Совершенствование правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации

Емельянов, Александр Николаевич

Совершенствование правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Совершенствование правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации»

На правах рукописи

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.02 — конституционное право;

муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2006

Работа выполнена на кафедре правового обеспечения государственного и муниципального управления Московской академии предпринимательства при Правительстве г. Москвы

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,

Заслуженный деятель науки Российской Федерации, Атаманчук Григорий Васильевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Мокрый Владимир Семенович; доктор юридических наук, профессор Постовой Николай Васильевич

Ведущая организация - Российский государственный

торгово-экономический университет

Защита состоится 19 декабря 2006 г. в 15.00 на заседании диссертационного совета Д. 144.001.02 при Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации по адресу: 119992, г. Москва, ул. Зубовская, д. 2, зал заседаний Ученого совета

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации

Автореферат разослан 17 ноября 2006 года

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук

А.А. Васильев

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Согласно Европейской хартии о местном самоуправлении, вобравшей многолетний опыт его институцнонализации в демократических государствах, под местным самоуправлением понимается право и реальная способность образуемых органов регламентировать значительную часть государственных дел, управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.1

Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя и особой формы народовластия, отнеся установление общих принципов организации к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил порядок и механизмы формирования органов местного самоуправления, компетенцию, территориальные пределы юрисдикции, ответственность и гарантии на осуществление. В развитие этих норм были приняты федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и иные нормативные правовые акты, в том числе муниципальные. Однако практика реализации вышеназванного Федерального закона обнажила противоречивость отдельных положений.

Уточнения и дополнения, внесенные по инициативе Президента Российской Федерации в развитие норм Европейской хартии местного самоуправления2, усилили ответственность его органов перед органами государственной власти за решения, противоречащие законодательству

1 Европейская хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург, № 92-871-0804-8.1990. Ст. 3.

2 Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. Ла 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 15. Ст. 1695; Европейская хартия местного самоуправления // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466.

Российской Федерации1. Следующим шагом стало принятие новой редакции Федерального закона от 6 октября 2003 года Xs 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2, прежде всего направленного на укрепление правовых основ местного самоуправления. Вместе с тем, как показывает правоприменительная практика, это не исчерпало объективной потребности в дальнейшем совершенствовании правового регулирования местного самоуправления.3 Поэтому вполне оправданным является проведение фундаментальных научных исследований, изучения, обобщения и распространения позитивного опыта, что в итоге определило выбор темы диссертационного исследования, актуальность и круг рассматриваемых проблем. '

Состояние научной разработанности проблемы. Начало формированию концептуальных подходов к современному пониманию сущности местного самоуправления, его места и роли в системе общественных отношений положили труды видных отечественных и зарубежных исследователей дореволюционного периода: А.И.Васильчикова, А.Д.Градовского, Г.Еллинека, Н.М.Коркунова, Н.ИЛазаревского, А. де Токвиля и др.4

Вместе с тем, несмотря на историческое наследие отечественной муниципальной школы и многообразие организационных форм, местное

1 Федеральный закон от 4 августа 2000 г. № 107-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих, принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 32. Ст. 3330.

2 Федеральный закон от б октября 2003 г. № 1М-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

3 Путин В.В. Местное самоуправление — основа гражданственности и народовластия Н Журнал российского права. 2003. № 12.

4 Васильчиков А. И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учрежден™. СПб., 1872; ГрадовскиЙ А.Д. Системы местного управления на западе Европы н в России. Собр. Соч. СПб., 1904. T. IX; Еллннек Г, Общее учение о государстве. СПб, 1908; Коркуиов Н.М, Русское государственное право. СПб., 1897; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910; Токвиль А- Демократия в Америке. М„ 1992 и др.

самоуправление является относительно новым конституционно-правовым институтом.

Утверждение народовластия на местном уровне потребовало более глубокой теоретической проработки не только институциональных, но и функциональных особенностей местного самоуправления. Как следствие, уже в 80-х г.г. появились работы: Г.ВДыльнова,

B.А.Климова, О.Е.Кутафина, В.ФЛиствина, Б.Н.Топорнина, М.А.Шафнра и др.1

Начало созданию правовых основ местного самоуправления положили Закон СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» н Закон РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР».

Принятие Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 28 августа 1995 года Яа 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» способствовали формированию системы местного самоуправления на общепризнанных принципах международного права. Именно в этот период особенности правового регулирования муниципальных отношений стали активно исследоваться современными отечественными учеными: Г.В .Атаманчуком, Г.В.Барабащевым, В.И.Васильевым, ЮА.Дмитриевым, НА.Емельяновым, О.Е.Кутафиным, В.С.Мохрым, И .И. Овчинниковым, Н .В. Постовым,

C.В.Степашиным, В.В.Таболиным, В.И.Фадеевым, С.М. Шахраем и др.,2

1 Дылыгов Г.В,, Климов В.А., Листва» В.Ф. Советы и народный контроль в развитом социалистическом обществе. Саратов, 19S1; Топорннн Б.Н. Социалистическое самоуправление: опьгг и тенденции развития. М., I9S6; Шафнр М.А, Кутафин O.E. Социалистическое самоуправление народа. М.. 1987 и др.

2 Атаманчук Г.В. Сущность и истоки местного самоуправления // Муниципальный мир. 1999. № 1; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Васильев В.И. Местное самоуправление. М, 1999; Емельянов H.A. Местное самоуправление в Российской Федерации (конституционно-правовой анализ). М.; Тула, 1998; Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М„ 2000; Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Ю.А.Дмитриева. М., 2000; Мокрый B.C. Местное самоуправление ь России. Конституционно-правовые основы и пути реформирования. М., 2003; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999; Постовой Н.В. Муниципальное право. М., 1998; Таболин В.В. * Самоуправление в крупном городе. М., 1999; Шахрай С.М. Федерализм, национальные отношения и местное самоуправление // Федерализм и межнациональные отношения в современной России. М., 1994 и др.

чьи работы составили теоретико-методологическую основу настоящего диссертационного исследования.

Этому способствовали и работы, касающиеся различных аспектов местного самоуправления: исторических1, политических2, экономических3 и др.

Однако проблемы правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации, в том числе в части реализации норм принятого Федерального закона от б октября 2003 года № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», еще не нашли должного освещения в монографической и научно-исследовательской литературе. Недостаточная разработанность обозначенной проблемы, поиск вариантов ее решения через совершенствование федерального и законодательства субъектов Российской Федерации, принятие муниципальных правовых актов во многом и обусловили необходимость проведения настоящего диссертационного исследования.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе институционализации местного самоуправления в России.

1 См.: Горбунова Л.И. История местного самоуправления в России. Хабаровск, 2005; Горшкова A.C. Государственная класть и местное самоуправление в России: история и современность. СПб-, 2005; Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление в России и его реформирование: история и современность. Ростов-на-Дону, 2004; Пирумова Н.М. Земское либеральное движение: социальные корни и эволюция до качала XX века. М., 1977 и др.

1 См.: Бабичев Т. Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра // Политология, 2004. >6 1; Кружков A.B. Местное самоуправление в России: не сбывающийся проект // Полис. 2004. J6 6; Муталимов А.Э. Место« самоуправление как одна из предпосылок укрепления демократии // Власть. 2004. № 5; Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. М., 1998 и др.

1 См.: Автономов A.C. Правовые и финансовые основы местного

самоуправления в Российской Федерации. М., 2002; Бежаев О. Об особенностях

формирования и исполнения местных бюджетов в условиях муниципальной реформы И Закон и право. 2006. № 3; Стародубровская И. Проблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты. М,, 2003; Цветкова Г.А. Вопросы эффективности местного самоуправления // Экономист. 2006. № 9 и др.

Предметом исследования являются нормы, регулирующие местное самоуправление в Российской Федерации.

Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы с позиций конституционного, муниципального и других отраслей права исследовать особенности и проблемы правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации и предложить механизмы его совершенствования.

Основные задачи диссертационного исследования;

— рассмотреть теоретико-методологические подходы к пониманию сущности местного самоуправления и его роли в системе общественных отношений;

охарактеризовать механизмы правового регулирования муниципальных отношений в демократических государствах с учетом специфики сложившихся правовых систем и определить возможные варианты адаптации зарубежного опыта в российских условиях;

- проанализировать особенности и выявить проблемы конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации и сформулировать предложения, направленные на его совершенствование.

