода Характер диссертационного исследования обусловил также применение таких методов, как статистический,
сравнительно-правовой, анализ и синтез и др В процессе исследовательской работы диссертантом использовались результаты исследований, содержащиеся в научных трудах советских и современных авторов Автором использовались также материалы, опубликованные в средствах массовой информации, мнения экспертов, публицистические работы, где в той или иной мере находила отражение исследуемая проблематика
Нормативно-правовой базой диссертационного исследования послужили законы и другие правовые акты, которые регламентируют институт публичных слушаний, в том числе Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г, Градостроительный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, законы субъектов РФ, акты федеральных ведомств, муниципальные нормативно-правовые акты, регулирующие порядок организации и проведения публичных слушаний в муниципальных образованиях различных регионов России (Псков, Краснодар, Курган, Иркутск, Братск, Владивосток и др ) Эмпирическую базу исследования составили также сведения, содержащиеся в протоколах по итогам публичных слушаний, решениях органов местного самоуправления организационного характера по вопросам публичных слушаний
Научная новизна исследования определяется тем, что впервые осуществлено монографическое комплексное научное муниципально-правовое исследование публичных слушаний в муниципальных образованиях как самостоятельной формы осуществления населением права на местное самоуправление В рамках обозначенных целей и задач исследования диссертантом предпринята попытка раскрыть сущность публичных слушаний как му-ниципально-правового института, проанализированы законодательные основы его функционирования, а также правотворческая деятельность органов местного самоуправления многих российских регионов по регламентации публичных слушаний, практика их проведения Анализ действующего законодательства о муниципальных публичных слушаниях и практики его при-
менения позволили диссертанту сформулировать рекомендации и предложения, направленные на повышение эффективности данного муниципапьно-правового института
В результате проведенного исследования разработаны следующие положения, выносимые на защиту
1 Публичные слушания в сфере муниципапьно-правовых отношений следует определять как форму осуществления населением права на местное самоуправление путем открытого, свободного и непосредственного обсуждения проектов муниципальных правовых актов по общественно значимым вопросам, проводимого органами местного самоуправления по установленной правовыми актами процедуре с целью выявления и учета мнения жителей муниципального образования, имеющего рекомендательный характер
2 Социально-правовая природа публичных слушаний характеризуется прежде всего тем, что они позволяют населению участвовать в обсуждении вопросов местного значения по процедуре, имеющей нормативно-правовое закрепление и соответствующие юридические последствия Введение публичных слушаний в законодательство о местном самоуправлении дает возможность привести учет мнения населения по вопросам местного значения в определенную систему, при которой это мнение получает особый правовой статус, предусматривающий по ряду определенных законодательством вопросам обязательное проведение публичных слушаний перед окончательным принятием органами местного самоуправления соответствующих муниципальных правовых актов
3 Институт публичных слушаний в российском законодательстве в качестве самостоятельной формы осуществления населением права на местное самоуправление был закреплен относительно недавно (2003 г) Однако истоки его обнаруживаются еще в Древнерусском государстве в виде «вечевых сходок», где свободное население могло обсуждать наиболее важные вопросы местной жизни В дальнейшем, в период монархического развития Рос-
сии, возможности для населения участвовать в обсуждении вопросов местного значения с соответствующими правовыми последствиями ограничивались и для абсолютного большинства населения сводились на нет Ситуация несколько изменилась в результате реформ буржуазного характера во второй половине XIX в , однако и тогда доля жителей, которые могли участвовать в местном самоуправлении, оставалась крайне низкой, а правовых норм о предварительном обсуждении проектов решений местной власти не было вообще, что в целом отражало нежелание самодержавия допускать население к управлению государством В советском государстве была взята на вооружение концепция широкого участия населения в решении вопросов местного значения, что находило законодательное закрепление в актах о местных Советах Однако в советском государстве самоуправленческие полномочия граждан находились в зависимости от государственно-партийных структур В постсоветской России публичные слушания довольно долго не были предметом законодательного регулирования на федеральном уровне, хотя на местах они фактически уже применялись Такое положение объясняется, прежде всего, сложностями переходного периода, когда законодатель решал преимущественно вопросы концептуального характера
4 Институт публичных слушаний как самостоятельная форма осуществления населением права на местное самоуправление непосредственно регулируется на двух правовых уровнях - на уровне федерального законодательства и муниципальном уровне Уровень субъекта Российской Федерации практически выпадает из соответствующего правотворческого процесса, что следует расценивать негативно, учитывая федеративное устройство России
5 Цели публичных слушаний в муниципальных образованиях целесообразно классифицировать на основную и дополнительные Основная цель -выявление и учет мнения жителей муниципального образования по проектам муниципальных правовых актов по наиболее значимым вопросам местного значения, дополнительные цели - изучение общественного мнения по
предмету публичных слушаний, укрепление взаимодействия органов местного самоуправления и населения муниципального образования, развитие гражданской активности населения, институтов гражданского общества на территории муниципального образования, информирование жителей муниципального образования о содержании и методах работы органов местного самоуправления, повышение ответственности органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов за принимаемые решения
6 Предметом публичных слушаний являются проекты муниципальных правовых актов и вопросы, перечисленные в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» При этом федеральный законодатель предоставляет органам местного самоуправления выделять и другие вопросы, обязательные для обсуждения на публичных слушаниях, однако правотворческая практика пока не идет по пути использования таких полномочий
7 Вопрос об участниках публичных слушаний отрегулирован и в федеральном законодательстве, и в муниципальных правовых актах явно недостаточно, в результате чего в практике встречаются конфликтные ситуации Как представляется, участниками публичных слушаний в муниципальном образовании могут быть все изъявившие желание его жители, при этом степень участия может быть разной - желающие выступить должны заранее подавать письменные заявки, однако в случаях, когда желающих немного, то всем им нужно дать возможность высказать свою позицию В случае нехватки мест в зале проведения публичных слушаний целесообразно организовать их звуко-трансляцию либо назначить дополнительные публичные слушания
8 К числу предусмотренных законодателем субъектов инициативы проведения муниципальных публичных слушаний (население муниципального образования, представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования), целесообразно добавить главу местной администрации, учитывая значительный объем полномочий местной адми-
нистрации, - в случае, когда глава местной администрации формируется путем назначения на должность по контракту
9 Наиболее оптимальной формой проведения публичных слушаний является собрание граждан Однако процедура проведения публичных слушаний не должна быть идентичной собраниям (конференции) граждан как самостоятельной форме осуществления права на местное самоуправление, предусмотренной ст 29, 30 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку при всем сходстве на них решаются некоторые принципиально разные вопросы Помимо собраний, публичные слушания могут проводиться в форме конференций граждан, круглых столов, депутатских слушаний, расширенных градостроительных советов и других формах Вместе с тем представляется неправильным использование таких форм публичных слушаний, как обсуждение в средствах массовой информации, пресс-конференции, поскольку они не позволяют реализовать стоящие перед публичными слушаниями задачи
10 Требования к содержанию и оформлению результатов публичных слушаний еще не в достаточной мере отрегулированы в муниципальных положениях о публичных слушаниях, а в большинстве из них соответствующие нормы вообще отсутствуют Представляется, что результаты (итоговый документ) публичных слушаний должны включать в себя не только информацию по итогам голосования, но и изложение альтернативных точек зрения При этом результаты публичных (итоговый документ) слушаний должны приниматься самими участниками публичных слушаний, а не формироваться после окончания комиссией (оргкомитетом) по проведению публичных слушаний, и тем более комиссия не должна иметь полномочий высказывать свою собственную позицию по проекту муниципального правового акта, являющегося предметом публичных слушаний, в качестве результатов публичных слушаний, то есть от имени участников слушаний
Теоретическое значение исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют существенно расширить знания об институте публичных слушаний как самостоятельной формы осуществления населением права на местное самоуправление Теоретические положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут представить определенный научный интерес в изучении состояния и развития местного самоуправления в нашей стране, в частности, при дальнейшей разработке категорийного аппарата науки муниципального права и в целом при проведении научных исследований по проблемам функционирования различных форм осуществления населением права на местное самоуправление
Практическая значимость диссертации определяется направленностью работы на решение актуальных вопросов, которые ставит перед наукой муниципального права практика осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, и состоит прежде всего в том, что собранный и обобщенный материал может представить методологическую и методическую основу для органов местного самоуправления в практической деятельности по правовому регулированию, организации и проведению публичных слушаний в муниципальных образованиях Полученные результаты могут быть использованы в учебном процессе при изучении курса муниципального права, а также соответствующих разделов ряда других правовых дисциплин (прежде всего конституционного права, теории и истории отечественного государства и права) Они представят также интерес для законодателя при осуществлении реформы местного самоуправления в России на современном этапе
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре конституционного и административного права Краснодарского университета МВД РФ В ходе проводимого исследования автором было опубликовано пять научных статей Сформулированные в них выводы
используются при проведении занятий по отдельным темам курса «Муниципальное право» в Краснодарском университете МВД РФ
Наиболее важные теоретические положения и выводы диссертационного исследования докладывались на международной научно-практической конференции «Современное российской общество актуальные проблемы борьбы с преступностью», проведенной в Нальчинском филиале КрУ МВД РФ (2007 г.), на научно-практической конференции «Актуальные проблемы права и правоприменительной деятельности на Северном Кавказе», проведенной в Новороссийском филиале КрУ МВД России (2006 г)
Структура диссертации определена характером и объемом научного исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие семь параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
В первой главе «Институт публичных слушаний в системе муници-пально-правовых отношений и его развитие в России» содержится три параграфа
В первом параграфе «Понятие и социально-правовая природа публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления» отмечается, что публичные слушания как форма реализации населением права на местное самоуправление были законодательно закреплены в муниципальном праве сравнительно недавно - с принятием ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г Соответственно отсутствуют доктринальные толкования понятия «публичные слушания» Федеральный законодатель также не дает определения Вероятно, это связано с очевидностью смысла данной формы участия населения в осуществлении местного самоуправле-
ния Однако содержание данного термина требует уточнения, учитывая, что публичные слушания имеют свой достаточно конкретизированный законодателем предмет, могут проводиться на разных уровнях и предусматривать различные правовые последствия, а также имея в виду, что содержащиеся в некоторых муниципальных правовых актах определения как правило упрощены и отражают далеко не все признаки публичных слушаний В результате анализа соответствующей правовой и филологической литературы диссертант формулирует понятие муниципальных публичных слушаний - это форма осуществления населением права на местное самоуправление путем открытого, свободного и непосредственного обсуждения проектов муниципальных правовых актов по общественно значимым вопросам, проводимого органами местного самоуправления по установленной правовыми актами процедуре с целью выявления и учета мнения жителей муниципального образования и имеющего рекомендательный характер
