Система правовых актов органов исполнительной власти: теоретические и прикладные аспектытекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Система правовых актов органов исполнительной власти: теоретические и прикладные аспекты»

На правах рукописи

Уманская Виктория Петровна

СИСТЕМА ПРАВОВЫХ АКТОВ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ АСПЕКТЫ

Специальность 12.00.14 — Административное право, административный процесс

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

4 ДЕК 2014

Москва — 2014

005556182

005556182

Работа выполнена на кафедре административного и финансового права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».

Научный консультант:

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Россинский Борис Вульфович

Конин Николай Михайлович, доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», профессор кафедры административного и муниципального права

Шергин Анатолий Павлович, доктор юридических наук, профессор, Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России, главный научный сотрудник

Старилов Юрий Николаевич, доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет», заведующий кафедрой административного и муниципального права

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МПОА)»

Защита состоится 22 января 2015 года в 1400 часов на заседании диссертационного совета Д 229.001.01, созданного на базе ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации», по адресу: 117638, Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, зал заседаний диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации http://www.rpa-mu.ru

Ведущая организация:

Автореферат разослан « '/'У » 2014

года.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент

3. В. Каменева

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Достижение оптимального и эффективного государственного управления немыслимо без должного правового регулирования общественных отношений, которое в большинстве своем выражается в согласованном взаимодействии качественных, четких и гармонизированных правовых актов органов исполнительной власти.

На современном этапе развития государства происходят коренные изменения. Прежде всего существенно увеличился объем государственного управления, произошли изменения в содержании деятельности органов исполнительной власти, их полномочий. Выполнение управленческих функций, органами исполнительной власти стало занимать значительно больший объем по сравнению с другими видами деятельности. В связи с этим существенно возросло количество правовых актов как основной формы управленческой деятельности.

Проводимые в последние годы реформы в различных сферах также потребовали кардинальных преобразований в системе правовых актов органов исполнительной власти. Как следствие, это отразилось не только на количестве правовых актов, но и на их содержательной стороне. В результате происходящих изменений более явными становятся недостатки правового регулирования, ослабляющие эффективное и гармоничное функционирование системы правовых актов органов исполнительной власти.

С развитием форм и методов государственного управления, усложнением общественных отношений, являющихся предметом правового регулирования, правовые акты органов исполнительной власти приобретают новые качества и особенности, изменяется и усложняется характер взаимосвязей между ними. В связи с этим наряду с ранее существовавшими проблемами правотворчества возникают новые современные задачи совершенствования процесса выработки управленческих решений, принятия правовых актов и обеспечения их согласованного функционирования.

Дальнейшее развитие системы правовых актов органов исполнительной власти должно основываться не только на количественном увеличении, так как это порождает все большие недостатки в правовом регулировании. В настоящее время необходим переход системы правовых актов органов исполнительной власти на качественно новый уровень развития, учитывающий особенности взаимодействия актов между собой, их интегральные свойства и индивидуальные закономерности функционирования.

Все это обусловливает необходимость комплексного исследования правовых актов органов исполнительной власти как единой системы. Традиционные подходы и методы к изучению и совершенствованию правовых актов не позволяют выявить характер их взаимного влияния друг на друга, установить наличие и виды системных связей между ними, появление системных свойств правовых актов, использовать особенности тенденций развития. В настоящее время совершенствование правовых актов органов происходит бессистемно и зачастую непоследовательно. В качестве основных направлений можно выделить следующие: перераспределение правотворческих полномочий между органами исполнительной власти, совершенствование процедур разработки, повышение качества юридической техники. Однако данные меры носят в основном точечный, разрозненный характер и не способны оказать комплексное воздействие на систему правовых актов.

В связи с этим представляется, что исследование заявленной проблематики должно осуществляться в виде системного анализа правовых актов органов исполнительной власти. В случае, когда невозможно простыми способами представить исследуемый объект и необходимо отобразить его сложность, целостность, а также наличие определенных закономерностей функционирования, возникает необходимость в использовании системного подхода, который позволяет изучить исследуемое явление с различных точек зрения, установить системные свойства, приобретаемые в результате интеграции, определить закономерности строения и функционирования.

Актуальность темы настоящего диссертационного исследования состоит в необходимости совершенствования правотворческой практики, выявления дополнительных возможностей и внутренних резервов развития системы правовых актов органов исполнительной власти на основе использования методов системного подхода.

Целью диссертационного исследования является формирование научной концепции системы правовых актов органов исполнительной власти, позволяющей на основе единых методологических начал раскрыть содержание и внутреннее строение системы, ее взаимодействие с внешней средой, закономерности функционирования и появление новых интегральных свойств, предопределяющих особенности тенденций и динамики ее развития, что создает возможность использования скрытого потенциала совершенствования системы.

Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:

- раскрыть значение правовых актов органов исполнительной власти;

- показать соотношение понятий государственного управления и исполнительной власти, а также обосновать значение правовых актов органов исполнительной власти в механизме государственного управления;

- проанализировать признаки правовых актов органов исполнительной власти как элементов единой системы;

- выявить системные свойства, не характерные для каждого правового акта органа исполнительной власти в отдельности;

- обосновать появление у правовых актов органов исполнительной власти особых интегральных свойств;

- провести анализ становления и развития в литературе понятия правового акта органа исполнительной власти;

- показать соотношение терминов «правовой акт органа исполнительной власти», «административный акт», «акт управления», а также обосновать допустимость использования научных достижений и разработок, касающихся административных правовых актов и актов управления, применительно к исследованию правовых актов органов исполнительной власти;

- предложить на основе системного исследования определение правового акта органа исполнительной власти;

-раскрыть понятие системы правовых актов органов исполнительной власти, определить ее основные элементы, подсистемы, связи между ними и отразить ее структуру;

- сформулировать определение системы правовых актов органов исполнительной власти;

- проанализировать многочисленные виды связей, возникающих в системе между правовыми актами исполнительной власти, и предложить возможные их классификации в зависимости от различных оснований;

- выявить закономерности функционирования правовых актов органов исполнительной власти как единой системы;

- исследовать юридический эффект функционирования системы правовых актов органов исполнительной власти;

- изучить правотворческую практику Правительства РФ и определить особенности тенденций ее развития;

- провести анализ сложившейся практики распределения нормо-творческих полномочий между федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами;

- оценить, какие виды правовых актов федеральных органов исполнительной власти действительно используются в правотворчестве, и установить соотношение между ними;

- исследовать правотворческую практику органов исполнительной власти субъектов РФ, определить опыт, заслуживающий внимания;

- выявить подходы к развитию системы правовых актов органов исполнительной власти;

- изучить имеющийся отечественный и зарубежный опыт регулирования развития системы правовых актов органов исполнительной власти, и на его основе сформулировать предложения по совершенствованию технологий мониторинга правоприменения и оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов органов исполнительной власти;

- определить тенденции развития системы правовых актов органов исполнительной власти.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования, реализации, функционирования и развития системы правовых актов органов исполнительной власти.

Предметом исследования выступают теоретические положения, связанные с изданием и применением правовых актов органов исполнительной власти, нормативные правовые акты органов исполнительной власти разных уровней, а также правотворческая и правоприменительная практика органов исполнительной власти.

Степень научной разработанности темы исследования. В юридической науке исследованию вопросов, связанных с системой правовых актов органов исполнительной власти, посвящено немало работ. Однако все исследования, проводимые в этом направлении, являются узконаправленными и фрагментарными, отражающими лишь отдельные аспекты данной проблемы. Они не учитывают системное единство правовых актов органов исполнительной власти, не выявляют наличие взаимосвязей между правовыми актами, системных свойств, закономерностей их функционирования.

Значимый вклад в разработку правотворческой деятельности органов исполнительной власти внесли: Ю. Е. Аврутин, Д. Н. Бахрах, И. Л. Бачило, В. В. Денисенко, А. Б. Зеленцов, Ю. М. Козлов, Н. М. Конин, Б. М. Лазарев, А. Е. Лунев, Е. Б. Лупарев, В. М. Манохин, А. Ф. Ноз-драчев, Л. Л. Попов, Б. В. Российский, Ю. Н. Старилов, С. С. Студеникин, Ю. А. Тихомиров, А. П. Шергин и др.

Вопросы понятия правовых актов органов исполнительной власти рассматривались в работах: И. Н. Барцица, Д. Н. Бахраха, С. В. Бошно,

Р. Ф. Васильева, И. И. Евтихиева, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, И. В. Котелевской, Б. М. Лазарева, А. В. Мицкевича, А. Ф. Ноздрачева, Г. И. Петрова, А. С. Пиголкина, С. В. Полениной, Л. Л. Попова, Б. В. Российского, Н. Г. Салшцевой, Ю. Н. Старилова, С. С. Студени-кина, Ю. А. Тихомирова, В. А. Толстика, Т. Я. Хабриевой, С. Д. Хаза-нова, Р. О. Халфиной, Н. Ю. Хаманевой, А. Ф. Черданцева, В. А. Юсупова, Ц. А. Ямпольской и др.