Теоретическую н методологическую основу работы составили положения, обобщения, идеи, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых по проблемам теории права и государства, конституционного, муниципального и других отраслей права, материалы научно-практических конференций по различным аспектам государственного и муниципального строительства.

Для достижения поставленных задач применялись современные способы познания общественных явлений, что потребовало обращения к общенаучным и частно-научным методам, в том числе системному, структурно-функциональному, институциональному, сравнительно-правовому, программно-целевому и др.

Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, а также законодательство СССР, РСФСР и рада зарубежных государств.

Диссертационное исследование сформировалось в результате изучения обширного научного, в том числе монографического материала, включая зарубежные издания, публикации по вопросам местного самоуправления и конституционно-правового регулирования муниципальных отношений.

В силу специфики темы настоящей работы потребовалось обращение не только к теории права и государства, конституционному, муниципальному, но и другим отраслям права, политическим, экономическим и иным наукам.

Эмпирическая база исследования основана на анализе практики конституционно-правового регулирования местного самоуправления в России и за рубежом.

Научная новизна диссертационном работы обусловлена постановкой проблемы, степенью ее разработанности и попыткой объективно и комплексно с учетом зарубежного опыта проанализировать характерные особенности и проблемы правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации в целях внесения предложений и практических рекомендаций, направленных на его совершенствование.

На защиту выносятся следующие положения, которые представляются новыми или содержат элементы новизны:

— в ходе исследования теоретико-правовых основ местное самоуправление рассматривается как: особый институт публичной власти, организуемый исходя из исторических, культурных и иных традиций на принципах самостоятельности в пределах установленной компетенции, самодостаточности и ресурсной обеспеченности для реализации собственных полномочий, ответственности перед населением и государством; форма народовластия, посредством которой достигается согласие гражданского общества и правового государства; специфический вид управленческой деятельности, которому присуща

биполярность субъектно-объектных отношений, позволяющая территориальным коллективам эффективно решать вопросы местного значения, что в условиях формирования российской правовой системы характеризует его как особый публично-правовой институт, охватывающий широкий круг муниципальных отношений, основополагающим требованием регулирования которых является обеспечение системного единства конституционных норм, законодательства о местном самоуправлении и муниципальных правовых актов;

- сравнительно-правовой анализ конституционных норм, регулирующих местное самоуправление в зарубежных государствах, через призму позитивного и негативного регулирования позволил прийти к заключению о необходимости разработки констшуционко-правовых механизмов по обеспечению функционального единства институтов народовластия в Российской Федерации и предложить авторскую концепцию повышения эффективности местного самоуправления, сущность которой заключается в соединении принципов самостоятельности, достаточной для удовлетворения потребностей населения, и ответственности, направленной на укрепление российской государственности;

- в ходе исследования проблем правового регулирования местного самоуправления делается вывод о том, что отсутствие единого подхода к определению понятия «компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления» не позволяет закрепить в нормативно-правовых актах полномочия субъектов компетенции, затрудняя тем самым их эффективную реализацию, в связи с чем предлагается не только дополнить перечень включенных в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основных терминов и понятий, но и систематизировать нормы действующего законодательства о компетенции местного самоуправления в кодексе или федеральном законе, а также обосновывается целесообразность включения в устав муниципального образования раздела «Компетенция представительных и иных органов местного самоуправления»;

- аргументируется положение о целесообразности передачи органам местного самоуправления дополнительных полномочий, не отнесенных ст.ст. 14-16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения, исключительно, как государственных с финансированием за счет средств Фонда компенсаций;

— с учетом специфики муниципальных образований, организационно-правовых форм и тенденций развития законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении выдвинуты и аргументированы предложения по совершенствованию его правового регулирования, включая:

скорейшую разработку и принятие ряда проектов федеральных законов, в том числе:

о минимальных государственных социальных стандартах, которые при формировании бюджета легли бы в основу расчета доходных источников расходных полномочий для достижения равенства расходных обязательств;

о расширении перечня имущества в целях приведения муниципальной собственности в соответствие с перечнем вопросов местного значения;

о финансовом оздоровлении организаций жилищно-коммунального комплекса, направленном на повышение жизнеобеспечения муниципальных образований;

о порядке и условиях переоценки результатов государственной кадастровой оценки земельных участков для оптимизации налогообложения;

внесение изменений в Бюджетный кодеке Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации, в части:

увеличения существующей доли налога на доходы физических лиц, закрепленной на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований, до 40 %;

отнесения транспортного налога к местным налогам и зачисления поступлений в полном объеме в бюджеты муниципальных районов и городских округов;

- И -

компенсации из федерального бюджета выпадающих доходов местных бюджетов в связи с установлением льгот по уплате региональных и местных налогов;

сокращения перечня налогоплательщиков из числа юридических лиц, которые освобождаются от уплаты земельного налога в отношении используемых ими земельных участков;

освобождения от уплаты государственной пошлины за государственную регистрацию имущества и совершение иных юридически значимых действий в связи с передачей имущества в муниципальную собственность;

установления нормативов отчислений от единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения организациями и индивидуальными предпринимателями в бюджеты муниципальных районов и бюджеты поселений (по 45 %);

- в процессе анализа правового регулирования местного самоуправления вскрываются и другие проблемы политического, экономического, социального характера и даются практические рекомендация по их преодолению.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Проведенное диссертационное исследование правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации позволяет:

— проанализировать конституционно-правовые механизмы регулирования местного самоуправления;

-расширить основу для дальнейшей научной разработки аспектов, касающихся правового обеспечения институтов народовластия на местном уровне;

— использовать полученные результаты для решения практических задач, направленных как на повышение эффективности местного самоуправления в системе управления обществом и государством, так и совершенствование конституционно-правового регулирования муниципальных отношений;

- обогатить новым теоретическим и эмпирическим материалом учебные курсы по подготовке и переподготовке государственных и муниципальных служащих.

Апробация диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях и учебно-методических семинарах кафедры правового обеспечения государственного и муниципального управления Московской академии предпринимательства при Правительстве г. Москвы, а также изложены в выступлениях на научно-практических конференциях, парламентских слушаниях по исследуемым проблемам ц в публикациях автора.

Опыт работы автора в качестве старшего преподавателя указанной кафедры позволил реализовать отдельные положения настоящего исследования в процессе чтения курса лекций по теории права и государства, конституционному и муниципальному праву.

Структура диссертации обусловлена целью, задачами, логикой научного исследования и включает введение, три главы, заключение, библиографический список использованных источников и литературы и приложений.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность, состояние научной разработанности проблемы, определяются объект, предмет, цель и задачи, указываются методы исследования, дается обзор источниковедческой, теоретической и эмпирической базы, формируются основные положения, выносимые на защиту, подчеркиваются научная новизна и практическая значимость работы, отмечается апробация полученных результатов.

В первой главе «Теоретико-правовые основы местного самоуправления» в контексте концептуальных положений теорий местного самоуправления исследуются различные подходы к его пониманию, поскольку точность юридических терминов является необходимым условием эффективности применения норм, а следовательно и механизмом совершенствования правового регулирования муниципальных отношений.

Опираясь на научные труды А.Василъчикова, Т.Джефферсона, ОЛабанда, Э.Мейера, Р.Моля, ОРесслера, А. де Токвиля и др. автор

отмечает, что представители «общественной» теории исходили из наличия двух видов публичной власти: государственной, осуществляемой государственными органами и их представителями на местах, и местного самоуправления, реализуемого непосредственно населением или через создаваемые им органы.

Анализируя концептуальные положения, изложенные в работах немецких теоретиков РХнейста, Л.Штенна и известных русских ученых В.П.Безобразова, А.Д.Градовского, Н.М.Коркунова и др., диссертант отмечает, что сторонники «государственной» теории под местным самоуправлением понимали некую подсистему управления, при которой государство передает часть полномочий на места. При этом предметы ведения рассматривались через призму государственного управления, поскольку органы государства и местного самоуправления призваны выполнять сходные по своей сути задачи, в силу чего государственное начало должно присутствовать на всех этапах его становления.

Следуя полемике сторонников теорий местного самоуправления, обосновывается точка зрения о том, что от того, какое начало усматривается общественное или государственное, во многом зависят и механизмы правовой регламентации.

Зарубежный опыт свидетельствует о том, что организация местного самоуправления предполагает наличие определенных правовых условий, где важное место отводится конституционно-правовым основам. Это подтверждается и нормами статьи 2 Европейской хартии о местном самоуправлении, согласно которой принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в конституции государства.