Далее автор рассматривает социально-правовую природу публичных слушаний Отмечается, что таковая вытекает прежде всего из того, что они представляют собой один из институтов местного самоуправления В этой связи дается анализ различных точек зрения о сущности этого уровня народовластия В контексте данного исследования особо выделяется признак самостоятельности решения населением вопросов местного значения, под свою ответственность Так, непосредственное самостоятельное окончательное решение вопросов означает, прежде всего, ознакомление с предметом, который охватывается тем или иным вопросом, и его обсуждение Такой подход присущ к местным референдумам, на которых, как известно, население прямо изъявляет свою волю, которая облекается в соответствующий юридический акт, имеющий обязательную силу Однако применительно к публичным слушаниям ситуация несколько иная, поскольку заключения, выносимые на публичных слушаниях, носят рекомендательный характер, а окончательное решение принимают органы местного самоуправления, в формировании ко-
торых, в свою очередь, население также участвует — либо непосредственно, если речь идет о главе муниципального образования (когда он избирается всенародно) или о представительном органе местного самоуправления, либо посредственно, если речь идет о главе местной администрации (когда он формируется путем назначения по конкурсу) или одном из подразделений местной администрации Тем не менее участие населения в обсуждении конкретного вопроса, облеченного в рамки проекта муниципального правового акта, выносимого на публичные слушания, имеет чрезвычайно большое значение, поскольку, как справедливо отмечается в муниципально-правовой литературе, «народовластие - это осуществление власти не только в интересах народа, но и при активном и непосредственном участии самого народа Только в обстановке гласности можно обеспечить возможность для населения быть в курсе дел органов местного самоуправления»1
Далее отмечается, что обособление публичных слушаний в самостоятельный институт реализации населением права на местное самоуправление в нормах муниципального права позволяет привести учет мнения населения муниципальных образований по вопросам местного значения в определенную систему, при которой выраженное на публичных слушаниях мнение населения приобретает особый правовой статус, суть которого заключается в том, что по ряду вопросов, определенных законодательством (проекты устава муниципального образования, местного бюджета и др ), органы местного самоуправления не могут принять окончательного решения без обсуждения проекта соответствующего муниципально-правового акта на публичных слушаниях При этом формально-правовая сторона столь важна, что проигнорировать публичные слушания нельзя - в противном случае принятый органом местного самоуправления проект муниципально-правового акта будет нелигитимным и подлежащим отмене Обратившись затем к вопросу о соотношении прямой и опосредованной демократии применительно к местному
1 Муниципальное право / Под ред Ю А Дмитриева М Эксмо, 2005 С 542
самоуправлению, автор отмечает, что публичные слушания являются формой не непосредственного осуществления населением местного самоуправления, а формой только участия населения в осуществлении местного самоуправления Делается также вывод о том, что все формы, указанные в главе 5 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», можно расценивать как формы реализации населением права на местное самоуправление
Во втором параграфе «Институт публичных слушаний в истории местного самоуправления России» отмечается, что отдельные признаки института публичных слушаний обнаруживаются в деятельности органов местного самоуправления монархического периода истории России При этом, как это ни парадоксально, наиболее приближенным к институту современных публичных слушаний в муниципальных образованиях был период Древнерусского государства Так, А А Кизеветтер отмечал, что «наряду с князем во главе управления стоит вечевая сходка стольного города На вече могут прийти все свободные горожане Вечевые решения имеют полновластную законодательную силу При этом все, что мог князь, могло и вече, и наоборот"2 Диссертант особо выделяет то обстоятельство, что на вечевое собрание могли придти все свободные горожане Данный признак, даже с учетом социального неравенства того времени, схож с публичными слушаниями (разумеется, здесь идет речь не о полном тождестве современных публичных слушаний и древних «вечеых сходок», а о совпадении их отдельных признаков) Однако в дальнейшем, после XV в, как известно, общественно-политическое устройство России стало развиваться в направлении абсолютизма, и роль местного самоуправления стала заметно снижаться И хотя определенная выборность местных органов управления имела место, говорить о свободном обсуждении вопросов на уровне городов и сельских поселений не приходится, учитывая достаточно жесткий контроль государства за всеми
2 Кизеветтер А Л Местное самоуправление в России Ст 1Х-Х1Х М 1910 С 9-10
сферами российского общества посредством институтов приказов, коллегий, воевод, губернаторов, тайной полиции, воплощавших присущими им методами на всей территории страны веления верховной власти Общая тенденция в связи с этим характеризуется сужением самоуправленческих начал, и такое сужение займет достаточно длительный период в истории Российского государства Важнейшими вехами в развитии местного самоуправления стали земская и городская реформы в рамках модернизации российского общества после 1861 г Однако, как и ранее, органы государственной власти в практической деятельности в целом отторгали сам институт местного самоуправления, что опять же отражало абсолютистский, хотя и смягченный реформами, политический строй России При таких условиях о демократическом обсуждении проектов местных правовых актов с участием широких слоев населения также не могло быть речи Ситуация принципиально не изменилась вплоть до 1917 г
Далее автор анализирует советский период Указывается, что на всей территории страны институт местного самоуправления был включен в систему местной государственной власти и управления На всех уровнях избирались Советы, которые, в свою очередь, формировали соответствующие исполкомы При этом на фоне недостатков в организации деятельности местных органов власти имелся бесспорный положительный элемент, который касается рассматриваемой проблематики Речь идет даже не о всеобщем избирательном праве (оно было, как отмечалось выше, еще Временным правительством после февральской революции 1917 г), а о предоставлении всем жителям городов и сел возможности предварительно обсуждать проекты важнейших решений и о закреплении такой возможности в нормах права Так, 14 марта 1927 г постановлением ВЦИК и СНК РСФСР было утверждено Положение об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях3
3 Положение об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях (утверждено постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 14 марта 1927 г )//СУ РСФСР 1927 №51 Ст 333
В ст 1 Положения указывалось, что общие собрания (сходы) граждан созываются в сельских поселениях для обсуждения и рассмотрения вопросов, касающихся жизни села, а также для обсуждения общих вопросов государственного, краевого, областного, губернского, окружного, уездного и волостного значения Подобные нормы принимались и в дальнейшем На их основе обсуждался, например, проект Конституции СССР 1977 г А в 1985 г было принято Положение об общих собраниях, сходах граждан по месту их жительства в РСФСР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 27 августа 1985 г4 Достоин внимания и другой нормативно-правовой акт - Закон СССР «О всенародном обсуждении вопросов государственной жизни» от 30 июня 1987 г5 Как видно, в период советского государства законодатель последовательно проводил и развивал линию на расширение участия населения в решении вопросов местного значения посредством предварительного обсуждения проектов соответствующих правовых актов органов местной власти. Однако существенным недостатком было то обстоятельство, что собрания должны были проводиться по инициативе «сверху», а не по инициативе самих граждан, и тем самым благая идея расширить самоуправление населения была оформлена как дополнительная к существующей власти бюрократическая структура, оказавшаяся в итоге искусственной, дублирующей действующие органы власти В постсоветской России публичные слушания довольно долго (до 2003 г) не были предметом законодательного регулирования на федеральном уровне, хотя на местах они фактически уже применялись
В третьем параграфе «Законодательные основы функционирования института публичных слушаний» отмечается, что институт публичных слушаний как форма осуществления населением права на местное самоуправление
4 Положение об общих собраниях, сходах граждан по месту их жительства в РСФСР ( утверждено Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 27 августа 1985 г ) // Ведомости Верховного Совета РСФСР 1985 №36 Ст 1269
5 Закон СССР «О всенародном обсуждении вопросов государственной жизни» от 30 июня 1987 г // Ведомости Верховного Совета СССР 1987 №26 Ст 387
регулируется на различных правовых уровнях При этом непосредственное регулирование осуществляется в специальных федеральных законах, муни-ципально-правовых актах Менее подробная и косвенная регламентация имеет место также в международно-правовых актах и правовых актах субъектов Российской Федерации Далее диссертант рассматривает особенности правового регулирования публичных слушаний последовательно на всех уровнях
На уровне международного права интерес вызывает Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г6 В данной конвенции, ратифицированной Россией в 1998 г. в ст 3 указывается, что «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом» Как видно, Европейская хартия местного самоуправления прямо не указывает на публичные слушания как самостоятельную форму участия населения в решении вопросов местного значения Вместе с тем имеется ссылка на собрания граждан, а также предусматриваются любые другие формы такого участия
Российская конституция также прямо не указывает на публичные слушания как самостоятельную форму осуществления населением права на местное самоуправление, но допускает ее согласно ч 2 ст 130 Конституции России местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и дру-
6 Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г // Дипломатический веспсик 1998 №10 С 5-8
гие органы местного самоуправления, а в ст 31 гражданам гарантируется право проводить собрания - в эти рамки вполне вписываются и публичные слушания В законодательстве федерального уровня конституционные положения в части регулирования института публичных слушаний находят достаточно подробное развитие Так, нормы о публичных (общественных) слушаниях содержатся в следующих крупных законах (с изменениями и дополнениями по состоянию на 1 февраля 2007 г) ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Градостроительный кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, ФЗ «Об экологической экспертизе»
В ст 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г в его первоначальной редакции определены законодательные позиции в отношении публичных слушаний В В Комарова выделяет следующие а) предмет публичных слушаний - проекты муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, б) субъекты инициирования публичных слушаний - население, представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования; в) субъект назначения публичных слушаний, г) основа процедуры подготовки7 Однако, на взгляд автора, такой подход не в полной мере раскрывает характеристику публичных слушаний, поэтому диссертант выделяет и комментирует следующие позиции 1 Предназначение публичных слушаний, 2 Организаторы публичных слушаний, 3 Субъекты инициативы по проведению публичных слушаний, 4 Проекты муниципальных правовых актов и вопросы, которые в обязательном порядке должны выноситься на публичные слушания, 5 Уровень нормативно-правового регулирования порядка организации и проведения публичных слушаний, 6 Перечень вопросов, которые должны быть отражены при нормативно-правовом регулировании порядка организации и
7 Комарова В В Институт публичных слушаний - форма народовластия (понятие, виды, правовые основы) // Конституционное и муниципальное право 2006 №9 С 21
проведения публичных слушаний Далее анализируются изменения в ст 28 закона о местном самоуправлении
Автор отмечает, что федеральный законодатель, если иметь в виду ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», абсолютно игнорирует уровень субъекта Российской Федерации, не допуская субъект РФ к регулированию публичных слушаний в системе муниципально-правовых отношений (имеются в виду собственные полномочия) Как представляется, здесь определенным образом нарушается логика законотворчества в федеративном государстве, что видно, в частности, и по тому обстоятельству, что, например, в отношении местного референдума, муниципальных выборов и некоторых других форм осуществления населением местного самоуправления такие полномочия имеются И только Градостроительный кодекс РФ предоставляет субъектам РФ некоторые (очень небольшие) полномочия По мнению автора, должен быть единый подход, и субъекты Российской Федерации также должны иметь собственные полномочия регулировать часть общественных отношений, связанных со всеми без исключения формами осуществления населением права на местное самоуправление Пока же в принимаемых на уровне субъектов РФ законы и другие акты лишь дублируют соответствующие федеральные нормы