Эффективность правовых норм и правоприменительной деятельности исследовалась в работах: С. С. Алексеева, Н. А. Власенко, В. В. Глазырина, В. М. Горшенева, Д. А. Керимова, В. Н. Кудрявцева, В. В. Лазарева, Г. В. Мальцева, В. И. Никитинского, А. С. Пиголкина, И. С. Самощенко, В. Д. Сорокина.

Отдельным аспектам подготовки правовых актов, проведения юридической и антикоррупционной экспертиз, оценки регулирующего воздействия, а также мониторинга правоприменения и административным процедурам посвящены труды: А. Б. Агапова, Ю. Г. Арзамасова, В. В. Астанина, Д. Б. Горохова, А. С. Дугенца, Г. А. Кузмичевой,

A. Н. Миронова, Н. И. Побежимовой, Э. В. Талапиной, Ю. А. Тихомирова, А. В. Филатовой, Г. Т. Чернобеля, Н. Н. Черногора, В. Д. Чух-вичева, А. П. Шергина, В. Н. Южакова и других ученых.

Системный подход применялся в исследованиях Л. Берталанфи,

B. Н. Веселовского, Н. Винера, Д. М. Гвишиани, В. Б. Губина, М. Меса-ровича, И. Пригожина, А. И. Уемова, А. Холла, У. Р. Эшби; в том числе в области права — С. С. Алексеева, В. Г. Афанасьева, А. Б. Венгерова, В. В. Глазырина, Р. Давида, О. С. Иоффе, Д. А. Керимова, Ю. М. Козлова, П. У. Кузнецова, В. О. Лучина, В. И. Никитинского, Н. С. Полевого, В. М. Сырых, О. В. Шопиной, Л. С. Явича, Ц. А. Ямпольской и др.

Работы перечисленных авторов позволили сделать значительный шаг в изучении и толковании вопросов, связанных с понятием системы правовых актов органов исполнительной власти. Однако считать проблему функционирования и развития системы правовых актов органов исполнительной власти исчерпанной и эффективно решенной на сегодняшний день нельзя. До сих пор специального комплексного исследования системы правовых актов органов исполнительной власти с учетом интегральных связей, закономерностей функционирования и тенденций развития в юридической науке не проводилось. Именно это послужило основанием для избрания автором настоящей темы диссертации.

Методологическую основу исследования составляет совокупность общенаучных и специальных методов познания. В качестве общенаучных методов использовались диалектический метод, методы

формальной логики: описание эмпирического материала, сравнение, обобщение, классификация, анализ и синтез. В работе применялись следующие специальные методы: историко-правовой, социологический, метод сравнительного правоведения, структурно-функциональный, технико-юридический.

Наиболее важными для диссертационного исследования являются методы системного анализа: информационный, математический, кибернетический, целевой, функциональный, поведенческий, количественный и др.

Наряду с уже перечисленными большое значение имели следующие статистические методы: корреляционный анализ, регрессионный прогноз, графическое изображение, статистическое моделирование.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили современные достижения и результаты изучения в области общей теории государства и права, конституционного, административного, трудового права, а также обобщения и выводы философии, социологии, менеджмента, теории государственного управления, теории систем и статистики.

Нормативная основа исследования — положения Конституции РФ, федеральные законы, законы Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, конституции и уставы субъектов РФ, законы и подзаконные нормативные правовые акты субъектов РФ и др.

Эмпирическую основу диссертационного исследования составляют:

- практика Конституционного Суда РФ (1993-2012 гг.), Верховного Суда РФ, в частности по делам об оспаривании нормативных правовых актов субъектов РФ (2006-2013 гг.);

- правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, изданные в период с 1997-2014 гг., в том числе утверждающие положения о федеральных органах исполнительной власти, а также ведомственные акты в сфере правотворчества, мониторинга правоприменения, ОРВ и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;

- статистическая информация Министерства юстиции РФ (далее — Минюст России) о количестве и видах нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, ежегодно поступающих и проходящих государственную регистрацию в Минюсте России; о количестве нормативных правовых актов, принимаемых во всех субъектах РФ и включенных в Федеральный регистр нормативных

правовых актов субъектов РФ, а также о количестве ежегодно принимаемых нормативных правовых актов в Чеченской Республике, Краснодарском крае, Амурской, Новгородской, Омской, Саратовской и Тюменской областях;

- статистические данные об экономических показателях развития Российской Федерации и субъектов РФ, полученные в Федеральной службе государственной статистики (Росстат);

- доклады Организации экономического сотрудничества и развития, Всемирного Банка, доклады и итоговые отчеты Европейского центра парламентских исследований и документации, исследования Международной независимой некоммерческой организации World Justice Project, ежегодные доклады Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации», доклады Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России), материалы публичных докладов Минюста России;

- материалы парламентских слушаний, круглых столов, проводимых Советом Федерации и Государственной Думой; заседаний экспертных советов и рабочих групп Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центра мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания РФ;

- информационно-аналитические материалы, подготовленные Аппаратом Совета Федерации; справочная и аналитическая информация Аппарата Государственной Думы; материалы заседаний Совета законодателей России;

- информационно-аналитические отчеты и материалы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, посвященные вопросам принятия правовых актов;

- сведения, содержащиеся на официальных сайтах органов исполнительной власти, порталах административной реформы и правовой информации, проектов нормативных правовых актов; открытого правительства, связанные с правотворческой и правоприменительной практикой органов исполнительной власти.

Научная новизна диссертационного исследования. Настоящая работа является комплексным монографическим исследованием совокупности правовых актов органов исполнительной власти в их целостном единстве и взаимодействии. Применение методологии системного анализа доказывает необходимость признания объективного существования такой фундаментальной категории, как система правовых актов органов исполнительной власти, которая включает в себя не только акты как отдельные ее элементы, но и многочисленные связи

между ними, возникновение специфических системных свойств, закономерностей ее функционирования и особых тенденций развития.

Подвергается критическому анализу общий подход, сложившийся в юридической науке, который, хотя и признает системную природу правовых актов, включающую общеизвестные уровни ее структуры, но тем не менее на протяжении многих десятилетий ограничивается лишь исследованием разрозненных правовых актов органов исполнительной власти или отдельных их видов. При таком подходе остаются неучтенными взаимосвязи и взаимодействие между правовыми актами, а также их целостные характеристики, присущие им только в системе.

На основе системного исследования в работе обосновано возникновение у правовых актов органов исполнительной власти системных свойств, которые наблюдаются только при их совместном функционировании. Тем самым показано, что, находясь в системе, правовые акты органов исполнительной власти, с одной стороны, утрачивают часть индивидуальных качеств, а с другой — приобретают новые интегральные свойства.

В работе выявлены и изучены специфические закономерности функционирования правовых актов органов исполнительной власти как системы, под воздействием которых возможно возникновение незапланированных последствий правового воздействия. На основе анализа правотворческой деятельности органов исполнительной власти показано проявление этих закономерностей на практике. Понимание особенностей функционирования системы позволяет своевременно корректировать правотворческую практику органов исполнительной власти, достигать поставленных задач с наименьшими затратами и использовать скрытый потенциал развития системы правовых актов.

В диссертации на основе изучения динамики правовых актов органов исполнительной власти выявлены тенденции развития системы. Обосновано, что без регулирующего воздействия со стороны органов исполнительной власти система правовых актов может развиваться либо крайне медленно, либо вообще разрушаться. В связи с этим доказана необходимость регулирования развития правовых актов на основе системного подхода, включающего в себя как элементы планирования, так и ситуационные методы совершенствования.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. Правовые акты органов исполнительной власти следует рассматривать как единую систему, с учетом их взаимного влияния друг на друга и наличия между ними системных связей, что позволяет вы-

явить образующиеся у них специфические системные свойства, а также определить закономерности функционирования и тенденции их развития. По мере совершенствования форм и методов государственного управления происходит существенное увеличение количества правовых актов органов исполнительной власти, заметно усложняются взаимосвязи между ними, изменяется характер их взаимодействия, степень влияния одних актов на другие. С течением времени правовые акты приобретают дополнительные черты и особенности, в результате чего возникают новые проблемы и задачи, требующие совершенствования процесса правового регулирования и организации правотворческой деятельности. Системный подход к правовым актам органов исполнительной власти позволяет использовать скрытый потенциал их совокупного правового воздействия.