Конституционно-правовой анализ многообразия сложившихся форм организации местного самоуправления в зарубежных государствах указывает на доминирование «государственной» теории местного самоуправления, в то время как нормы статьи 12 Конституции Российской Федерации свидетельствуют о тяготении к концептуальным положениям «общественной» теории. При этом подчеркивается, что в зарубежной практике широкое распространение получили «децентрализация» и «деконцентрация» государственного управления и передача органам местного самоуправления полномочий, которые они

способны реализовать с большей эффективностью и наименьшим ресурсными затратами.

Далее в контексте норм статьи 2 Европейской хартии о местном самоуправлении проводится анализ конституционной регламентации в унитарных и федеративных государствах. В качестве примера подробно анализируются Конституция Франции (родоначальница французской (континентальной) модели местного самоуправления), где в Главе 12 упоминается лишь о существовании административных единиц, в которых осуществляется местное самоуправление, и о принципе выборности органов с отсылочными нормами на законодательное регулирование, и Конституция — Основной закон Федеративной Республики Германия (родоначальница германской (романо-германской) модели местного самоуправления), где местному самоуправлению посвящено ряд статей, которое определяется фактически как гарантия (п. 2 ст. 28), исхода из принципа приоритетности федерального права над правом земель (ст. 31).

Результатом исследования теоретико-правовых основ стал вывод о том, что местное самоуправление представляет собой сложный публично-правовой институт, строящийся на принципах самоорганизации, самодеятельности, самодостаточности и саморегулирования, эффективность .функционирования которого во многом определяется системным единством конституционно-правовой регламентации.

Во второй главе «Конституционно-право вое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации» обращается внимание на то, что в Конституции Российской Федерации, инкорпорирующей общепризнанные нормы международного права о местном самоуправлении, ему отводится 20 из 137 статей. При этом делается акцент на то, что значительное число положений закреплено в Главе 1, определяющей основы конституционного строя Российской Федерации.

Характеризуя особенности конституционной модели местного самоуправления в Российской Федерации, автор подчеркивает особую значимость статьи 12, которая, как и статья 28 Конституции Федеративной Республики Германия, указывает не только на признание

и гарантированность, но и самостоятельность местного самоуправления в пределах полномочий. При этом обращается внимание на то, что норма, закрепленная во второй части этой статьи, означает лишь организационное обособление этого института в системе управления обществом и государством.

В ходе анализа статей 3, 8, 9, 15, 16, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68, 72, 97, 130 - 133, содержащих нормы, регламентирующие местное самоуправление, формулируется ряд обобщающих выводов о том, что Конституция Российской Федерации:

во-первых, в отяичие от конституций зарубежных государств достаточно подробно регулирует местное самоуправление;

во-вторых, содержит общие принципы о местном самоуправлении, которые в рамках статьи 72 находят закрепление в законодательстве субъектов Российской Федерации;

в-третьих, конституционные нормы о местном самоуправлении носят открытый характер, поскольку в их развитие могут приниматься федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и другие нормативные правовые акты, в том числе муниципальные. При этом их предлагается классифицировать на: разрешающие введение местного самоуправления в Российской Федерации; определяющие механизмы и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления; закрепляющие территориальные границы, а, следовательно, и пределы юрисдикции органов местного самоуправления; устанавливающие экономическую основу и гарантии местного самоуправления и запрещающие ограничение прав на местное самоуправление.

Далее подчеркивается, что указанные конституционные положения конкретизируются и детализируются в текущем законодательстве, которое по характеру и объему регулирования в диссертации объединяются в два блока: общие законы о местном самоуправлении и законы, регламентирующие отдельные направления деятельности; нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов местного самоуправления. В этой связи отмечается, что формирование первого блока основывается на норме, содержащейся в пункте «н» статьи 72 Конституции Российской Федерации. Разработка и принятие законов, регламентирующих отдельные направления

деятельности местного самоуправления, обуславливается полномочиями органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления, установленными Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Второй блок увязывается с вопросами местного значения.

При этом обращается внимание, что в соответствии с нормами, содержащимися в пункте «и» статьи 72, муниципальные отношения в субъектах Федерации регулируются конституциями, уставами, законами о местном самоуправлении, местном референдуме, порядке подготовки и проведения муниципальных выборов, бюджетном регулировании, муниципальной службе и другими нормативными правовыми актами.

Далее отмечается, «по признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации организационная обособленность местного самоуправления (ч. 2 ст. 12 и ч. 2 ст. 130) предопределила появление муниципальных правовых актов. При этом делается акцент, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части 2 статьи 43 закрепляет положение об уставе муниципального образования как акте высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов.

Обращается внимание и на то, что согласно пункту 2 статьи 7 данного Федерального закона в регулировании местного самоуправления в части принятия муниципальных правовых актов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий участвуют субъекты Российской Федерации.

Итогом анализа конституционно-правового регулирования местного самоуправления стало заключение о необходимости его дальнейшего совершенствования на следующих принципах:

обеспечение системного единства законодательства с учетом того, что в иерархии законов, регулирующих муниципальные отношения, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является основополагающим;

развитие законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации и правотворческого на уровне муниципальных образований, позволяющего своевременно конкретизировать нормы федерального

законодательства, с учетом региональной специфики и местных особенностей.

В третьей главе «Проблемы правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации и механизмы его совершенствования» отмечается, что, несмотря на закрепление в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации его правовых основ, в очередной раз не удалось избежать пробелов и недостатков, в том числе с позиций толкования юридических норм в силу противоречий с конституционными положениями, которые предлагается объединить в две группы. Первая увязывается с порядком формирования представительного органа муниципального района, который, по мнению автора, не согласуется с положениями норм части 3. статьи 3, части 2 статьи 32 и части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации, поскольку отсутствуют условия использования механизмов свободных выборов при осуществлении местного самоуправления. К тому же, по авторской оценке со ссылкой на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации1, не согласуется с конституционными принципами и неравное представительство населения в представительном органе. Ставится под сомнение и возможность приведения в действие механизма формирования представительного органа таким способом без создания дополнительной нормативной базы, в связи с чем предлагается принять целый ряд муниципальных правовых актов. Другая группа касается участия органов государственной власти в осуществлении местного самоуправления. В этой связи, со ссылкой на нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской

1 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 г. № 17-П по делу о проверке конституционности положений п, бет. 4, п.л. «а» п. 3 и п. 4 ст. 13, п. 3 ст. 19 и п. 2 ст. 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных нрав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 25. Ст. 3002.

Федерации»1, аргументируется положение • о том, что не имеет юридических оснований передача полномочий органов местного самоуправления по проведению местного референдума органам государственной власти субъекта Российской Федерации. По мнению автора, предоставление органам государственной власти статьей 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» права во внесудебном порядке отменять муниципальные правовые акты или приостанавливать их действие, также противоречит нормам статей 12 и 130 Конституции Российской Федерации.

Далее отмечается, что многие проблемы правового регулирования местного самоуправления связаны с неточностью применяемых в законодательстве о местном самоуправлении понятий, относящихся к сфере муниципального права, которые предлагается объединить в самостоятельный блок. В этой связи обращается внимание на необходимость уточнения понятия «структура органов местного самоуправления», поскольку до сих пор отсутствует его четкое юридическое толкование. Так, в широком смысле в это понятие включают процедуру организации местного самоуправления, а в узком — рассматривают как систему имеющих самостоятельный статус органов, с помощью которых на определенной территории реализуются полномочия местного самоуправления. Как следствие, критической оценке подвергается норма статьи 34 действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой вся совокупность органов местного самоуправления называется структурой. Ссылаясь на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации2 относительно системы федеральных органов государственной власти и системы органов

1 Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных, гарантиях избирательных прав и нрава на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253.

2 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. № 2-П по делу о толковании статей 71 (п. «г»), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции Российской Федерации И Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 6. Ст. 866.

исполнительной власти, аргументируется авторское суждение о том, что поскольку структурой является внутренняя организация каждого органа местного самоуправления, а их совокупность больше соответствует понятию — система, вполне уместно аналогичный подход распространить и на вопросы организации местного самоуправления, внеся соответствующие изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Результатом сравнительно-правового анализа действующего законодательства и различных трактовок понятий «система местного самоуправления», «основы местного самоуправления» стало заключение о важности их четкого толкования в указанном Федеральном законе в силу особой значимости системности законодательства о местном самоуправлении.

