Защита прокурором прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстветекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.11 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Защита прокурором прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве»

На правахрукописи

АРТАМОНОВА ЕКАТЕРИНА МИХАЙЛОВНА

ЗАЩИТА ПРОКУРОРОМ ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ НЕОПРЕДЕЛЕННОГО КРУГА ЛИЦ В ГРАЖДАНСКОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ

Специальность: 12.00.11 - судебная власть; прокурорский надзор; организация правоохранительной деятельности; адвокатура

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва -2004

Диссертация выполнена в Научно-исследовательском институте проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации.

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Власов А.А. Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки Российской Федерации Ястребов В.Б.

кандидат юридических наук Звягинцев Д.А.

Ведущая организация: Институт повышения квалификации руководящих кадров

Генеральной прокуратуры Российской Федерация

в

Защита диссертации состоится (к/0\7 » 21)04 г. в ■''Л часов

на заседании диссертационного совета Д 170.001.01. Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации по адресу: 123022, Москва, ул. 2-я Звенигородская, д. 15, актовый зал.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина приобрели в настоящее время особое значение. Международное и национальное право провозглашают приоритет соблюдения прав и свобод человека и гражданина при определении государственной политики, организации управления, принятии решений политического, экономического, социально-культурного значения.

Конституция Российской. Федерации (ст. 2) определяет права и свободы человека, как высшую ценность и возлагает на государство обязанность по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина.

Вместе с тем ситуация в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина. продолжает оставаться крайне напряженной. Ежегодно выявляется большое количество нарушений. Так, в 2002 году количество выявленных прокуратурой нарушений в рассматриваемой сфере составило 284426, из них нарушения: трудовых прав - 183074; жилищных прав - 21940; прав потребителей -14314; прав и интересов несовершеннолетних -119760.

В связи с этим остро встает вопрос о необходимости совершенствования и активизации правозащитной деятельности государства.

Важнейшим государственным органом, призванным обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина, является прокуратура, на которую возложена функция по осуществлению надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов, соблюдением прав и свобод граждан. Никакой иной орган в Российской Федерации не наделен функцией надзора за исполнением законов и столь широким кругом полномочий и правовых средств их осуществления для реализации возложенных на него функций.

В совокупности правовых средств, используемых прокурором в целях устранения выявленных нарушений законности и восстановления нарушенных прав

РОС НАЦИОНАЛЬНАЯ| БИБЛИОТЕКА I СПетепбург /уА } О» ЮЦ

и законных интересов граждан, особое место занимают гражданско-правовые средства прокурорского реагирования.

С принятием в 2002 году Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации1 (далее - ГПК) концепция правового статуса прокурора претерпела существенные изменения, которые в первую очередь коснулись полномочий прокурора по возбуждению дела в суде.

Согласно ст. 45 ГПК прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Данное полномочие прокурора впервые получило законодательное закрепление в новом ГПК.

Вместе с тем появление такой юридической конструкции как иск (заявление) в защиту прав и законных, интересов неопределенного круга лиц обусловлено несколькими причинами. Прежде всего, это формирование новой экономической и политической системы, переход к рыночной экономике, возникновение многосторонней системы общественных и экономических отношений, для которой характерны случаи, когда от неправомерных действий одного из участников правоотношений страдают интересы многих граждан и организаций и часто невозможно определить всех пострадавших. Необходимость эффективной защиты нарушенных прав в подобной ситуации и привела к появлению данного механизма защиты прав граждан, основным преимуществом которого является возможность достижения значительного социального эффекта, заключающегося в устранении правонарушения, одновременно затрагивающего права и интересы больших групп граждан, а, следовательно, обеспечение тем самым правового, экономического, социального, экологического благополучия общества в целом.

Актуальность данного исследования обусловлена тем, что в условиях действия нового гражданского процессуального законодательства предъявление прокурором исков (заявлений) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц является одной из реальных возможностей прокуратуры по защите прав, свобод и

1 СЗ РФ. 2002:-№46. СТГ4532.

законных интересов граждан в рамках гражданского судопроизводства. Таким образом, необходимо объективное, научно обоснованное осмысление роли прокуратуры как государственного надзорного органа, осуществляющего правозащитные функции путем, в частности, защиты прав и законных интересов неопределенного круга лиц с использованием судебных процедур, поскольку именно в деятельности по предъявлению исков (заявлений) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц правозащитная функция прокуратуры получит дальнейшее развитие. Актуальность исследования заключается также и в необходимости разработки механизма защиты» прокурором прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве.

Объект и предмет исследования. Объектом данного исследования являются правоотношения, возникающие в процессе реализации прокурором надзорных полномочий по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве.

Предметом исследования является деятельность прокурора по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц гражданско-правовыми средствами.

Цели и задачи исследования. Целью исследования является анализ и научное осмысление деятельности прокурора по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве, а также разработка теоретических положений и практических рекомендаций, применение которых позволило бы усовершенствовать эту деятельность.

Для достижения указанной цели, необходимо решить следующие научно-исследовательские задачи:

- исследовать современную отечественную концепцию правового статуса прокурора в гражданском судопроизводстве;

- определить и обозначить факторы, обуславливающие наделение прокурора полномочием по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском процессе, как средства реализации надзорных функций;

- раскрыть содержание и выявить особенности иска (заявления) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц;

- определить условия, способствующие повышению эффективности участия прокурора в гражданском судопроизводстве в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц;

- выявить и классифицировать виды обращений прокурора в суд в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц;

- оценить перспективы дальнейшего развития деятельности прокурора по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц;

- исследовать зарубежный опыт по защите органами прокуратуры (органами, выполняющими аналогичные функции) публичных интересов в целях восприятия российской прокуратурой наиболее эффективных и результативных способов, направлений и форм этой деятельности.

Методологические, теоретические и правовые основы исследования.

Методологической базой исследования послужили общенаучные методы познания: диалектический системный анализ, исторический и логический методы. Использован комплекс специальных научных методов исследования (сравнительно-правовой, нормативно-логический, функциональный).

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ведущих ученых в области прокурорского надзора, различных отраслей права:

A.И. Алексеева, В.И. Баскова, А А. Белкина, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона,

B.Г. Бессарабова, А. Д. Бойкова, А.А.Власова, И.С. Викторова, В.В. Гаврилова, Р.Е. Гукасяна, В.З. Гущина, В.Д. Ермакова, А.Б. Карлина, А.Х. Казариной, А.Ф. Клейнмана, В.Г Мелкумова, В.И. Рохлина, В.П. Рябцева, А.П. Сафонова, К.Ф. Скворцова, Ю.И. Скуратова, АЛ. Сухарева, В.Ф. Тараненко, Ю.А. Тихомирова, М.С. Шакарян, Н.П. Шарыло, В.Н. Щеглова, Д.М. Чечота, Н.Д. Чечшюй, А.В. Чурилова, В.Б. Ястребова и др.

Научной базой для исследования особенностей и преимуществ исков (заявлений) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц

послужили также работы последних лет, в частности, Г.О. Аболонина, Н.С. Батаевой, Е.Е. Уксусовой, В.М. Жуйкова, И.В. Решетниковой, В.К. Пучинского, Л.В. Тумановой, В.В. Яркова и др.

Нормативно-правовую базу исследования составили: международно-правовые акты о правах человека, Конституция - Российской Федерации, Гражданский процессуальный Кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный Кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и другие федеральные законы, а также законодательство, ряда зарубежных стран (Англии, США, Германии, и др.), относящееся к теме диссертации.

При написании работы - проведен анализ соответствующих постановлений Конституционного Суда Российской. Федерации, постановлений Пленума Верховного Суда Российской- Федерации, приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации, информационных писем Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Эмпирическая база исследования. Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечены результатами изучения имеющихся в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, прокуратурах г. Москвы и Московской области справок, обобщений, докладных записок и актов прокурорского реагирования, а также материалов судебной практики за период с 1997 - 2003 гг.

По специально подготовленной программе автором было изучено 150 гражданских дел, рассмотренных судами г. Москвы и Московской области по заявлениям прокуроров о признании нормативных правовых актов недействующими. Эмпирическую базу исследования составили также статистические данные Генеральной прокуратуры Российской Федерации об участии прокуроров в гражданском судопроизводстве, осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина (в качестве источников были использованы Сводные отчеты формы «П» о работе прокурора за 2000г. - первое полугодие 2003г.).