На нижнем правовом уровне, то есть уровне муниципальных образований, регулирование института публичных слушаний осуществляется в наибольшем объеме Как показывает нормотворческая практика, в российских муниципальных образованиях пошли по пути издания специальных нормативно-правовых актов, регулирующих порядок организации и проведения публичных слушаний В целом в структуре муниципально-правовых актов нормативного характера, регулирующих институт публичных слушаний, находят отражение все позиции, которые закрепляет федеральный законодатель Вместе с тем пока отсутствует необходимая системность, имеются противоречия федеральным законам
Вторая глава «Нормативно-правовое регулирование порядка проведения муниципальных публичных слушаний и проблемы правоприменительной практики» содержит четыре параграфа
В первом параграфе «Цели, предмет обсуждения и участники публичных слушаний» отмечается, что в ч 1 ст 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо о целях публичных слушаний в общем виде не говорится Вместе с тем указывается, что публичные слушания проводятся «для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения» Однако такую формулировку вряд ли можно считать целью публичных слушаний, поскольку, как отмечалось выше, сущность публичных слушаний как раз и заключается в обсуждении Собственно, и сам законодатель не использует термин «цель публичных слушаний», что представляется неправильным В нормативно-правовых актах органов местного самоуправления, регулирующих институт публичных слушаний, цель таковых раскрывается более конкретно Диссертант делает анализ соответствующих норм и приходит к выводу, что в качестве основной цели публичных слушаний следует считать выявление и учет мнения жителей муниципального образования по проектам муниципальных правовых актов по наиболее значимым вопросам местного значения Формулируются также дополнительные цели
Обращаясь далее к предмету публичных слушаний, диссертант отмечает, что федеральный законодатель не содержит ограничений в определении тех проектов муниципальных правовых актов и вопросов, которые могут выноситься на публичные слушания Такой подход вполне логичен, учитывая, что результаты публичных слушаний имеют рекомендательный характер - в отличие, например, от местного референдума, итоги которого являются обязательными и имеют прямые юридические последствия, в связи с чем законодатель ввел ряд вопросов, которые не могут быть предметом местного референдума Поэтому, в принципе, предметом публичных слушаний может
быть любой вопрос местного значения, по которому предполагается принять муниципальный правовой акт. Вместе с тем, законодатель включил в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ряд вопросов, по которым органы местного самоуправления должны провести обязательные публичные слушания (ч 3 ст 28) Основная часть такого рода вопросов касается градостроительной сферы Исследованные диссертантом уставы муниципальных образований и муниципальные положения о публичных слушаниях показывают, что в муниципальных образованиях пока не решаются дополнять перечень обязательных вопросов — помимо тех, которые указаны в федеральном законодательстве Автор полагает, что такое явление объясняется следующими основными причинами Во-первых, институт публичных слушаний как самостоятельная форма осуществления населением местного самоуправления функционирует сравнительно недавно Во-вторых, федеральный законодатель дал достаточно подробный перечень обязательных вопросов, причем настолько подробный (за счет прежде всего вопросов в сфере градостроительной сферы), что органам местного самоуправления приходится проводить публичные слушания довольно часто, и интенсивность данных мероприятий будет только увеличиваться, в связи с чем органам местного самоуправления просто не до новых вопросов - успеть бы организовать слушания по обязательным
По мнению диссертанта, здесь появляется опасность перехода от одной крайности (когда публичные слушания были необязательными) - к другой крайности, когда они становятся чрезмерно частыми Последнее, как показывает практика, во многом происходит из-за того, что далеко не во всех муниципальных образованиях приняты Правила землепользования и застройки Опыт разработки и обсуждения проекта данного документа в Краснодаре показывает, что он представляет собой чрезвычайно сложный документ как с юридической, так и с технической точки зрения (в частности, требуется определение границ зонирования муниципального образования) Диссертант
полагает в этой связи, что федеральный законодатель в данном случае возложил слишком трудную задачу для не подготовленных к этому муниципальных образований и должен выработать ряд модельных проектов Правил землепользования и застройки либо поручить выработать модельные Правила землепользования и застройки законодателю субъекта Российской Федерации Далее, представляется целесообразным исключить из перечня обязательных вопросы, связанные с изменениями в устав муниципального образования, в связи с изменениями федерального законодательства Дело в том что в этом случае предмет как таковой для обсуждения отсутствует, поскольку органы местного самоуправления обязаны привести устав в соответствие с федеральным законодательством, и никакой другой, альтернативной точки зрения, быть просто не может В вопросе об участниках слушаний автор обосновывает позицию, согласно которой таковыми могут быть все изъявившие желание его жители (ограничения возможны только технические, например, нехватка мест в зале, но и в этом случае целесообразно организовать их звукотрансляцию либо назначить дополнительные публичные слушания) Во втором параграфе «Субъекты инициативы проведения публичных слушаний и их подготовка» отмечается, что согласно ч 2 ст 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» субъектами инициативы проведения муниципальных публичных слушаний являются 1) население муниципального образования, 2) представительный орган муниципального образования, 3) глава муниципального образования Данное законодательное положение, по мнению автора, требует уточнения Так, если глава муниципального образования одновременно возглавляет местную администрацию, то ответственность у него за решение вопросов местного значения несравненно выше, чем если он является председателем представительного органа местного самоуправления, и тем более такой контраст очевиден, если глава муниципального образования избирается не всенародно, а только лишь представительным органом местного само-
управления Различный уровень ответственности главы муниципального образования должен предполагать и различный уровень его полномочий, в том числе в сфере проведения публичных слушаний Однако законодатель никаким образом это различие не учитывает Такой подход позволяет в некоторых положениях о публичных слушаниях формулировать перечень субъектов инициативы проведения публичных слушаний несколько по-иному, чем в федеральном законе о местном самоуправлении Так, в Положении «О публичных слушаниях в муниципальном образовании Заводоуковский городской округ»8 инициаторы публичных слушаний определены следующим образом «Инициаторами публичных слушаний могут являться население городского округа, Дума городского округа, Председатель Думы городского округа» Здесь содержится формальная ошибка, поскольку председатель представительного органа не может быть субъектом инициативы проведения публичных слушаний Однако по существу ошибки нет, поскольку в данном конкретном случае должность председателя Думы городского округа совмещает глава муниципального образования, а он может быть таким субъектом Далее обосновывается позиция, согласно которой в случае, если глава муниципального образования одновременно является председателем представительного органа местного самоуправления, то глава местной администрации («сити-менеджер») также должен быть субъектом проведения публичных слушаний
Анализируя муниципальные положения о публичных слушаниях, диссертант ряд из них, в части подготовки слушаний, считает излишне забюрократизированной Так, достаточно жесткие условия реализации населением права на инициирование публичных слушаний содержатся в Положении «О
' Положение «О публичных слушаниях в муниципальном образовании Заводоуковский городской OKpyi» (утверждено решением Думы Заводоуковского городского округа 12 08 2005 г № 248) // Официальный сайт Заводоуковского городского округа Тюменской области
публичных слушаниях на территории г Новокузнецка»9 - они сравнимы с требованиями, предъявляемыми к документам в поддержку выдвижения кандидата на муниципальные выборы На взгляд диссертанта, такие требования неоправданно усложнены и совершено не соответствуют характеру публичных слушаний как форме осуществления населением права на местное самоуправление, предполагающей более свободный механизм организации обсуждения Особенно неприемлемыми представляются требования сбора подписей в количестве 3% от числа избирателей, а также растянутый срок от момента выдвижения инициативы до ее реализации (не менее полутора месяцев) Наиболее демократично механизм реализации населением права на проведение публичных слушаний определен в Положении о публичных слушаниях в Артемовском городском округе10 Здесь указывается, что публичные слушания проводятся по инициативе Думы Артемовского городского округа, главы Артемовского городского округа или населения Артемовского городского округа - группы жителей Артемовского городского округа, обладающих активным избирательным правом на выборах в органы местного самоуправления Артемовского городского округа, численностью не менее 10 человек На взгляд автора, здесь все же наблюдается «перебор демократии», но другая крайность, когда публичные слушания по инициативе населения могут быть назначены без достаточной общественной поддержки Очевидно, для города численностью около 500 ООО человек диапазон целесообразно определять в 200-400 человек Далее дается анализ механизмов формирования и правового статуса комиссий (оргкомитетов) по подготовке к проведению публичных слушаний, отмечается, что в их состав целесообразно включать представителей от представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования и общественности
9 Положение «О публичных слушаниях на территории г Новокузнецка» (утверждено постановлением Совета Народных Депутатов г Новокузнецка от 08 02 2006 г № 2/10// Официальный сайт г Новокузнецк Кемеровской области
1,1 Положение о публичных слушаниях в Артемовском городском округе (утверждено Решением Думы Артемовского городского округа от 20 10 2005 г № 213) // Официальный сайт Артемовского городского округа Свердловской области
В третьем параграфе «Формы и процедура проведения публичных слушаний» отмечается, что федеральное законодательство о публичных слушаниях в муниципальных образованиях никаким образом не регулирует вопрос о формах и процедуре проведения публичных слушаний, которые полностью определяются в самом муниципальном образовании Вместе с тем, если обратиться к понятию публичных слушаний, которое мы определили в начале настоящей работы, то большого разнообразия форм проведения публичных слушаний быть не может. Это связано прежде всего с тем, что публичные слушания предполагают непосредственное обсуждение предмета публичных слушаний на очных встречах участников публичных слушаний Вариантов таких встреч относительно немного, и это подтверждается нормами муниципальных положений о публичных слушаниях Более того, как показывает анализ исследованных положений о публичных слушаниях, в большинстве из них, формы таковых вообще не упоминаются Своеобразный подход избран в Положении о проведении публичных слушаний в муниципальном образовании город Комсомольск-на-Амуре", где в п 5 указывается, что порядок проведения публичных слушаний на собрании жителей муниципального образования определяется Положением «О назначении, проведении и полномочиях собрания граждан, конференции граждан на территории города Комсомольска-на-Амуре», утвержденным решением городской Думы от 22 07 2005 г № 121 При этом сделано лишь одно дополнение «Все предложения по вопросам публичных слушаний, поступившие в ходе обсуждения, заносятся в протокол публичных слушаний» По мнению диссертанта, такой подход ошибочен, поскольку собрания и конференции граждан являются самостоятельными формами осуществления населением права на местное самоуправление (ст. 29,30 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), и на них, помимо прочего, решаются вопросы тер-
" Положение о проведении публичных слушаний в муниципальном образовании город Комсомольск-на-Амуре (утверждено решением Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 30 12 2005 г № 156) // Официальный сайт г Комсомольск-на-Амуре Хабаровского края
риториального общественного самоуправления, включая выборы органов управления TOC Таким образом, решения собрания (равно как и конференций граждан) как самостоятельной формы осуществления местного самоуправления и результаты публичных слушаний имеют различный правовой статус Между ними, бесспорно, есть сходство, однако различия настолько существенны, что приравнивать собрания как самостоятельную форму осуществления местного самоуправления с публичными слушаниями нельзя, хотя именно собрание является наиболее оптимальной формой проведения публичных слушаний Вместе с тем ошибочно считать формами публичных слушаний заседания представительного органа местного самоуправления, публикации в СМИ - диссертант обосновывает свою точку зрения
Далее автор анализирует процедурные вопросы проведения публичных слушаний В ряде положений о публичных слушаниях содержатся необоснованно завышенные требования Так, согласно Положению о публичных слушаниях в городе Ростове-на-Дону12 члены городского сообщества, желающие присутствовать при проведении публичных слушаний без права выступления, допускаются в помещение, предназначенное для слушаний, при наличии письменного заявления, поданного в комиссию не позднее чем, за три дня до даты проведения публичных слушаний и свободных мест в помещении Диссертант полагает, что это требование слишком забюрократизировано - так нетрудно просто утонуть в бумажной волоките Анализу подвергнуты также вопросы регламента обсуждения, механизма определения результатов публичных слушаний
В четвертом параграфе «Результаты публичных слушаний механизм формирования, опубликование и учет органами местного самоуправления» отмечается, что результаты публичных слушаний носят рекомендательный характер, что вытекает из социально-правовой сущности данного института
12 Положение о публичных слушаниях в городе Ростове-на-Дону (утверждено Ростовской-на-Дону городской Думой 29 11 2005 I №¡72) // Официалыи гй сайт г Ростов-на-Дону
Однако федеральный законодатель почему-то не счел нужным закрепить данное положение, имеющее принципиальный характер, - диссертант полагает, что это необходимо сделать (по аналогии с соответствующей нормой в отношении другой формы осуществления населением права на местное самоуправление — опроса граждан, закрепленной в ч 1 ст 31 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»)
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что федеральный законодатель не дает определения результатов публичных слушаний В нормо-творческой практике органов местного самоуправления целенаправленно также не раскрывается это понятие, возможно, в силу кажущейся его очевидности Между тем, однозначно толковать понятие «результаты публичных слушаний» нельзя Дело в том, что публичные слушания проводятся с целью выявления и учета мнения жителей муниципального образования по проекту конкретного муниципального правового акта Мнения жителей могут сильно различаться, и тогда возникает вопрос о том, какое мнение считать результатом публичных слушаний Как показывает анализ исследованных муниципальных положений о публичных слушаниях, в большинстве из них составители пошли по пути определения одной доминирующей позиции, выявляемой по итогам обсуждения путем голосования участников публичных слушаний В таком подходе есть свои плюсы и минусы Плюс заключается прежде всего в том, что заинтересованные жители муниципального образования, пришедшие на публичные слушания, вполне однозначно высказываются по поводу предложенного в качестве предмета обсуждения проекта муниципального правового акта и тем самым более определено ориентируют органы местного самоуправления при окончательном принятии решения по этому проекту Вместе с тем выявленная на публичных слушаниях позиция отражает точку зрения только лишь большинства из присутствующих на публичных слушаниях, и эту позицию, строго говоря, нельзя считать точкой зрения всех
жителей Так, в повторном обсуждении проекта застройки жилого массива «Березовая роща» в Краснодаре 25 ноября 2006 г участвовали около двухсот жителей микрорайона В результате обсуждения путем голосования было выявлено, что большинство участников слушаний высказались против строительства, меньшинство высказалось за строительство Однако всего проживающих в районе предполагаемого строительства - не менее 10000 человек Понятно, что мнение большинства участников слушаний не тождественно мнению большинства всех проживающих в том месте жителей Тем не менее в качестве результатов данных публичных слушаний в городской газете была опубликована лишь краткая информация («Заключение о результатах публичных слушаний») об итогах голосования13 Из этой информации общественность города по существу обсуждаемого предмета публичных слушаний собственно ничего не узнала
Такое понимание результатов публичных слушаний диссертант не может поддержать В этом смысле заслуживает внимания норма Положения о публичных слушаниях в Боровичском городском поселении14 в п 7 4 указывается, что «в итоговый документ публичных слушаний входят все не отозванные их авторами рекомендации и предложения» Далее рассматривается вопрос о механизме учета органами местного самоуправления результатов публичных слушаний Здесь заслуживает внимания подход в Положении «О публичных слушаниях в муниципальном образовании Заводоуковский городской округ»15, в котором рассмотрение рекомендаций публичных слушаний проводится органами местного самоуправления по каждому вопросу публичных слушаний, по которому есть рекомендации в итоговом докумен-
13 Заключение о результатах публичных слушаний по проекту строительства по ул Мачуги жилого комплекса «Березовая роща» в размещением в нем поликлиники и других помещений, необходимых для более комфортного проживания граждан // Краснодарские известия 2006 5 декабря
14 Положение о публичных слушаниях в Боровичском городском поселении (утверждено решением Совета депутатов Боровичского городского поселения от 03 11 2005 г № 18) // Официальный сайт Боровичского городского поселения Новгородской области
15 Положение «О публичных слушаниях в муниципальном образовании Заводоуковский городской округ» (утверждено решением Думы Заводоуковского городского округа 12 08 2005 г № 248) // Официальный сайт Заводоуковского городского округа Тюменской области
те Решение органов местного самоуправления по итогам рассмотрения результатов публичных слушаний подлежит обязательному опубликованию Кроме того, в случае принятия органами местного самоуправления решения, противоречащего рекомендациям публичных слушаний, соответствующие органы обязаны также опубликовать мотивы принятия такого решения По мнению диссертанта, наиболее оптимальным вариантом является указание на обязательность изложения мотивов в случае принятия окончательного проекта муниципального правового акта, по которому во время публичных слушаний высказывались не совпадающие с этим мнения Опубликование данных мотивов и есть по сути ответ представительного органа местного самоуправления или главы муниципального образования на результаты публичных слушаний, равно как и принятие окончательного решения, полностью совпадающего с результатами публичных слушаний
В заключении подведены общие итоги диссертационного исследования, сформулированы основные положения и выводы диссертанта
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Статьи в изданиях, предусмотренных перечнем ВАК России
1 Сычев, Е А ; Тамазов, 3 Г Изменения в уставе муниципального образования как предмет обсуждения на публичных слушаниях (правовой аспект) / Е А Сычев, 3 Г Тамазов // Научно-образовательное издание «Социально-гуманитарные знания» № 7 2006 - 0,2 п л (авторство не разделено)
2. Тамазов, 3 Г Муниципально-правовое регулирование публичных слушаний как формы реализации населением права на местное самоуправление / 3 Г Тамазов // Научно-образовательное издание «Социально-гуманитарные знания» № 13 2006 -0,16пл
Статьи в иных изданиях
3 Тамазов, 3 Г; Упоров, И В Особенности проведения публичных слушаний по инициативе представительного органа местного самоуправления / 3 Г Тамазов, И В Упоров // Материалы научно-практической конференции «Актуальные проблемы права и правоприменительной деятельности на Северном Кавказе» Новороссийск Новороссийский филиал КрУ МВД России, 2006 - 0,3 п л (авторство не разделено)
4 Тамазов, 3 Г Законодательные основы функционирования института публичных слушаний в муниципальных образованиях / 3 Г Тамазов // Всероссийский научный журнал «Общество и право» 2 (16) / 2007.- 0,33 п л
5. Тамазов, 3 Г Статус участников публичных слушаний опыт регулирования в муниципальных правовых актах / 3 Г Тамазов // Материалы международной научно-практической конференции «Современное российское общество, актуальные проблемы борьбы с преступностью». Нальчик Наль-чинский филиал КрУ МВД России, 2007 - 0,25 п л
ТАМАЗОВ Зубер Гидович
ПУБЛИЧНЫЕ СЛУШАНИЯ КАК ФОРМА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАСЕЛЕНИЕМ ПРАВА НА МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Подписано в печать 27 04 2007 г Формат 60x84me Уел печ л 1,5 Бумага Maestro Печать трафаретная Тираж 100 экз Заказ № 7134
Тираж изготовлен в типографии ООО «Просвещение-Юг»
с оригинал-макета заказчика 350059 г Краснодар, ул Селезнева, 2 Тел/факс 239-68-31
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Тамазов, Зубер Гидович, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
Глава 1. Институт публичных слушаний в системе муниципально-правовых отношений и его развитие в России
1.1. Понятие и социально-правовая природа публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
1.2. Институт публичных слушаний в истории местного самоуправления России.
1.3. Законодательные основы функционирования института публичных слушаний в муниципальных образованиях.
Глава 2. Нормативно-правовое регулирование порядка проведения муниципальных публичных слушаний и проблемы правоприменительной практики
2.1. Цели, предмет обсуждения и участники публичных слушаний.
2.2. Субъекты инициативы проведения публичных слушаний и их подготовка.
2.3. Формы и процедура проведения публичных слушаний.
2.4. Результаты публичных слушаний: механизм формирования, опубликование и учет органами местного самоуправления.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Публичные слушания как форма осуществления населением права на местное самоуправление"
Актуальность темы исследования определяется, прежде всего, возросшим значением местного самоуправления, которое оно имеет для становления в России правового демократического государства. В процессе модернизации современного российского общества реформа местного самоуправления является одной из важнейших, поскольку связана с переустройством на новых организационных, нормативных и финансово-экономических началах низового звена публичной власти и интенсификацией социальной активности граждан, для которых местное самоуправление выступает одной из форм осуществления народовластия. В рамках реформы местного самоуправления существенное значение в последние годы придается расширению и развитию различных форм осуществления населением права на местное самоуправление. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. систематизировал эти формы и впервые предусмотрел такую из них, как публичные слушания. В дальнейшем нормы о публичных слушаниях были включены также в Градостроительный и Земельный кодексы Российской Федерации (по соответствующим сферам общественных отношений). Появление данного муници-пально-правового института обусловлено потребностью населения муниципальных образований в усилении своего влияния на решение вопросов местного значения и отражает фактическое применение этого института еще до принятия закона о местном самоуправлении. Публичные слушания в этом смысле призваны обеспечить возможности жителей городов, поселков и сельских населенных пунктов для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и соответственно доведения до органов местного самоуправления своего мнения.
Однако, как показывает социальная практика, реализация института муниципальных публичных слушаний сталкивается со многими проблемами, требующих своего разрешения. В первую очередь это касается недостаточного правового регулирования различных аспектов публичных слушаний. Так, в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обозначены лишь самые общие требования, предъявляемые федеральным законодателем к целям, предмету, организации и проведению публичных слушаний. Полномочия субъектов в части регулирования вопросов, связанных с муниципальными публичными слушаниями, неоправданно минимизированы. Основной объем нормативно-правового регулирования возложен на органы местного самоуправления. Однако разное понимание социально-правовой природы публичных слушаний, недостаточная квалификация составителей муниципальных правовых актов, сильное влияние субъективных факторов в лице руководителей органов местного самоуправления и ряд других причин привели к тому, что на территории России разработаны и введены в действие положения о муниципальных публичных слушаниях, которые отличаются по многим принципиальным аспектам, в том числе в этих документах не всегда предусмотрены возможности для населения высказать свою точку зрения во время публичных слушаний и довести ее до общественности, имеются противоречия с федеральным законодательством.
Такое положение отражает то обстоятельство, что местное самоуправление, являясь фундаментом всей системы публичной власти, сталкивается в процессе своего становления и развития с традициями жесткого централизованного управления: приходится преодолевать отчуждение населения и отдельного человека от публичной власти, создавать предпосылки, достаточные для социальной включенности граждан в решение проблем местных сообществ. Негативные проявления в реализации публичных слушаний как самостоятельной формы осуществления населением права на местное самоуправление в немалой степени объясняются небольшим опытом функционирования этого института в современной России. Во многом по этой же причине отсутствуют специальные исследования по данной проблематике, что подтверждает необходимость ее научно-правового осмысления.
Таким образом, актуальность темы диссертации обуславливается недостаточной теоретической разработанностью института муниципальных публичных слушаний, важностью выявления специфики данной формы осуществления населением местного самоуправления, потребностью совершенствования нормативно-правового регулирования порядка проведения публичных слушаний, обобщения соответствующего правоприменительного опыта. Актуальность усиливается и тем, что результаты этой работы в виде научных рекомендаций и предложений могут быть использованы для правового обеспечения осуществляемой в стране реформы местного самоуправления.
Степень разработанности темы. Теоретической и методологической основой настоящего исследования стали фундаментальные научные труды по конституционному и муниципальному праву, теории и истории государства и права, и прежде всего С.А. Авакьяна, М.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, Б.Я. Габричидзе, Е.М. Ковешникова, М. А. Краснова, О.Е. Кутафина, В.М. Сырых, А.Н. Сахарова, В.И. Фадеева и др. Отдельные аспекты исследуемой проблематики, причем в достаточно общем виде, стали находить отражение в работах, начиная с начала 1990-х гг., где в рамках комплексных исследований по теории и истории местного самоуправления затрагивались также вопросы о формах осуществления населением права на местного самоуправления, в том числе предполагающие предварительное обсуждение проектов правовых актов по вопросам местного значения. Среди авторов следует отметить А.С. Автономова, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.М. Козлова, С.И. Кулиевой, С.В.Королева, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, Н.М. Коршунова, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, А.Я. Сливы, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, В.Е.Чиркина, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др. После принятия в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации, которая закрепила основы местного самоуправления, был дан новый импульс теоретическим изысканиям, стали появляться учебники по муниципальному праву (В. И. Фадеев, Е. С. Шугрина, Ю. Д. Казанчев, В. И. Писарев, И. В.
Выдрин, А. Н. Кокотов и др.). В своих трудах указанные авторы высказывали конструктивные идеи и предложения, которые способствуют дальнейшему совершенствованию правовой базы организации местного самоуправления и его эффективности.
Вместе с тем анализ научной и специальной литературы показывает, что институт публичных слушаний в них практически не освещался. И только после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., который закрепил публичные слушания как самостоятельную форму осуществления населением местного самоуправления, данный институт стал комментироваться в муниципально-правовой литературе (авторы работ Ю.А. Дмитриев, НА. Емельянов, В.А. Кирпичников, В.Ф. Ковалевский, Е.В. Мирошниченко, B.C. Мокрый, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, А.А. Сергеев, С.Г. Соловьев, В.В. Таболин, А.Н. Широков, Н.В. Щербакова и др.). Однако в силу отсутствия достаточной практики функционирования данного института в литературе в большинстве случаев наблюдается лишь описательный характер этой формы осуществления населением права на местное самоуправление с кратким изложением основных законодательных положений.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с функционированием публичных слушаний как самостоятельной формы осуществления населением права на местное самоуправление.
Предметом исследования выступают нормативно-правовые акты, регулирующие институт публичных слушаний, проекты таких актов, научные труды по данной проблематике, материалы правоприменительной деятельности в муниципальных образованиях различных регионов России.
Цель данной работы заключается в комплексном правовом исследовании института публичных слушаний как самостоятельной формы осуществления населением права на местное самоуправление в современной России и выработке на этой основе предложений по его совершенствованию.
С учетом поставленной цели, основными задачами работы являются:
- разработка понятийного аппарата по изучаемой проблематике;
- выявление социально-правовой природы публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления;
- изучение развития института публичных слушаний в истории местного самоуправления России;
- анализ законодательных основ функционирования института публичных слушаний в муниципальных образованиях;
- исследование состояния нормативно-правового регулирования порядка проведения муниципальных публичных слушаний и проблемы правоприменительной практики в различных регионах России;
- определение целей, предмета обсуждения и круга участников публичных слушаний;
- раскрытие правового статуса субъектов инициативы проведения публичных слушаний;
- анализ форм, процедуры проведения публичных слушаний, их результатов, включая механизм формирования, опубликование и учет органами местного самоуправления;
- выработка предложений по совершенствованию правового регулирования и организации проведения публичных слушаний в муниципальных образованиях.
Методология исследования основывается на методах материалистической диалектики, историзма и системности научного анализа, являющиеся общепринятыми в исследовании такого рода. Характер диссертационного исследования обусловил также применение таких методов, как статистический, сравнительно-правовой, анализ и синтез и др. В процессе исследовательской работы диссертантом использовались результаты исследований, содержащиеся в научных трудах советских и современных авторов. Автором использовались также материалы, опубликованные в средствах массовой информации, мнения экспертов, публицистические работы, где в той или иной мере находила отражение исследуемая проблематика.
Нормативно-правовой базой диссертационного исследования послужили законы и другие правовые акты, которые регламентируют институт публичных слушаний, в том числе Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., Градостроительный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, законы субъектов РФ, акты федеральных ведомств, муниципальные нормативно-правовые акты, регулирующие порядок организации и проведения публичных слушаний в муниципальных образованиях различных регионов России (Псков, Краснодар, Курган, Иркутск, Братск, Владивосток и др.). Эмпирическую базу исследования составили также сведения, содержащиеся в протоколах по итогам публичных слушаний, решениях органов местного самоуправления организационного характера по вопросам публичных слушаний.
Научная новизна исследования определяется тем, что впервые осуществлено монографическое комплексное научное муниципально-правовое исследование публичных слушаний в муниципальных образованиях как самостоятельной формы осуществления населением права на местное самоуправление. В рамках обозначенных целей и задач исследования диссертантом предпринята попытка раскрыть сущность публичных слушаний как му-ниципально-правового института, проанализированы законодательные основы его функционирования, а также правотворческая деятельность органов местного самоуправления многих российских регионов по регламентации публичных слушаний, практика их проведения. Анализ действующего законодательства о муниципальных публичных слушаниях и практики его применения позволили диссертанту сформулировать рекомендации и предложения, направленные на повышение эффективности данного муниципально-правового института.
В результате проведенного исследования разработаны следующие положения, выносимые на защиту:
1. Публичные слушания в сфере муниципально-правовых отношений следует определять как форму осуществления населением права на местное самоуправление путем открытого, свободного и непосредственного обсуждения проектов муниципальных правовых актов по общественно значимым вопросам, проводимого органами местного самоуправления по установленной правовыми актами процедуре с целью выявления и учета мнения жителей муниципального образования, имеющего рекомендательный характер.
2. Социально-правовая природа публичных слушаний характеризуется прежде всего тем, что они позволяют населению участвовать в обсуждении вопросов местного значения по процедуре, имеющей нормативно-правовое закрепление и соответствующие юридические последствия. Введение пуб--личных слушаний в законодательство о местном самоуправлении дает возможность привести учет мнения населения по вопросам местного значения в определенную систему, при которой это мнение получает особый правовой статус, предусматривающий по ряду определенных законодательством вопросам обязательное проведение публичных слушаний перед окончательным ■ принятием органами местного самоуправления соответствующих муниципальных правовых актов.
3. Институт публичных слушаний в российском законодательстве в качестве самостоятельной формы осуществления населением права на местное самоуправление был закреплен относительно недавно (2003 г.). Однако истоки его обнаруживаются еще в Древнерусском государстве в виде «вечевых сходок», где свободное население могло обсуждать наиболее важные вопросы местной жизни. В дальнейшем, в период монархического развития России, возможности для населения участвовать в обсуждении вопросов местного значения с соответствующими правовыми последствиями ограничивались и для абсолютного большинства населения сводились на нет. Ситуация несколько изменилась в результате реформ буржуазного характера во второй половине XIX в., однако и тогда доля жителей, которые могли участвовать в местном самоуправлении, оставалась крайне низкой, а правовых норм о предварительном обсуждении проектов решений местной власти не было вообще, что в целом отражало нежелание самодержавия допускать население к управлению государством. В советском государстве была взята на вооружение концепция широкого участия населения в решении вопросов местного значения, что находило законодательное закрепление в актах о местных Советах. Однако в советском государстве самоуправленческие полномочия граждан находились в зависимости от государственно-партийных структур. В постсоветской России публичные слушания довольно долго не были предметом законодательного регулирования на федеральном уровне, хотя на местах они фактически уже применялись. Такое положение объясняется, прежде всего, сложностями переходного периода, когда законодатель решал преимущественно вопросы концептуального характера.
4. Институт публичных слушаний как самостоятельная форма осуществления населением права на местное самоуправление непосредственно регулируется на двух правовых уровнях - на уровне федерального законодательства и муниципальном уровне. Уровень субъекта Российской Федерации практически выпадает из соответствующего правотворческого процесса, что следует расценивать негативно, учитывая федеративное устройство России.
5. Цели публичных слушаний в муниципальных образованиях целесообразно классифицировать на основную и дополнительные. Основная цель -выявление и учет мнения жителей муниципального образования по проектам муниципальных правовых актов по наиболее значимым вопросам местного значения; дополнительные цели - изучение общественного мнения по предмету публичных слушаний; укрепление взаимодействия органов местного самоуправления и населения муниципального образования; развитие гражданской активности населения, институтов гражданского общества на территории муниципального образования; информирование жителей муниципального образования о содержании и методах работы органов местного самоуправления; повышение ответственности органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов за принимаемые решения.
6. Предметом публичных слушаний являются проекты муниципальных правовых актов и вопросы, перечисленные в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом федеральный законодатель предоставляет органам местного самоуправления выделять и другие вопросы, обязательные для обсуждения на публичных слушаниях, однако правотворческая практика пока не идет по пути использования таких полномочий.
7. Вопрос об участниках публичных слушаний отрегулирован и в федеральном законодательстве, и в муниципальных правовых актах явно недостаточно, в результате чего в практике встречаются конфликтные ситуации. Как представляется, участниками публичных слушаний в муниципальном образовании могут быть все изъявившие желание его жители, при этом степень участия может быть разной - желающие выступить должны заранее подавать письменные заявки, однако в случаях, когда желающих немного, то всем им нужно дать возможность высказать свою позицию. В случае нехватки мест в зале проведения публичных слушаний целесообразно организовать их звуко-трансляцию либо назначить дополнительные публичные слушания.
8. К числу предусмотренных законодателем субъектов инициативы проведения муниципальных публичных слушаний (население муниципального образования; представительный орган муниципального образования; глава муниципального образования), целесообразно добавить главу местной администрации, учитывая значительный объем полномочий местной администрации, - в случае, когда глава местной администрации формируется путем назначения на должность по контракту.
9. Наиболее оптимальной формой проведения публичных слушаний является собрание граждан. Однако процедура проведения публичных слушаний не должна быть идентичной собраниям (конференции) граждан как самостоятельной форме осуществления права на местное самоуправление, предусмотренной ст. 29, 30 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку при всем сходстве на них решаются некоторые принципиально разные вопросы. Помимо собраний, публичные слушания могут проводиться в форме конференций граждан, круглых столов, депутатских слушаний, расширенных градостроительных советов и других формах. Вместе с тем представляется неправильным использование таких форм публичных слушаний, как обсуждение в средствах массовой информации, пресс-конференции, поскольку они не позволяют реализовать стоящие перед публичными слушаниями задачи.
10. Требования к содержанию и оформлению результатов публичных слушаний еще не в достаточной мере отрегулированы в муниципальных положениях о публичных слушаниях, а в большинстве из них соответствующие нормы вообще отсутствуют. Представляется, что результаты (итоговый документ) публичных слушаний должны включать в себя не только информацию по итогам голосования, но и изложение альтернативных точек зрения. При этом результаты публичных (итоговый документ) слушаний должны приниматься самими участниками публичных слушаний, а не формироваться после окончания комиссией (оргкомитетом) по проведению публичных слушаний, и тем более комиссия не должна иметь полномочий высказывать свою собственную позицию по проекту муниципального правового акта, являющегося предметом публичных слушаний, в качестве результатов публичных слушаний, то есть от имени участников слушаний.
Теоретическое значение исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют существенно расширить знания об институте публичных слушаний как самостоятельной формы осуществления населением права на местное самоуправление. Теоретические положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут представить определенный научный интерес в изучении состояния и развития местного самоуправления в нашей стране, в частности, при дальнейшей разработке категорийного аппарата науки муниципального права и в целом при проведении научных исследований по проблемам функционирования различных форм осуществления населением права на местное самоуправление.
Практическая значимость диссертации определяется направленностью работы на решение актуальных вопросов, которые ставит перед наукой муниципального права практика осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, и состоит прежде всего в том, что собранный и обобщенный материал может представить методологическую и методическую основу для органов местного самоуправления в практической деятельности по правовому регулированию, организации и проведению публичных слушаний в муниципальных образованиях. Полученные результаты могут быть использованы в учебном процессе при изучении курса муниципального права, а также соответствующих разделов ряда других правовых дисциплин (прежде всего конституционного права, теории и истории отечественного государства и права). Они представят также интерес для законодателя при осуществлении реформы местного самоуправления в России на современном этапе.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре конституционного и административного права Краснодарского университета МВД РФ. В ходе проводимого исследования автором было опубликовано пять научных статей. Сформулированные в них выводы используются при проведении занятий по отдельным темам курса «Муниципальное право» в Краснодарском университете МВД РФ.
Наиболее важные теоретические положения и выводы диссертационного исследования докладывались на международной научно-практической конференции «Современное российской общество: актуальные проблемы борьбы с преступностью», проведенной в Нальчинском филиале КрУ МВД РФ (2007 г.), на научно-практической конференции «Актуальные проблемы права и правоприменительной деятельности на Северном Кавказе», проведенной в Новороссийском филиале КрУ МВД России (2006 г).
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Тамазов, Зубер Гидович, Краснодар
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное исследование позволяет сделать следующие основные выводы.
Публичные слушания в сфере муниципально-правовых отношений следует определять как форму осуществления населением права на местное самоуправление путем открытого, свободного и непосредственного обсуждения проектов муниципальных правовых актов по общественно значимым вопросам, проводимого органами местного самоуправления по установленной правовыми актами процедуре с целью выявления и учета мнения жителей муниципального образовании, имеющего рекомендательный характер. Публичные слушания включены в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве самостоятельной формы осуществления населением местного самоуправления и отражают демократическую направленность развития местного самоуправления в России в последние годы. Социально-правовая природа публичных слушаний характеризуется прежде всего тем, что они позволяют населению участвовать в обсуждении вопросов местного значения по процедуре, имеющей нормативно-правовое закрепление и соответствующие юридические последствия. Введение публичных слушаний в законодательство о местном самоуправлении дает возможность привести учет мнения населения по вопросам местного значения в определенную систему, при которой это мнение получает особый правовой статус, предусматривающий по ряду определенных законодательством вопросам обязательное проведение публичных слушаний перед окончательным принятием органами местного самоуправления соответствующих муниципальных правовых актов.
Институт публичных слушаний в российском законодательстве в качестве самостоятельной формы осуществления населением права на местное самоуправление был закреплен относительно недавно. Однако истоки его Ь обнаруживаются еще в Древнерусском государстве в виде «вечевых сходок», где свободное население могло обсуждать наиболее важные вопросы местной жизни. В дальнейшем в период монархического развития России возможности для населения участвовать в обсуждении вопросов местного значения с соответствующими правовыми последствиями ограничивались и для абсолютного большинства населения сводились на нет. Ситуация несколько изменилась в результате реформ буржуазного характера во второй половине XIX в., однако и тогда доля жителей, которые могли участвовать в местном самоуправлении, оставалась крайне низкой, а правовых норм о предварительном обсуждении проектов решений местной власти не было вообще, что в целом отражало нежелание самодержавия допускать население к управлению государством. В советском государстве был взята на вооружение концепция широкого участия населения в решении вопросов местного значения, что находило законодательное закрепление в актах о местных Советах, в частности, были предоставлены широкие полномочия общим собраниям (сходам) граждан, в том числе по предварительному обсуждению проектов правовых актов местных органов власти, причем решения собраний имели обязательную силу. В завершающий период функционирования СССР (1987 г.) был принят также закон о всенародном обсуждении важных решений государственной жизни, многие положения которого были восприняты современным институтом публичных слушаний. Однако советские законы о самоуправленческих полномочиях граждан в рассматриваемом контексте не выполнялись. Вместе с тем отдельные их нормы заслуживают внимания современного законодателя. В постсоветской России публичные слушания довольно долго не были предметом законодательного регулирования на федеральном уровне, хотя на местах они фактически уже применялись. Такое положение объясняется прежде всего сложностями переходного периода, когда законодатель решал преимущественно вопросы концептуального характера, и лишь в 2003 г. данный институт получил законодательное закрепление.
Институт публичных слушаний как самостоятельная форма осуществ-» ления населением права на местное самоуправление непосредственно регулируется на двух правовых уровнях - на уровне федерального законодательства и муниципальном уровне. Уровень субъекта Российской Федерации практически выпадает из соответствующего правотворческого процесса, что следует расценивать негативно, учитывая федеративное устройство России.
Цели публичных слушаний в муниципальных образованиях можно классифицировать на основную и дополнительные. Основная цель - выявление и учет мнения жителей муниципального образования по проектам муниципальных правовых актов по наиболее значимым вопросам местного значения; дополнительные цели - изучение общественного мнения по предмету публичных слушаний; укрепление взаимодействия органов местного самоуправления и населения муниципального образования; развитие гражданской активности населения, институтов гражданского общества на территории муниципального образования; информирование жителей муниципального образования о содержании и методах работы органов местного самоуправления; повышение ответственности органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов за принимаемые решения, касающихся населения муниципального образования. Предметом публичных слушаний являются проекты муниципальных правовых актов и вопросы, перечисленные в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом федеральный законодатель предоставляет органам местного самоуправления выделять и другие вопросы, обязательные для обсуждения на публичные слушания, однако правотворческая практика пока не идет по пути использования таких полномочий. Вопрос об участниках публичных слушаний отрегулирован и в федеральном законодательстве, и в муниципальных правовых актах явно недостаточно, в результате чего в практике встречаются конфликтные ситуации. Как представляется, участниками публичных слушаний в муниципальном образовании могут все изъявившие желание его жители, при этом степень участия может быть разной - желающие выступить должны заранее подавать письменные заявки, однако в слу-» чаях, когда желающих немного, то всем им нужно дать возможность высказать свою позицию. В случае нехватки мест в зале проведения публичных слушаний целесообразно организовать их звукотрансляцию либо назначить дополнительные публичные слушания.
Субъектами инициативы проведения муниципальных публичных слушаний являются: население муниципального образования; представительный орган муниципального образования; глава муниципального образования. Данный перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит, в связи с чем с формальной точки зрения представляется ошибочным включением в некоторые муниципальные положения о публичных слушаниях иных субъектов инициативы проведения публичных слушаний. Вместе с тем, учитывая объем полномочий местной администрации, представляется целесообразным в случае, когда глава местной администрации формируется путем назначения на должность по контракту («сити-менеджер»), предоставить ему также полномочия субъекта инициативы проведения публичных слушаний.
Наиболее оптимальной формой проведения публичных слушаний является собрание граждан. Однако процедура проведения публичных слушаний не должна быть идентичной собраниям (конференции) граждан как самостоятельной форме осуществления права на местное самоуправление, предусмотренной ст. 29, 30 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку при всем сходстве на них решаются некоторые принципиально разные вопросы. Помимо собраний, публичные слушания могут проводиться в форме конференций граждан, круглых столов, депутатских слушаний, расширенных градостроительных советов и других формах. Вместе с тем представляется неправильным использование таких форм публичных слушаний, как обсуждение в средствах массовой информации, пресс-конференции, поскольку они не позволяют реализовать стоящие перед публичными слушаниями задачи.
Требования к содержанию и оформлению результатов публичных слу-9 шаний еще не в достаточно мере отрегулированы в муниципальных положениях о публичных слушаниях, а в большинстве из них соответствующие нормы вообще отсутствуют. Представляется, что результаты (итоговый документ) публичных слушаний должны включать в себя не только информацию по итогам голосования, но и изложение альтернативных точек зрения. При этом результаты публичных (итоговый документ) слушаний должны приниматься самими участниками публичных слушаний, а не формироваться после окончания комиссией (оргкомитетом) по проведению публичных слушаний, и тем более комиссия не должна иметь полномочий высказывать свою собственную позицию по проекту муниципального правового акта, являющегося предметом публичных слушаний, в качестве результатов публичных слушаний, то есть от имени участников слушаний.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Публичные слушания как форма осуществления населением права на местное самоуправление»
1. Правовые акты, официальные документы
2. Европейская хартия местного самоуправления. Принята Советом Европы 15 октября 1985 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №36. Ст. 4466.
3. О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. №55-ФЗ // Российская газета. 1998. 15 апреля.
4. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. //Российская газета. 1993.25 декабря.
5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон № 131-Ф3 от 06.10.2003 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 2484.
6. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3 от 06.10.2003 г. (с изм. 4 декабря 2006 г.). М.: Ось, 2007.
7. Градостроительный кодекс Российской Федерации (с изм. 4 декабря 2006г.). Новосибирск: Университетское издательство, 2007.
8. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон № 154-ФЗ от 28.08.1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.
9. Земельный кодекс Российской Федерации (с изм. 4 декабря 2006 г.). Новосибирск: Университетское издательство, 2007.
10. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ (с изм. 05.12.2006 г.) // Справочно-правовая система «Консультант+». 2007. Март.
11. О местном самоуправлении в Краснодарском крае: Закон Краснодарского края от 7 июня 2004 г. № 717-КЗ (в ред. 4 июля 2006 г.) // Справочно-правовая система «Консультант-!-». 2007. Март.
12. Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267.
13. О местном самоуправлении в РСФСР: Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №29. Ст. 1010.
14. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-Ф3 «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 49. Ст. 5497.
15. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №39. Ст. 4464.
16. Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. №1616 «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления» //Российская газета. 1993. 12 октября.
17. Указ Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 44. Ст. 4188.
18. Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 52. Ст. 5071; Российская газета. 1993.25 декабря.
19. Указ Президента Российской Федерации от 29 мая 1997 г. № 531 «О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №22. Ст. 2571.
20. Указ Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г. № 568 » «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997.t24. Ст. 2714.
21. Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1998 г. № 1281 «О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 43. Ст. 5336.
22. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995г. № 1251 «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №2. Ст. 121.
23. Устав муниципального образования городского округа «Ухта» (Принят на 28-ом заседании Совета муниципального образования «Город Ухта» 2-го созыва Решением от 27 декабря 2005 года № 14) // Официальный сайт г.Ухты Республики Коми.
24. Устав города Самары // Самарская газета. 2003. 14 октября
25. Устав муниципального образования город Краснодар. Краснодар,2006.
26. Положение «О порядке проведения публичных слушаний в городе Таганроге» (утверждено решением городской Думы Таганрога от 29.09.2005 г. № 117) // Официальный сайт г. Таганрог Ростовской области.
27. Положение «О порядке организации и проведения публичных слу-I» шаний в муниципальном образовании город Кропоткин» (утверждено решением Думы города Кропоткина 31.05.2006 г.) // Официальный сайт Г.Кропоткина Краснодарского края.
28. Положение «О порядке проведения Публичных слушаний в ЗАТО городе Заозерске» (принято Решением Совета депутатов ЗАТО г. Заозерска от 7 марта 2006 г. № 07-1515) // Официальный сайт г. Заозерск Мурманской области.
29. Положение «О проведении в ЗАТО г. Североморск публичных слушаний» // Североморские вести. 2005. 7 октября.
30. Положение «О публичных слушаниях в Асиновском районе» (утверждено Думой Асиновского района от 29.12.2005 г. № 37) // Официальный сайт Асиновского района Томской области.
31. Положение «О публичных слушаниях в муниципальном образовании Заводоуковский городской округ» (утверждено решением Думы Заводоуковского городского округа 12.08.2005 г. № 248) // Официальный сайт Заводоуковского городского округа Тюменской области.
32. Положение «О публичных слушаниях на территории г. Новокузнецка» (утверждено постановлением Совета Народных Депутатов г. Новокузнецка от 08.02.2006 г. № 2/10 // Официальный сайт г. Новокузнецк Кемеровской области.
33. Положение «О публичных слушаниях на территории городскогоокруга Нижний Тагил» (утверждено Нижнетагильской городской Думой 14.07.2005 г. № 69) // Горный край. 2005. 22 июля.
34. Положение «О публичных слушаниях на территории Партизанского городского округа» (утверждено Думой Партизанского городского округа Приморского края // Офтциальный сайт Партизанского городского округа Приморского края.
35. Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании город Краснодар (утверждено решением городской Думой Краснодара 16.02.2006 г. № 7) // Краснодарские известия. 2006. 28 февраля.
36. Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Барнауле (утверждено Барнаульской городской Думой2511.2005 г. № 231) // Официальный сайт г. Барнаула.
37. Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний в городском округе Первоуральск (утверждено решением Перво-уральского городского совета 27.10.2005 г. № 130) // Официальный сайт г. Первоуральск Свердловской области.
38. Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний по вопросам правового регулирования градостроительной деятельности в Великом Новгороде (утверждено Думой Великого Новгорода2601.2006 № 246) // Официальный сайт г. Великого Новгорода.
39. Положение о порядке проведения публичных слушаний в городе Владивостоке (утверждено решением Думы города Владивостока от 21.07.2005 г. № 80 // Официальный сайт г. Владивостока
40. Положение о проведении публичных слушаний в муниципальном образовании город Комсомольск-на-Амуре (утверждено решением Комсо-мольской-на-Амуре городской Думы от 30.12.2005 г. № 156) // Официальный сайт г. Комсомольск-на-Амуре Хабаровского края.
41. Положение о публичных слушаниях (утверждено Братской городской думой 29.12.2005г. № 104) // Официальный сайт г. Братска Иркутской области.
42. Положение о публичных слушаниях в Артемовском городском округе (утв. решением Думы Артемовского городского округа от 20.10.2005 г. // Официальный сайт Артемовского городского округа Красноярского края.
43. Положение о публичных слушаниях в Боровичском городском поселении (утверждено решением Совета депутатов Боровичского городского поселения от 03.11.2005 г. № 18) // Официальный сайт Боровичского городского поселения Новгородской области.
44. Положение о публичных слушаниях в городе Лермонтове (утверждено решением Совета города Лермонтова 26.10.2005 г. № 130) // Официальный сайт г. Лермонтова Ставропольского края.
45. Положение о публичных слушаниях в городе Ростове-на-Дону (утверждено Ростовской-на-Дону городской Думой 29.11.2005 г. № 72) // Официальный сайт г. Ростов-на-Дону.
46. Положение о публичных слушаниях в городе Сургуте (утв. решением городской Думы Сургута от 26. 10.2006 г.) // Официальный сайт г. Сургута Тюменской области
47. Положение о публичных слушаниях в городском округе Стрежевой (утверждено Думой городского округа Стрежевой от 07.12.2005 г. №16) // Официальный сайт городского округа Стрежевой Томской области.
48. Положение о публичных слушаниях в Красногорском муниципальном районе (Утверждено решением Совета депутатов Красногорского муниципального района от 30.03.2006 г. № 774/3) // Официальный сайт Красногорского муниципального района Московской области.
49. Положение о публичных слушаниях в МО «Углегорский район (утв. решением Совета депутатов Углегорского района от 13.09.2005 г. // Официальный сайт Углегорского района Ростовской области.
50. Положение о публичных слушаниях в муниципальном образовании Алексинский район (утверждено решением Собрания представителей муниципального образования Алексинский район 25.01.2006 г. №2(6). 14) // Официальный сайт Алексинского района Тульской области.
51. Положение о публичных слушаниях на территории муниципального образования «Город Архангельск» (утверждено решением городского Совета депутатов от 01.09.2005 № 36 // Официальный сайт г. Архангельска.
52. Положение об общественных слушаниях в городе Красноярске (утв. решением Красноярской городской думы от 06.06.2000 г. // Городские новости (г. Красноярск). 2000. № 24.
53. Положение об общественных слушаниях в городе Пензе (утв. решением Пензенской городской думы от 26.09.2003 г. // Пензенские губернские новости. 2003. 14 октября.
54. Порядок организации и проведения публичных слушаний в городе Кургане (утверждено решением Курганской городской Думы от 21.09.2005г.) // Официальный сайт г. Кургана Курганской области.
55. Порядок организации и проведения публичных слушаний в городе Тюмени (утверждено решением Тюменской городской Думы 25.11.2005 г. № 261 // Официальный сайт г. Тюмени
56. Решение «О публичных слушаниях в муниципальном образовании г. Долгопрудный Московской области» от 19.04.2006 г. № 29нр // Газета Долгопрудный. 2006. 27 апреля.
57. Заключение о результатах публичных слушаний по проекту генерального плана городского округа города-героя Волгограда, состоявшихся 12 ноября 2006 года // Официальный сайт г. Волгограда.
58. Заключение о публичных слушаниях // Краснодарские известия. 2006. 14 июня.
59. О назначении публичных слушаний в муниципальном образовании город Краснодар: распоряжения главы муниципального образования город Краснодар т 20.10.2006 г. № 3797-р // Краснодарские известия. 2006. 21 октября.
60. О проведении публичных слушаний по проекту решения Думы города «О внесении изменений и дополнений в Устав города Ханты-Мансийска»: распоряжение главы города от 17.05.2006 г. № №187-р // Официальный сайт г.Ханты-Мансийск.
61. Городовое положение («Жалованная грамота городам») от 21 апреля 1785 г. // Законодательство Екатерины 11. М., 2000. С.77-119.
62. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. // ПСЗ-2. Т. 34. № 40457.
63. Городовое положение от 16 июня 1870 г. // ПСЗ-2. Т. 35. № 48498.
64. Положение о губернских и уездных земских учреждений от 12 июля 1890 г. // ПСЗ-З. Т. 10. № 6927.
65. Городовое положение от 11 июня 1892 г. // ПСЗ-З. Т. 12. № 8708.
66. Закон «О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях» от 15 апреля 1917 г. // Сборник указов и постановлений Временного правительства. Вып. 1. Пг., 1917. С. 163-184.
67. Положение о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа 1922 г. // СУ РСФСР. 1922. № 10. Ст. 90.
68. Положение о городских Советах 1925 г. // СУ РСФСР. 1925. № 91. Ст. 662.
69. Положение об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях (утверждено постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 14 марта 1927 г.)//СУ РСФСР. 1927. №51. Ст. 333.
70. Постановление Президиума ЦИК СССР «О Конституции Союза ССР» от 11 июня 1936 г. // Известия. 1936. 12 июня.
71. Конституция (Основной Закон) СССР. Проект. М.: ОГИЗ «Советское законодательство», 1936.
72. Постановление ЦК КПСС от 22 января 1957 г. «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилению их связей с массами» // КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. М., 1971. Т. 7. С. 237-248.
73. Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» от 8 апреля 1968 г. //Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 16. Ст. 131.
74. Закон РСФСР «О поселковом, сельском Совете депутатов трудящихся РСФСР» от 19 июля 1968 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1968. №30. Ст. 1148.
75. Закон РСФСР «О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР» от 29 июля 1971 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1971. №31. Ст. 654.
76. Закон РСФСР «О районном в Совете депутатов трудящихся РСФСР» от 29 июля 1971 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1971. №31. Ст. 653.
77. Положение об общих собраниях, сходах граждан по месту их жительства в РСФСР ( утверждено Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 27 августа 1985 г.) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1985. № 36. Ст. 1269.
78. Закон СССР «О всенародном обсуждении вопросов государственной жизни» от 30 июня 1987 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 26. Ст. 387.
79. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Свод законов СССР. Т. 1. 1990. Ст. 267.
80. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №29. Ст. 1010.
81. Модельный муниципальный правовой акт «Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний на территории» // Официальный сайт г. Глазов Удмуртской Республики.
82. Проект ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внесенный в Государственную Думу
83. Президентом РФ, от 21 ноября 2002 г. // Справочно-правовая система «Кон-сультант+». 2007. Март.
84. Правила землепользования и застройки в муниципальном образовании город Краснодар. Проект // Краснодарские известия. 2006. 22 июня.
85. Монографии, учебники и пособия
86. Автономов А. С, Захаров А. А. Основы местного самоуправления и муниципального управления. Ч. I. Российское и зарубежное наследие. ML: Муниципальная власть, 1999.
87. Англо-русский словарь // Под ред. О.С. Ахмановой и Е.И.М. Уилсон. М.: Русский язык, 1990.
88. Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российское Федерации. М., 1996.
89. Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М.: МГУ, 1996.
90. Баранчиков В. А. Муниципальное право. М., 2000.
91. Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874.
92. Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. М.,1879.
93. Бондарь Н. С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов-на-Дону: Издательство Ростовского государственного университета, 1998. С. 261-262.
94. Васильева М.И. Общественные экологические интересы: правовое регулирование (комментарий к законодательству). М.: Наука, 1999.
95. Велихов JI. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. Государственное издательство. М. Л., 1928. Нов. изд. - Обнинск, 1995.
96. Веселовский Б. Земства и земская реформа. Пг, 1918.
97. Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. М.,2000.
98. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): монография. Екатеринбург, 1998.
99. Гельман В., Рыженков С, Белокурова Е., Борисова Н. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991 -2001. СПб., 2002.
100. Гладышев А. Г. Правовые основы местного самоуправления. М.,1996.
101. Емельянов Н. А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. Монография. М., 1997.
102. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России / Отв. ред. В. И. Фадеев. М., 1996.
103. Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. М.: Юстицинформ, 2005.
104. Исаев И. А. История государства и права России. М., 1996.
105. История Москвы: В 6 т. Т. 2. М.: Изд-во АН СССР, 1953.
106. Казначеев А. Г. Между строками одного формулярного списка. М.,1896.
107. Карамзин Н.М. История Государства Российского. М., 1991. Т.1. XII.
108. Кизеветтер А. А. Местное самоуправление в России (IX XIX ст.). М., 1910.
109. Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в Рос}сии: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001.
110. Кокотов А.Н., Саломатин А.С. Муниципальное право. М.: Юрист,2005.
111. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / Издание второе, дополненное (под ред. В.И. Шкатуллы). М.: Юстицинформ,2006.
112. Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (постатейный) / Д.С. Велиева, В.В. Лысенко, Ю.В. Капитанец, М.А. Кулушева, М.В. Пресняков, С.Е. Чанов / Подготовлен для Системы КонсультантПлюс., 2005.
113. Краснов М. А. Введение в муниципальное право. М., 1993.
114. Кулиева С.И. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. М., 1994.
115. Куломзин А.Н. Пережитое. СПб., 1902.
116. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристь, 1997.
117. Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации. М.,2001.
118. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993.
119. Лобачёв А. И. Проблемы развития местного самоуправления в России в современных условиях. Псков, 2004.
120. Материалы, собранные для высочайше учрежденной комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений. Отдел административный. СПб., 1870. Ч. III.
121. Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт. Сборник документов (1861-1917 гг.) / Под ред. А. Я. Сливы. М.: МОНФ, 1998.
122. Мокрый В. С. Местное самоуправление в Российской Федерациикак институт публичной власти в гражданском обществе. Самара, 2003.
123. Муниципальное право / Отв. ред. А. И. Коваленко. М., 1997.
124. Муниципальное право / Под ред. A.M. Никитина. М., 2000.
125. Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Эксмо,2005.
126. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. Т.З. М.: Азъ, 1992.
127. Окуньков JI.A. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996.
128. Постовой Н. В. Муниципальное право. Монография. М., 1998.
129. Приклонский С.А. Очерки самоуправления земского, городского и сельского. СПб., 1886.
130. Рассказов Л.П., Упоров И.В. Естественные права человека. СПб: Лексикон, 2000.
131. Российское административное право. Общая часть / Под ред. Юсупова В.А., Симухина В.Д. Волгоград, 2002.
132. Семенов Д.Д. Городское самоуправление. СПб., 1901.
133. Семьянинов В.П. Государственное управление и самоуправление в России. Очерки истории. М., 1995.
134. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: Проспект, 2006.
135. Словарь по экономике и финансам // Глоссарий, ру.
136. Солженицын А. И. Россия в обвале. М.: Русский путь, 1998.
137. Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб.: Юридический центр-пресс, 2003.
138. Справочник партийного работника. Вып. 7. М., 1967. С. 347-350; Вып. 11.М., 1971.
139. Становление местного самоуправления в Российской Федерации / » Под ред. О. Л. Савранской. М.: МОНФ, 1999.
140. Столетие С.-Петербургского городового общества. 1785-1685. СПб., 1885.
141. Тихомиров Ю.А. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М., 2000.
142. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994.
143. XXII съезд КПСС: Стенографический отчет. М., 1962.Т. 1.
144. Шугрина Е. С. Муниципальное право. М., 1999.
145. Энциклопедический словарь «Конституция Российской Федерации» / Рук. авт. кол. С.М. Шахрай. М., 1997.
146. Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления. М., 1998.
147. Статьи в периодических изданиях и сборниках166. 2007 год: масштабные задачи, напряженный ритм работы // Краснодарские известия. 2007. 27 января.
148. Абрамова А.И. Право законодательной инициативы: проблемы обеспечения и защиты // Журнал российского права. 2006. № 3. С. 29-31.
149. Авакьян С. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия 11. Право. М., 1996. №2. С. 3-33.
150. Авакьян С. А. Проблемы местного самоуправления на современном этапе // Право. 1998. № 2 3.
151. Авакьян С.А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право.2006. №3. С. 19-22.
152. Алварова Д. Обрезание школьных дворов // Вечерний Краснодар. 2006. 7-13 сентября; Субботина Т. Быть или не быть жилому дому? // Краснодарские известия. 2006. 1 августа.
153. Андрианов Н.А. О порядке разработки документов градостроительного зонирования территорий поселений // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 1.С. 16-18.
154. Анисимов А.П. О Некоторых новеллах законодательства о порядке проведения публичных слушаний // Журнал российского права. 2006. № 7. С. 38-41.
155. Берг О. В. О применимости принципа разделения властей в местном самоуправлении // Право и политика. 2001. № 1.
156. Бошно С.В. Законодательная инициатива: внесение законопроектов в Государственную Думу // Право и образование. 2004. N 2. С. 153-155.
157. В Барнаульской городской думе сформированы комиссии по организации и проведению публичных слушаний / Сообщение пресс-службы Барнаульской городской думы от 28.12.2005 г. // Официальный сайт г. Барнаула.
158. Васильев В. И. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. 1993. № 11. С. 14 19.
159. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. 2004. № 1. С. 6-10.
160. Владимиров Д. Местное самоуправление без денег// Российская газета. 2005.19 мая.
161. Волков Ю.Е. Самоуправление как системный механизм и социальный институт сущность и основные признаки // Местное самоуправление: теория и практика: Труды Академии управления МВД России. М., 1998. С. 12-16
162. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации:современные проблемы // Российский юридический журнал. 2003. № 1. С. 105-109.
163. Горбачев М.С. Избранные речи и статьи. М., 1987. Т. 2.
164. За копейку отчитайся! // МК на Кузбассе. 2006. 24 мая.185.-Застроечный каннибализм в тоге общественных слушаний // Вечерний Краснодар. 2006. 23-29 ноября.
165. Звягин Ю. «Предлагаю проект закона.». Право законодательной инициативы. Как его использовать? // Российская Федерация. 1995. N 8. С. 19-22.
166. Злоказов Г. И. Конституция СССР 1977 г.: «несвоевременные» мысли современников//Вопросы истории КПСС. 1990. № 10. С. 72-85.
167. Иванцова Г.А. Муниципальные права граждан: Концептуальные проблемы местного самоуправления // Сб. науч. тр. / Отв. ред. М.К. Маликов. Уфа, 1998. С. 134.
168. Ильинский И., Рожко И. Социалистическое самоуправление народа // Коммунист. 1986. № 2. С. 32-35.
169. Кирпичников В.А. Планируемые изменения в законодательстве по местному самоуправлению // Местное самоуправление в России. М., 2003. С. 45-48.
170. Клендар А. Проблемы нового Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Местное право. 2004. N 5-6. С.5-6.
171. Колюшин Е.И. Проблемы концепции местного самоуправления // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы: Материалы науч.-практ. конф. 25 января 1990 г. М., 1990. С. 71-75.
172. Комарова В.В. Институт публичных слушаний форма народовластия (понятие, виды, правовые основы) // Конституционное и муниципальное право. 2006. №9. С. 21-25.
173. Комарова В.В. Конституционно-правовые принципы народовластия в России // Законодательство и экономика. 2005. № 6. С. 18-19.
174. Кузьмин М.А. Право граждан на разработку и внесение проектовмуниципальных актов: проблемы нормативного регулирования и практической реализации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 1.С. 34-35.
175. Лобода Т.И. Реформа местного самоуправления в России // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 2. С. 13-16.
176. Манохин В.М. Региональное правотворчество: опыт и проблемы // Российская юридическая доктрина в XXI веке: проблемы и пути их решения. Материалы научно-практической конференции 3-4 октября 2001 г. Саратов, 2002. С. 139-141.
177. Материалы «Круголого стола» Межрегиональной научно-практической конференции 9-11 декабря 1997г. в Омске // Городское управление. 1998. № 3. С. 29-40.
178. Миндлина А.Н., Матиенко Н.В. Роль органов ТОС в обеспечении принципов демократии на примере муниципального образования «Город Биробиджан» // Местное самоуправление в России. М.: Ось-89, 2003. С.275-278
179. Мы не торгуем будущим! заявили участники повторных публичных слушаний в Карасунском округе // Вечерний Краснодар. 2006. 30 ноября - 6 декабря.
180. Никитенко М.Г. Депутатские слушания в контексте функционального аспекта деятельности представительных органов // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 7. С. 22-24.
181. Ноздрачев А.Ф. Гражданин и государство: взаимоотношения в XXI веке // Журнал российского права. 2005. № 9. С. 32-35.
182. Ноздрачев А.Ф. Гражданин и государство: взаимоотношения в XXI веке // Журнал российского права. 2005. № 9. С. 32-36.
183. Нудненко Л.А. Новеллы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. о непосредственной демократии // Право и политика. 2004.№3. С. 26-30.
184. Петрозаводский городской Совет будет распущен // Финмаркет.2006. 14 ноября.
185. Помещикова С.А. Градостроительство и полномочия органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 5. С. 22-24.
186. Постовой Н. В. Местное самоуправление Древней Руси // Местное право. 2000. № 2.
187. Председатель комитета по правовым вопросам Псковской Горду-мы предлагает отменить проведение публичных слушаний по проекту межевания // Псковское информационное бюро / http://newspskov.ru/news.
188. Публичные слушания: что ни блин, то комом // Новая газета на Кубани. 2006. 30 ноября.
189. Пыжиков А. В. Модель «общенародного государства» // Свободная мысль. 1999. № 12. С. 85-89.
190. Савранская O.JI. О вопросах местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 3. С. 31-34.
191. Сергеев А.А. Прекращение полномочий выборных должностных лиц как мера юридической ответственности. // Журнал российского права. 2002. №7. С. 17-22.
192. Тарифы на коммунальные услуги будут обсуждаться публично / Сообщение пресс-службы администрации Томской области от 07.06. 2005 г. // Официальный сайт администрации Томской области.
193. Усманова P.M. Население как субъект местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 5. С. 23-25.
194. Уткин Б. Градостроительство или землеустройство? // ЭЖ-Юрист. 2005. №9. С. 29-31.
195. Фмина Е. Протесты не помогли Городской совет Петрозаводска распустили, несмотря на голодовку депутатов // Страна.Ру. 2006. 14 ноября.
196. Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправле-» ние // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 11-15.
197. Хитров Г.М. Местное самоуправление и СМИ // Местное самоуправление в Санкт-Петербурге. 2005. www.msu.spb.ru
198. Шоломицкая А. Зачем публичным слушаниям публика? // Бизнес-класс Архангельск. 2005. 29 сентября.
199. Диссертации и авторефераты диссертаций
200. Бейсембаева Г.А. Формы и методы участия населения в социально-политический процессах локального уровня. Дис. . канд. социол. наук. М., 2005.
201. Гончаров В.Д. Отношения государственной власти и городского самоуправления в дореволюционной России: Историко-правовой анализ. Дис. д-ра юрид. наук. СПб., 2001.
202. Дорошева Е. Ю. Развитие местного самоуправления: мировой опыт и российская реформа (политические аспекты). Авторефер. дис. . канд. юрид. наук. М., 1999.
203. Захарова Н.И. Городское самоуправление в системе местного самоуправления в России. Дис. канд. юрид. наук. М., 1998.
204. Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. Авторефер. дис. . д-ра юрид. наук. М.,2001.
205. Кружков А. В. Местное самоуправление как институциональный фактор становления гражданского общества в Российской Федерации. Авто-реф. дис. канд. полит, наук. М., 2005.
206. Лимонов A.M. Местное самоуправление в Российской Федерации (теоретико-правовой (теоретико-правовой аспект). Дис. . канд. юрид. наук. М., 2000.
207. Максимова Н.А. Местное самоуправление в России в 16-17 в.в. (историко-правовое исследование). Дис. канд. юрид. наук. Саратов, 1996.
208. Маркарян Г.Г. Территориальное общественное самоуправление как институт муниципального права. Дис. . юрид. наук. Волгоград, 2005.
209. Медведев А. И. Местное самоуправление в условиях формирования гражданского общества и правового государства: теоретико-правовое исследование. Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Волгоград, 2000.
210. Миронова Н. И. Местное самоуправление как социальный институт: генезис, становление, основные тенденции развития. Автореф. дис. . канд. социол. наук. М., 2000.
211. Мокрый В. С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества. Дис. . д-ра юрид. наук. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2003.
212. Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х начале 90-х годов XIX в. Правительственная политика: Автореф. дис. д-ра ист. наук. М., 1985.
213. Нифанов А.Н. Правовые формы реализации непосредственной демократии в системе местного самоуправления. Дис. . канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2003.
214. Нудненко JI.A. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (проблемы теории и практики). Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. М., 2001.
215. Овчинников И. И. Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. М., 2000.
216. Петухов О.А. Местное самоуправление в системе публичной власти в России. Дис. канд. социол. наук. М., 2005. .
217. Чурсина С. И. Становление местного самоуправления как условие политической модернизации современной России. Автореф. дис. . канд. полит. наук. М., 1996.