Обращается также внимание и на то, что в законодательстве Российской Федерации используются как синонимы категории «полномочия органов местного самоуправления»: «расходные полномочия», «компетенция органов местного самоуправления», «вопросы ведения местного самоуправления», «вопросы местного значения», «расходные обязательства», «предметы ведения местного самоуправления» и т.д. Как следствие это приводит к коллизиям.

Далее указывается на отсутствие четкости в определении вопросов местного значения, что в правоприменительной практике создает существенные затруднения в реализации полномочий органов местного самоуправления.

Не менее важной проблемой является отсутствие единого подхода к определению понятия «компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления», в силу чего предлагается расширить перечень включенных в статью 2 указанного Федерального закона основных терминов и понятий, а также систематизировать нормы действующего законодательства о компетенции местного самоуправления, закрепив их в едином акте, кодексе или федеральном законе, что позволит не только устранить правовые пробелы, имеющиеся в этой области, но и избежать противоречий между нормами различных актов о компетенции.

В диссертации также отмечается, что по-прежнему актуальной остается проблема ресурсного обеспечения полномочий местного самоуправления, о чем свидетельствует тенденция к снижению общей доли собственных средств в местных бюджетах вследствие изменений налогового и бюджетного законодательства. В целях совершенствования регулирования межбюджетных отношений аргументируется тезис о необходимости не только разграничить полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, но и сформировать механизм достижения равенства расходных обязательств и доходных источников, в связи с чем предлагается принять федеральный закон о минимальных государственных / социальных стандартах, предусматривающий нормативно-правовой метод формирования бюджетов, при котором расходные полномочия рассчитывались бы на основе минимальных государственных социальных стандартов.

Обращается внимание и на неоправданно затянувшееся решение проблемы разграничения права собственности на землю, что не позволяет органам местного самоуправления эффективно использовать земельные участки в хозяйственном обороте. В этой связи предлагается продолжить работу по совершенствованию методики кадастровой оценки земельных участков, введению периодического пересмотра оценки их стоимости.

Указывается также на проблему несоответствия перечня муниципального имущества с объемом вопросов местного значения, что ограничивает возможности муниципальных образований в разработке и реализации планов и программ социально-экономического развития территорий по увеличению доли неналоговых доходов местных бюджетов, а также созданию условий для развития малого и среднего бизнеса.

Остается нерешенной проблема погашения задолженностей муниципальных образований в сфере жилищно-коммунального хозяйства, что сдерживает проведение жилищно-коммунальной реформы и модернизации муниципальных предприятий. В этой связи предлагается ускорить разработку мер по финансовому оздоровлению предприятий жилищно-коммунального комплекса и реструктуризации

их кредиторской задолженности, включая принятие проекта федерального закона «О финансовом оздоровлении организаций жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации».

В целях совершенствования регулирования финансово-хозяйственной деятельности органов местного самоуправления предлагается разработать и принять еще ряд проектов федеральных законов:

- об особенностях возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядке учета муниципального имущества;

— о расширении перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности в целях приведения его в соответствие с перечнем вопросов местного значения муниципальных образований;

- о порядке и условиях переоценки результатов государственной кадастровой оценки земельных участков для целей их налогообложения;

- о внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации в части введения местного налога на недвижимость.

В целях улучшения финансовой обеспеченности муниципальных образований следует рассмотреть возможность внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации, предусматривающих:

— увеличение с 30 до 40 процентов доли налога на доходы физических лиц, закрепленной на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований;

— отнесение транспортного налога к местным налогам и зачисление поступлений от данного налога в бюджеты муниципальных районов и городских округов по нормативу 100 процентов;

— компенсацию из федерального бюджета выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в связи с установлением в Налоговом кодексе Российской Федерации льгот по уплате региональных и местных налогов;

- сокращение перечня налогоплательщиков из числа юридических лиц, которые освобождаются в Налоговом кодексе Российской

Федерации от уплаты земельного налога в отношении используемых ими земельных участков;

— освобождение от уплаты государственной пошлины за государственную регистрацию имущества и совершение иных действий в связи с передачей данного имущества в муниципальную или государственную собственность при реализации положений Федерального закона;

- установление нормативов отчислений от единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения организациями и индивидуальными предпринимателями, в бюджеты муниципальных районов и бюджеты поселений (по 45 %).

Для решения проблемы кадрового обеспечения местного самоуправления предлагается не только ускорить принятие и вступление в силу федерального закона о муниципальной службе, но и разработку программ профессиональной подготовки и переподготовки, в том числе и лиц, замещающих выборные должности, предусмотрев в федеральном бюджете и в бюджетах субъектов Российской Федерации необходимые финансовые средства.

В итоге делается вывод о том, что преодолению проблем, препятствующих успешному становлению местного самоуправления в Российской Федерации, во многом будет способствовать дальнейшее совершенствование его правового регулирования. При этом обосновывается положение о целесообразности разработки концепции совершенствования федерального законодательства о местном самоуправлении, обеспечивающей его системность и согласованность, учитывающей реальные потребности и специфику правового регулирования организации и деятельности местного самоуправления.

В заключении сформулированы выводы, предложения и практические рекомендации, направленные на совершенствование правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора;

1. Емельянов А.Н. Реформа местного самоуправления как фактор укрепления российской государственности // Современная российская государственность: политико-правовые проблемы демократической трансформации. Материалы международной конференции молодых ученых «Российская государственность: истоки, становление, развитие, проблемы». Орел, 2003. 0,4 пл.;

2. Емельянов А.Н. Местное самоуправление за рубежом: организационно-правовые принципы функционирования // Сборник научных трудов межвузовской конференции «Актуальные проблемы экономики и права». М: МГУ, 2005.0,7 п.л.;

3. Емельянов А.Н. Местное самоуправление: развитие федеративных отношений в условиях демократического обновления политической системы российского общества // Право и экономика. М., 2005. № 4.0,5 п.л.;

4. Емельянов А.Н. Политико-правовые механизмы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления // Право и экономика. 2006. X« 1.0,5 п.л.;

5. Емельянов А.Н. Институт местного самоуправления в системе народовластия Российской Федерации // Право и экономика. 2006. № 2. 0,8 п.л.;

6. Емельянов А.Н. Организация местного самоуправления в Российской Федерации: политико-правовой анализ // Право и экономика. 2006. № 3. 0,4 п.л.;

7. Емельянов А.Н. Ресурсное обеспечение муниципальной системы как фактор развития местного самоуправления в России // Известия Тульского государственного университета. Серия политика и право. 2006. № 3. I пл.;

8. Емельянов А.Н. Конституционные нормы о местном самоуправлении в Российской Федерации // Вестник Московской академии предпринимательства при Правительстве г. Москвы. 2006. № 4.0,8 пл.;

9. Емельянов А.Н. Организация местного самоуправления в зарубежных государствах. Опыт сравнительно-правового исследования // Вопросы местного самоуправления. 2006. № 4. 0,8 пл.;

10. Емельянов А.Н. Государственное и муниципальное управление; уроки земской реформы // Право и экономика. 2006. № 4. 1 п,л.;

11. Емельянов А.Н. Некоторые подходы к правовому регулированию муниципальных отношений в зарубежных государствах И Международное публичное и частное право. 2006. Кг б. 0,5 п.л.;

12. Емельянов А.Н. Государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации. Правовые основы и механизмы взаимодействия // Управа. 2006. № 10.0,5 п.л.;

13. Емельянов А.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации. Стратегия развития // Современное право. 2006. № 10 (1). 0,8 пл.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Емельянова Александра Николаевича

Тема диссертационного исследования: Совершенствование правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации

Научный руководитель: Атаманчук Григорий Васильевич, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации

Изготовление оригинал-макета Емельянов Александр Николаевич

Подписано в печать 16.11.06 Тираж 80 экз. Усл. пл. 1.1 пл.

Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации

Отпечатано в типографии «Гриф и К». Заказ № 603. 300000, г, Тула, ул. Октябрьская, 81-а

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Емельянов, Александр Николаевич, кандидата юридических наук

Введение

Глава 1. Теоретико-правовые основы местного самоуправления

1.1. Теоретико-методологические подходы к пониманию природы и сущности местного самоуправления

2.2. Зарубежный опыт формирования правовых основ местного самоуправления

Глава 2. Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации

2.1. Особенности конституционного регулирования местного самоуправления в Российской Федерации

2.2. Развитие конституционных норм в законодательстве Российской Федерации

Глава 3. Проблемы правового регулирования местного самоуправления и механизмы его совершенствования

3.1. Проблемы теоретико-методологического характера

3.2. Проблемы правоприменительного характера

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Совершенствование правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Согласно Европейской хартии о местном самоуправлении, вобравшей многолетний опыт его институционализа-ции в демократических государствах, под местным самоуправлением понимается право и реальная способность образуемых органов регламентировать значительную часть государственных дел, управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.1

1 Европейская хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург, № 92871-0804-8. 1990. Ст. 3.

2 Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 15. Ст. 1695; Европейская хартия местного самоуправления // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466. власти за решения, противоречащие законодательству Российской Федерации1. Следующим шагом стало принятие новой редакции Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2, прежде всего направленного на укрепление правовых основ местного самоуправления. Вместе с тем, как показывает правоприменительная практика, это не исчерпало объективной потребности в дальнейшем совершенствовании правового регулирования местного самоуправления.3 Поэтому вполне оправданным является проведение фундаментальных научных исследований, изучения, обобщения и распространения позитивного опыта, что в итоге определило выбор темы диссертационного исследования, актуальность и круг рассматриваемых проблем.

Состояние научной разработанности проблемы. Начало формированию концептуальных подходов к современному пониманию сущности местного самоуправления, его места и роли в системе общественных отношений положили труды видных отечественных и зарубежных исследователей дореволюционного периода: А.И.Васильчикова, А.Д.Градовского, Г.Еллинека, Н.М.Коркунова, Н.И.Лазаревского, А. де Токвиля и др.4

1 Федеральный закон от 4 августа 2000 г. № 107-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 32. Ст. 3330.

2 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

3 Путин В.В. Местное самоуправление - основа гражданственности и народовластия // Журнал российского права. 2003. № 12.

4 Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1872; Градовский А.Д. Системы местного управления на западе Европы и в России. Собр. соч. СПб., 1904. Т. IX; Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб, 1908; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1897; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910; Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992 и др.

Вместе с тем, несмотря на историческое наследие отечественной муниципальной школы и многообразие организационных форм, местное самоуправление является относительно новым конституционно-правовым институтом.

Начало созданию правовых основ местного самоуправления положили Закон СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР».

Принятие Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» способствовали формированию системы местного самоуправления на общепризнанных принципах международного права. Именно в этот период особенности правового регулирования муниципальных отношений стали активно исследоваться современными отечественными учеными: Г.В.Атаманчуком, Г.В.Барабашевым, В.И.Васильевым, Ю.А.Дмитриевым, Н.А.Емельяновым, О.Е.Кутафиным, В.С.Мокрым, И.И.Овчинниковым, Н.В.Постовым, С.В.Степашиным, В.В.Таболиным, В.И.Фадеевым, С.М. Шахраем и др.,2 чьи работы составили теоретико-методологическую основу настоящего диссертационного исследования.

1 Дыльнов Г.В., Климов В.А., Листвин В.Ф. Советы и народный контроль в развитом социалистическом обществе. Саратов, 1981; Топорнин Б.Н. Социалистическое самоуправление: опыт и тенденции развития. М., 1986; Шафир М.А., Кутафин O.E. Социалистическое самоуправление народа. М., 1987 и др.

•у

Атаманчук Г.В. Сущность и истоки местного самоуправления // Муниципальный мир. 1999. № 1; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999; Емельянов H.A. Местное самоуправление в Российской Федерации (конституционно-правовой анализ). М.; Тула, 1998; Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муници

Однако проблемы правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации, в том числе в части реализации норм принятого Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», еще не нашли должного освещения в монографической и научно-исследовательской литературе. Недостаточная разработанность обозначенной проблемы, поиск вариантов ее решения через совершенствование федерального и законодательства субъектов Российской Федерации, принятие муниципальных правовых актов во мнопальное право Российской Федерации. М., 2000; Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Ю.А.Дмитриева. М., 2000; Мокрый B.C. Местное самоуправление в России. Конституционно-правовые основы и пути реформирования. М., 2003; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999; Постовой Н.В. Муниципальное право. М., 1998; Таболин В.В. Самоуправление в крупном городе. М., 1999; Шахрай С.М. Федерализм, национальные отношения и местное самоуправление // Федерализм и межнациональные отношения в современной России. М., 1994 и др.

1 См.: Горбунова Л.И. История местного самоуправления в России. Хабаровск, 2005; Горшкова A.C. Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность. СПб., 2005; Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление в России и его реформирование: история и современность. Ростов-на-Дону, 2004; Пирумова Н.М. Земское либеральное движение: социальные корни и эволюция до начала XX века. М., 1977 и др. S

См.: Бабичев Т. Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра // Политология, 2004. № 1; Кружков A.B. Местное самоуправление в России: не сбывающийся проект // Полис. 2004. № 6; Муталимов А.Э. Местное самоуправление как одна из предпосылок укрепления демократии // Власть. 2004. № 5; Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. М., 1998 и др.

3 См.: Автономов A.C. Правовые и финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2002; Бежаев О. Об особенностях формирования и исполнения местных бюджетов в условиях муниципальной реформы // Закон и право. 2006. № 3; Стародубровская И. Проблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты. М., 2005; Цветкова Г.А. Вопросы эффективности местного самоуправления // Экономист. 2006. № 9 и др. гом и обусловили необходимость проведения настоящего диссертационного исследования.

Предметом исследования являются нормы, регулирующие местное самоуправление в Российской Федерации.

Основные задачи диссертационного исследования:

- рассмотреть теоретико-методологические подходы к пониманию сущности местного самоуправления и его роли в системе общественных отношений;

- охарактеризовать механизмы правового регулирования муниципальных отношений в демократических государствах с учетом специфики сложившихся правовых систем и определить возможные варианты адаптации зарубежного опыта в российских условиях;

Теоретическую и методологическую основу работы составили положения, обобщения, идеи, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых по проблемам теории права и государства, конституционного, муниципального и других отраслей права, материалы научно-практических конференций по различным аспектам государственного и муниципального строительства.

Источниковедческую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Постановления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, а также законодательство СССР, РСФСР и ряда зарубежных государств.

Научная новизна диссертационной работы обусловлена постановкой проблемы, степенью ее разработанности и попыткой объективно и комплексно с учетом зарубежного опыта проанализировать характерные особенности и проблемы правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации в целях внесения предложений и практических рекомендаций, направленных на его совершенствование.

На защиту выносятся следующие положения, которые представляются новыми или содержат элементы новизны:

- в ходе исследования теоретико-правовых основ местное самоуправление рассматривается как: особый институт публичной власти, организуемый исходя из исторических, культурных и иных традиций на принципах самостоятельности в пределах установленной компетенции, самодостаточности и ресурсной обеспеченности для реализации собственных полномочий, ответственности перед населением и государством; форма народовластия, посредством которой достигается согласие гражданского общества и правового государства; специфический вид управленческой деятельности, которому присуща биполяр-ность субъектно-объектных отношений, позволяющая территориальным коллективам эффективно решать вопросы местного значения, что в условиях формирования российской правовой системы характеризует его как особый публично-правовой институт, охватывающий широкий круг муниципальных отношений, основополагающим требованием регулирования которых является обеспечение системного единства конституционных норм, законодательства о местном самоуправлении и муниципальных правовых актов;

- сравнительно-правовой анализ конституционных норм, регулирующих местное самоуправление в зарубежных государствах, через призму позитивного и негативного регулирования позволил прийти к заключению о необходимости разработки конституционно-правовых механизмов по обеспечению функционального единства институтов народовластия в Российской Федерации и предложить авторскую концепцию повышения эффективности местного самоуправления, сущность которой заключается в соединении принципов самостоятельности, достаточной для удовлетворения потребностей населения, и ответственности, направленной на укрепление российской государственности;

- аргументируется положение о целесообразности передачи органам местного самоуправления дополнительных полномочий, не отнесенных ст.ст. 1416 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения, исключительно, как государственных с финансированием за счет средств Фонда компенсаций;