Научная новизна работы определяется тем, что в условиях действия нового гражданского процессуального законодательства она является первым комплексным исследованием деятельности прокурора по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве как составной части его правозащитной деятельности, осуществляемой в рамках реализации' его надзорных функций.

Проведенное исследование позволило, с одной стороны, раскрыть особенности правового статуса прокурора в гражданском судопроизводстве на современном этапе в свете принятого в 2002 году ГПК, а с другой — дало возможность впервые показать место и роль прокуратуры в обеспечении соблюдения прав и законных интересов неопределенного круга лиц. При этом прокуратура рассматривается как необходимый правозащитный орган, занимающий ведущее место в механизме защиты прав и законных интересов неопределенного круга лиц.

Новизна работы обусловлена также и тем, что содержание и особенности иска в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц-раскрываются с позиции значения рассматриваемой юридической конструкции для прокурорского надзора за исполнением законов как правового средства устранения выявленных нарушений.

Основные положения, выносимые на защиту.

1) В условиях проводимой судебно-правовой реформы, которая существенно изменила полномочия прокурора в гражданском процессе, а также в связи с изменением общественных и экономических отношений, которые в настоящее время приобрели многосторонний характер, защиту прокурором прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве следует рассматривать как одно из приоритетных направлений в надзорной деятельности прокуратуры по защите прав, свобод и законных интересов граждан.

2) Обоснован вывод о необходимости (в качестве гарантии обеспечения законности и соблюдения прав граждан) наделения прокурора

дополнительными надзорными полномочиями - правом на вступление в гражданский процесс для дачи заключения по делам о защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц.

3) Дано понятие иска (заявления) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, под которым следует понимать предъявляемое прокурором, государственными органами, органами местного самоуправления, общественными организациями и их объединениями, гражданами требование в защиту прав и законных интересов многочисленной группы лиц, общность которой обусловлена наличием одного и того же ответчика, единством заявляемых требований, тождеством предмета и основания заявления, предмета доказывания, а также наличием общего способа защиты судом нарушенных прав; круг лиц, в интересах которых предъявляется иск (заявление), численно и персонально не определен, но является столь многочисленным, что делает невозможным установление и привлечение к участию в деле всех потенциальных истцов (заявителей).

4) Обоснован вывод о том, что использованный законодателем для обозначения самостоятельного процессуального института термин «иск (заявление) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц» является не совсем удачным. В связи с этим предложено обозначить данный иск (заявление) как «публичный групповой иск (заявление)».

5) В целях повышения эффективности защиты прав граждан обоснован вывод о необходимости использования иска (заявления) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц и в целях защиты прав многочисленной, но количественно определенной группы лиц.

6) Определены условия, которые способствуют повышению эффективности осуществления прокурором надзорных функций по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц. Данные условия заключаются: в полноте информационного, методического обеспечения; в

правильной квалификации наличия нарушений прав и законных интересов неопределенного круга лиц, а также в полноте и обоснованности заявляемых, требований; в правильном определении критериев использования полномочия на обращение в суд с исковым заявлением (заявлением) в защиту неопределенного круга лиц, позволяющих в конкретной ситуации выделить данную меру прокурорского реагирования в качестве приоритетной из числа иных возможных средств.

7) Разработана классификация видов обращений прокурора в суд в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц и предложены практические рекомендации по совершенствованию деятельности прокурора по выявленным направлениям.

8) На основе проведенного сравнительного исследования сделан вывод о том, что наибольший практический интерес для российской прокуратуры в области организации и осуществления деятельности по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц в рамках гражданского судопроизводства может представлять опыт атторнейской службы США, где выработана обширная и эффективная практика в этой области, характеризующаяся, в частности, многообразием направлений осуществления- данной деятельности, использованием процедуры предъявления совместных исков атторнеями нескольких штатов.

Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования обусловлена актуальностью и новизной рассмотренных в нем проблем. Теоретическое значение результатов исследования заключается в том, что они дополняют и развивают научные знания о проблемах участия прокурора в гражданском судопроизводстве с учетом особенностей и специфики законодательного регулирования на современном этапе. Теоретические выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате проведенного исследования, способны повысить эффективность деятельности прокурора по

защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве.

Содержание диссертации, ее основные выводы и положения могут быть использованы для дальнейшего углубленного изучения отдельных аспектов темы, а также при совершенствовании законодательства, в частности, Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Основные результаты данного исследования могут быть использованы в методических и лекционных курсах при преподавании в вузах и в системе различных форм повышения квалификации дисциплин «Прокурорский надзор в Российской Федерации», «Гражданское процессуальное право».

Материалы исследования могут найти применение в практической деятельности прокуроров, так как систематизируют данные прокурорской практики по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц и содержат соответствующие рекомендации.

Научная апробация и внедрение результатов исследования. Основные результаты исследования отражены в пяти научных публикациях. Выводы и предложения освещались на научно-практической конференции молодых ученых «Актуальные проблемы борьбы с преступностью» в г. Москве в апреле 2003 года.

Концептуальные идеи и предложения были также реализованы при проведении НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации научного исследования, посвященного проблемам эффективности участия прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве (в свете проводимой судебной реформы и принятия новых ГПК и АПК РФ), при подготовке информационно - аналитической записки Генеральному прокурору о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации за 2002 год, а также при подготовке Институтом предложений и замечаний по проекту Гражданского процессуального Кодекса Российской Федерации.

Структура диссертации. Структура и объем работы определены предметом и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографии.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются предмет и объект исследования, его цель и задачи, анализируется состояние разработанности рассматриваемой проблемы, нормативно - правовая, методологическая и эмпирическая основы исследования, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.

Первая глава «Особенности правового статуса прокурора в гражданском процессе на современном этапе» включает два параграфа.

В первом параграфе «Тенденции развития современного правового статуса прокурора в гражданском судопроизводстве» путем краткого исторического анализа выявляются особенности, характерные для деятельности прокурора в гражданском процессе в различные исторические периоды. Возвращение к истории становления и развития законодательства, регулирующего деятельность прокурора в гражданском процессе, вызвано тем, что на каждом этапе развития общества, особенно в условиях кризиса законности, без аналитического взгляда на пройденный путь обойтись не только нельзя, но и было бы методологически ошибочно..

Почти все годы основным в поиске оптимальной модели являлся и остается-вопрос соотношения судебной власти и прокуратуры.

В связи с этим должное внимание в работе уделено специфике правовой-реформы, отразившейся на современной концепции взаимоотношения прокуратуры и суда.

В диссертации автором отмечается, что с началом политических и правовых преобразований на рубеже 1980-1990 гг. изменяются подходы к определению роли и места прокуратуры в системе государственных органов, предпринимаются попытки нарушить комплексность и многофункциональность института прокурорского надзора, выдвигается идея о том, что теория разделения властей исключает возможность существования прокуратуры как самостоятельной государственной

структуры. Однако, по мнению автора, прокуратура с разветвленными функциями, сильными надзорными полномочиями, позволяющими ей играть роль «компенсатора» в государственном механизме полностью вписывается в структуру государственной власти, что не противоречит принципу разделения властей. Выполняя функции одного из элементов системы «сдержек и противовесов», она одновременно способствует взаимодействию властей, их согласованному функционированию, особенно в сфере укрепления законности и правопорядка в стране.

В связи с этим диссертант соглашается с теми авторами, которые считают несостоятельными утверждения наиболее радикальных оппонентов прокуратуры о том, что принцип разделения властей не оставляет места для независимой надзорной роли прокуратуры, требует ее включения в систему той или иной ветви власти.2

В настоящее время российской прокуратуре удалось сохранить свою главную отличительную особенность, заключающуюся в том, что она является прокуратурой смешанного (надзорно-обвинительного) типа, однако, функция надзора за исполнением законов в гражданском судопроизводстве была у прокуратуры изъята. Правовые преобразования привели к тому, что в настоящее время следует говорить о профессиональном взаимодействии прокуратуры и суда в направлении выполнения общей задачи - защиты нарушенных прав граждан и организаций. Более того, судебная реформа привела к существенному изменению полномочий прокурора в суде первой инстанции.