2. Систему правовых актов нужно рассматривать в двух аспектах. С одной стороны, совокупность правовых актов органов исполнительной власти выступает как подсистема более высокой по уровню системы (правовых актов управления или системы законодательства). Такой подход позволяет детально рассмотреть ее взаимодействие с внешней средой и выявить связи с другими подсистемами. С другой стороны, правовые акты органов исполнительной власти являются системой, которая включает в себя различные подсистемы, состоящие из групп правовых актов в зависимости от видов органов исполнительной власти их издавших, юридической силы актов, сфер применения и т. д. Это дает возможность сосредоточить внимание на правовых актах как элементах системы, отражает их целостность, характер и принципы внутрисистемного взаимодействия между ними, особенности функционирования и динамику развития всей системы.

3. Предложено определение системы правовых актов органов исполнительной власти. Под ней понимается совокупность множества правовых актов, объединенных между собой связями, в результате чего образуется целостность, направленная на реализацию и обеспечение единой управленческой функции, которая обладает четко выраженной структурой, системными свойствами и закономерностями функционирования. Таким образом, в качестве основных элементов системы выступают правовые акты органов исполнительной власти. Наличие развитых связей между элементами обусловливает формирование определенной структуры, которая оптимальным образом подходит для реализации стоящих перед системой задач. Систему правовых актов органов исполнительной власти следует рассматривать как иерархическое, полиструктурное, многоуровневое образование, характер структуры которой напрямую зависит от связей, существующих между ее элементами.

4. Разработаны классификации видов связей в системе правовых актов органов исполнительной власти. Наиболее распространенными видами связей между правовыми актами органов исполнительной власти в зависимости от пространственной ориентации являются вертикальные («сверху вниз» и «снизу вверх») и горизонтальные. По функциональной принадлежности связи между правовыми актами органов исполнительной власти бывают информационные, связи прогнозирования и моделирования, планирования, организации; руководства и координации; контроля и надзора. По направлению связи подразделяются на прямые (непосредственные) и косвенные (опосредованные). По степени силы между правовыми актами существуют сильные («жесткие») или слабые («мягкие») связи. По характеру связи между правовыми актами можно классифицировать на связи порождения (или генетические), подчинения (субординации), координации, равноправные (безразличные). По роли или значению связи между правовыми актами бывают основными или дополнительными, корректирующими, двойными, параллельными. Соответствующие виды связей подробно рассмотрены в настоящей диссертации.

5. Правовые акты органов исполнительной власти приобретают новые системные свойства в результате объединения их в систему. К этим свойствам относятся: множественность правовых актов; целостность; возможность выделения из внешней среды; взаимодействие с внешней средой; наличие взаимодействия и взаимосвязей между правовыми актами; наличие интегральных свойств.

Отдельные и разрозненные правовые акты органов исполнительной власти не способны достичь комплексных задач управления. Благодаря свойству множественности, правовые акты органов исполнительной власти осуществляют свое воздействие совместно с другими правовыми актами, предопределяя тем самым наличие у них свойства целостности. Целостность правовых актов обусловливает существование у них таких системных свойств, как взаимодействие и возникновение прочных, устойчивых связей. В то же время единство правовых актов органов исполнительной власти позволяет выделить их как систему из внешней среды и указывает на наличие более слабых связей с элементами, не входящими в систему и отражающими системное свойство правовых актов — взаимодействие их с внешней средой. Вместе с тем, действуя в совокупности, правовые акты приобретают системные интегральные свойства и получают возможность проявить свои потенциальные качества, которые не могли быть реализованы ими вне системы. Системные свойства подробно рассмотрены в настоящей работе.

6. При взаимодействии правовых актов органов исполнительной власти в ходе их совместного функционирования в системе возникают особые интегральные свойства. В отличие от других системных свойств интегральные свойства являются комплексными и образуются из-за того, что отдельные правовые акты как элементы системы утрачивают свои прежние индивидуальные качества. В результате объединения они приобретают новые интегральные свойства, не характерные для каждого из них в отдельности. Появление интегральных свойств у правовых актов органов исполнительной власти является закономерностью функционирования системы правовых актов органов исполнительной власти — закономерностью эмерджентности. К интегральным свойствам системы относятся стабильность правовых актов, значительно большая сила и масштаб влияния, экономичность, эффективность. Кроме того, система правовых актов органов исполнительной власти приобретает новые функциональные свойства, такие как формирование правовой культуры правосознания граждан, достижения максимальной законности и т. д.

7. На основе системного исследования предложено авторское определение понятия правового акта органа исполнительной власти. Правовой акт органа исполнительной власти представляет собой элемент системы правовых актов органов исполнительной власти, изданный в одностороннем порядке, содержащий управленческое решение, обладающий императивным, подзаконным характером и имеющий тесные внутрисистемные связи с другими правовыми актами системы, которые определяют его место в иерархической структуре и порождают возникновение новых интегральных свойств, не характерных для него вне системы.

8. Система правовых актов органов исполнительной власти функционирует на основе присущих ей специфических закономерностей. В качестве наиболее значимых закономерностей функционирования системы правовых актов выделяются закономерности эмерджентности, синергии, аддитивности, «необходимого разнообразия» и самоорганизации.

Закономерность эмерджентности предопределяет возникновение в системе новых, не существовавших ранее свойств (качественное изменение), а закономерность синергии проявляется в усилении или ослаблении имевшихся свойств (количественные изменения). Вместе с тем каждый элемент привносит в систему свои собственные индивидуальные свойства, поэтому при функционировании системы наблюдается закономерность аддитивности. В ходе функционирования система правовых актов органов исполнительной власти стремится достичь

такого состояния, которое соответствовало бы стоящим перед ней проблемам. Таким образом, проявляется закон «необходимого разнообразия», который определяет наличие ряда взаимообусловленных закономерностей: закономерности оптимальности, сохранения внутреннего динамического равновесия, закономерности самосохранения. Одной из важнейших закономерностей является самоорганизация системы правовых актов органов исполнительной власти, которая проявляется в способности противостоять разрушению и адаптироваться к изменяющимся условиям, преобразуя при необходимости свою структуру.

Наличие закономерностей функционирования системы правовых актов органов способно существенным образом изменить первоначальные цели, заложенные законодателем в правовых нормах, привести к непредусмотренным последствиям и незапланированным результатам. В связи с этим при формировании нового правового регулирования в правотворческой практике должны учитываться выявленные закономерности функционирования системы, что позволит достичь согласованности и гармоничности правовых актов, а также обеспечит стабильность, оптимальность, эффективность и экономичность системы правовых актов органов исполнительной власти.

9. Система правовых актов органов исполнительной власти является открытой и склонна к самоорганизации — упорядочению элементов одного уровня за счет согласованного взаимодействия множества внутренних факторов. Закономерность самоорганизации проявляется в том, что правовые акты органов исполнительной власти, устанавливающие процедурные и процессуальные нормы, способны компенсировать пробелы материальных норм в правовом регулировании. Система правовых актов стремится самостоятельно устранить коллизии и противоречия, возникающие при отмене правового акта, в результате того, что взаимосвязанные с ним правовые акты фактически утрачивают силу, либо перестают применяться. Система правовых актов органов исполнительной власти становится более упорядоченной в результате согласованного взаимодействия охранительных и регулятивных правовых актов, а также применения общих принципов права, использования особых средств юридической техники. В результате система правовых актов автоматически переходит на новый уровень правового регулирования и способна самостоятельно, без дополнительного воздействия устранять возникающие проблемы и негативные явления.

10. Системе правовых актов органов исполнительной власти свойственна закономерность внутреннего динамического равновесия,

под которой понимается способность системы противостоять изменениям и сохранять относительную стабильность ее состава, свойств элементов и структуры. В течение многих лет постановления и распоряжения как виды правовых актов Правительства РФ остаются неизменными и стабильными. Вместе с тем в тенденциях правотворческой практики Правительства РФ на протяжении последних десятилетий наблюдаются различные преобразования, изменяется соотношение разновидностей правовых актов по содержанию. С течением времени некоторые правовые акты Правительства РФ приобретают большую значимость (федеральные целевые программы, государственные программы), а другие, наоборот, утрачивают свое значение (инструкции, правила). Несмотря на то что подсистема правовых актов Правительства РФ изменяется и развивается, она сохраняет стабильность и устойчивость своих основных элементов и их характеристик.

11. При функционировании системы правовых актов органов исполнительной власти проявляется закономерность оптимальности. Несмотря на многообразие правовых актов федеральных органов исполнительной власти, на практике используются лишь отдельные их виды, в основном приказ. Намного реже федеральными органами исполнительной власти издаются распоряжения. Такие виды правовых актов, как положения, правила и инструкции самостоятельно в правотворчестве почти не встречаются. Постановления федеральных органов исполнительной власти практически не издаются. Система правовых актов стремится оптимизировать перечень видов правовых актов путем использования таких, которые в действительности наилучшим образом соответствуют целям и задачам, стоящим перед федеральными органами исполнительной власти.

12. В условиях существующего разнообразия правовых актов для обеспечения гармоничного и непротиворечивого функционирования системы необходимо законодательно определить точный исчерпывающий перечень видов правовых актов федеральных органов исполнительной власти и установить четкие различия между ними по содержанию и предметам регулирования. Это позволит преодолеть существующее в правотворческой практике федеральных органов исполнительной власти смешение видов и содержания правовых актов. Одинаковые по содержанию правовые акты федеральных органов исполнительной власти принимаются в различных видах. Схожие правовые акты издаются как самостоятельно, так и утверждаются приказами федеральных органов исполнительной власти. Распространена практика утверждения приказами и распоряжениями федеральных органов исполнительной власти различных видов правовых актов, которые не установлены постановлением

Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»

13. Наличие права издавать правовые акты следует понимать прежде всего как существование у органа исполнительной власти обязанности реализовывать его при соответствующих обстоятельствах. Способами установления обстоятельств, прямо указывающих на необходимость принятия определенных правовых актов органов исполнительной власти, являются: положения о федеральных органах исполнительной власти, особенно содержащих конкретные перечни правовых актов; четкие, прямые предписания федеральных законов; поручения вышестоящих органов, таких как Президент РФ или Правительство РФ.

В связи с этим в положениях о федеральных органах исполнительной власти, наделенных нормотворческими полномочиями, следует устанавливать обязанность по проведению в рамках мониторинга правоприменения анализа вышестоящих правовых актов, а также поручений Президента РФ и Правительства РФ, на предмет выявления в них необходимости издания нормативных правовых актов. Это создаст возможность для своевременного выявления пробелов в правовых актах федеральных органов исполнительной власти, формирования стратегических планов правотворчества, комплексного и гармонизированного правового регулирования.

14. В результате воздействия различных ситуаций или факторов как внешних, так и внутренних, система правовых актов органов исполнительной власти может развиваться либо хаотично, либо крайне медленными темпами, не соответствующими потребностям общественного развития. В связи с тем что система правовых актов является открытой системой и подверженной влиянию со стороны других систем, она склонна к переходу в неустойчивые состояния, дезорганизации и, как следствие, разрушению частично или полностью. Следовательно, органы исполнительной власти должны осуществлять регулирование развития системы правовых актов, под которым понимается коррекция управляющих параметров по итогам наблюдения за поведением системы актов с целью возвращения ее в нужную траекторию развития.

15. Развитие системы правовых актов органов исполнительной власти возможно на основе планового, ситуационного и системного подходов. На планирование правотворческой деятельности оказывает существенное влияние множество факторов, которые не позволяют

1 См.: РГ. 1997.21 авг.

развивать систему правовых актов органов исполнительной власти исключительно на основе данного подхода. Применение ситуационного подхода к развитию системы правовых актов возможно только в отдельных конкретных случаях, так как на практике он превращается в инструмент устранения дефектов в системе. Оптимальным вариантом развития системы правовых актов органов исполнительной власти является системный подход. Использование какого-либо одного подхода в его традиционном виде не только не дает существенного эффекта, но и практически невозможно. В связи с этим возникает необходимость комплексного сбалансированного применения различных методологических подходов. Системный подход позволяет обеспечить такое функционирование и развитие системы правовых актов органов исполнительной власти, которое недостижимо ими во внесистемном действии.

16. Системный анализ развития правовых актов свидетельствует о наличии высокой степени зависимости между постановлениями Правительства РФ и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. Темпы прироста количества постановлений Правительства РФ являются сравнительно низкими (около 2-3 % ежегодно) по отношению к темпам прироста регистрируемых нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (почти 50 % ежегодно). В этой связи особенно важно сохранять тенденцию к низким темпам роста числа постановлений Правительства РФ, в противном случае объемы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти будут увеличиваться столь быстрыми темпами, что практика их применения станет невозможной.

17. Развитие системы правовых актов органов исполнительной власти напрямую связано с развитием экономического благосостояния страны. Как известно, одним из наиболее значимых показателей экономического развития страны является валовой внутренний продукт, отражающий состояние национальных счетов, темпы развития производства и иные характеристики структуры экономики. В результате статистического анализа выявлено наличие сильно выраженной корреляции ежегодных объемов ВВП России и объемов правовых актов органов исполнительной власти. Высокая степень зависимости также наблюдается при анализе объемов валового регионального продукта России и количества включенных в Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ, при сопоставлении объемов ВРП отдельных субъектов РФ с объемами правовых актов органов государственной власти соответствующих субъектов РФ. Высокий коэффициент корреляции подтверждает наличие взаимосвязи между изменениями количества правовых актов органов исполнительной власти

и объемов сопоставимых показателей ВВП и ВРП России и ВРП субъектов РФ.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость определяется тем, что в работе развиваются и конкретизируются положения административного права, общей теории государства и права, которые сопряжены с анализом понятия и признаков правовых актов органов исполнительной власти, их системных свойств, с понятием и содержанием системы правовых актов, определением ее структуры и закономерностей функционирования, особенностями правотворческой деятельности органов исполнительной власти, подходов к совершенствованию системы правых актов органов исполнительной власти. Кроме того, теоретическая значимость работы определяется научным обоснованием положений, не нашедших достаточного отражения в действующих нормативных правовых актах и в практике органов исполнительной власти. Комплексный характер исследования обусловливает значимость полученных результатов для отраслевых и специальных юридических наук. Выводы и результаты диссертации могут быть использованы в дальнейших научно-исследовательских работах по данной проблеме.

Практическая значимость работы состоит в том, что ее положения и выводы могут быть применены в целях совершенствования правотворческой и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, повышения эффективности государственного управления. Особой сферой практического применения являются вопросы разработки и принятия нормативных правовых актов, направленных на регулирование видов правовых актов органов исполнительной власти, порядка их подготовки, процедур проведения мониторинга и оценки регулирующего воздействия.

Материалы диссертации могут быть использованы на юридических факультетах в процессе преподавания административного права, курсов «Правовые акты органов исполнительной власти», «Государственное управление в условиях административной реформы», «Мониторинг правоприменения в Российской Федерации», иных специальных курсов в области административного права, а также при разработке учебников, пособий и рекомендаций для органов исполнительной власти.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы и научно-практические рекомендации, изложенные в диссертации, получили отражение в двух монографиях, в докладах Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» 2008 г. и 2009 г. и 47 научных статьях.

Результаты диссертационного исследования были внедрены и использованы при подготовке экспертных заключений на проекты правовых актов, при разработке практических решений и информационно-аналитических материалов для руководства Совета Федерации, рекомендаций и итоговых документов различных мероприятий и докладов Совета Федерации, а также аналитических материалов для Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центра мониторинга права) при Совете Федерации.

Научно-теоретические положения и практические выводы диссертационного исследования докладывались и обсуждались на 35 научно-практических конференциях, в том числе восьми международных, пяти всероссийских и четырех межрегиональных (отдельные из них проходили в Совете Федерации, Центре мониторинга права при Совете Федерации, Счетной палате РФ, ИЗиСП при Правительстве РФ, Центре стратегических разработок, МГУ им. М. В. Ломоносова, НИУ ВШЭ, МГЮА им. О. Е. Кутафина, РПА Минюста России, Академии Генеральной прокуратуры РФ, Омской юридической академии, Санкт-Петербургском университете МВД России).

Результаты диссертационного исследования были внедрены и использованы диссертантом в учебном процессе РПА Минюста России: при чтении лекций, проведении семинарских занятий, подготовке учебной и методической литературы по дисциплинам юридического факультета «Административное право», «Правовые акты органов исполнительной власти», «Административная ответственность» и факультета повышения квалификации.

Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, четырех глав, включающих четырнадцать параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, характеризуется степень ее разработанности, определяются объект, предмет, цель, задачи, методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая основы исследования, раскрываются его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются выносимые на защиту основные положения, приводятся сведения о степени достоверности и об апробации результатов работы.

Первая глава «Сущность и понятие правовых актов органов исполнительной власти» включает четыре параграфа, содержащих рассмотрение основополагающих теоретических положений, характеризующих понятие правовых актов, исследование их значения, признаков и свойств как части системы правовых актов органов исполнительной власти.

В первом параграфе первой главы «Значение правовых актов в деятельности органов исполнительной власти» обосновывается, что правовые акты органов исполнительной власти являются важнейшей формой реализации государственного управления. Наибольшей концентрации государственное управление достигает именно при реализации исполнительной власти. Анализ широкого и узкого подходов к понятию государственного управления позволил подойти к рассмотрению правовых актов органов исполнительной власти как к части системы правовых актов государственного управления. Государственное управление, представляя собой процесс, направленный на выработку и реализацию управленческих решений, в большинстве своем находит выражение в виде правовых актов. Показано, что процесс выработки и принятия управленческого решения отражает основные стадии разработки и издания правовых актов органов исполнительной власти.

Обосновано, что, с одной стороны, правовые акты представляют собой форму деятельности исполнительной власти. При помощи правовых актов органами исполнительной власти реализуется их компетенция в различных сферах. А с другой стороны, правовые акты являются результатом правотворческой деятельности, которая выступает важнейшим полномочием органов исполнительной власти. Значительное увеличение объемов государственного управления, функциональные изменения в полномочиях государственных органов обусловили необходимость проведения системных преобразований органов исполнительной власти. В системе федеральных органов исполнительной власти произошло выделение федеральных министерств как особых органов, наделенных нормотворческими функциями, наряду с феде-

ральными службами и федеральными агентствами, осуществляющими, преимущественно, правоприменительные функции.

Аргументировано, что правовые акты значимы и как механизм реализации государственной политики, и как механизм действия права. Проведение масштабных реформ привело не только к трансформации роли и полномочий в системе государственного управления, но и к стремительному росту количества правовых актов органов исполнительной власти, что, в свою очередь, обусловливает необходимость выработки современных и действенных мер, направленных на повышение их качества, гармонизацию и совершенствование.

Показано, что в настоящее время в российском правовом пространстве и в законодательстве происходят качественные изменения, которые обусловлены объективными процессами развития страны, внутренними и внешними тенденциями модернизации и внедрения новых технологий. Все это указывает на возрастающее значение правовых актов органов исполнительной власти в механизме правового регулирования и предопределяет актуальность проведения комплексного исследования правовых актов как единой системы, обладающей специфическими свойствами и закономерностями развития.

Во втором параграфе первой главы «Признаки правовых актов органов исполнительной власти» осуществляется всестороннее и полноценное исследование отличительных признаков, как традиционно выделяемых в научной литературе, так и специфических, отражающих их принадлежность к системе.

Прежде всего рассматриваются признаки правовых актов органов исполнительной власти, которые обусловлены родовыми характеристиками правовых актов в целом. Благодаря их наличию можно проследить взаимоотношения и связи между правовыми актами органов исполнительной власти и объединить их в единое целое. Без них система правовых актов будет лишена важнейшего свойства целостности, а элементы будут существовать самостоятельно, отдельно друг от друга, что не соответствует понятию системы.

Кроме того, выделяются признаки, которые возникают в связи с принадлежностью правовых актов органов исполнительной власти к системе правовых актов. Их значение обусловлено тем, что они корреспондируют уникальные свойства системы правовых актов каждому ее элементу. Система наделяет правовые акты органов исполнительной власти качествами, позволяющими отличить их от других систем и от внешней среды.

Также существуют признаки, отражающие характеристики конкретного правового акта вне зависимости от его принадлежности

к системе и взаимоотношений с другими актами. Эти признаки существуют у правовых актов органов исполнительной власти, безотносительно являются ли они элементами единой целостной системы правовых актов.

В третьем параграфе первой главы «Свойства правовых актов органов исполнительной власти как системы» обосновывается, что, находясь в системе, правовые акты органов исполнительной власти приобретают свойства, которые не проявляются у них по отдельности.

Показано, что проводимые ранее исследования не учитывали особых свойств правовых актов органов исполнительной власти, появляющихся у них в результате совместного взаимодействия. Такой подход ограничивает возможности функционирования и развития системы правовых актов, так как не раскрывает потенциал, возникающий в результате системного действия правовых актов органов исполнительной власти.

Важнейшими свойствами правовых актов органов исполнительной власти является их множественность и целостность, что, с одной стороны, обусловливает наличие между ними взаимодействия и взаимосвязей, а с другой стороны, позволяет отграничить их от внешней среды. Особыми системными свойствами правовых актов органов исполнительной власти являются интегральные свойства. Они появляются в силу того, что при объединении правовых актов часть их индивидуальных свойств утрачивается, и они приобретают новые качества, не характерные для каждого для них.

В четвертом параграфе первой главы «Понятие правового акта органа исполнительной власти» проанализированы существующие подходы к пониманию правовых актов органов исполнительной власти. Изучается соотношение понятий «административно-правовой акт», «правовой акт управления», «правовой акт органа исполнительной власти». Последовательно рассматривается история формирования понятия правового акта органа исполнительной власти, начиная с трудов дореволюционных российских юристов, исследований советских ученых-административистов, а также работ современных авторов.

Анализ научных подходов показывает, что в литературе данное понятие рассматривается как властное волеизъявление, форма административной деятельности, действие исполнительно-распорядительного характера, властное предписание, форма управленческой деятельности, вид юридических актов, документ.

В юридической науке правовые акты органов исполнительной власти рассматриваются как бы в вакууме, т. е. так, как если бы иное правовое регулирование отсутствовало. Вместе с тем правовые акты взаимосвязаны с множеством других правовых актов органов исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти.

В связи с этим обосновывается необходимость рассматривать правовой акт органа исполнительной власти как элемент системы правовых актов органов исполнительной власти, изданный в одностороннем порядке, содержащий управленческое решение, обладающий императивным, подзаконным характером и имеющим тесные внутрисистемные связи с другими правовыми актами системы, которые определяют его место в иерархической структуре и порождают возникновение новых интегральных свойств, не характерных для него вне системы.

Вторая глава «Функционирование системы правовых актов органов исполнительной власти» объединяет четыре параграфа, посвященных исследованию вопросов построения и особенностей функционирования системы правовых актов органов исполнительной власти.

В первом параграфе второй главы «Построение системы правовых актов органов исполнительной власти» раскрываются основные категории, отражающие содержание системы правовых актов органов исполнительной власти.

Обосновано, что под элементом системы правовых актов следует понимать простейшую неделимую часть системы, которая обладает определенной самостоятельностью по отношению к системе правовых актов органов исполнительной власти. В качестве основных элементов системы для целей данного диссертационного исследования рассматриваются правовые акты органов исполнительной власти.

Показано, что при необходимости система может подразделяться на более крупные части — подсистемы, обладающие одновременно как свойствами системы, так и специфическими особенностями, отличающими их от других частей системы. В зависимости от задач исследования в литературе в качестве подсистем традиционно рассматриваются отрасли, институты, совокупность норм или отдельные правовые положения и т. д. Исходя из целей, поставленных темой исследования, в качестве подсистем были определены правовые акты Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Особое значение в системе правовых актов имеют связи, которые образуются между элементами. Под связью понимается зависимость свойств одного элемента в системе от свойств другого

элемента. Связь в системе правовых актов органов исполнительной власти показывает наличие зависимостей и характер взаимного влияния правовых актов друг на друга.

Доказано, что наличие в системе правовых актов органов исполнительной власти различных связей между элементами обусловливает наличие у нее сложной, многоуровневой структуры.

Во втором параграфе второй главы «Связи в системе правовых актов органов исполнительной власти» представлено несколько классификаций различных видов связей по ряду оснований. По пространственной ориентации связи между правовыми актами могут быть вертикальными и горизонтальными. Традиционно в юридической науке рассматриваются только вертикальные связи по принципу «сверху вниз», которые возникают в зависимости от юридической силы правовых актов органов исполнительной власти. Вместе с тем довольно часто встречаются связи по принципу «снизу вверх». Большое значение для системы правовых актов имеют горизонтальные связи, которые образуются между правовыми актами, равными по юридической силе. По функциональной принадлежности связи между правовыми актами могут быть информационными, также выделяют связи прогнозирования и моделирования, планирования, организации; руководства и координации; контроля и надзора. По направлению связи в системе правовых актов органов исполнительной власти подразделяются на прямые и косвенные. Правовые акты могут оказывать влияние непосредственно на конкретные правовые акты либо осуществлять воздействие опосредованно через вышестоящие правовые акты. По степени силы между правовыми актами существуют сильные или слабые связи. Наиболее сильные связи находятся в зависимости от юридической силы, более слабые и мягкие возникают, например, в результате действия общих принципов права. По характеру связи между правовыми актами можно классифицировать на связи порождения, подчинения, координации, равноправные. По роли или значению связи между правовыми актами бывают основными или дополнительными, корректирующими, двойными, параллельными.

Рассмотренные разнообразные виды связей придают системе правовых актов органов исполнительной власти гибкость, устойчивость и позволяют обеспечивать гармонизированное правовое регулирование.

В результате наличия указанных связей как внутрисистемных, так и внешних, определяется состояние системы правовых актов, вы-

являются закономерности ее функционирования и проявляется юридический эффект системы правовых актов.

В третьем параграфе второй главы «Закономерности функционирования системы правовых актов органов исполнительной власти» рассматриваются специфические правила, в соответствии с которыми действует система правовых актов органов исполнительной власти.

Выявленные закономерности свидетельствуют о том, что изменения в системе правовых актов происходят не хаотически, а по определенным правилам. Система правовых актов не должна вступать в противоречие с объективно существующими правилами функционирования. Качественное совершенствование системы правовых актов органов исполнительной власти может быть основано только на знании специфических закономерностей ее функционирования.

В результате существования интегральных свойств целостности правовых актов в системе возникают закономерности эмерджентности и синергии. Закономерность эмерджентности предопределяет возникновение в системе новых, не существовавших ранее свойств, а закономерность синергии проявляется в усилении или ослаблении имевшихся свойств. Благодаря целостности правовых актов в системе проявляются такие новые свойства, как стабильность, экономичность, эффективность и т. д. Закономерность аддитивности состоит в том, что каждый отдельный элемент привносит в систему свои собственные индивидуальные свойства, изменяя тем самым свойства всей системы.

Закон «необходимого разнообразия» проявляется в том, что система правовых актов органов исполнительной власти стремится достичь такого состояния, которое бы соответствовало бы стоящим перед ней проблемам. Для того чтобы противостоять различным внутренним и внешним воздействиям, система правовых актов должна обладать достаточными средствами и механизмами. В системе обязательно находит проявление закономерности оптимальности, сохранения внутреннего динамического равновесия и закономерность самосохранене-ния. Слишком сложная система не способна эффективным образом противостоять разрушающим тенденциям. Излишне большая и громоздкая система стремится к распаду, а очень простая система не способна выполнять стоящие перед ней задачи.

Наиболее значимой закономерностью функционирования системы правовых актов органов исполнительной власти является самоорганизация. Как правило, закономерность самоорганизации наблюдается в системе, которая находится в неустойчивом состоянии (в таких случаях для самоорганизации системы может быть достаточно небольшого, слабого воздействия, либо, наоборот, она может стать

индифферентна к дальнейшему влиянию). Вместе с тем в отдельных случаях самоорганизация может наблюдаться и в относительно устойчивой системе, т. е. возникать благодаря либо наличию устойчивых связей подчинения или приоритета одних правовых актов по отношению к другим, либо действия принципов права, юридических аксиом, презумпций, фикций, применения аналогии закона и аналогии права, либо в случаях истечения срока действия правовых актов, фактической утраты их юридической силы, либо влиянию правоприменительной практики.

В четвертом параграфе второй главы «Юридический эффект функционирования системы правовых актов органов исполнительной власти» рассматривается комплексное явление, складывающееся в результате системного функционирования правовых актов органов исполнительной власти.

Под юридическим эффектом функционирования системы правовых актов органов исполнительной власти понимается комплексное явление, которое возникает в результате реализации акта, его влияния на общественные отношения, а также взаимодействия с системой законодательства и другими правовыми актами.

Прежде всего юридический эффект выражается в том, что правовые акты представляют собой определенное правовое явление, которое создает предпосылки для реализации прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц, исполнения других правовых актов или осуществления каких-либо действий. Правовые акты устанавливают пределы действия основных прав и свобод граждан, определяют условия и механизмы их реализации.

Показано, что значительное влияние на систему правовых актов и общественные отношения оказывает действие правового акта. Действие правового акта можно рассматривать, во-первых, как факт наличия у него юридической силы; во-вторых, как способность правового акта оказывать юридически значимое влияние, выступать в качестве регулятора общественных отношений или применяться при разрешении конкретного дела, жизненного случая, определенной правовой ситуации.

Кроме того, юридический эффект функционирования системы составляют результаты реализации правовых актов органов исполнительной власти. В наиболее общем виде в качестве результатов действия правовых актов как системы можно рассматривать изменение правовых норм либо изменение общественных отношений. Вместе с тем следствием системного функционирования правовых актов мож-

но считать результаты воздействия на сознание людей, их идеологию и правовую культуру.

Одним из наиболее сложных составляющих элементов юридического эффекта является появление последствий действия правовых актов (как правовых, так и неправовых, например социальных, экономических, финансовых, экологических, международных и др.). Последствия возникают благодаря тому, что различные результаты правовых актов взаимодействуют между собой, воспринимают влияние внешней среды и обусловливают комплексные, системные изменения общественных отношений. Они могут иметь запланированный или вероятностный характер.

Таким образом, юридический эффект функционирования системы правовых актов достигается путем создания предпосылок для возникновения или изменения правоотношений или правовых норм, оказания влияния в процессе действия правового акта, получение определенных значимых результатов и формирование существенных последствий.

Третья глава «Правотворческая практика как основа создания системы правовых актов органов исполнительной власти» включает в себя три параграфа, в которых раскрываются особенности практики принятия правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

В первом параграфе третей главы «Правотворческая практика Правительства Российской Федерации» проводится исследование деятельности Правительства РФ по изданию правовых актов в период 1997-2014 гг., рассматриваются многочисленные по содержанию разновидности правовых актов, а также выявляются сложившиеся в последние годы тенденции.

Анализ правотворческой деятельности Правительства РФ позволил выявить и классифицировать многочисленные разновидности правовых актов по содержанию. В правотворчестве Правительства РФ существуют следующие по содержанию разновидности правовых актов: федеральные целевые программы, концепции, планы. Они образуют целеполагающую группу актов. Правила, порядки, инструкции, требования, методики составляют регламентирующую группу. Положения, уставы являются статутными актами. Перечни, номенклатуры, реестры, классификаторы и списки формируют табельную группу.

Исследована сохраняющаяся на протяжении долгих лет тенденция к изданию большого количества постановлений Правительства РФ,

направленных на реализацию федеральных законов и указов Президента РФ (около 40-50 % от общего числа постановлений). Определена тенденция к принятию значительного количества правовых актов Правительства РФ, направленных на внесение изменений в ранее изданные акты. Если рассматривать только постановления Правительства РФ, то данный показатель находится на уровне около 50 %. Выявлена тенденция к сохранению стабильного функционирования подсистемы правовых актов Правительства РФ.

Представлено, что в подсистеме правовых актов Правительства РФ наблюдается закономерность к сохранению внутреннего динамического равновесия. Несмотря на то что подсистема правовых актов Правительства РФ изменяется и развивается, она сохраняет стабильность и устойчивость своих основных элементов и их характеристик.

Во втором параграфе третьей главы «Правотворческая практика федеральных органов исполнительной власти» рассматриваются правотворческие полномочия федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, способы их нормативного установления, определяются виды правовых актов и их соотношение.

Установлено, что наряду с такими основными органами, наделенными нормотворческими полномочиями, как федеральные министерства, правом издавать нормативные правовые акты обладают 12 федеральных служб (около 40 %) и два федеральных агентства (8%). Кроме того, отдельные федеральные службы и федеральные агентства приобретают нормотворческие полномочия на основании указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, несмотря на то что в положениях об этих органах издание нормативных правовых актов не предусмотрено.

Анализ правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти в период с 1 января 2011 г. и до 1 января 2014 г. свидетельствует о том, что на практике принимаются в основном только приказы и распоряжения. Издание правил, инструкций и положений как самостоятельных видов правовых актов носит единичный характер. Постановления органов исполнительной власти практически не встречаются. Таким образом в подсистеме правовых актов федеральных органов исполнительной власти проявляется закономерность оптимальности.

Представлено, что в правотворчестве федеральных органов исполнительной власти близкие по содержанию правовые акты федеральных органов исполнительной власти зачастую принимаются в различных видах. Правила и инструкции издаются как самостоятельно, так и утверждаются приказами или распоряжениями феде-

ральных органов исполнительной власти. В связи этим аргументируется необходимость законодательно определить точный исчерпывающий перечень видов правовых актов органов исполнительной власти и установить четкие различия между ними по содержанию и предметам регулирования.

В третьем параграфе третьей главы «Правотворческая практика органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» исследуются особенности правового регулирования правотворческой деятельности в различных субъектах РФ.

Представлено, что на правотворческую практику органов исполнительной власти субъектов РФ оказывают влияние проблемы разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

В большинстве субъектов РФ приняты базовые законы, регулирующие порядок издания и виды правовых актов органов государственной власти. Во многих соответствующих законах субъектов РФ содержатся положения об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов, о мониторинге правоприменения и об оценке регулирующего воздействия нормативных правовых актов. Некоторые субъекты РФ приняли отдельные законы о мониторинге нормативных правовых актов и правового пространства. Указывается на то, что целесообразно принять во внимание региональный опыт принятия законов о нормативных правовых актах.

Анализ правоприменительной практики органов исполнительной власти субъектов РФ свидетельствует о том, что в большинстве случаев, как и на федеральном уровне, в качестве основных видов правовых актов используются приказы и распоряжения, реже — правила и инструкции. Характер выявляемых Минюстом России и органами прокуратуры ошибок и негативных тенденций в правоприменительной практике органов исполнительной власти субъектов РФ аналогичен федеральному уровню.

Четвертая глава «Развитие системы правовых актов органов исполнительной власти» включает в себя три параграфа.

В первом параграфе четвертой главы «Подходы к развитию системы правовых актов органов исполнительной власти» рассматриваются способы выработки эффективных мер, направленных на повышение качества и развитие системы правовых актов органов исполнительной власти.

В качестве основных подходов к развитию системы правовых актов органов исполнительной власти рассматриваются плановый, ситуационный и системный.

В современных условиях развитие системы правовых актов только на основе жестких планов практически невозможно. На механизм планирования в настоящее время оказывают влияние множество различных факторов, прежде всего стремительное развитие общественных отношений, частое изменение федерального законодательства, большое количество поручений и стратегических актов Президента РФ, Правительства РФ и др.

Особенность использования ситуационного подхода состоит в четком и своевременном определении необходимости специального механизма правового регулирования. Для этого соответствующая сфера общественных отношений должна постоянно находиться под контролем, наблюдаться, исследоваться, оцениваться на предмет возникновения специфических ситуаций, требующих дополнительного правового воздействия. Такой процесс мониторинга является довольно дорогостоящим и не может проводиться по всем направлениям жизнедеятельности общества. Ситуационный подход применяется в особых случаях и, как следствие, на практике становится инструментом по устранению дефектов.

Анализ практики свидетельствует, что ограничиваться применением какого-либо одного подхода к развитию системы правовых актов органов исполнительной власти невозможно. Поэтому необходимо использовать комплексный, системный подход, который позволяет выявить скрытый потенциал системы правовых актов и обеспечить такое ее функционирование и развитие, которое недостижимо во внесистемном действии.

Во втором параграфе четвертой главы «Регулирование развития системы правовых актов органов исполнительной власти» обосновывается, что с целью обеспечения оптимального развития системы по итогам наблюдения за ее поведением необходимо оказывать корректирующее воздействие. В противном случае система правовых актов органов исполнительной власти может развиваться либо неупорядоченно, либо слишком медленными темпами.

Опираясь на анализ опыта большого количества зарубежных стран по внедрению принципов качественного регулирования и анализа регулирующего воздействия правовых актов, а также на исследования отечественной практики проведения оценки регулирующего воздействия и мониторинга правовых актов, доказана необходимость комплексного использования результатов данных технологий.

Показана важность применения оценки регулирующего воздействия не только в отношении правовых актов, затрагивающих

экономические и предпринимательские отношения, но и касательно правовых актов в социальной, экологической, международной и других сферах.

Обосновывается, что правотворческие полномочия органов исполнительной власти следует рассматривать прежде всего как обязанность, т. е. необходимость реализации данного права при определенных обстоятельствах. В связи с этим аргументирована необходимость при проведении мониторинга правоприменения федеральными органами исполнительной власти выявлять положения, которые содержат прямое указание на обязанность принятия правовых актов и закреплены в вышестоящих правовых актах или поручениях Президента РФ и Правительства РФ.

В третьем параграфе четвертой главы «Тенденции развития системы правовых актов органов исполнительной власти» исследуется динамика изменения правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, определяются зависимости и тенденции их развития.

Статистический анализ правовых актов Правительства РФ позволил выявить сравнительно низкие темпы их прироста (около 3 % ежегодно), что обусловлено их юридической силой, значением и местом в системе правовых актов органов исполнительной власти. Регрессионный анализ показал наличие высокой степени зависимости между постановлениями Правительства РФ и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. На примере моделирования доказана необходимость поддержания низких темпов прироста постановлений Правительства РФ для обеспечения приемлемых темпов прироста нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Анализ правовых актов федеральных органов исполнительной власти свидетельствует о наличии тенденции к постоянному увеличению количества актов. Ежегодный прирост нормативных правовых актов, принятых в субъектах РФ с 2000-2012 гг., включенных в Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ, составил около 35 %, что сопоставимо с федеральным уровнем (33 % — поступивших на регистрацию и 49 % — зарегистрированных). Анализ тенденций развития нормативных правовых актов органов исполнительной власти отдельных субъектов РФ (Чеченской Республики, Краснодарского края, Амурской, Новгородской, Омской, Саратовской и Тюменской областей) отражает схожие темпы прироста.

Показано, что развитие системы правовых актов органов исполнительной власти напрямую зависит от потребностей общественного развития, которые предопределяются уровнем экономического состояния. Это подтверждает статистический анализ, показывающий наличие сильно выраженной корреляции ежегодных объемов ВВП России и объемов правовых актов органов исполнительной власти. Высокая корреляция наблюдается также между объемами ВРП России и количеством включенных в Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ, а также при сопоставлении объемов ВРП отдельных субъектов РФ с объемами правовых актов органов государственной власти соответствующих субъектов. Полученный коэффициент корреляции подтверждает наличие взаимосвязи между изменениями количества правовых актов органов исполнительной власти и объемов сопоставимых показателей ВВП и ВРП России и ВРП субъектов РФ.

В связи с этим доказывается необходимость обеспечения взаимозависимости социально-экономического развития и развития системы правового регулирования, в частности системы правовых актов органов исполнительной власти. Это возможно на основе механизма реализации государственных программ, которые следует рассматривать не только как инструмент социально-экономического развития, но и как механизм формирования стратегии правового развития страны. Анализ согласованных социально-экономических государственных программ, охватывающих практически все сферы жизнедеятельности общества, позволяет заранее выявлять потребности правового регулирования и определять необходимость издания конкретных правовых актов.

В заключении автором подводятся итоги исследования, определяются возможные направления дальнейшей научной разработки темы.

В приложениях представлены таблицы и графики, обосновывающие, подтверждающие и иллюстрирующие сформулированные в работе положения и выводы.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

Монографии

1. Правовые акты органов исполнительной власти: системный подход : монография / В. П. Уманская ; под ред. Б. В. Российского. — М.: Норма, 2014. — 18 п. л.

2. Правовые акты органов исполнительной власти: теория и практика : монография / В. П. Уманская ; под ред. Б. В. Российского. — М.: Юнити-Дана, 2013. — 21 п. л.

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Минобрнауки России

3. Регулирующее воздействие нормативных правовых актов / В. П. Уманская//Закон. —2010. —№ 1.-0,45 п. л.

4. Антикоррупционная экспертиза правовых актов: проблемы правового регулирования и правоприменительной практики / В. П. Уманская//Закон. — 2010.— №4, — 0,5 п. л.

5. Тенденции и направления совершенствования правотворческой деятельности Президента РФ / В. П. Уманская // Закон. — 2010.—№5. —0,45 п. л.

6. Административная ответственность в сфере государственного управления / В. П. Уманская // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2012. — № 3. —0,6 п. л.

7. Юридические технологии: понятие и виды / В. П. Уманская // Правовая культура. — 2012. — № 1. — 0,6 п. л.

8. Порядок подготовки правовых актов Правительства России / В. П. Уманская // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2012. — № 8. — 0,7 п. л.

9. Полномочия федеральных органов исполнительной власти по изданию правовых актов / В. П. Уманская // Правовая культура. — 2013. —№ 1.-0,7 п. л.

10. Правовой акт как форма реализации исполнительной власти / В. П. Уманская // Закон и право. — 2013. — № 3. — 0,25 п. л.

11. Технология оценки регулирующего воздействия правовых актов / В. П. Уманская // Административное право и процесс. — 2013.—№4.—0,5 п. л.

12. Способы определения юридической силы правовых актов / В. П. Уманская // Административное право и процесс. — 2013. — № 5. — 0,3 п. л.

13. Понятие административно-правового регулирования / В. П. Уманская // Закон и право. — 2013. — № 8. — 0,25 п. л.

14. Правовые основания приятия правовых актов федеральных органов исполнительной власти / В. П. Уманская // Административное право и процесс. — 2013. —№11. — 0,35 п. л.

15. Юридический эффект правовых актов исполнительной власти / В. П. Уманская // Административное право и процесс. — 2013 _

№ 12.-0,45 п. л.

16. Управленческие связи в системе правотворческой деятельности / В. П. Уманская // Административное право и процесс — 2014. —№ 1.-0,35 п. л.

17. Системные свойства правовых актов органов исполнительной власти / В. П. Уманская // Законы России. — 2014. — № 1. — 0,5 п. л.

18. Производство по принятию нормативных правовых актов государственного управления как часть административного процесса: воздействие идей профессора В. Д. Сорокина / В. П. Уманская // Административное право и процесс. — 2014. — № 3. — 0,5 п. л.

19. Закономерности системы правовых актов органов исполнительной власти / В. П. Уманская // Административное право и процесс. — 2014. — № 5. — 0,35 п. л.

20. Системообразующие факторы правовых актов органов исполнительной власти / В. П. Уманская // Закон и право. — 2014. _

№ 6. — 0,25 п. л.

21. Вертикальные и горизонтальные виды связей в системе правовых актов органов исполнительной власти / В. П. Уманская // Законы России.—2014. — № 8. — 0,4 п. л.

Другие публикации

22. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / В. П. Уманская [и др.] ; под общ. ред. С. М. Миронова, Г. Э. Бурбулиса. — М.: Совет Федерации, 2009. — 7,2 п. л.

23. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2009 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / В. П. Уманская [и др.] ; под общ. ред. С. М. Миронова, Г. Э. Бурбулиса. — М.: Совет Федерации, 2009. — 6,3 п. л.

24. Обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц : учеб. пособие / В. П. Уманская. — М. : РПА Минюста России, 2011. — 5,6 п. л.

25. Правовые акты органов исполнительной власти : учеб. пособие / В. П. Уманская. — М.: РПА Минюста России, 2012. — 5,7 п. л.

26. Административно-правовое регулирование: проблемы и новые технологии : учеб. пособие / В. П. Уманская. — М. : РПА Минюста России, 2013. — 7,5 п. л.

27. Нужен закон об административных процедурах / В. П. Уманская [и др.] // Право и экономика. — 2001. — № 6. — 0,5 п. л.

28. Об актах Правительства Российской Федерации в сфере экономики / В. П. Уманская // Законодательство и экономика. —

2001. — № 7. — 0,6 п. л.

29. Проблемы административной юстиции / В. П. Уманская // Судебная защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц : доклады и сообщения Второй Всерос. межвуз. науч.-практ. конф. — М., 2001. — 0,3 п. л.

30. Проблемы соответствия национального законодательства ВТО / В. П. Уманская // Этапы и технологии вступления России в ВТО: материалы симпозиума. — М., 2001. — Вып. 3. — 0,3 п. л.

31. Предложения к концепции федерального закона «Об административных процедурах» / В. П. Уманская // Модернизация российской экономики / отв. ред. Е. Г. Ясин. — М. : ГУ — ВШЭ, 2002. — Кн. 2. — 0,2 п. л.

32. Проблемы административных процедур / В. П. Уманская // Административное право: теория и практика : материалы науч. конф. — М., 2002. — 0,3 п. л.

33. О соотношении федеральных законов и актов Правительства РФ / В. П. Уманская // Административное право: теория и практика : материалы науч. конф. — М., 2002. — 0,35 п. л.

34. Ведомственный интерес: правовая модель и реальность / В. П. Уманская // Интерес в публичном и частном праве. — М.,

2002. — 0,3 п. л.

35. Проблемы взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов / В. П. Уманская // Модернизация экономики России: итоги и перспективы / отв. ред. Е. Г. Ясин. — М. : ГУ — ВШЭ, 2003. — Кн. 2. — 0,25 п. л.

36. Теоретическое и законодательное соотношение контроля и надзора / В. П. Уманская // Административное право и процесс. — 2005,—№4, —0,25 п. л.

37. Полномочия федеральных служб в сфере контроля и надзора / В. П. Уманская // Актуальные вопросы административно-

деликтного права : сб. по итогам Междунар. науч.-практ. конф. — М.,

2005. — 0,3 п. л.

38. Правовой статус федеральных служб: проблемы законодательного регулирования / В. П. Уманская II Проблемы административного и административно-процессуального права : сб. науч. тр., посвященных памяти Ю. М. Козлова. — М., 2005. — 0,35 п. л.

39. Проблемы законодательного определения полномочий федеральных служб в сфере контроля и надзора / В. П. Уманская // Административное право: теория и современность : сб. науч. тр., посвященных 100-летию со дня рождения С. С. Студеникина. — М.,

2006. — 0,2 п. л.

40. Правоотношения в сфере контроля за соблюдением законодательства о государственной службе / В. П. Уманская // Вторые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 9-10 ноября 2006 года) : сб. ст. : в 8 кн. Кн. 3 : Проблемы административного и финансового права / отв. ред. Б. В. Россинский. — М.: РПА МЮ РФ,

2007. — 0,3 п. л.

41. Законотворчество как государственно-правовая обязанность / В. П. Уманская // Четвертые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 3-4 декабря 2008 года) : сб. ст. : в 7 кн. Кн. 3 : Проблемы административного, информационного, финансового и налогового права / отв. ред. А. В. Морозов. — М. : РПА Минюста России, 2009. — 0,3 п. л.

42. Отдельные аспекты совершенствования антикоррупционного законодательства / В. П. Уманская // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения : сб. ст. / под общ. ред. О. С. Капинус и А. В. Кудашкина : Академия Генеральной прокуратуры РФ.— М., 2010. — 0,45 п. л.

43. Антикоррупционная экспертиза правовых актов: правовое регулирование, проблемы и практика правоприменения / В. П. Уманская // Пятые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 15 декабря 2009 года) : сб. ст. : в 7 кн. Кн. 3. / отв. ред. Б. В. Россинский. — М.: РПА Минюста России, 2010. — 0,25 п. л.

44. Проблемы и отдельные направления совершенствования правовых актов органов исполнительной власти / В. П. Уманская // Шестые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 10 декабря 2010 года) : сб. ст. : в 7 кн. Кн. 3 / отв. ред. Б. В. Россинский. — М. : РПА Минюста России, 2011. — 0,3 п. л.

45. Правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации / В. П. Уманская // Инновационная Россия: проблемы и перспективы формирования правового государства : сб. материалов конф., посвященной 80-летию проф. Д. Н. Бахраха. — Екатеринбург, 2012. — 0,3 п. л.

46. Правотворческие полномочия федеральных органов исполнительной власти / В. П. Уманская // Материалы V Междунар. науч.-практ. конф. — Одесса, 2013. — 0,25 п. л.

47.0 системно-информационной природе правовых актов управления / Б. В. Россинский, В. П. Уманская // Современные проблемы административного и полицейского права : сб. ст. — Омск,

2013.-0,6 п. л.

48. Административная ответственность органов исполнительной власти и их должностных лиц в сфере правотворчества / В. П. Уманская // Актуальные проблемы административной ответственности : материалы межд. науч.-практ. конф. — Омск, 2013. — 0,5 п. л.

49. Совершенствование правотворческих полномочий органов исполнительной власти в условиях административной реформы / В. П. Уманская // Актуальные вопросы публичного права. — 2013. — № 7. — 0,5 п. л.

50. Система правовых актов органов исполнительной власти / В. П. Уманская // Восьмые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 14 декабря 2012 года) : сб. ст. : в 7 кн. Кн. 3. / отв. ред. Б. В. Россинский. — М.: РПА Минюста России, 2013. — 0,3 п. л.

51. Понятие юридического эффекта правового акта / В. П. Уманская // Административное право: развитие теоретических основ и модернизация законодательства / под ред. Ю. Н. Старилова. — Сер. «Юбилеи, конференции, форумы». — Вып. 8. — Воронеж, 2013.— 0,3 п. л.

52. Принятие нормативных правовых актов государственного управления как часть административного процесса / В. П. Уманская // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права : материалы ежегодной Всерос. науч.-практ. конф., посвященной памяти В. Д. Сорокина. — СПб., 2014. — Ч. 2. — 0,4 п. л.

53. Административно-правовое регулирование: понятие и современные подходы / В. П. Уманская // Административное право и процесс: история, современность, перспективы развития : Междунар. дистанционная науч.-практ. конф. — М. ; Запорожье,

2014.-0,2 п. л.

54. Системный подход к развитию правовых актов органов исполнительной власти / В. П. Уманская // Девятые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 13-14 декабря 2013 года) : сб. ст. : в 7 кн. Кн. 3. / отв. ред. Б. В. Россинский. — М. : РПА Минюста России, 2014.-0,3 п. л.

55. Система правовых актов органов исполнительной власти / В. П. Уманская // Теория и практика административного права и процесса : материалы VIII Всерос. науч.-практ. конф., посвященной памяти В. Д. Сорокина (Небугские чтения). — Краснодар, 2013. — 0,4 п. л.

Подписано в печать 26.09.2014. Формат 60x90 1/16. Усл. печ. л. 2,5. Тираж 150 экз.

Федеральное государственное бюджетное

образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации». 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1.