- с учетом специфики муниципальных образований, организационно-правовых форм и тенденций развития законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении выдвинуты и аргументированы предложения по совершенствованию его правового регулирования, включая: скорейшую разработку и принятие ряда проектов федеральных законов, в том числе: о минимальных государственных социальных стандартах, которые при формировании бюджета легли бы в основу расчета доходных источников расходных полномочий для достижения равенства расходных обязательств; о расширении перечня имущества в целях приведения муниципальной собственности в соответствие с перечнем вопросов местного значения; о финансовом оздоровлении организаций жилищно-коммунального комплекса, направленном на повышение жизнеобеспечения муниципальных образований; о порядке и условиях переоценки результатов государственной кадастровой оценки земельных участков для оптимизации налогообложения; внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации, в части: увеличения существующей доли налога на доходы физических лиц, закрепленной на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований, до 40 %; отнесения транспортного налога к местным налогам и зачисления поступлений в полном объеме в бюджеты муниципальных районов и городских округов; компенсации из федерального бюджета выпадающих доходов местных бюджетов в связи с установлением льгот по уплате региональных и местных налогов; сокращения перечня налогоплательщиков из числа юридических лиц, которые освобождаются от уплаты земельного налога в отношении используемых ими земельных участков; освобождения от уплаты государственной пошлины за государственную регистрацию имущества и совершение иных юридически значимых действий в связи с передачей имущества в муниципальную собственность; установления нормативов отчислений от единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения организациями и индивидуальными предпринимателями в бюджеты муниципальных районов и бюджеты поселений (по 45 %);

- проанализировать конституционно-правовые механизмы регулирования местного самоуправления;

- расширить основу для дальнейшей научной разработки аспектов, касающихся правового обеспечения институтов народовластия на местном уровне;

- использовать полученные результаты для решения практических задач, направленных как на повышение эффективности местного самоуправления в системе управления обществом и государством, так и совершенствование конституционно-правового регулирования муниципальных отношений;

Структура диссертации обусловлена целыо, задачами, логикой научного исследования и включает введение, три главы, заключение, библиографический список использованных источников и литературы и приложений.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Емельянов, Александр Николаевич, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследование особенностей и проблем правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации позволило сформулировать ряд выводов, предложений и практических рекомендаций, направленных на поиск механизмов его совершенствования, которые в юридической науке представляются новыми или содержат элементы новизны.

Конституция Российской Федерации положила начало формирования института местного самоуправления, отнеся его к основам конституционного строя России. Однако достижение однозначного понимания сути явления, стоящего за термином «местное самоуправление», и целей его развития является ключевой проблемой организации власти на местном уровне.

Местное самоуправление имеет сложную социально-правовую природу. Как институт публичной власти и форма самоорганизации населения местное самоуправление обладает признаками институтов правового государства и гражданского общества.

Несмотря на более чем десятилетнюю историю существования института местного самоуправления в Российской Федерации и установленный Конституцией Российской Федерации статус местного самоуправления как самостоятельной формы народовластия, до сих пор среди теоретиков и практиков муниципального строительства продолжается дискуссия по вопросу о сущности, роли и месте местного самоуправления в системе общественных отношений. Точность терминологии, которой оперирует право, является необходимым условием не только эффективности действия норм, но и фактором совершенствования законодательства.

Теоретические основы местного самоуправления, заложенные в XIX веке, указывали на различия его происхождения и соотношения с государственным управлением. Причем от того, какое начало усматривалось в социально-правовых теориях, общественное или государственное, зависело не только методологическое толкование, но и функциональная нагрузка в системе управления обществом и государством, а также и правовое регулирование.

В демократических государствах в конституционно-правовом регулировании местного самоуправления широкое распространение получила «государственная» теория местного самоуправления, согласно которой местное самоуправление - это форма децентрализации государственной власти, осуществляемой по поручению государства в рамках, установленных им, предполагающая управление местными делами посредством органов, формируемых при непосредственном участии жителей соответствующих территорий.

Согласно статье 2 Европейской хартии о местном самоуправлении, принятом Советом Европы международном акте, отражающем современные общедемократические стандарты регулирования местного самоуправления, принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в конституции государства, что является условием не только реальности, но эффективности функционирования этого института. При этом эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовых основ, которые закрепляются в виде юридических норм в специальных правовых актах.

Общепризнанные принципы местного самоуправления и нормы международного права признаны Конституцией Российской Федерации, установившей систему норм о местном самоуправлении, на которой должны базироваться все остальные правовые акты, тем самым, положив начало формированию его правовых основ.

Степень конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации и демократических государствах различна. Конституции зарубежных стран посвящают местному самоуправлению либо главы, либо отдельные статьи, которые затем детализируются и развиваются текущим законодательством. Из 137 статей Конституции Российской Федерации 20 статей содержат нормы, упоминающие и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления, включая специальную главу восьмую «Местное самоуправление». При этом значительное число норм закреплено в первой главе, определяющей основы конституционного строя России.

Конституционные нормы получили развитие в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и текущем законодательстве.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сыграл позитивную роль в совершенствовании правового регулирования местного самоуправления. Вместе с тем практика правоприменения обнажила нечеткость ряда норм, противоречивость некоторых положений, уточнения и дополнения которых не исчерпали объективной потребности дальнейшего совершенствования, что послужило основанием для принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

С принятием указанного Федерального закона обозначился еще один этап в развитии правовых основ местного самоуправления, характеризующий инициативу Президента Российской Федерации, с одной стороны - приблизить органы местного самоуправления к населению, с другой - укрепить их ответственность перед государством и населением.

В Федеральном законе более детально регулируются вопросы организации местного самоуправления на всей территории России. В нем установлен исчерпывающий перечень видов муниципальных образований, содержатся требования к определению их границ. Если ранее территориальная организация местного самоуправления регулировалась законодательством субъектов Российской Федерации, то в рамках принятых норм на них возлагается определение границ конкретных муниципальных образований уже в унифицированной схеме, в основе которой лежит создание пяти видов муниципальных образований, что позволяет обеспечить решение вопросов местного значения, исходя из наличия необходимых для этого ресурсов, кадрового и организационного потенциала. В предложенную схему легко укладываются определение четких принципов и процедур разграничения полномочий и сфер ответственности между уровнями публичной власти, создание действенных контрольных инструментов со стороны государства и институтов гражданского общества, достижение максимальной эффективности решения социально-экономических вопросов.

Существенным изменениям также подверглись организационно-правовые основы местного самоуправления. Федеральный закон более детально определил организационно-правовые механизмы формирования органов местного самоуправления.

В Федеральном законе большее внимание уделяется межбюджетному регулированию, процессам выравнивания применительно к различным типам муниципальных образований. Однако нормы, регулирующие финансовую деятельность органов местного самоуправления, нуждаются в подкреплении соответствующими нормами Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации, определяющими доходную базу местных бюджетов.

Законы, содержащие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации, Европейской хартии местного самоуправления и названному Федеральному закону.

Установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено пунктом «н» статьи 72 к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нашли развитие в федеральных законах и в законах субъектов Российской Федерации, которые можно разделить на две группы: специальные и содержащие отдельные нормы, регулирующие какие-либо отношения в системе местного самоуправления.

Во исполнение федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации принимаются нормативные правовые акты о местном самоуправлении, которые также подразделяются на специальные и содержащие отдельные нормы о местном самоуправлении.

В системе местного самоуправления принимаются нормативные правовые акты, которые именуются муниципальными правовыми актами и в совокупности с вышеперечисленными нормативными правовыми актами образуют правовые основы местного самоуправления. Как показывает правоприменительная практика, они нуждаются в совершенствовании в части разграничения полномочий, организации деятельности органов местного самоуправления, реализации некоторых переходных положений названного Федерального закона.

Необходимо более четко определить в законодательстве Российской Федерации такое понятие, как «структура органов местного самоуправления», под которой в Федеральном законе понимается вся совокупность органов. Такая трактовка уязвима, поскольку структурой, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, принято считать внутреннюю организацию отдельного органа, а их совокупность - системой. Такой подход целесообразно распространить и на организационно-правовые механизмы местного самоуправления.

К числу проблем, затрудняющих осуществление правового регулирования местного самоуправления, относится применение в правовых актах различных понятий в отношении категории «полномочия органов местного самоуправления». В Федеральном законе дано определение полномочий органов местного самоуправления. Однако в нем присутствует размытость в определении вопросов местного значения, что не исключает возложения на органы местного самоуправления функций, несвойственных им.