По мнению диссертанта произошедшие изменения полномочий прокурора в гражданском судопроизводстве в суде первой инстанции следует признать вытекающими из социально-экономических и политических изменений, происходящих в стране, в том числе и в связи с вступлением России в Совет Европы. Исключение возможности прокурора инициировать судебный процесс в интересах-одного из участников гражданского спора, возникающего из частноправовых

1 Бессярабов В .Г. Прокуратура России в системе государственного контроля. М ,1999. С. 385.

отношений, на взгляд автора, полностью укладывается в понятие правового государства, в концепцию. судебной реформы, направленной на повышение и укрепление роли суда, усиление диспозитивности и состязательности процесса. В работе автор приходит к выводу, что применительно к правовой регламентации полномочий прокурора по возбуждению дел в суде первой инстанции, законодателю удалось найти компромисс между принципом диспозитивности и публичности в гражданском судопроизводстве.

Роль прокурора по-новому гражданскому процессуальному законодательству, по мнению автора, соответствует правовому статусу прокуратуры, стоящей на защите прежде всего публичных интересов и осуществляющей надзор за-исполнением законов. Произошедшие изменения не идут также и в разрез с Концепцией развития прокуратуры, разработанной еще на переходный период, в которой отмечалось, что «реформирование общенадзорной деятельности прокуратуры должно осуществляться за счет сосредоточения правоохранительного потенциала на обеспечении прав граждан и коллективов, которые сами не всегда могут защищать свои интересы (инвалиды, недееспособные, несовершеннолетние, престарелые) и предъявлении исков в защиту неопределенного круга лиц, интересов коллектива, общества и государства».3 В работе автор также обращает внимание на то, что рядом ученых (А.Д. Бойковым, К.Ф. Скворцовым, В.П. Рябцевым) еще в ходе анализа проекта ГПК делался вывод о том, что многие изменение в правовом статусе прокурора нельзя не признать соответствующими «духу времени, демократизации

'—' 4

правовой и правоохранительной системы».

Другим вопросом, который особо выделен в работе, является проблема необходимости совершенствования гражданского процессуального законодательства в части, касающейся роли и процессуального положения прокурора в гражданском процессе. В связи с этим автором предлагается ряд практических рекомендаций в

3 Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). М„ 1994. С.87.

4 Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры (в условиях переходного периода). М., 1998. С. 15.

этом направлении. Так, в диссертации обосновывается необходимость внесения некоторых изменений и дополнений в ст.45 ГПК. Например, автор предлагает дополнить ч.2 ст. 45 ГПК положением о том, что при отказе прокурора от заявления, поданного им в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд продолжает рассмотрение дела по существу.

Во втором параграфе «Предъявление прокурором исков (заявлений) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц - как одно из средств реализации надзорных функций» автором отмечается, что полномочие прокурора по предъявлению исков (заявлений) в защиту неопределенного круга лиц в условиях действия нового гражданского процессуального законодательства является одной из основных возможностей по защите прав граждан в рамках гражданского судопроизводства. Автор рассматривает данную форму прокурорского реагирования как наиболее эффективную в современных экономических и политических условиях, дополняющую традиционные средства «общенадзорного» прокурорского реагирования и нередко являющуюся прямым продолжением «общенадзорной» деятельности.

Особое место в работе уделено анализу факторов, обуславливающих наделение прокурора полномочием по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц.

В качестве одного из факторов автором рассматриваются требования объективной необходимости, выражающиеся в росте числа правонарушений, затрагивающих одновременно интересы широкого круга лиц, и необходимости повышения эффективности прокурорского надзора в деле реального устранения выявленных нарушений закона. Так, в частности, статистические данные свидетельствуют о большом количестве незаконных правовых актов, выявляемых прокурорами. В 2001 году прокурорами было выявлено 144882 незаконных правовых актов, а в 2002 - 147775. Широкое распространение в Российской Федерации получили нарушения норм экологического законодательства (в 2001 году

прокурорами выявлено 63192 нарушения законов в сфере охраны окружающей среды, а в 2002 году - 67102), что приводит к неблагоприятным изменениям в окружающей среде и негативно сказывается на здоровье людей.

Внимания также заслуживает и тот факт, что на современном этапе развития законодательства произошло смещение акцентов в деятельности прокурора на защиту публичных интересов в гражданском судопроизводстве.

Анализируя указанный фактор, автор с целью выявления сущности «публичного интереса» исследует понятие «интерес», его понимание в философии и социологии. Публичные интересы определяются автором как общественные интересы, признанные государством и урегулированные (обеспеченные) правом. Эти интересы выражаются в правовых нормах и в их основе лежат объективно существующие интересы общества. В качестве одной из разновидностей публичного интереса автор рассматривает интересы неопределенного круга лиц или «неперсонифицированный» интерес.

Еще одна причина наделения прокурора правом предъявления исков в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц заключается в том, что прокуратура на сегодняшний день является одной из самых эффективных государственных структур в области защиты прав человека и наиболее востребованной обществом. Автор разделяет мнения А.Д. Бойкова, К.Ф Скворцова, В.П. Рябцева о необходимости усиления правозащитного потенциала прокуратуры, а не об его ограничении. В работе приводятся аргументы- в поддержку данных позиций. Один из таких доводов заключается в том, что, например, лишение прокуратуры полномочия по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц может негативно отразиться и на без того криминогенной ситуации, сложившейся в России, поскольку граждане, оставшиеся без защиты, будут вынуждены решать свои проблемы самостоятельно, иной раз прибегая и к неправовым способам.

Автором подчеркивается, что эффективность и целенаправленность решения задачи по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц

обеспечивается благодаря всем составляющим единой, централизованной прокурорской системы. Именно единство и централизованность прокурорской системы, независимость ее от каких-либо других органов государственной власти и местного самоуправления, а также многофункциональность и универсальность ее деятельности, заключающаяся в том, что она не ограничена какой-либо сферой общественных отношений, составляют ее неоценимое преимущество перед всеми другими органами (например, Министерством РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства), наделенными правом на обращение в суд с исками в защиту неопределенного круга лиц.

Особое место в работе отведено анализу полномочий прокурора по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц традиционными средствами «общенадзорного» прокурорского реагирования и их соотношению с полномочием по предъявлению исков (заявлений) в защиту неопределешюго круга лиц. В ходе исследования автор приходит к выводу о том, что именно совокупность всех полномочий позволяет обеспечить комплексный характер деятельности прокуратуры по защите прав и законных интересов неопределенного крута лиц.

Вторая глава «Общая характеристика иска (заявления) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Становление и последующее развитие самостоятельного гражданско-процессуального института - иска (заявления) в защиту прав и законных интересов' неопределенного круга лиц» автор прослеживает историю развития данного процессуального института в Российской Федерации и за рубежом. В этих целях диссертант обращается к анализу законодательства стран англосаксонского права (Англии, США, Филиппин), а также стран континентального права (Германии, Швеции, Италии, Норвегии и др.), выявляет основные отличия, характерные для правовой регламентации исследуемой юридической конструкции.

Особое место в диссертации занимает анализ законодательства Российской Федерации, создающего правовую основу для процессуальной инициативы прокурора по возбуждению дел в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц. Автор поддерживает мнение Е.Е. Уксусовой о том, что значение данных законодательных актов заключается в том, что они определяют безграничное «правовое пространство деятельности» конструкции исков (заявлений) в защиту неопределенного круга лиц. Практически законодателем не ограничивается содержание правоотношений, на которых могут быть основаны требования прокурора. В широком смысле речь идет о защите целого спектра прав и свобод, охраняемых законом и обеспечиваемых правосудием.' Эта защита направлена на обеспечение правового, экономического, социального, экологического благополучия > общества.

Во втором параграфе диссертации «Понятие и особенности иска (заявления) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц»

автор анализирует работы рада ученых (Т.О. Аболонина, Н.С. Батаевой, И.В. Решетниковой, В.В. Яркова и др.), исследовавших правовую природу иска (заявления) в защиту неопределенного круга лиц. Анализ данных работ позволил автору раскрыть особенности данных исков (заявлений), которые необходимо учитывать прокурорам при обращении в суд.

В диссертации автором раскрывается сущность понятия «неопределенный круг лиц», выделяются признаки, характерные для неопределенного круга лиц, выявляются различия между понятиями «значительное число граждан» и «неопределенный круг лиц». Данные особенности имеют практическое значение для прокуроров при предъявлении ими исков (заявлений) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц.

Автором определяется также круг субъектов, помимо прокурора, обладающих правом на обращение в суд с данным видом иска (заявления). В связи с этим обращается внимание на то, что осуществляя надзор за исполнением законов указанными органами государственной власти, прокурор должен проверять,

осуществляют ли они возложенные на них полномочия по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц. В случае, если при наличии подобных нарушений указанные органы не выполняют возложенные на них обязанности, прокурор вправе сам обратиться в суд с иском (заявлением) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц. Иск (заявление) прокурора в этом случае зачастую является единственной возможностью использования судебного механизма и восстановления нарушенных прав и законных интересов неопределенного круга лиц. Поскольку причины таких действий. (бездействия) должностных лиц. упомянутых органов могут заключаться не только в их юридической некомпетентности, но и часто в заведомом игнорировании ими своих обязанностей, прокурор должен дать им правовую оценку и при необходимости принять адекватные меры воздействия.

Диссертантом обращается также внимание на то, что судебный процесс по данному иску (заявлению) направлен на установление противоправного характера деятельности ответчика и принятие соответствующего решения публично-правового характера. Цель иска (заявления) в защиту неопределенного круга лиц состоит в том, чтобы в судебном порядке установить сам факт массового нарушения прав и законных интересов неопределенного круга лиц со стороны определенного ответчика.

Проведенный в работе анализ особенностей иска (заявления) в защиту неопределенного круга лиц позволил автору сформулировать понятие данного иска, которое предлагается закрепить в ГПК РФ.

Вместе с тем в работе отмечается, что использованный законодателем, а также учеными-теоретиками термин «иск (заявление) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц» является неудачным, поскольку вносит неясность в то, что же на самом деле представляют собой пострадавшие и в чем заключается их неопределенность. Как уже указывалось, эта неопределенность заключается именно в сложности индивидуализировать, определить, т.е. персонифицировать всех пострадавших. Однако существующие трудности в определении количественной и

персональной численности пострадавших от правонарушения, не должны рассматриваться как основополагающий критерий в подходе к определению механизма, используемого для защиты публичных интересов граждан. Более того, несмотря на численную неопределенность, сам круг пострадавших может быть определен и по другим критериям. На взгляд автора, если исходить из того, что иск (заявление) в защиту неопределенного круга лиц является разновидностью группового иска (заявления), то данный иск можно было бы обозначить как публичный групповой иск (заявление), исходя из того, что главное его назначение -защита публичных интересов большого числа пострадавших;

Автором рассматривается также проблема единства концепции и полноты законодательного регулирования, особенностей применения иска (заявления) в защиту неопределенного круга лиц. Анализ положений ГПК позволил автору прийти к выводу о недостаточной правовой регламентации данного процессуального института и о необходимости внесения дополнений с целью обеспечения единообразия в правоприменительной практике.

Так, применительно к данным искам предлагается:

установить правило общей территориальной подсудности, в соответствии с которым иски о защите неопределенного круга лиц должны предъявляться в суд только по месту жительства или нахождения ответчика;

законодательно закрепить положение, в соответствии с которым вступившее в законную силу решение суда о признании действий ответчика противоправными в отношении неопределенного круга лиц обладает преюдициальной силой при рассмотрении дел по искам (заявлениям) конкретных участников неопределенного круга лиц;

законодательно закрепить положение, о том, что решение суда об удовлетворении иска о защите неопределенного круга лиц подлежит опубликованию за счет средств ответчика, определив при этом срок публикации и печатное издание.

Третья глава «Особенности участия прокурора в гражданском судопроизводстве по делам о защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц» содержит три параграфа.

Первый параграф «Условия обеспечения эффективности участия прокурора в гражданском процессе в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц» посвящен выявлению и анализу условий, обозначенных в названии параграфа.

Автором выделены следующие условия обеспечения эффективности участия прокурора в гражданском процессе в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц:

информированность прокуроров о наличии нарушений; правильная квалификация наличия нарушений прав и законных интересов неопределенного круга лиц; полнота и обоснованность заявляемых требований;

правильное определение критериев использования полномочия на обращение в суд с исковым заявлением (заявлением) в защиту неопределенного круга лиц, позволяющих в конкретной ситуации выделить данную меру прокурорского реагирования в качестве приоритетной из числа иных возможных средств.

По мнению автора, полномочие по предъявлению исков (заявлений) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц необходимо использовать в случаях, когда:

есть объективные основания полагать, что реагирование прокурора в иной форме (внесение представления или принесение протеста) не приведет к надлежащему, своевременному и полному устранению нарушений законности, а обращение прокурора в суд будет максимально эффективным с точки зрения оперативности;

иные меры прокурорского реагирования оказались безрезультатными;

задачи пресечения правонарушения и предотвращения большего вреда могут быть эффективно решены путем принятия судом мер по обеспечению иска; иными средствами устранить выявленное правонарушение нельзя.

Не менее значимым с точки зрения эффективности обращения прокурора в суд является, по мнению автора, правильное и грамотное составление самого искового заявления (заявления), поскольку его форма и содержание являются одной из предпосылок результативности обращения прокурора в суд в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц. Это обусловлено тем, что исковое заявление (заявление) является основополагающим документом, служащим поводом для возбуждения дела в суде. Автор проводит разграничение между формами обращения прокурора в суд в защиту неопределенного круга лиц. Преобладающей формой является исковое заявление. Иная форма - «заявление» - предусмотрена, лишь для обращений прокурора по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Важным условием для эффективной деятельности прокуратуры по защите прав и законных интересов неопределенного круга является также обобщение, изучение и анализ работы в этом направлении всеми звеньями прокуратуры, начиная с районной и до Генеральной прокуратуры Российской Федерации, а также методическое обеспечение этой работы, которое должно осуществляться управленческими звеньями прокуратуры (прокуратурами субъектов и Генеральной прокуратурой РФ). В работе автор приходит к выводу о том, что методическая функция может быть с полным основанием отнесена к управленческой, т е. такой, когда указанные звенья прокуратуры не только сами предъявляют и поддерживают в суде иски, но и организуют работу подчиненных прокуратур по использованию гражданско-правовых средств реагирования на такие нарушения. Между тем, автор отмечает, что данной деятельности в указанных звеньях прокуратуры Российской Федерации уделяется еще не достаточно внимания.

Наибольшими возможностями и информационной базой для таких обобщений, по мнению автора, обладает подразделение, занимающееся «общим

надзором». Оно может во взаимодействии с другими подразделениями собрать такие материалы реагирования по всем направлениям и обобщить их, выработать наиболее рациональные и эффективные меры реагирования на типичные нарушения прав и законных интересов неопределенного круга лиц. Вместе с тем, большая роль в методической деятельности по изучению практики использования гражданско-правовых средств для восстановления нарушенных прав и законных интересов неопределенного круга лиц, безусловно, принадлежит подразделениям, которые занимаются обеспечением участия прокуроров в гражданском и арбитражном судопроизводствах. При этом во всех случаях важно обеспечить координацию в этих-вопросах между оперативными подразделениями всех уровней прокуратур.

Перечисленные условия позволят, по мнению автора, должным образом реализовать основную задачу прокурора по предъявлению исков (заявлений) в защиту неопределенного круга лиц, которая в самом общем виде может быть сформулирована как своевременное принятие мер к полному устранению в судебном порядке нарушений законов, выявленных прокурором в порядке надзора, полному пресечению правонарушений, затрагивающих права и законные интересы неопределенного круга лиц.

Во втором параграфе «Классификация типичных видов исков (заявлений) прокуроров в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц» автором систематизирована практика участия прокуроров в рассмотрении дел по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц в соответствии с характером предмета иска (заявления) и области правоотношений, в которой допущены нарушения законов.

В работе выделены следующие виды исков (заявлений) прокуроров в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц:

1) заявления об оспаривании законности нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления;

2) исковые заявления о защите экологических прав граждан (например, иски о запрете деятельности, приносящей вред окружающей природной среде);

3) исковые заявления в защиту прав потребителей (например, иски о признании незаконными действий по отключению от электроэнергии добросовестных абонентов);

4) заявления прокурора, предъявляемые в суд в связи с выявлением нарушений, допускаемых в деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, и затрагивающих права и законные интересы неопределенного круга лиц (например, иски к налоговым органам в связи с неприменением последними льготных налоговых ставок земельного налога на земли, предоставленные для строительства жилья);

5) заявления в защиту избирательных прав граждан (например, заявления об отмене результатов выборов в силу многочисленных нарушений избирательного законодательства);

6) исковые заявления о ликвидации общественных объединений, пропагандирующих идеи насилия, социальной, национальной, расовой розни.

Данные виды обращений прокурора в суд в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц для наглядности проиллюстрированы автором примерами из практики прокурорского надзора.

В третьем параграфе «Анализ деятельности органов прокуратуры зарубежных стран по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц» автор отмечает, что совершенствование института прокуратуры Российской Федерации в современной ситуации объективно предполагает изучение зарубежного опыта с позиции возможного его использования в нашей стране и, в частности, в области деятельности органов прокуратуры по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц.

Анализ зарубежного законодательства позволил автору сделать вывод о том, что институт предъявления гражданского иска прокурором (органом, выполняющим аналогичные функции) существует почти во всех зарубежных странах. Например, во Франции, Германии, Испании, Италии, США, Японии и др.- Это весьма

распространенное полномочие используется для защиты прав граждан, которые сами не всегда могут защитить свои интересы, а также для защиты публичных интересов. Вместе с тем для каждого зарубежного государства характерен свой особый, специфический подход в определении и правовой регламентации того объема процессуальных полномочий, которыми обладает прокуратура (органы, выполняющие аналогичные функции) в гражданском судопроизводстве.

Особый интерес, по мнению автора, для российской прокуратуры в области организации и осуществления деятельности по защите публичных интересов (прав и законных интересов неопределенного круга лиц) представляет опыт американского института атторната.5 Проведенный анализ отчетов генеральных атторнеев различных штатов свидетельствует о том, что именно в США выработана обширная практика по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц путем обращения в суд с иском.

Автором проанализированы отдельные направления деятельности атторнеев по защите публичных интересов в целях выявления наиболее рациональных и эффективных способов решения возникающих проблем. По мнению автора, наибольший практический интерес для российской прокуратуры представляет практика координации деятельности в борьбе с правонарушениями, затрагивающими интересы сразу же нескольких штатов, заключающаяся в выработке единой стратегии, проведении совместных проверок и предъявлении совместных исков в целях пресечения выявленных правонарушений.

В заключении излагаются основные выводы исследования, предложения и рекомендации по совершенствованию деятельности российской прокуратуры по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве, а также предложения по совершенствованию действующего законодательства.

5 В США никогда не было стройной системы органов прокуратуры. Функции прокуратуры фактически выполняет институт атторната - система органов и должностных лиц, не имеющих строгой централизованное!« и соподчиненносги. Для удобства читателей в тексте использовано русское понятие «прокурор» наряду с понятием «атторней».

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Защита прав и интересов неопределенного круга лиц в структуре деятельности прокуратуры. Актуальные проблемы борьбы с преступностью. Материалы второй научно-практической конференции молодых ученых. М, 2003. С. 126-127.

2. Новый ПЖ: статус прокурора. Законность. №3.2003. С. 6-9.

3. Защита прав неопределенного круга лиц. Законность. №8.2003. С. 2-5.

4. Защита публичных интересов в рамках гражданского судопроизводства в США. Законность. №12. 2003. С.37-40.

5. Гражданский процесс Российской Федерации. Учебник и Практикум. Под ред. Власова А.А. М.: Юрайт- Издат., 2003. (Тема Практикума - Иск). С. 474- 476.

Подп. к печ. 09.02.2004 г. Заказ № 12/567 П. л. 1. Формат 60x841/16. Тираж 100 экз. Отпечатано: «ЮСК- полиграфия» г. Москва, уул. Краснобогат ырская, д. 92 тел. 963-4111,964-3139

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Артамонова, Екатерина Михайловна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ПРОКУРОРА В ГРАЖДАНСКОМ ПРОЦЕССЕ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ.

§ 1. Тенденции развития современного правового статуса прокурора в гражданском судопроизводстве.

§ 2. Предъявление прокурором исков (заявлений) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц - как одно из средств реализации надзорных функций.

ГЛАВА II. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИСКА (ЗАЯВЛЕНИЯ) В ЗАЩИТУ ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ НЕОПРЕДЕЛЕННОГО КРУГА ЛИЦ В ГРАЖДАНСКОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ.

§ 1. Становление и последующее развитие самостоятельного гражданско-процессуального института - иска (заявления) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц.

§2. Понятие и особенности иска (заявления) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц.

ГЛАВА III. ОСОБЕННОСТИ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В ГРАЖДАНСКОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ ПО ДЕЛАМ О ЗАЩИТЕ ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ НЕОПРЕДЕЛЕННОГО КРУГА ЛИЦ.

§ 1. условия обеспечения эффективности участия прокурора в гражданском процессе в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц.

§ 2. Классификация типичных видов исков (заявлений) прокуроров в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц.

§ 3. Анализ деятельности органов прокуратуры зарубежных стран по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Защита прокурором прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве"

Актуальность темы исследования. Соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина приобрели в настоящее время особое значение. Международное и национальное право провозглашают приоритет соблюдения прав и свобод человека и гражданина при определении государственной политики, организации управления, принятии решений политического, экономического, социально-культурного значения.

Конституция Российской Федерации (ст. 2) определяет права и свободы человека как высшую ценность и возлагает на государство обязанность по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина.

Вместе с тем ситуация в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина продолжает оставаться крайне напряженной. Ежегодно выявляется большое количество нарушений. Так, в 2002 году количество выявленных прокуратурой нарушений в рассматриваемой сфере составило 284426, из них нарушения: трудовых прав - 183074; жилищных прав - 21940; прав потребителей - 14314; прав и интересов несовершеннолетних - 119760.

В связи с этим остро встает вопрос о необходимости совершенствования и активизации правозащитной деятельности государства.

Важнейшим государственным органом, призванным обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина, является прокуратура, на которую возложена функция по осуществлению надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов, соблюдением прав и свобод граждан. Никакой иной орган в Российской Федерации не наделен функцией надзора за исполнением законов и столь широким кругом полномочий и правовых средств их осуществления для реализации возложенных на него функций.

В совокупности правовых средств, используемых прокурором в целях устранения выявленных нарушений законности и восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан, особое место занимают гражданско-правовые средства прокурорского реагирования.

С принятием в 2002 году Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации1 (далее - ГПК) концепция правового статуса прокурора претерпела существенные изменения, которые в первую очередь коснулись полномочий прокурора по возбуждению дела в суде.

Согласно ст. 45 ГПК прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Данное полномочие прокурора впервые получило законодательное закрепление в новом ГПК.

Вместе с тем появление такой юридической конструкции как иск (заявление) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц обусловлено несколькими причинами. Прежде всего, это формирование новой экономической и политической системы, переход к рыночной экономике, возникновение многосторонней системы общественных и экономических отношений, для которой характерны случаи, когда от неправомерных действий одного из участников правоотношений страдают интересы многих граждан и организаций и часто невозможно определить всех пострадавших. Необходимость эффективной защиты нарушенных прав в подобной ситуации и привела к появлению данного механизма защиты прав граждан, основным преимуществом которого является возможность достижения значительного социального эффекта, заключающегося в устранении правонарушения, одновременно затрагивающего права и интересы больших групп граждан, а, следовательно, обеспечение тем самым правового, экономического, социального, экологического благополучия общества в целом.

1 C3 РФ. 2002. №46. Ст. 4532.

Актуальность данного исследования обусловлена тем, что в условиях действия нового гражданского процессуального законодательства предъявление прокурором исков (заявлений) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц является одной из реальных возможностей прокуратуры по защите прав, свобод и законных интересов граждан в рамках гражданского судопроизводства. Таким образом, необходимо объективное, научно обоснованное осмысление роли прокуратуры как государственного надзорного органа, осуществляющего правозащитные функции путем, в частности, защиты прав и законных интересов неопределенного круга лиц с использованием судебных процедур, поскольку именно в деятельности по предъявлению исков (заявлений) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц правозащитная функция прокуратуры получит дальнейшее развитие. Актуальность исследования заключается также и в необходимости разработки механизма защиты прокурором прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве.

Объект и предмет исследования. Объектом данного исследования являются правоотношения, возникающие в процессе реализации прокурором надзорных полномочий по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве.

Предметом исследования является деятельность прокурора по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц гражданско-правовыми средствами.

Цели и задачи исследования. Целью исследования является анализ и научное осмысление деятельности прокурора по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве, а также разработка теоретических положений и практических рекомендаций, применение которых позволило бы усовершенствовать эту деятельность.

Для достижения указанной цели необходимо решить следующие научно-исследовательские задачи:

- исследовать современную отечественную концепцию правового статуса прокурора в гражданском судопроизводстве;

- определить и обозначить факторы, обуславливающие наделение прокурора полномочием по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском процессе, как средства реализации надзорных функций;

- раскрыть содержание и выявить особенности иска (заявления) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц;

- определить условия, способствующие повышению эффективности участия прокурора в гражданском судопроизводстве в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц;

- выявить и классифицировать виды обращений прокурора в суд в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц;

- оценить перспективы дальнейшего развития деятельности прокурора по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц;

- исследовать зарубежный опыт по защите органами прокуратуры (органами, выполняющими аналогичные функции) публичных интересов в целях восприятия российской прокуратурой наиболее эффективных и результативных способов, направлений и форм этой деятельности.

Методологические, теоретические и правовые основы исследования.

Методологической базой исследования послужили общенаучные методы познания: диалектический системный анализ, исторический и логический методы. Использован комплекс специальных научных методов исследования (сравнительно-правовой, нормативно-логический, функциональный).

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ведущих ученых в области прокурорского надзора, различных отраслей права: А.И. Алексеева, В.И. Баскова, А.А. Белкина,

С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, А. Д. Бойкова,

A.А.Власова, И.С. Викторова, В.В. Гаврилова, Р.Е. Гукасяна, В.З. Гущина,

B.Д. Ермакова, А.Б. Карлина, А.Х. Казариной, А.Ф. Клейнмана, В.Г Мелкумова, В.И. Рохлина, В.П. Рябцева, А.П. Сафонова, К.Ф. Скворцова, Ю.И. Скуратова, А .Я. Сухарева, В.Ф. Тараненко, Ю.А. Тихомирова, М.С. Шакарян, Н.П. Шарыло, В.Н. Щеглова, Д.М. Чечота, Н.Д. Чечиной, А.В. Чурилова, В.Б. Ястребова и др.

Научной базой для исследования особенностей и преимуществ исков (заявлений) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц послужили также работы последних лет, в частности, Г.О. Аболонина, Н.С. Батаевой, Е.Е. Уксусовой, В.М. Жуйкова, И.В. Решетниковой, В.К. Пучинского, JI.B. Тумановой, В.В. Яркова и др.

Нормативно-правовую базу исследования составили: международно-правовые акты о правах человека, Конституция Российской Федерации, Гражданский процессуальный Кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный Кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и другие федеральные законы, а также законодательство ряда зарубежных стран (Англии, США, Германии, и др.), относящееся к теме диссертации.

При написании работы проведен анализ соответствующих постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации, информационных писем Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Эмпирическая база исследования. Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечены результатами изучения имеющихся в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, прокуратурах г. Москвы и Московской области справок, обобщений, докладных записок и актов прокурорского реагирования, а также материалов судебной практики за период с 1997 -2003 гг.

По специально подготовленной программе автором было изучено 150 гражданских дел, рассмотренных судами г. Москвы и Московской области по заявлениям прокуроров о признании нормативных правовых актов недействующими. Эмпирическую базу исследования составили также статистические данные Генеральной прокуратуры Российской Федерации об участии прокуроров в гражданском судопроизводстве, осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина (в качестве источников были использованы Сводные отчеты формы «П» о работе прокурора за 2000г. — первое полугодие 2003г.).

Научная новизна работы определяется тем, что в условиях действия нового гражданского процессуального законодательства она является первым комплексным исследованием деятельности прокурора по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве как составной части его правозащитной деятельности, осуществляемой в рамках реализации его надзорных функций.

Проведенное исследование позволило, с одной стороны, раскрыть особенности правового статуса прокурора в гражданском судопроизводстве на современном этапе в свете принятого в 2002 году ГПК, а с другой - дало возможность впервые показать место и роль прокуратуры в обеспечении соблюдения прав и законных интересов неопределенного круга лиц. При этом прокуратура рассматривается как необходимый правозащитный орган, занимающий ведущее место в механизме защиты прав и законных интересов неопределенного круга лиц.

Новизна работы обусловлена также и тем, что содержание и особенности иска в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц раскрываются с позиции значения рассматриваемой юридической конструкции для прокурорского надзора за исполнением законов как правового средства устранения выявленных нарушений.

Основные положения, выносимые на защиту.

1) В условиях проводимой судебно-правовой реформы, которая существенно изменила полномочия прокурора в гражданском процессе, а также в связи с изменением общественных и экономических отношений, которые в настоящее время приобрели многосторонний характер, защиту прокурором прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве следует рассматривать как одно из приоритетных направлений в надзорной деятельности прокуратуры по защите прав, свобод и законных интересов граждан.

2) Обоснован вывод о необходимости (в качестве гарантии обеспечения законности и соблюдения прав граждан) наделения прокурора дополнительными надзорными полномочиями - правом на вступление в гражданский процесс для дачи заключения по делам о защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц.

3) Дано понятие иска (заявления) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, под которым следует понимать предъявляемое прокурором, государственными органами, органами местного самоуправления, общественными организациями и их объединениями, гражданами требование в защиту прав и законных интересов многочисленной группы лиц, общность которой обусловлена наличием одного и того же ответчика, единством заявляемых требований, тождеством предмета и основания заявления, предмета доказывания, а также наличием общего способа защиты судом нарушенных прав; круг лиц, в интересах которых предъявляется иск (заявление), численно и персонально не определен, но является столь многочисленным, что делает невозможным установление и привлечение к участию в деле всех потенциальных истцов (заявителей).

Обоснован вывод о том, что использованный законодателем для обозначения самостоятельного процессуального института термин «иск (заявление) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц» является не совсем удачным. В связи с этим предложено обозначить данный иск (заявление) как «публичный групповой иск (заявление)».

В целях повышения эффективности защиты прав граждан обоснован вывод о необходимости использования иска (заявления) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц и в целях защиты прав многочисленной, но количественно определенной группы лиц.

Определены условия, которые способствуют повышению эффективности осуществления прокурором надзорных функций по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц. Данные условия заключаются: в полноте информационного, методического обеспечения; в правильной квалификации наличия нарушений прав и законных интересов неопределенного круга лиц, а также в полноте и обоснованности заявляемых требований; в правильном определении критериев использования полномочия на обращение в суд с исковым заявлением (заявлением) в защиту неопределенного круга лиц, позволяющих в конкретной ситуации выделить данную меру прокурорского реагирования в качестве приоритетной из числа иных возможных средств. Разработана классификация видов обращений прокурора в суд в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц и предложены практические рекомендации по совершенствованию деятельности прокурора по выявленным направлениям. На основе проведенного сравнительного исследования сделан вывод о том, что наибольший практический интерес для российской прокуратуры в области организации и осуществления деятельности по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц в рамках гражданского судопроизводства может представлять опыт атторнейской службы США, где выработана обширная и эффективная практика в этой области, характеризующаяся, в частности, многообразием направлений осуществления данной деятельности, использованием процедуры предъявления совместных исков атторнеями нескольких штатов.

Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования обусловлена актуальностью и новизной рассмотренных в нем проблем. Теоретическое значение результатов исследования заключается в том, что они дополняют и развивают научные знания о проблемах участия прокурора в гражданском судопроизводстве с учетом особенностей и специфики законодательного регулирования на современном этапе. Теоретические выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате проведенного исследования, способны повысить эффективность деятельности прокурора по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве.

Содержание диссертации, ее основные выводы и положения могут быть использованы для дальнейшего углубленного изучения отдельных аспектов темы, а также при совершенствовании законодательства, в частности, Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Основные результаты данного исследования могут быть использованы в методических и лекционных курсах при преподавании в вузах и в системе различных форм повышения квалификации дисциплин «Прокурорский надзор в Российской Федерации», «Гражданское процессуальное право».

Материалы исследования могут найти применение в практической деятельности прокуроров, так как систематизируют данные прокурорской практики по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц и содержат соответствующие рекомендации.

Научная апробация и внедрение результатов исследования Основные результаты исследования отражены в пяти научных публикациях. Выводы и предложения освещались на научно-практической конференции молодых ученых «Актуальные проблемы борьбы с преступностью» в г. Москве в апреле 2003 года.

Концептуальные идеи и предложения были также реализованы при проведении НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации научного исследования, посвященного проблемам эффективности участия прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве (в свете проводимой судебной реформы и принятия новых ГПК и АПК РФ), при подготовке информационно -аналитической записки Генеральному прокурору о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации за 2002 год, а также при подготовке Институтом предложений и замечаний по проекту Гражданского процессуального Кодекса Российской Федерации.

Структура диссертации. Структура и объем работы определены предметом и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографии.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура", Артамонова, Екатерина Михайловна, Москва

Заключение

Проведенное исследование проблем деятельности прокурора в гражданском судопроизводстве по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц позволило сделать следующие выводы.

Острота современной ситуации с законностью и правопорядком в стране, вступление Российской Федерации в Совет Европы и ратификация Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод диктуют необходимость максимального использования правозащитного потенциала всех государственных органов.

Важное место в государственном механизме защиты прав и свобод граждан на всех уровнях и в масштабах всей страны занимает прокуратура. Она обладает широкими и разнообразными полномочиями, служащими важным средством в устранении нарушений законов, защите прав и свобод граждан, публичных интересов и обеспечивающими реализацию возложенной на нее основной функции — надзора за исполнением законов.

Одним из таких полномочий является право прокурора предъявлять иск (заявление) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц. Данное полномочие прокурора впервые получило законодательное закрепление в ГПК и в условиях действия нового гражданского процессуального законодательства является одной из основных возможностей по защите прав граждан в рамках гражданского судопроизводства. По мнению автора, эта форма прокурорского реагирования является наиболее эффективной в современных экономических и политических условиях, дополняет традиционные средства «общенадзорного» прокурорского реагирования и нередко является прямым продолжением «общенадзорной» деятельности.

Задача прокурора по предъявлению таких исков (заявлений) в самом общем виде может быть сформулирована как своевременное принятие мер к полному устранению в судебном порядке нарушений законов, выявленных в порядке надзора, полному пресечению правонарушений, затрагивающих права и законные интересы широкого круга лиц.

В результате проведенного диссертационного исследования автором сформулировано определение иска (заявления) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, под которым в работе понимается предъявляемое прокурором, государственными органами, органами местного самоуправления, общественными организациями и их объединениями, гражданами требование в защиту прав и законных интересов многочисленной группы лиц, общность которой обусловлена наличием одного и того же ответчика, единством заявляемых требований, тождеством предмета и основания заявления, предмета доказывания, а также наличием общего способа защиты судом нарушенных прав; круг лиц, в интересах которых предъявляется иск (заявление), численно и персонально неопределен, но является столь многочисленным, что делает невозможным установление и привлечение к участию в деле всех потенциальных истцов (заявителей). Решение по данному иску (заявлению) носит публично-правовой характер и обладает преюдициальной силой при рассмотрении дел по искам (заявлениям) конкретных участников неопределенного круга лиц.

Вместе с тем в работе отмечается, что использованный законодателем, а также учеными-теоретиками термин «иск (заявление) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц» является не совсем удачным, поскольку вносит неясность в то, что же на самом деле представляют собой пострадавшие и в чем заключается их неопределенность. Между тем эта неопределенность заключается именно в сложности индивидуализировать, определить, т.е. персонифицировать всех пострадавших. Представляется возможным указать, что существующие трудности в определении количественной численности пострадавших от правонарушения, не должны рассматриваться как основополагающий критерий в подходе к определению механизма, используемого для защиты публичных интересов граждан. Необходимо учитывать, что несмотря на численную неопределенность, сам круг пострадавших может быть определен и по другим критериям. На наш взгляд, если исходить из того, что иск (заявление) в защиту неопределенного круга лиц является разновидностью группового иска (заявления), то данный иск (заявление) можно было бы обозначить как публичный групповой иск (заявление), поскольку главное его назначение — защита публичных интересов большого числа пострадавших.

Исследуемая в работе правовая конструкция позволяет прокурору осуществлять защиту широкого спектра прав и свобод, охраняемых законом и обеспеченных правосудием.

В широком смысле защита в судебном порядке прав и законных интересов неопределенного круга лиц направлена на обеспечение правового, экономического, социального, экологического благополучия общества. Следовательно, активное использование прокурорами полномочия по предъявлению данных исков будет способствовать реализации и эффективному осуществлению на практике основной задачи прокуратуры — защите публичных интересов.

Таким образом, защита прав и законных интересов неопределенного круга лиц в настоящее время может рассматриваться как самостоятельное направление по осуществлению возложенной на прокуратуру правозащитной функции, а полномочие по предъявлению исков (заявлений) в защиту неопределенного круга лиц — как универсальное средство прокурорского реагирования на нарушения законности.

Универсальный характер данного иска (заявления) прокурора проявляется в возможности его использования в независимости от того, в какой сфере государственной или общественной жизни, при осуществлении какой из функций прокуратуры выявлено нарушение общезначимого (публичного) интереса, влекущее необходимость прокурорского обращения в суд, и в какой процессуальной форме отражены сведения об этом.

Эффективность и целенаправленность решения задачи по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц обеспечивается благодаря всем составляющим единой, централизованной прокурорской системы. Именно единство и централизованность прокурорской системы, независимость ее от каких-либо других органов государственной и местной власти, подчиненность только закону, а также многофункциональность и комплексность ее деятельности, заключающейся в том, что она не ограничена какой либо сферой общественных отношений, составляют ее неоценимое преимущество перед всеми другими органами, наделенными правом на обращение в суд с иском (заявлением) в защиту неопределенного круга лиц.

Особое значение для обеспечения эффективной деятельности прокуратуры по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц в рамках гражданского судопроизводства имеет надлежащая организация работы на данном направлении. Условия, обеспечивающие эффективность работы прокурора по защите неопределенного круга лиц, заключаются: в полноте информационного, методического обеспечения; в правильной квалификации наличия нарушений прав и законных интересов неопределенного круга лиц; в правильном определении критериев использования полномочия на обращение в суд с исковым заявлением (заявлением) в защиту неопределенного круга лиц, позволяющих в конкретной ситуации выделить данную меру прокурорского реагирования в качестве приоритетной из числа иных возможных средств. Эффективность проделанной прокурором работы во многом зависит от качества самого искового заявления (заявления) в защиту неопределенного круга лиц. Требования, которым оно должно отвечать сформулированы автором в конкретных рекомендациях.

Особого внимания заслуживает необходимость совершенствования методической работы по данному направлению деятельности прокуратуры. Решающая роль здесь должна принадлежать, на наш взгляд, подразделениям, занимающимся обеспечением участия прокуроров в гражданском и арбитражном судопроизводствах.

Важным аспектом совершенствования деятельности прокуратуры по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц является своевременное и четкое формулирование и доведение до сведения самых широких слоев общественности позиции прокуратуры по принципиальным вопросам, затрагивающим права большого числа граждан. Для этого могут использоваться СМИ и иные каналы передачи информации.

Большой практический интерес в целях восприятия наиболее эффективных и результативных возможностей по защите публичных интересов общества для российской прокуратуры представляет практика атторнейской службы США по защите публичных интересов. Данная практика еще раз подтверждает несостоятельность предложений критиков современного статуса российской прокуратуры, ссылающихся на опыт зарубежных стран, отказаться от всех других ее функций, кроме функции уголовного преследования. Американский опыт свидетельствует, что действующая в США атторнейская служба (аналог прокуратуры) обладает схожими функциями и правовыми средствами их реализации, что и российская прокуратура. При этом в ряде компонентов правовых возможностей по защите публичных интересов атторнейская служба превосходит потенциал российской прокуратуры. Именно поэтому, на наш взгляд, необходим системный подход к изучению опыта зарубежных стран.

Таким образом, результаты работы свидетельствуют о необходимости дальнейшего рассмотрения вопросов защиты прав и законных интересов неопределенного круга лиц в рамках прокурорско-надзорной деятельности. Учитывая многообразие и значимость проблем, возникающих в прокурорской практике, более детальное их изучение должно способствовать совершенствованию прокурорской деятельности в этом направлении.

Проведенное исследование также позволило сформулировать ряд предложений по совершенствованию действующего законодательства.

Предложения по совершенствованию гражданского процессуального законодательства и Закона «О прокуратуре Российской Федерации»

1. Внести изменения в п.4 ст.27 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», изложив его в следующей редакции:

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы или когда нарушены права и законные интересы неопределенного круга лиц, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших».

2. Внести изменения и дополнения в ст. 45 ГПК:

2.1 Дополнить ч.2 ст. 45 ГПК следующим положением:

При отказе прокурора от заявления, поданного им в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд продолжает рассмотрение дела по существу».

2.2. Дополнить ч.З ст. 45 ГПК и изложить ее в следующей редакции:

Прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью, о защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами. Неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела».

2.3 Дополнить ст.45 ГПК частью 4 в следующей редакции:

Прокурор участвует в гражданском процессе в целях осуществления возложенных на него функций по надзору за исполнением законов», исключив при этом из ч.З ст.45 ГПК слова «в целях осуществления возложенных на него полномочий».

3. Дополнить ст. 30 ГПК частью 4:

4. Заявления по делам о защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц предъявляются в суд только по месту жительства или нахождения ответчика».

4. Внести следующее дополнение в ст.189 ГПК:

Несогласие суда с заключением прокурора, представителя государственного органа или представителя органа местного самоуправления должно быть мотивировано в решении суда».

5. Внести изменения в пункт 14 части 1 ст.89 ГПК и изложить его в следующей редакции: прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления, организации и граждане — по заявлениям в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц, неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований».

6. Дополнить ч.2 ст.61 ГПК следующим положением:

Обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным постановлением о признании действий ответчика противоправными в отношении неопределенного круга лиц, обязательны для суда, рассматривающего иск (заявление) конкретных участников неопределенного круга лиц о последствиях действий ответчика».

7. Дополнить ГПК статьей 207-1:

Решение суда по делам о защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц.

Решение суда об удовлетворении иска в защиту неопределенного круга лиц, после вступления его в законную силу, подлежит обязательному опубликованию за счет ответчика. Печатное издание и срок публикации определяются судом в принятом решении».

8. Дополнить ст. 252 ГПК частью 4:

4. Суд обязан рассмотреть по существу заявление прокурора об оспаривании нормативного правового акта, действовавшего на момент принятия заявления к производству, и в случае его последующей отмены органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, принявшими оспариваемый акт».

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Защита прокурором прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве»

1. Конституция Российской Федерации.-М., 1993. ^ 2. Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991г.//

2. Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР 1991. №52. Ст.1865.

3. Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Заключена в г. Риме 4 ноября 1950г. // СЗ РФ. 2001. №2. Ст.163;

4. Международный пакт от 16 декабря 1966г. «О гражданских и политических правах».// Бюллетень Верховного Суда РФ 1994. №12

5. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002г. № 138-Ф3// СЗ РФ. 2002. №46. Ст. 4532.

6. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 4> июля 2002г. №95-ФЗ // СЗ РФ. 2002. №30. Ст. 3012.

7. Федеральный конституционный закон от 12 июля 1994г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ 1994. №13. Ст. 1447

8. Гражданский Кодекс Российской Федерации ч. I. от 21 октября 1994г. №51-ФЗ.// СЗ РФ. 1994. №32. Ст.3301.

9. Налоговый Кодекс Российской Федерации ч.1. от 16 июля 1998г. №146-ФЗ. // СЗ РФ. 1998. №31. Ст.3824.

10. Закон РФ от 17 января 1992г. №2202-1 «О прокуратуре Российской ^ Федерации» (в ред. Ф.З. от 17.01.95 №168-Ф.З. с измен., внесенными

11. Ст.5018., СЗ РФ. 2002 №26. Ст.2523., СЗ РФ. 2002 №40 Ст.3853., СЗ РФ. 2003 №27 Ст.2700.

12. Федеральный закон от 19.05.1995г. №82-Ф.З. «Об общественных объединениях» (в ред. Ф.З. от 17.05.97 №78-Ф.З., от 19.07. 1998. №112-Ф.З.)//РГ от 25.05.95.

13. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997г. №1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. №9. Ст.1011

14. Федеральный Закон от 10 января 2002 г. №7-ФЗ "Об охране окружающей среды"// СЗ РФ. 2002.№2. Ст. 133.

15. Федеральный Закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"//СЗ РФ. 1999. №14. Ст. 1650

16. Федеральный закон от 7 февраля 1992 г.№ 2300-1 "О защите прав потребителей"// СЗ РФ. 1996. №3. Ст. 140

17. Федеральный закон от 18 июля 1995г.№ 108-ФЗ "О рекламе"// РГ от 25 июля 1995. №142.

18. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления"//СЗ РФ. 1995. №35. Ст. 3506

19. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"//С3 РФ. 1999. №42. Ст. 5005

20. Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. №208-ФЗ "Об акционерных обществах "//СЗ РФ. 1996. №1. Ст.1

21. Федеральный закон от 22 апреля 1996 Г.№39-Ф3 "О рынке ценных бумаг"// СЗ РФ. 1996. №17. Ст. 1918

22. Федеральный закон от 5 марта 1999 г. №46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг"//СЗ РФ. 1999. №1. Ст. 1163

23. Федеральный закон от 24 апреля 1995г. №52-ФЗ "О животном мире"// СЗ РФ. 1995. №17. Ст. 1462.

24. Федеральный закон от 21 февраля 1992г. №2395-1 "О недрах" // СЗ РФ 1995. №10. Ст. 823

25. Федеральный закон от 4 мая 1999г. №96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» //СЗ РФ. 1999.№18. Ст.2222

26. Закон от 22 марта 1991г. №948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности'У/Бюллетень нормативных актов №23. 1992.

27. Закон РФ от 27 апреля 1993г. №4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // РГ от 12 мая 1993 №89.

28. Федеральный закон от 23 июня 1999г. № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг».// СЗ РФ. №26 1999. Ст. 3174

29. Федеральный закон от 14 апреля 1995г. №41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию» //СЗ РФ №16 1995. Ст. 1316

30. Федеральный закона от 26 марта 2003 года № 35-Ф3 «Об электроэнергетике» // СЗ РФ. 2003. №13. Ст. 1177

31. Федеральный Закон от 12 июня 2002г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ// СЗ РФ. 2002. №24. Ст. 2253

32. Закон СССР «О прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979. М.: Известия., 1979.

33. Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 года по делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и

34. Постановление Пленума Верховного Суда РФ, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 августа 1992 №12/12 «О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1992. №11

35. Приказ Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 года №30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999.

36. Приказ Генерального прокурора РФ от 15 января 2003 года №3 «О введении в действие инструкции о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации».

37. Приказ Генерального прокурора РФ от 29 апреля 2002 года №25 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства, направленного на противодействие проявлениям фашизма и иных форм экстремизма».

38. Указание Генеральной прокуратуры от 17 декабря 2002 года №74/40 «Об организации взаимодействия органов прокуратуры с правозащитными и иными общественными организациями».

39. Указание Генеральной прокуратуры РФ от 14 июня 1996 года №31/7 « Об усилении прокурорского надзора за исполнением федерального закона «О ветеранах»// Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999

40. Бюллетени Верховного Суда РФ за 1995г. -1 полугодие 2003г.

41. Монографии, учебники и публикации

42. Аболонин Г.О. Групповые иски. М.,2001.

43. Айзикович А.С. Важная социологическая проблема // Вопросы философии. 1965. №11

44. Акты прокурорского надзора / Авт. кол.: Казарина А.Х., Чувилев А.В., Чурилов А.В. и др.; Под общ. Ред. Ю.И. Скуратова. М., 1997.

45. Алексеев А.И. Прокуратура как институт государственной власти // Уголовное право. 2002. №26.