До сих пор отсутствует единый подход к определению понятия «компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления», в связи с чем не представляется возможным адекватно отразить в нормативно-правовых актах полномочия субъектов компетенции. Вместе с тем, без должного качества нормативно-правового регулирования вопросов компетенции невозможно обеспечить их эффективную реализацию. В этой связи предлагается дополнить перечень включенных в статью 2 указанного Федерального закона основных терминов и понятий понятием «компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления», а также систематизировать нормы действующего законодательства о компетенции местного самоуправления, закрепив их в едином акте, либо кодексе. Это позволит не только устранить правовые пробелы, имеющиеся в этой сфере, но и избежать противоречий между нормами различных актов о компетенции, а также существенно облегчить работу по внесению в них изменений и дополнений в случае возникновения таковой необходимости.

Остается нерешенной проблема внутренних противоречий нормативных положений, регулирующих механизм реализации полномочий органов местного самоуправления, и как следствие - несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления материально-финансовым ресурсам. Основополагающим критерием объема полномочий органов местного самоуправления должна стать максимальная эффективность решения на уровне муниципального образования определенного круга общественно значимых вопросов с учетом мобилизации местных ресурсов - природных, географических, демографических.

Нуждается в скорейшем решении проблема разграничения государственной собственности на землю, затрудняющая эффективное использование земельных участков в хозяйственном обороте. В этой связи предлагается продолжить работу по завершению процесса разграничения государственной собственности на землю, дальнейшему совершенствованию методики кадастровой оценки земельных участков, введению периодического пересмотра оценки их стоимости.

Остается нерешенной проблема погашения задолженностей муниципальных образований в сфере жилищно-коммунального хозяйства. В местных бюджетах отсутствуют необходимые средства для финансирования расходов на проведение капитального ремонта муниципального жилого фонда. Это осложняет жилищно-коммунальную реформу и модернизацию предприятий коммунального хозяйства. Ускорению решения вопроса финансового оздоровления организаций жилищно-коммунального комплекса должно способствовать создание правовых условий, а именно принятие проекта федерального закона «О финансовом оздоровлении организаций жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации», который определяет принципы и условия проведения реструктуризации долгов предприятий жилищно-коммунального комплекса, в том числе по налогам и сборам, а также долгов бюджетных организаций предприятиям жилищно-коммунального хозяйства.

Несовершенство процедур выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований также нуждается в доработке, поскольку без должного финансово-правового обеспечения качественное решение вопросов местного значения весьма затруднительно.

Для решения обозначенных проблем предлагается разработать и принять ряд проектов федеральных законов:

- о расширении перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности в целях приведения его в соответствие с перечнем вопросов местного значения муниципальных образований;

- о внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации в части введения местного налога на недвижимость.

- увеличение с 30 до 40 процентов доли налога на доходы физических лиц, закрепленной на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований;

- отнесение транспортного налога к местным налогам и зачисление поступлений от данного налога в бюджеты муниципальных районов и городских округов по нормативу 100 процентов;

- компенсацию из федерального бюджета выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в связи с установлением в Налоговом кодексе Российской Федерации льгот по уплате региональных и местных налогов;

- сокращение перечня налогоплательщиков из числа юридических лиц, которые освобождаются в Налоговом кодексе Российской Федерации от уплаты земельного налога в отношении используемых ими земельных участков;

- освобождение от уплаты государственной пошлины за государственную регистрацию имущества и совершение иных юридически значимых действий в связи с передачей данного имущества в муниципальную или государственную собственность при реализации положений Федерального закона;

- установление нормативов отчислений от единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения организациями и индивидуальными предпринимателями в бюджеты муниципальных районов и бюджеты поселений (по 45 процентов).

Проблема кадрового обеспечения муниципальной реформы требует скорейшего решения. Следует не только ускорить принятие и введение в действие федерального закона о муниципальной службе, но и программы профессиональной подготовки и переподготовки выборных должностных лиц, депутатов и муниципальных служащих, предусмотрев в федеральном бюджете и в бюджетах субъектов Российской Федерации требуемые на это финансовые средства.

Необходимо предусмотреть законодательные меры, обеспечивающие формирование штатов органов местного самоуправления, соразмерные объему вопросов местного значения муниципального образования с тем, чтобы предотвратить финансовые издержки на содержание муниципальных служащих в количестве, превышающем реальные потребности. Следует внести уточнения в Федеральный закон в части организации и деятельности органов местного самоуправления, определения статуса депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Таким образом, преодолению проблем, препятствующих успешному становлению местного самоуправления в Российской Федерации, во многом будет способствовать дальнейшее совершенствование его правового регулирования.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Совершенствование правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации»

1. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

2. Европейская хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург, №92-871-0804-8. 1990.

3. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 23 «О чрезвычайном положении» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №23. Ст. 2277.

4. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. № 1. (ч. 1). Ст. 16.

5. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 1. (ч. 1). Ст. 14.

6. Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (ч. I) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3824.

7. Налоговый кодекс Российской Федерации от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (ч. II) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 32. Ст. 3340.

8. Федеральный закон от 26 декабря 2005 г. № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 52 (ч. 2). Ст. 5206.

9. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30 (ч. 2). Ст. 3126.

10. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3108.

11. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

12. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №24. Ст. 2253.

13. Федеральный закон «О почтовой связи» от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 29. Ст. 3697; 2003. № 28. Ст. 2895; 2004. № 35. Ст. 3607.

14. Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «Европейская хартия местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №36. Ст. 4466.

15. Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 2. Ст. 224.

16. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 39. Ст. 4466.

17. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-Ф3 «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №49. Ст. 5497.

18. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №29. Ст. 1010.

19. Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267.

20. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О Федеральной программе государственной поддержке местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №2. Ст. 121.

21. Приказ Минюста Российской Федерации от 26 августа 2005 г. № 145 «Об утверждении формы свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 36.

22. Конституция Японии // Современные зарубежные конституции. М.,1992.

23. Основной закон Монголии (Конституция) // Право и жизнь. 1992. № 3.

24. Конституция Республики Болгария // Право и жизнь. 1992. № 2.

25. Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. М., 1991.

26. Мексиканские Соединенные Штаты: Конституция и законодательные акты. М., 1986.

27. Испания: Конституция и законодательные акты. М., 1982.

28. Французская Республика: Конституция и законодательные акты. М.,1989.

29. Закон «Об административно-территориальных единицах Монголии, их управлении» // Турийн мэдээлэл, 1994. № 9.

30. Конституция земли Баден-Вюртемберг. Киев, 1994.

31. Конституция земли Бранденбург. Киев, 1996.

32. Constitution of India. New Delhi: Gob. of India publ., 1980.

33. Авакьян C.A. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994. 1

34. Аверьянов В.Б. Социальная природа и особенности социалистических государственно-управленческих отношений // Методологические проблемы юридической науки. Киев, 1990.

35. Автономов A.C. Правовые и финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2002.

36. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 5.

37. Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1996.

38. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. М, 2000.

39. Аржанов В.В, Разграничение полномочий и предметов ведения государства и местного самоуправления как механизм укрепления законности // Местное право. 2001. № 10-11.

40. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997.

41. Атаманчук Г.В. Сущность и истоки местного самоуправления // Муниципальный мир. 1999. № 1.

42. Бабичев Т. Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра // Политология, 2004. № 1.

43. Барабашев Г. В. Муниципальные органы современного государства. М., 1971.

44. Барабашев Г.В. Местное самоуправление трудное дитя России // Сегодня. 1992. № 1.

45. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996.

46. Бежаев О. Об особенностях формирования и исполнения местных бюджетов в условиях муниципальной реформы // Закон и право. 2006. № 3.

47. Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление // Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882.

48. Бельский К.Ф. Феноменология административного права. Смоленск,1995.

49. Бланкенагель А. Местное самоуправление против государственного управления. 1997. № 1.

50. Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988.

51. Бялкина Т.М. Законодательство области о местном самоуправлении. Воронеж, 1996.

52. Бялкина Т.М. О системности законодательного регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. 2002. № 4.

53. Бялкина Т.М. Принципы установления и реализации компетенции местного самоуправления // Правовая наука и реформа юридического образования. Сб. научн. трудов. Воронеж, 2004. Вып. 16.

54. Васильев В.И. Федеральное законодательство и компетенция органов местного самоуправления; Воронеж, 1996.

55. Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999.

56. Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал российского права. 2003. № 3.

57. Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М.,2005.

58. Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1872.

59. Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973.

60. Велихов J1.A. Основы городского хозяйства. M.; JL, 1928.

61. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: современные проблемы // Российский юридический журнал. 2003. № 1.

62. Гаврилин И.М. Территориальное общественное самоуправление, как уникальная форма местного самоуправления в России. Смоленск, 1996.

63. Градовский А.Д. Системы местного управления на западе Европы и в России // Собр. соч. СПб., 1904. T. IX.

64. Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: Значение опыта ФРГ для России. Иркутск, 2001.

65. Гриценко Е.В. Правовые аспекты обеспечения гарантии местного самоуправления в Федеративной Республике Германии Журнал российского права. 2001. №9.

66. Горбунова Л.И. История местного самоуправления в России. Хабаровск, 2005.

67. Горшкова A.C. Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность. СПб., 2005.

68. Государственный совет РФ. Местное самоуправление в РФ: состояние и перспективы развития // Муниципальное право. 2002. № 4.

69. Дылыюв Г.В., Климов В.А., Листвин В.Ф. Советы и народный контроль в развитом социалистическом обществе. Саратов, 1981.

70. Ежегодное Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2002 года «Чтобы жить в России было комфортно и безопасно» // Российская Федерация сегодня. 2002. № 9.

71. Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908.

72. Емельянов H.A. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. М.; Тула, 1997.

73. Емельянов H.A. Муниципальные системы зарубежных стран. М.; Тула, 1998.

74. Емельянов H.A. Местное самоуправление в Российской Федерации (конституционно-правовой анализ). М.; Тула, 1999.

75. Емельянов H.A., Наймушина С.Г. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ. М.; Якутск, 1999.

76. Емельянов H.A., Емельянова Т.С., Тресков И.Б. Государственная власть и местное самоуправление. Проблемы выбора модели демократического развития современной России. М.; Якутск, 1999.

77. Емельянова Т.С. Реформирование местного самоуправления в Российской Федерации // Вопросы местного самоуправления. 2006. № 3(9).

78. За эффективное местное самоуправление. Кельн, 1990.

79. Замотаев А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Российская юстиция. 1996. № 6.

80. Иванова E.H., Мирошников С.Н. Тенденции развития местного самоуправления в системе деятельности и организации публичной власти в Российской Федерации // Политология. 2004. № 1.

81. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление в России и его реформирование: история и современность. Ростов-на-Дону, 2004.

82. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Под ред. И.Л. Бачило. М., 1998.

83. Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право России. М.,1998.

84. Канада: местное управление и самоуправление. М., 1995.

85. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Саратов, 2005.

86. Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под ред. Б.Н. То-порнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994.

87. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1897.

88. Костомаров В.Г. Проблемы разграничения полномочий между уровнями публичной власти и формирования компетенции местного самоуправления // Местное право. 2001. № 8.

89. Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993.

90. Краснов М.А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. № 6.

91. Краснов М.А Ответственность в системе народного представительства (методологические подходы). М., 1995.

92. Кружков A.B. Местное самоуправление в России: не сбывающийся проект // Полис. 2004. № 6.

93. Кряжков В.А. Комментарий (Т. 1) // Комментарии к постановлениям Конституционного суда Российской Федерации / Под ред. Б.С. Эбзеева. М., 2000.

94. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000.

95. Кутафин O.E. Конституционно-правовые и международно-правовые основы российской модели местного самоуправления // Муниципальная власть. 2006. № 3.

96. Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб.,1903.

97. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910.

98. Лапин В. Становление местного самоуправления в Российской Федерации // Федерализм. 1999. № 2.

99. Леонтьев Г. Национальным приоритетам качественное законодательство // Муниципальная власть. 2005. № 5.

100. Лхагвасурэн Болор-Эрдэнэ. Местное самоуправление в системе власти в Монголии (сравнительно-правовое исследование). М., 2005.

101. Маркварт Э., Савранская О. К вопросу «О вопросах» // Муниципальное право. 2004. № 4(28).

102. Марку Ж. Распределение властных полномочий в Российской Федерации в свете существующей практики федеративных государств членов Совета Европы // Журнал российского права. 2002. № 1.

103. Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994.

104. Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. 1993. № 6.

105. Михайлов Г.С. Местное советское управление. М., 1927.

106. Мишин A.A. Эволюция системы правового регулирования органов местного самоуправления в США на современном этапе // Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы. М., 1993.

107. Мокрый B.C. Местное самоуправление в России. Конституционно-правовые основы и пути реформирования. М., 2003.

108. Мокрый B.C. «Буксир» для отстающих // Государственная власть. 2005. №4.

109. Мокрый B.C. О развитии нормативной базы местного самоуправления // Муниципальная власть. 2006. № 3.

110. Мокрый B.C. Социально-экономическое развитие муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 4.

111. Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2000.

112. Муталимов А.Э. Местное самоуправление как одна из предпосылок укрепления демократии // Власть. 2004. № 5.

113. Новиченко О.В. О природе полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 7.

114. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999.

115. Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. М., 1994.

116. Пилипенко А.Н. Классификация и систематизация законодательства Франции // Журнал российского права. 2001. № 9.

117. Пирумова Н.М. Земское либеральное движение: социальные корни и эволюция до начала XX века. М., 1977.

118. Плешова М.А. Демократия в Индии: Проблемы местного самоуправления. М., 1992.

119. Постовой Н.В. Муниципальное право. М., 1998.

120. Постовой Н.В. Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления в России. М., 1999

121. Путин В.В. Местное самоуправление основа гражданственности и народовластия // Журнал российского права. 2003. № 12.

122. Пылин В.В. Некоторые аспекты реформирования муниципальной службы // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 7.

123. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006.

124. Современный буржуазный федерализм / Отв. ред. И.Д. Левин, И.М. Вайль. М., 1978.

125. Старилов Ю.Н. Административное право. Воронеж, 1998. Ч. 1.

126. Стародубровская И. Проблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты. М., 2005.

127. Степашин С. Правительству РФ необходимо более тщательно готовиться к вступлению в действие закона о местном самоуправлении // On Line. M., 2005. Апрель.

128. Таболин B.B. Государственное управление и местное самоуправление. М., 1998.

129. Таболин В.В. Самоуправление в крупном городе. М., 1999.

130. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000. № 10.

131. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001.

132. Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992.

133. Топорнин Б.Н. Социалистическое самоуправление: опыт и тенденции развития. М., 1986.

134. Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Изменились ли проблемы местного самоуправления за последние 10 лет? // Социология управления. 2006.

135. Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. М., 1992.

136. Цветкова Г.А. Вопросы эффективности местного самоуправления // Экономист. 2006. № 9.

137. Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М., 2004.

138. Чиркин В.Е. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 5.

139. Чиркин В.Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт // Журнал российского права. 1997. № 8.

140. Шафир М.А., Кутафин O.E. Социалистическое самоуправление народа. М., 1987.

141. Шахрай С.М. Федерализм, национальные отношения и местное самоуправление // Федерализм и межнациональные отношения в современной России (Всероссийская научно-практическая конференция). М., 1994.

142. Шеремет К.Ф., Овчинников И.И. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998.

143. Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. М., 1998.

144. Штейберг Д., Шашкова А. Местное самоуправление в России и Испании: сравнительный анализ // Российская юстиция. 1999. № 3.

145. Шугрина Е.С. Муниципальный кодекс. Почему он необходим // Российская Федерация. 1996. № 12.

146. Chandler J.A. Public policymaking for local government. L.: Croom Helm. 1989. №10.

147. Dillon J. Commentaries on the law of municipal corporations. Boston; Holbrook, 1991.

148. Gordon, G. Strategic planning for local government. Washington, DC: ICMA.1993.

149. Kemp R. Strategic planning in local government: a casebook. Washington, DC: Planners Press (APA). 1992.

150. Schmitz M. Kommunales Finanzrecht. Stuttgart, Boorberg Verlag, 1993.

151. Sergent L. Les Finances locales // Ibid. 1994.

152. Wilson W. Good now Frank J. Politics and administration. New York,1990.

153. Zimmermann H. Staerkung der kommunalen Finanzautonomie, in: Die Staerkung der Finanzautonjmie im foederativen System der BRD. Hannover, 1996.

Автор: Емельянов, Александр Николаевич
Город: Москва
Год: 2006
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Совершенствование правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Совершенствование правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Емельянов, Александр Николаевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Совершенствование правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Емельянов, Александр Николаевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Совершенствование правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Совершенствование правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Емельянов, Александр Николаевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Совершенствование правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Емельянов, Александр Николаевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Совершенствование правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации»