АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Защита прокурором публичного интереса в гражданском процессе»
005548982
На правах рукописи
Токарева Елена Владимировна
ЗАЩИТА ПРОКУРОРОМ ПУБЛИЧНОГО ИНТЕРЕСА В ГРАЖДАНСКОМ ПРОЦЕССЕ
Специальность: 12.00.15 - «Гражданский процесс; арбитражный процесс»
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
г I ПАЙ ¿014
Санкт-Петербург-2014
005548982
Работа выполнена на кафедре гражданского процесса Федерального государственного бюджетного учреждения высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет».
Научный руководитель: Андрей Александрович Ференс-Сороцкий
кандидат юридических наук, доцент
Официальные оппоненты: Андрей Владимирович Юдин
доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского процессуального и предпринимательского права Юридического факультета ФГБОУ ВПО «Самарский государственный университет»
Елена Геннадиевна Стрельцова
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и административного судопроизводства ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О.Е.Кутафина (МГЮА)»
Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего профессионального образования «Национальный исследовательский Томский государственный университет» (Юридический институт)
Зашита состоится « » 2014 г. в ч. мин. на заседании
Диссертационного совета Д 002.002.06 в Федеральном государственном бюджетном учреждении науки Институте государства и права Российской Академии наук по адресу: / 119019, Москва, ул. Знаменка, д. 10. „
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской Академии наук.
Автореферат разослан «¿У» бЬ/цииЛ^- 2014 г.
Ученый секретарь Диссертационного совета, _
Кандидат юридических наук, доцент И.Н.Лукьянова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования определяется не только кардинальными изменениями полномочий прокурора в действующем гражданском процессуальном законодательстве, но и имеющейся полемикой взглядов относительно места и роли прокурора в гражданском процессе, присутствующей на страницах юридической литературы.
С того момента как Россия стала членом Совета Европы и вступила в конструктивный диалог с западными странами, вопрос о функциях и полномочиях прокуроров в современном российском государстве получил дальнейшее развитие. В связи с обрушившейся на Россию критикой о наличии у прокуроров неоправданных полномочий в порядке общего надзора за законностью, возможность присутствия прокурора в российском гражданском процессе, как в период разработки и принятия действующего Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, так и в дальнейшем, ставилась под сомнение. До настоящего времени на страницах юридической литературы не прекращаются споры о возможностях, пределах и условиях такого участия. Мнения различны - от необходимости еще большей минимизации степени участия прокурора в гражданском процессе, до сохранения данного института в имеющемся виде, а в некоторых случаях и расширении пределов прокурорского вмешательства.1
Действующий в настоящее время Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации участие прокурора в гражданском процессе связывает с необходимостью защиты прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, но вместе с тем, оперирует и такой правовой конструкцией, как публичный интерес, не давая при этом ее легального определения. Сложившаяся ситуация порождает массу вопросов о соотношении указанных интересов с публичным интересом, и в конечном итоге имеет прямой выход на проблему участия прокурора в гражданском процессе.
'Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры. «Круглый стол» журнала «Государство и право» //Государство и право. 1994. № 5. С. 3-41; Права человека. Учебник для вузов /Отв. ред. Е.А.Лукашева. М., 1999. С. 364-365 (автор главы - В.М.Савицкий); Похмелкин В. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел - юридический атавизм //Российская юстиция, 2001. № 5. С. 6; Макаров В.А. Участие прокурора в арбитражном и гражданском процессе //Прокурорская и следственная практика, 2004. № 3. С. 115-U9; Путь к закону (исходные документы, пояснительные записки, материалы конференций, варианты проекта ГПК, новый ГПК РФ) /Под ред. М.К. Треушникова. М.; ОАО «Издательский дом «Городсц», 2004. С. 87,93-94,601; Приходько И.А. Доступность правосудия в арбитражном и гражданском процессе; основные проблемы. СПб., Издательский Дом С.- Петербургского гос. ун-та., 2005. С. 358-359 и др.
Ясности в данном вопросе не добавляет и Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 26.04.2012 г. № 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе».2 Проблема усложняется еще и тем, что на страницах юридической литературы наличествует полярностью взглядов относительно сущности публичного интереса.
Все это ведет к тому, что на практике судебные инстанции зачастую оставляют без рассмотрения заявляемые прокурором в защиту публичного интереса требования на том основании, что они подаются лицом, не имеющим полномочий на предъявление подобных исков. В других случаях, когда прокуратура остается, по сути, единственным органом, имеющим правовую возможность осуществить защиту публичного интереса, практическая реализация данной правозащитной функции испытывает значительные сложности, что может грозить для носителей определенных частных интересов изоляцией по социальному и групповому признаку и способно нарушить стабильность и правопорядок в обществе.
Складывающаяся ситуация, по мнению автора, несовместима с принципом правовой определенности, лежащим в основе деятельности правового государства. Так, например, Конституционный Суд Российской Федерации в одном из своих постановлений указал,3 что общеправовой принцип правовой определенности предполагает, что участники гражданских правоотношений должны иметь возможность в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав и обязанностей. Однако до того момента, пока в сознании правоприменителя будет присутствовать неопределенность относительно понимания правовой конструкции публичного интереса, ни лица, в защиту которых прокурор имеет право обратиться с иском в суд, ни ответчики по таким искам, не могут ни предвидеть возможных процессуальных последствий, ни испытывать уверенность в надлежащей защите своих прав и интересов, а вопрос о возможностях, пределах и условиях участия прокурора в гражданском процессе так и останется неразрешенным.
Обозначенная тенденция ставит перед учеными процессуалистами задачу по исследованию сущности категории «публичный интерес» как предмета судебной защиты
2 Законность. 2012. № 6. С. 68-73.
3 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 05.02.2007 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности положений статей 16,20,112,336, 376,377, 380,381,382,383,387,388 и 389 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Кабинета Министров Республики Татарстан, жалобами открытых акционерных обществ «Нижнекамскнефтсхим» и «Хакасэнерго», а также жалоба™ ряда граждан //Вестиик Конституционного Суда Российской Федерации. 2007. № 1.С.65-66.
в гражданском процессе, переосмыслению роли и места субъектов, призванных осуществлять такую защиту.
Изложенные выше доводы свидетельствуют об актуальности и практической значимости исследования вопросов, защиты прокурором публичного интереса в гражданском процессе.
Степень научной разработанности темы исследования. Изучение вопросов, касающихся участия прокурора в гражданском процессе, всегда вызывало интерес для научного сообщества, в связи с чем, представляемая работа в концептуальном плане не является первым научным исследованием. Существенный вклад в разработку данной темы внесли монографические исследования И.Д.Алиевой, В.Н.Аргунова, В.Г.Бессарабова, А.А.Власова.
Некоторые аспекты, непосредственно затрагиваемые тематикой настоящей работы, являлись предметом диссертационных исследований ряда авторов. Так, например, историко-правовой аспект развития законодательства об участии прокурора в гражданском процессе был затронут в диссертационных исследованиях С.М.Казанцева (2003г.), В.Р.Аликова (2004г.).
Исследованию вопросов, касающихся защиты прокурором прав и интересов неопределенного круга лиц посвящены диссертации Н.С.Батаевой (1998г.), Е.М.Артамоновой (2004г.). А.В.Кряжковым (2000 г.), Л.Ю. Егоровой (2006 г.), в рамках иной специальности, были подготовлены диссертации по аналогичной тематике, касающейся защиты прокурором публичных интересов в гражданском и арбитражном судопроизводстве.
Особо следует выделить комплексные диссертационные исследования, касающиеся как общих, так и частных вопросов деятельности прокурора в гражданском и арбитражном процессе, проведенные как учеными-процессуалистами: Н.Г.Меркин (1974г.), Г.Л.Осокина (1980г.), Т.Н.Маслова (2002 г.), А.А.Сергиенко (2005г.), Н.С.Ефремов (2013 г.), так и представителями других наук: И.В.Заболоцкой (2000 г.), А.А.Титовой (2001г.), И.К.Севастьяник (2004 г.), М.В.Гадиятовой (2005 г.), Анаевой Е.А. (2011 г.).
Тематика проводимого исследования также предполагала необходимость обращения автора к докторским диссертациям: Л.В.Тумановой, посвященной вопросам защиты публично-правовых интересов в гражданском судопроизводстве (2002 г.), Т.И.Отческой, освещающей проблемы организации участия прокурора в арбитражном суде в защиту интересов Российского государства (2003 г.), монографическому исследованию Ю.А.Поповой, касающемуся вопросов защиты публично-правовых интересов граждан в судах общей юрисдикции (2001 г.).
Однако учитывая стремительно меняющуюся объективную и правовую реальность, реформирование процессуального законодательства Российской Федерации, имеющийся на сегодняшний день уровень научной разработанности темы представляемого диссертационного исследования не может считаться завершенным.
Цели и задачи диссертационного исследования предопределены актуальностью, новизной и практической значимостью работы. Целью настоящей работы является исследование в рамках гражданского процесса правовой природы участия прокурора как субъекта, осуществляющего защиту публичного интереса, а также предложение направлений по совершенствованию правового регулирования данного процессуального института.
Указанные цели обозначили постановку следующих задач:
1.с учетом современных направлений в области общественных наук, сформулировать определение публичного интереса как предмета судебной защиты и обосновать его применительно к деятельности прокурора в гражданском процессе.
2.на основе сформулированного определения публичного интереса:
2.1. определить процессуальное положение прокурора в гражданском процессе;
2.2. дать характеристику подлежащего защите интереса неопределенного круга лиц, интереса Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, соотнести его с выработанным понятием публичного интереса для того, чтобы определить пределы участия прокурора в гражданском процессе в рассматриваемой сфере правовых отношений.
2.3. выработать общие подходы к необходимости защиты прокурором в гражданском процессе частных прав, свобод и законных интересов граждан.
3. раскрыть правовую природу процессуального института заключения прокурора, как одной из разновидностей форм защиты им публичного интереса в гражданском процессе.
4.на основании проведенного теоретического исследования выработать предложения по совершенствованию действующего законодательства, касающегося вопросов защиты прокурором публичного интереса в гражданском процессе.
Объектом исследования выступают возникающие в процессе реализации Конституции Российской Федерации и норм гражданского процессуального права правоотношения, связанные с реализацией прокурором полномочий по защите публичного интереса в гражданском процессе, а также положения, сформулированные в практике Европейского суда по правам человека, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции, определяющие правовой статус и пределы участия прокурора в данных правоотношениях.
6
Предметом исследования выступает публичный интерес как основание участия прокурора в гражданском судопроизводстве.
Методологическую основу диссертационного исследования составили совокупность общенаучных и частно-научных методов познания, а именно: общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: системный, структурный, логический, историко-правовой, тсхнико-юридичсский, метод изучения судебной практики и другие методы.
Теоретической основой диссертационного исследования выступала специальная научная юридическая литература, посвященная тематике проводимого исследования.
Комплексный характер исследования категории «публичный интерес» предопределил необходимость обращения диссертанта к трудам: Р.Иеринга, А.С.Айзиковича, С.С.Алексеева, Г.М.Гака, А.Г.Здравомыслова, С.В.Михайлова, А.В.Кряжкова, A.A. Павлушиной, К.Ю.Тотьева, Ю.А.Тихомирова, А.И.Экимова, и других.
Анализируя проблемы, составляющие узкоотраслевой предмет диссертационного исследования, автор обращался к трудам следующих ученых в области гражданского процессуального права: Т.Е.Абовой, Г.О.Аболонина, Н.С.Батаевой, А.Т.Боннера, Л.А.Ванеевой, М.А.Викут, Л.А.Грось, Р.Е.Гукасяна, М.А.Гурвича, А.А.Добровольского, П.Ф.Елисейкина, Г.А.Жилина, В.М.Жуйкова, Р.Ф.Каллистратовой, А.Ф.Клейнмана, А.Ф.Козлова, И.Ф.Лесницкой, А.А.Мельникова, Э.М.Мурадьян, Г.Л.Осокиной, А.Г.Плешанова, И.А.Приходько, В.К.Пучинского, И.В.Решетниковой, В.А.Рязановского, М.К.Треушникова, Л.В.Тумановой, Н.А.Чечиной, Д.МЛечота, Н.В.Ченцова, А.Ф.Черданцева, М.С.Шакарян, В.М.Шерстюка, В.Н.Щеглова, Е.Е.Уксусовой, А.А.Ференс-Сороцкого, А.В.Цихоцкого, В.В.Яркова и других.
Теоретическую основу диссертационного исследования также составили труды ученых процессуалистов XIX - начала XX в.в.: Е.В.Васьковского, А.Х. Гольмстена, В.М.Гордона, С.А.Муромцева, Е.А.Нефедьева, И.Е.Энгельмана и других.
Использование историко-правового метода исследования предопределило необходимость обращения диссертанта к трудам: В.Г.Бессарабова, В.И.Веретенникова, С.И.Казанцева, Н.В.Муравьева, И.М.Тютрюмова и других.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, ряд иных федеральных законов, а также международно-правовые акты о правах человека.
Эмпирическую основу исследования составила правоприменительная практика российских судов.
Научная новизна исследования. Автором проведено комплексное исследование категории публичный интерес как особого объекта прокурорской защиты в гражданском процессе. В работе дано определение публичного интереса, рассматриваемого автором в качестве оценочной категории в аспекте расширительного и ограничительного толкования. Установлено, что субъектная составляющая публичного интереса и в случае ограничительного и в случае расширительного толкования исследуемой категории и интересы законности, являющиеся основой публичного интереса, соответствуют целевой направленности деятельности прокурора в гражданском процессе, что обусловлено не только его историческим предназначением, но и особым процессуально-правовым статусом. На основе анализа подлежащих защите прокурором в гражданском процессе частных прав и интересов, интересов неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, путем соотнесения полученных результатов с даваемым автором определением публичного интереса, сделан вывод о необходимости корректировки процессуального положения прокурора в гражданском судопроизводстве. Раскрыта правовая природа процессуального института заключения прокурора, как одной из разновидностей форм защиты им публичного интереса в гражданском процессе. Даны предложения по совершенствованию действующего процессуального законодательства.
Исследуя поставленную проблематику, автор пришел к следующим выводам:
1. Публичный интерес как предмет судебной защиты в гражданском процессе представляет собой оценочную категорию, содержание которой определяется подвижностью границ между сферами жизнедеятельности общества и государства, между публичным и частным. Предметом публичного интереса выступает общее благо, позволяющее обнаружить закрепление публичного интереса не только в нормах действующего права, но и применить в данном случае нравственные ориентиры (свобода, справедливость, равенство, гуманизм).
2. Результаты толкования категории публичный интерес как предмет судебной защиты позволили сделать вывод о его субъектной характеристике. Выявленная взаимная зависимость реализации публичного интереса как предпосылки удовлетворения интереса частного, позволяет говорить о возможности широкого толкования исследуемой оценочной категории и усматривать публичный интерес в реализации каждым права на судебную защиту, в том числе и тех лиц, которые в силу объективных причин не могут это сделать самостоятельно. Основополагающим моментом, позволяющим говорить в данном случае о присутствии публичного интереса как самостоятельного предмета судебной защиты, выступает необходимость формирования условий, способствующих
8
реализации частного интереса его носителем в силу небезразличности данного факта для государства и общества. Публичный интерес в данном случае - это некий щит, под защиту которого попадают особо нуждающиеся в этом частные интересы. Невозможность рассмотрения интереса в отрыве от его носителя позволило сделать вывод о возможности ограничительного толкования исследуемой нами оценочной категории и установить носителей публичного интереса - Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, неопределенный круг лиц.
3. Установлено, что субъектная составляющая публичного интереса соответствует целевой направленности в деятельности такого субъекта процесса как прокурор, что обусловлено не только его историческим предназначением, но и особым процессуально-правовым статусом.
4.Выявлена зависимость участия в гражданском процессе прокуратура от степени влияния публичных или частных начал в качестве цели гражданского судопроизводства. При усилении влияния публичных начал в гражданском процессе, степень участия органов прокуратуры (а в советское время и государственных органов) в гражданском процессе существенно увеличивается, что проявляется в расширении круга дел, в защиту которых они могут обратиться, возможностях надзора и т.д. С ограничением в гражданском процессе публичных начал, соответственно ограничивается и степень его участия.
5. Процессуальное положение прокурора определяется автором как положение особого рода представителя. Такого представителя, который в отличие от традиционных представителей защищает не частный, а публичный интерес, что выражается в защите им во имя общего блага не столько закона и законности, сколько неотчуждаемых прав личности, реального права и правопорядка. Обозначая процессуальное положение прокурора именно термином «прокурор», вслед за законодателем, мы придаем ему уже не должностное, а процессуальное значение, что обусловлено тем, что исторически, еще со времен римского формулярного процесса, прокурор (ргосиШог) выступал именно как лицо процессуальное, как представитель особого рода.
6. Рассмотрение правовой природы государственного интереса (интереса Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) рассматривается нами в двух аспектах: как носителя властных полномочий (суверена) и как собственника своего имущества, что позволяет определить различную роль прокурора в защите такого интереса. В первом случае роль прокурора правоохранительная, так как, выступая в защиту интересов государства - суверена, он является защитником интересов законности как основы благосостояния общества и государства (то есть публичного интереса) Особая природа государства, участвующего в гражданском обороте
9
посредством соответствующих органов в рамках компетенции, установленной актами, определяющими их статус, позволила автору сделать вывод, что в случае защиты интересов государства - собственника роль прокурора восполнительная, предусматривающая необходимость защиты им указанных интересов в случае, если государственный орган проявляет бездействие в защите таких интересов.
7. На основе анализа одной из видовых составляющих публичного интереса — интереса общественного, автор предлагает предусмотреть в нормах действующего гражданского процессуального законодательства возможность защиты прокурором прав и законных интересов значительного числа граждан (многочисленной группы лиц, состав которой возможно определить и индивидуализировать). Защита в данном случае публичного интереса заключается в том, что при массовом нарушении частных прав, возрастающей в связи с этим социальной напряженностью, частноправовой характер конфликта становится небезразличным для государства в силу его общесоциальной сущности, и поэтому приобретает отпечаток публичности.
8. Иск прокурора, подаваемый им в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц автор предлагает определить как публичный иск (заявление) прокурора, представляющее собой универсальную процессуальную форму защиты прав и законных интересов группы лиц, состав которой невозможно определить в силу различных причин. Наряду с возможностью применения к данному виду иска уже определенных в теории характеризующих признаков иска в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц (наличие общих вопросов права или факта, тождество предмета и основания иска, наличие общего ответчика (соответчика) и способа защиты права в суде, преюдициальную силу судебного решения и т.д.), автор к их числу относит следующие: особый предмет защиты (публичный интерес); универсальный субъект, обладающий правом подачи указанного иска (прокурор), особый процессуальный порядок осуществления распорядительных действий сторон.
9. Публичный интерес в случае защиты частных прав, свобод и законных интересов граждан, особо нуждающихся в правовой и социальной защите, проявляется в осознанной со стороны государства и общества необходимости в защите интересов наиболее слабой стороны в процессе в целях обеспечения возможности каждого обратиться в суд в силу конституционных принципов состязательности и равноправия сторон. Автором обосновывается вывод, что защита таких частных прав, свобод и законных интересов граждан, в отличие, например, от ряда западных стран, где присутствует множество иных правовых институтов, способствующих его практической реализации (так называемое «право общественного интереса»), в российских реалиях наиболее полно реализуется
10
только органами прокуратуры, что обусловлено наличием у них специальных механизмов правового регулирования, позволяющих осуществить действенную и своевременную защиту действительно нарушенных прав и интересов.
Теоретическое значение диссертационного исследования состоит в возможности использования содержащихся в диссертации выводов для дальнейшего развития вопросов участия прокурора в гражданском процессе. Сформулированные и обоснованные в диссертации выводы направлены не только на расширение теоретических представлений о понятии и содержании публичного интереса как предмета защиты органами прокуратуры, но и на преодоление противоречий в вопросах, касающихся места и роли прокурора в гражданском процессе.
Практическая значимость исследования заключается в том, что данная научная работа и содержащиеся в ней положения и выводы могут быть использованы для дальнейшего совершенствования российского законодательства, а также для преподавания курса гражданского процессуального права студентам юридических вузов и факультетов. Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре Гражданского процесса Юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, где проведено ее обсуждение и рецензирование. Основные результаты, изложенные в настоящем диссертационном исследовании, опубликованы автором в ряде статей в научных журналах, включенных в перечень ВАК Министерства образования и науки РФ и рекомендованных для опубликования результатов докторских и кандидатских исследований.
Структура работы определяется целью, задачами и предметом научного исследования и включает в себя введение, три главы, объединяющие восемь параграфов, заключение и список литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении автор обосновывает актуальность выбранной темы исследования, рассматривает степень ее научной разработанности, определяет предмет и объект исследования, формулирует основные цели, задачи и методы исследования, определяет теоретическую, нормативную и эмпирическую основу исследования, раскрывает практическую и теоретическую значимость полученных результатов и приводит основные положения, выносимые на защиту.
Глава первая «Публичный интерес как предмет судебной защиты в гражданском процессе» состоит из трех параграфов, формирующих теоретическую основу исследования.
В первом параграфе «Правовая природа публичного интереса как предмета судебной защиты в гражданском процессе» автором исследуется существо правовой конструкции публичного интереса.
На основе анализа норм материального и процессуального права, использующих данную правовую конструкцию, автором делается вывод об отсутствии в действующем законодательстве ее легального определения, а в некоторых случаях смешении общественного, государственного интереса, интереса неопределенного круга лиц с публичным интересом, что только способствует возникновению путаницы в данном вопросе. На первый взгляд сложившаяся ситуация может свидетельствовать о серьезной недоработке со стороны законодателя. Но одновременно с этим ее можно рассматривать и в качестве некоего законодательного инструмента, примера особой юридической техники, позволяющего праву адекватно и своевременно реагировать на изменяющиеся общественные отношения. Преодолению неопределенности в праве призваны способствовать законодательные оценочные конструкты, играющие важную роль в правовом регулировании общественных отношений и реализации норм права в жизни людей, которые автор полагает возможным именовать «оценочными категориями».
Объем предлагаемых на сегодняшний день на страницах юридической литературы определений категории публичный интерес, по мнению автора, не позволяет в полной мере отразить существо правовой природы рассматриваемого нами явления как предмета судебной защиты в гражданском процессе. Большинство имеющихся определений содержит в себе такие составляющие, которые сами по себе не имеют легального обозначения (государственный, общественный интерес, неопределенный круг лиц), что не позволяет избежать возможных ошибок при их дальнейшем толковании. Неопределенность на теоретическом уровне относительно понимания публичного интереса как предмета судебной защиты негативным образом сказывается и на формировании текущей судебной практики, идущей по пути ограничительного толкования указанной категории.
Для оперирования любой оценочной правовой категорией, в том числе и категорией «публичный интерес», правоприменитель должен учитывать совокупность определенных факторов, при наличии которых она будет проявлять свои очевидные преимущества. Диссертантом предложено подойти к исследованию оценочной категории публичный
интерес используя имеющиеся общетеоретические способы толкования (языковой (грамматический), логический, систематический, функциональный).
Языковой (грамматический) способ толкования позволяет утверждать, что первая терминологическая ее составляющая - интерес, представляет собой социальную потребность, предметом направленности которой является определенный позитивный результат (благо, польза, выгода).
Вторая терминологическая составляющая - публичный, имея ряд значений, позволяет определить субъектную принадлежность интереса, которая не всегда должна рассматриваться в качестве антитезы частному, что и предопределяет дальнейшие выводы. Право не подавляет законный частный интерес, а удовлетворяет его посредством реализации интереса публичного. Выявленная взаимная зависимость позволила автору увидеть публичный интерес в возможности реализации прав и законных интересов каждым их носителем, что свидетельствует о возможности широкого толкования данной оценочной категории. Для гражданского процесса рассмотрение термина «публичность» в таком аспекте представляет собой открытость, доступность правосудия в смысле обеспечения возможности каждого, в том числе и лиц, которые по тем или иным причинам не могут самостоятельно представлять свои интересы в суде, на обращение в суд.
Однако, данный вывод не отрицает необходимости разграничения частного и публичного интереса (по содержанию, механизму защиты, степени конфликтности), что позволяет говорить о возможности ограничительного толкования исследуемой нами категории. Особый характер носителя публичного интереса, лишенного телесной индивидуальности, не предполагает возможности физической реализации его непосредственно носителем, что обуславливает необходимость взаимодействия в данном случае с государственными органами.
В связи с тем, что публичный интерес всегда находит свое выражение и закрепление в законодательстве, то при такой концепции, защита его со стороны государства в лице соответствующих правовых институтов представляет собой защиту общего блага, выраженного в законе, т.е. правопорядка. Границы государственного вмешательства в данном случае основаны на присутствии в объективной действительности обстоятельств, ведущих к ассиметрии в развитии общества. Действующее законодательство не содержит норм, закрепляющих какое либо приоритетное значение публичных интересов над частными, но вместе с тем в вопросе реализации указанных интересов пальму первенства отдает именно интересу публичному (ч.З ст. 55 Конституции РФ). Если предметом публичного интереса является некое общее благо, выгодное для всех, то ограничение
13
конкретного частного интереса допустимо, поскольку такое ограничение осуществляется в пользу всех, а значит и носителя того частного интереса, права которого ограничиваются.
Объединяющими моментами как в случае как ограничительного, так и расширительного толкования оценочной категории публичный интерес выступают два обстоятельства - субъектная составляющая публичного интереса и интересы законности, представляющие собой основу публичного интереса. В связи с тем, что в основе общего блага, являющегося предметом публичного интереса, лежит естественно-правовая концепция, соответственно, и весь концепт публичного интереса понимается автором в аспекте этой теории, для которой понятия «закон» и «право» не являются тождественными.
Законность понимается диссертантом с учетом универсальных норм естественного права (равенства, свободы, справедливости, гуманизма), что позволяет рассматривать ее не с точки зрения необходимости соблюдения законов всеми субъектами права, а с точки зрения обязанности исполнения только того закона, который является правовым, соответствующим естественным правам личности, защита которой осуществляется государством в лице его уполномоченных органов.
Два объединяющих момента в толковании публичного интереса соответствуют целевой направленности деятельности в гражданском процессе такого особого субъекта как прокурор.
Использование логического способа толкования позволило автору конкретизировать носителя публичного интереса применительно к случаям ограничительного толкования исследуемой оценочной категории. Публичный интерес как предмет судебной защиты в данном случае рассматривается автором в качестве родовой категории по отношению к видовым составляющим: государственному интересу (интересу Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), общественному интересу (интересу неопределенного круга лиц, интересу значительного числа граждан), в случае, если они направлены на определенный позитивный результат (благо, пользу, выгоду), значимый одновременно для общества и государства.
Систематический способ толкования с точки зрения анализа норм действующего процессуального законодательства, непосредственно использующих данную оценочную категорию (ст. 387, 391.9 ГПК РФ) подтверждают сделанные ранее автором выводы о возможности ограничительного и расширительного толкования оценочной категории применительно к возможности определения субъектной составляющей публичного интереса. Системный анализ указанных выше правовых норм в их взаимосвязи с общими
14
целями и задачами гражданского судопроизводства в целом и с самостоятельными целями и задачами проверочных производств (кассационного и надзорного) позволяют определить их следующим образом - устранение судебной ошибки путем правильного и своевременного рассмотрения дела. Правильность рассмотрения и разрешения дела соответствует понятию законности в судопроизводстве, что подтверждает сделанный нами ранее вывод о том, что в основе публичного интереса лежат интересы законности, проявляющиеся и в необходимости соблюдения равенства всех участников регулируемых правом отношений перед законом и судом и необходимости обеспечения стабильного правопорядка в обществе.
Функциональный способ толкования позволил автору очертить рамки, определяющие границы усмотрения правоприменителя при толковании данной оценочной категории. В качестве таких границ автором выделяются не только некие общие признаки (предмет публичного интереса, необходимость его законодательной регламентации), но и необходимость учета нравственной составляющей, что позволит исследуемой нами категории соответствовать своему социальному предназначению.
Второй параграф «Развитие законодательства о защите публичного интереса в гражданском процессе» посвящен дальнейшему теоретическому исследованию оценочной категории «публичный интерес» с учетом использования исторического способа толкования. Для данного способа толкования важными являются обстоятельства как юридического (законодательного) плана, так и политического характера, обусловленные существующей политической системой общества, местом и ролью в ней государства и его органов, что и предопределило характер дальнейшего исследования.
Следуя известной классификации Ульпиана, автором установлено, что генетически истоки публичного интереса связаны с появлением государства и общества. Для древнеримского права также характерно было наличие частных (action private) и народных исков (action populares). Последний вид исков мог быть предъявлен гражданином как представителем государства в случае нарушения общественных интересов. Вместе с тем, защита публичных интересов народными исками предполагала защиту не только интересов общества (крупных социальных групп и т.д.), но и защиту тех частных интересов, которые не могли быть защищены их непосредственными носителями в силу определенных причин. Таким образом, изначально публичный интерес включал в себя интерес государства и общества, а также часть тех частных интересов, которые не могли быть защищены их непосредственными носителями в силу определенных причин. Защитниками таких интересов выступали как специально назначенные государством лица
(например, прокураторы в римском формулярном процессе), так и частные граждане, выступающие от имени государства как защитники во имя закона.
Специфика российского правосознания, правовой нигилизм, неуважение к закону повлияло на появление в российской правовой действительности особенного правового образования, не имеющего аналогов за рубежом, что позволяет рассматривать органы прокуратуры в качестве уникального правового явления, свойственного нашему национальному правопорядку. Защищая в то или иное время интересы монарха, казенные интересы, государственные и общественные интересы, «безгласные» интересы, органы прокуратуры в первую очередь защищают интересы закона, как основы благосостояния общества, т.е. интересы публичные.
Исторический анализ показывает, что внешняя составляющая публичного интереса всегда могла быть выражена следующей формулой: «публичный интерес - это интерес государства и общества». Однако, в те или иные исторические периоды, характеризующиеся существованием различных политических режимов в государстве, менялась его сущность, что предопределяло различное положение органов прокуратуры в гражданском процессе. Публичный интерес в тоталитарном государстве, характеризующимся максимальным огосударствлением общества, когда личность полностью подавлялась государством, всегда отличался от понимания публичного интереса в демократическом государстве, выражающем общесоциальные начала, направленные на развитие интересов общества.
В этой связи автором прослеживается определенная зависимость в вопросе участия в гражданском процессе органов прокуратуры от степени влияния публичных или частных начал в качестве цели гражданского судопроизводства. При усилении влияния публичных начал степень участия органов прокуратуры (а в советское время и государственных органов) в гражданском процессе существенно увеличивается, что проявляется в расширении круга дел, в защиту которых эти органы могут обратиться, возможностях надзора и т.д. С ослаблением публичных начал, соответственно ограничивается и степень их участия в гражданском процессе. Как показывает исторический опыт, две указанные крайности не могут принести положительного результата, так как полное устранение органов прокуратуры в вопросе защиты публичного интереса имеет пагубные последствия, также как и чрезмерное их доминирование.
В третьем параграфе «Общая характеристика правового положения прокурора в гражданском процессе» автором исследуется статус прокурора как участника гражданского процесса.
Установлено, что данный вопрос в теоретическом плане является дискуссионным. Диссертантом анализируются имеющиеся на сегодняшний день на страницах научной литературы точки зрения, определяющие процессуальное положение прокурора (как стороны (особого рода), процессуального истца, представителя стороны, правозаступника, представителя государства, выступающего в защиту интересов закона), дается их критический анализ.
Анализируя указанные точки зрения в части определения процессуального положения прокурора в гражданском процессе диссертант приходит к выводу, что ни один из предлагаемых исследователями терминов не позволяет раскрыть существо прокурорской деятельности в гражданском процессе, и видимо, попытка оперирования той или иной процессуальной терминологией в данном случае обречена на неудачу.
Диссертант полагает возможным рассматривать прокурора как участника гражданского процесса, особого рода представителя, который в отличии от традиционных представителей защищает не частный, а публичный интерес, что выражается в защите им во имя общего блага не столько закона и законности, сколько неотчуждаемых прав личности, реального права и правопорядка в целом. При характеристике процессуально-правового положения прокурор, автор предлагает использовать имеющуюся в законодательстве терминологию - прокурор, как наиболее полно и четко отражающую цели и задачи данного субъекта в гражданском процессе, а также позволяющую отграничить его процессуальное положение от процессуального положения иных лиц, участвующих в деле, определив, тем самым его особый статус.
Автор отмечает, что использование термина «прокурор» не с точки зрения должностного, а с точки зрения процессуального значения данного термина (но никак не стороны, представителя, процессуального истца, правозаступника и т.д.) находит свое подтверждение и в текстах судебных постановлений.
Глава вторая «Обращение прокурора в суд с заявление в защиту публичного интереса» состоит из трех параграфов, непосредственно посвященных вопросам участия прокурора в гражданском процессе в аспекте выявленной автором субъектной составляющей публичного интереса.
В первом параграфе «Обращение прокурора в суд в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований» диссертантом исследуются вопросы защиты прокурором интересов публичных образований - Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Установлено, что в настоящее время осуществление такой защиты не связано никакими ограничениями, кроме необходимости подтверждения самого факта нарушения указанных интересов со ссылкой на соответствующий нормативно-правовой акт. На основании чего, в настоящее время деятельность по защите интересов государства зачастую осуществляется прокурором, даже при условии, что такой интерес должен и может защищаться соответствующими государственными органами.
Выявленная при исследовании концепции «публичного интереса» взаимосвязь публичного интереса как родовой категории по отношению к одной из ее видовых составляющих - государственному интересу позволяет рассматривать его (государственный интерес) в двух аспектах: интерес государства как суверена и интерес государства как собственника своего имущества.
Интерес государства как суверена (носителя властных полномочий) направлен на достижение того же предмета (объекта), что и публичный интерес, а именно, блага, имеющего значение для всех. Причем, конструкция статьи 45 ГПК РФ полностью подтверждает данный вывод, так как позволяет рассматривать интересы государства (РФ, субъектов РФ, муниципальных образований) и интересы неопределенного круга лиц (как разновидности публичных интересов) в качестве самостоятельных, но вместе с тем, взаимно направленных друг другу в случае, если они преследуют достижение некой общей цели, так как дизъюнктивный союз «или» может предполагать (при нестрогой дизъюнкции) использование его и в качестве объединительного союза.
Анализируя материалы судебной практики, автор определяет в данном случае правоохранительную роль прокурора, так как, выступая в защиту интересов государства -суверена, он является защитником интересов законности как основы благосостояния общества и государства (т.е. публичного интереса)
Интерес государства как собственника имущества предопределяет его участие в гражданском обороте не в своих частных интересах, а в целях наиболее эффективного отправления публичной власти, что должно следовать из определения особой сущности государства, которую нельзя определить как общую. Участвуя в имущественных отношениях, государство исходит не из своих собственных интересов, а из интересов всего общества, которому оно служит.
Государство участвует в гражданском обороте в двух формах: путем непосредственного и опосредованного участия. Опосредованное участие государства в гражданском обороте происходит через специально созданные им для этих целей юридические лица (учреждения), обладающими самостоятельной гражданской правосубъектностью. Публичные образования, оставаясь собственниками своего
18
имущества, переданного таким юридическим лицам на основе ограниченного вещного права, так или иначе (опосредованно) участвуют в гражданском обороте. Однако с точки зрения юридической формы построения данных отношений (между государством и учрежденным им юридическим лицом) с данным выводом согласиться нельзя. Интерес учредителя и учреждения юридически является одним и тем же, независимо от того, кто учредитель: государство или частный собственник. Поэтому выражение «государственный интерес» в данном случае указывает только на собственника учреждения (государство), а не на особый интерес государства в таких делах. Государственный интерес учреждения является для него собственным интересом, что свидетельствует о несовпадении такого государственного интереса с интересом публичным, и соответственно, исключает возможность защиты такого интереса органами прокуратуры.
Непосредственное участие государства в гражданском обороте осуществляется путем вступления от имени государства в имущественный оборот органов государственной власти, органов местного самоуправления, в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Указанные особенности правоспособности государства в материальном праве не ставят под сомнение наличие его правоспособности в процессуальном праве, даже несмотря на то обстоятельство, что непосредственное участие государства в гражданском обороте предполагает возможность участия государственных органов как от имени публичных образований, так и от собственного имени (в целях удовлетворения хозяйственных (обеспечительных) нужд государственного органа). В обоих случаях такой государственный интерес имеет с публичным общую сферу действия в силу невозможности разделения целей участия публично-правовых образований в гражданском обороте на цели удовлетворения публичных и собственных (обеспечительных) нужд. В этой связи автором обосновывается вывод о том, что только Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования обладают в гражданском процессе и материальной и процессуальной правоспособностью, которая обусловлена целью удовлетворения публичных интересов.
На основании изложенных выше выводов, автор констатирует наличие некоего общего правила, предусматривающего необходимость обращения государственных, муниципальных органов в защиту интересов государства в рамках имеющейся у них компетенции. Деятельность же прокурора по защите таких интересов должна носить восполнительный характер, предусматривающий необходимость защиты указанных интересов в случае, когда государственный орган проявляет бездействие в их защите.
Во втором параграфе диссертационного исследования «Обращение прокурора в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц» автором, на основе исследования терминологической составляющей установлено, что общественный интерес представляет собой некую обобщающую конструкцию, разновидностью которой в одних случаях выступает интерес неопределенного круга лиц, а в других случаях интерес значительного числа граждан. Учитывая соотношение общественного и публичного интересов как наиболее близких друг другу явлений, определяемых зачастую как форма и содержание, как отраженное и действительное, автором делается вывод о том, что защита прав и законных интересов неопределенного круга лиц представляет собой в настоящее время наиболее полное проявление возможности защиты публичного интереса.
Определяя в основе общего блага, являющегося предметом публичного интереса присутствие естественно-правовой концепции, и понимая в этой связи весь концепт публичного интереса также в контексте естественно-правовой теории права, автором предлагается предусмотреть в нормах действующего законодательства возможность защиты прокурором прав и законных интересов значительного числа граждан (многочисленной группы лиц, состав которой возможно определить и индивидуализировать) так как защита в данном случае публичного интереса заключается в том, что в случае массового нарушения частных прав, возрастающей в связи с этим социальной напряженностью, частноправовой характер конфликта становится небезразличным для государства в силу его общесоциальной сущности, и поэтому приобретает отпечаток публичности. Защита прав и интересов каждого в силу универсальных норм, свойственных естественно-правовому подходу в понимании права (равенства, справедливости, гуманизма) проявляется в стимулировании реализации важных общественных задач государства по отношению к обществу, что свидетельствует о присутствии в данной ситуации публичного интереса.
Рассматривая интерес неопределенного круга лиц как некую абстрактно представляемую конструкцию (фикцию), специально смоделированную для случаев, когда нарушение закона затрагивает интересы больших групп лиц, определить состав которой не представляется возможным, автором обосновывается вывод о том, что существо понятия неопределенный круг лиц должно рассматриваться именно с точки зрения невозможности в силу различных причин индивидуализировать его количественно, так как любые попытки использовать в данном понятии определенные количественные показатели являются произвольными и субъективными, а не правовыми.
Анализ норм действующего законодательства, позволяет утверждать, что в настоящее время защита прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском процессе органами прокуратуры осуществляется посредством публичного иска (заявления) прокурора, представляющего собой универсальную процессуальную форму защиты прав и законных интересов группы лиц, состав которой невозможно определить в силу различных причин. К числу характеризующих признаков данного вида иска, автор относит следующие: особый предмет защиты (публичный интерес); универсальный субъект, обладающий правом подачи указанного иска (прокурор), особый процессуальный порядок осуществления распорядительных действий сторон, что, однако, не исключает применение к данному виду иска и других общих признаков, уже выделенных в научной литературе (наличие общих вопросов права или факта, тождество предмета и основания иска, наличие общего ответчика (соответчика) и способа защиты права в суде, преюдициальная сила судебного решения и т.д.).
В третьем параграфе «Обращение прокурора в суд в защиту частных прав и свобод граждан, особо нуждающихся в правовой и социальной защите» автором, установлено, что присутствие публичного интереса в данном случае слагается из осознанной необходимости со стороны государства и общества в защите интересов наиболее слабой стороны в процессе в целях обеспечения возможности каждого на обращение в суд в силу конституционных принципов состязательности и равноправия сторон. Обращение прокурора в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан связано с проблемой доступности правосудия, существование которой, в настоящее время, обусловлено целым комплексом причин (исторических, политических, социально-экономических, правовых), анализ которых показывает, что на сегодняшний день, только органы прокуратуры имеют реальную и действенную возможность осуществить защиту таких интересов, что обусловлено не только наличием у них особых полномочий, но и сложившимся менталитетом российских граждан, что должно исключить присутствие дискуссии в вопросе о лишении или ограничении данного правомочия прокурора в гражданском процессе.
Автор соглашается с точкой зрения исследователей, утверждающих, что в настоящее время обращение прокурора с иском в суд не в коем случае не ограничивает волеизъявление граждан на инициирование процесса, а является результатом объективных причин: имущественного расслоения общества, высокой стоимостью услуг адвоката и др.»,1 но одновременно с этим он констатирует, что деятельность прокурора в суде по
1 Гадиятова М. Защита прокурором частных интересов в гражданском судопроизводстве //Законность. 2010. № 11.С.46.
защите частных прав граждан сопровождается необходимостью доказывания факта уважительности причин и критериев состояния здоровья, препятствующих гражданину самостоятельно обратиться в суд, что зачастую влечет отказ в принятии судом подобных исков.
Критикуя складывающийся на теоретическом уровне подход к определению и расширению перечня таких уважительных причин, автор предлагает закрепить в гражданском процессе презумпцию уважительности причин обращения прокурора с иском в суд в защиту прав граждан. Данную презумпцию автор предлагает сделать опровержимой, позволяющей суду, в случае предоставления противоположной стороной доказательств отсутствия уважительности причин обращения прокурора в суд, оставлять такое заявление без рассмотрения, что, однако, не должно лишать заинтересованное лицо возможности защиты таких прав самостоятельно.
Третья глава диссертационного исследования «Вступление прокурора в процесс, инициированный другими лицами для дачи заключения по делу в целях защиты публичного интереса» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Порядок вступления прокурора в гражданский процесс для дачи заключения по делу» диссертантом исследуются закрепленные нормами действующего процессуального законодательства правила (порядок), предусматривающие дачу прокурором заключения по делу: указание круга дел, по которым прокурор дает свое заключение, последствия неявки прокурора, извещенного о времени и месте применительно к данному процессуальному институту; очередность дачи прокурором заключения.
«Порядок» в самом общем смысле должен отражать ожидаемое состояния чего-либо. В этой связи автором делается вывод о том, что применительно к даче прокурором заключения по делу это «ожидаемое состояние» должно определяться через цель, которую прокурор преследует в гражданском процессе. Автор критически оценивает высказанный некоторыми исследователями вывод о том, что прокурор в данной форме участия осуществляет надзорную функцию,1 так как надзор основан на методе государственного принуждения, который в настоящее время несовместим с принципом самостоятельности и независимости осуществления судебной власти.
1 Аликов В.Р. Развитие законодательства об участи прокурора в гражданском процессе России XVIII- XX веков. Автореф. ... дисс. канд. юрид. наук. М., 2001.С.14; Артамонова Е.М. Защита прокурором прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве. Автореф.... дисс. канд. юрид. наук. М., 2004. С.9; Егорова Л.Ю. Проблемы защиты публичных интересов прокурором в гражданском и арбитражном судопроизводстве, Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2006.С.98; Осокина Г.Л. Гражданский процесс. Общая часть, М., 2003.С.227.
Соглашаясь с выдвинутой на страницах юридической литературы точкой зрения о том,
что целью деятельности прокурора в гражданском процессе в форме дачи заключения
является оказание помощи суду в правильном и своевременном рассмотрении дела, что
2
соответствует понятию законности при осуществлении правосудия, автор, на основе исследования правового положения прокурора в гражданском процессе, делает вывод, что стоя на страже интересов граждан, общества и государства, выраженных в законе, помимо законоохранительной функции прокуратура защищает верховенство права в более широком его понимании, защищая во имя общественного блага не столько закон и законность, сколько неотчуждаемые права личности, реальное право и правопорядок в целом. Прокурор в данном случае осуществляет еще и правоохранительную функцию, основанную на том, что государству и обществу небезразличны ситуации, при которых гарантированные гражданские права могут быть нарушены. Заключение прокурора в данном случае представляет собой некую государственную гарантию их защиты.
Основываясь на данных выводах, автор констатирует, что участвуя в гражданском судопроизводстве в форме дачи заключения по делу, прокурор преследует две цели. С одной стороны, он оказывает содействие суду в обеспечении законности, предоставляя свое заключение по делу, которое, кстати сказать, носит для суда лишь рекомендательный характер. С другой стороны, преследуя собственные профессиональные цели, совпадающие с задачами судопроизводства, по отношению к лицу, права и свободы которого могут быть нарушены на законных основаниях, осуществляет еще и правоохранительную функцию.
Вместе с тем, существующий на сегодняшний день «порядок» вступления прокурора в процесс для дачи заключения по делу не в полной мере позволяет осуществить защиту такого интереса, в свете чего требует нового осмысления:
Определение в действующем процессуальном законодательстве цели, посредством которой осуществляется защита в данном случае публичного интереса, по мнению диссертанта, не отражает в полной мере существо данного процессуального института.
Учитывая определенную целевую характеристику деятельности прокурора в случае вступления в процесс, инициированный другими лицами для дачи заключения по делу, содержание которой составляют целевые установки органов прокуратуры, автор полагает необходимым определить в части 3 статьи 45 ГПК РФ целевую направленность деятельности прокурора не указанием на необходимость реализации возложенных на него
2 Жилин Г.А. Цели гражданского судопроизводства и их реализация в суде первой инстанции. М., 2000.С.73.
23
полномочий, а характеристикой содержания выполняемых им функций в процессе -достижение законности и правопорядка.
Целевая направленность в деятельности прокурора в данной форме участия, по мнению автора, должна быть поставлена в зависимость не только от указания категорий дел, по которым прокурор дает свое заключение, но и от цели, к достижению которой он стремится.
Участие прокурора в форме дачи заключения, основанное на законодательно закрепленных законом случаях, по мнению автора, не позволяет в полной мере защитить публичный интерес, являющийся в данном случае объектом судебной защиты.
Проведенный диссертантом анализ аналогичной формы участия в гражданском процессе государственных органов, органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о необходимости наделения суда правом привлечения прокурора в гражданский процесс для дачи заключения, ограничив судейскую инициативу целевой направленностью органов прокуратуры в гражданском процессе.
Анализируя вопросы, касающиеся внесения изменений в очередность дачи заключения прокурором, автор приходит к выводу о том, что закрепленный ранее действующим процессуальным законодательством порядок дачи прокурором заключения по делу наиболее точно соответствовал существу данного процессуального института, придавая ему большее значение. Выслушивание заключения прокурора до судебных прений сторон лишает данный процессуальный институт функций по предоставлению действенных гарантий защиты нуждающихся в этом прав и интересов, что в дальнейшем может умалить его реальное влияние на законность принимаемых решений. С учетом данного положения, автор предлагает внести соответствующие изменения в очередность дачи прокурором заключения, предусмотрев его после прений сторон.
Во втором параграфе «Правовая природа заключения, даваемого прокурором по делу» автор, с учетом определенной целевой направленности деятельности прокурора в данной форме участия в гражданском процессе, дает собственное определение понятия «Заключение прокурора», представляющее собой процессуальный акт, направленный на оказание содействия суду в правильном и своевременном рассмотрении дела, а также защиту не только интересов граждан, общества и государства, выраженных в законе, но и неотчуждаемых прав личности, реального права и правопорядка в целом.
Определение заключения прокурора в качестве процессуального акта, по мнению автора, требует, во-первых, законодательной фиксации необходимости письменной формы заключения прокурора с возможностью закрепления срока на подготовку такого заключения (в целях исключения возможности затягивания процесса, по мнению автора,
24
срок на подготовку заключения не боле 3-х дней). Во-вторых, предопределяет необходимость законодательного закрепления вопросов, касающихся содержания заключения прокурора, которое, с учетом установленной автором целевой направленности деятельности прокурора в данной форме участия, должно, отражать оценку существа заявленных требований (то есть наличие в деле публичного интереса), анализ представленных сторонами доказательств, оценку доводов истца и ответчика (заявителя, заинтересованного лица), выводов прокурора, мотивированных как с фактической, так и с юридической точек зрения, положенных в основу даваемой им правовой квалификации спорного правоотношения.
В Заключении диссертации автором даны предложения, направленные на совершенствование действующего законодательства, регламентирующего вопросы участия прокурора в гражданском процессе.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
в ведущих рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК:
1). Понятие публичного интереса в цивилистическом процессе (статья). «Право и политика», №8 (140), 2011, С.1248 - 1254 (0,75 п.л.).
2). Защита прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском процессе (статья). «Закон и право», №1, 2012, С. 37 - 44. (1 п.л.).
3). Защита прокурором публичного интереса в гражданском процессе (статья). «Право и политика», №8 (171), 2014, С. 1250-1271. (1,5 п.л.).
Подписано в печать 24.04.14 Формат 60х84'/16 Цифровая Печ. л. 1.4 Тираж 120_Заказ 24/04_печать_
Типография «Фалкон Принт» (197101, г. Санкт-Петербург, ул. Большая Пушкарская, д. 54, офис 2)
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Защита прокурором публичного интереса в гражданском процессе»
Федеральное государственное образовательное учреждение высшего
профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет» Юридический факультет
На правах рукописи
04201458912
Токарева Елена Владимировна
ЗАЩИТА ПРОКУРОРОМ ПУБЛИЧНОГО ИНТЕРЕСА В ГРАЖДАНСКОМ ПРОЦЕССЕ
Специальность: 12.00.15 - «Гражданский процесс; арбитражный процесс»
Диссертация
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент А.А.Ференс-Сороцкий
Санкт-Петербург-2014
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение.........................................................................................3
Глава I. Публичный интерес как предмет судебной защиты в гражданском процессе.....................................................................................................................15
§1.Правовая природа публичного интереса как предмета судебной защиты в
гражданском процессе............................................................................15
§2.Развитие законодательства о защите публичного интереса в гражданском
процессе........................................................................................49
§3. Общая характеристика правового положения прокурора в гражданском
процессе.......................................................................................77
Глава II. Обращение прокурора в суд с заявлением в защиту публичного
интереса...................................................................................................................89
§1. Обращение прокурора в суд в защиту интересов Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации, муниципальных образований...............89
§2. Обращение прокурора в суд в защиту прав, свобод и законных интересов
неопределенного круга лиц...............................................................110
§3. Обращение прокурора в суд в защиту частных прав и свобод граждан, особо
нуждающихся в правовой и социальной защите......................................135
Глава III. Вступление прокурора в процесс, инициированный другими лицами, для дачи заключения по делу в целях защиты публичного
интереса...................................................................................................................155
§ 1, Порядок вступления прокурора в гражданский процесс для дачи заключения
по делу.........................................................................................155
§2. Правовая природа заключения, даваемого прокурором по делу.............188
Заключение.................................................................................197
Список литературы...........................................................................................202
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования определяется не только кардинальными изменениями полномочий прокурора в действующем гражданском процессуальном законодательстве, но и имеющейся полемикой взглядов относительно места и роли прокурора в гражданском процессе, присутствующей на страницах юридической литературы.
С того момента как Россия стала членом Совета Европы и вступила в конструктивный диалог с западными странами, вопрос о функциях и полномочиях прокуроров в современном российском государстве получил дальнейшее развитие. В связи с обрушившейся на Россию критикой о наличии у прокуроров неоправданных полномочий в порядке общего надзора за законностью, возможность присутствия прокурора в российском гражданском процессе, как в период разработки и принятия действующего Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, так и в дальнейшем, ставилась под сомнение. До настоящего времени на страницах юридической литературы не прекращаются споры о возможностях, пределах и условиях такого участия. Мнения различны - от необходимости еще большей минимизации степени участия прокурора в гражданском процессе, до сохранения данного института в имеющемся виде, а в некоторых случаях и расширении пределов прокурорского вмешательства.1
Действующий в настоящее время Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации участие прокурора в гражданском процессе связывает с необходимостью защиты прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов
'Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры. «Круглый стол» журнала «Государство и право» //Государство и право. 1994. № 5. С. 3-41; Права человека. Учебник для вузов /Отв. ред. Е.А.Лукашева. М., 1999. С. 364-365 (автор главы - В.М.Савицкий); Похмелкин В. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел - юридический атавизм //Российская юстиция, 2001. № 5. С. 6; Макаров В.А. Участие прокурора в арбитражном и гражданском процессе //Прокурорская и следственная практика, 2004. №
3. С. 115-119; Путь к закону (исходные документы, пояснительные записки, материалы конференций, варианты проекта ГПК, новый ГПК РФ) /Под ред. М.К. Треушникова. М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2004. С. 87,93-94,601; Приходько И.А. Доступность правосудия в арбитражном и гражданском процессе: основные проблемы. СПб., Издательский Дом С.- Петербургского гос. ун-та., 2005. С. 358-359 и др.
Российской Федерации, муниципальных образований, но вместе с тем оперирует и такой правовой конструкцией, как публичный интерес, не давая при этом ее легального определения. Сложившаяся ситуация порождает массу вопросов о соотношении указанных интересов с публичным интересом и в конечном итоге имеет прямой выход на проблему участия прокурора в гражданском процессе.
Ясности в данном вопросе не добавляет и Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 26.04.2012 г. № 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе». Проблема усложняется еще и тем, что на страницах юридической литературы наличествует полярность взглядов относительно сущности публичного интереса.
Все это ведет к тому, что на практике судебные инстанции зачастую оставляют без рассмотрения заявляемые прокурором в защиту публичного интереса требования на том основании, что они подаются лицом, не имеющим полномочий на предъявление подобных исков. В других случаях, когда прокуратура остается, по сути, единственным органом, имеющим правовую-возможность осуществить защиту публичного интереса, практическая реализация данной правозащитной функции испытывает значительные сложности, что может грозить для носителей определенных частных интересов изоляцией по социальному и групповому признаку и способно нарушить стабильность и правопорядок в обществе.
Складывающаяся ситуация, по мнению автора, несовместима с принципом правовой определенности, лежащим в основе деятельности правового государства. Так, например, Конституционный Суд Российской Федерации в одном из своих постановлений указал,3 что общеправовой принцип правовой определенности предполагает, что участники гражданских правоотношений должны иметь возможность в разумных пределах предвидеть последствия
2 Законность. 2012. № 6. С. 68-73.
3 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 05.02.2007 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности положений статей 16,20,112,336, 376,377, 380,381,382,383,387,388 и 389 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Кабинета Министров Республики Татарстан, жалобами открытых акционерных обществ «Нижнекамскнефтехим» и «Хакасэнерго», а также жалобами ряда граждан //Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2007. № 1.С.65-66.
своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав и обязанностей. Однако до того момента, пока в сознании правоприменителя будет присутствовать неопределенность относительно понимания правовой конструкции публичного интереса, ни лица, в защиту которых прокурор имеет право обратиться с иском в суд, ни ответчики по таким искам не могут ни предвидеть возможных процессуальных последствий, ни испытывать уверенность в надлежащей защите своих прав и интересов, а вопрос о возможностях, пределах и условиях участия прокурора в гражданском процессе так и останется неразрешенным.
Обозначенная тенденция ставит перед учеными процессуалистами задачу по исследованию сущности категории «публичный интерес» как предмета судебной защиты в гражданском процессе, переосмыслению роли и места субъектов, призванных осуществлять такую защиту.
Изложенные выше доводы свидетельствуют об актуальности и практической значимости исследования вопросов защиты прокурором публичного интереса в гражданском процессе.
Степень научной разработанности темы исследования. Изучение вопросов, касающихся участия прокурора в гражданском процессе, всегда вызывало интерес для научного сообщества, в связи с чем представляемая работа в концептуальном плане не является первым научным исследованием. Существенный вклад в разработку данной темы внесли монографические исследования И.Д. Алиевой, В.Н. Аргунова, В.Г. Бессарабова, A.A. Власова.
Некоторые аспекты, непосредственно затрагиваемые тематикой настоящей работы, являлись предметом диссертационных исследований ряда авторов. Так, например, историко-правовой аспект развития законодательства об участии прокурора в гражданском процессе был затронут в диссертационных исследованиях С.М. Казанцева (2003 г.), В.Р. Аликова (2004 г.).
Исследованию вопросов, касающихся защиты прокурором прав и интересов неопределенного круга лиц, посвящены диссертации Н.С.Батаевой (1998 г.), Е.М.Артамоновой (2004 г.). A.B. Кряжковым (2000 г.), Л.Ю. Егоровой (2006 г.),
в рамках иной специальности были подготовлены диссертации по аналогичной тематике, касающейся защиты прокурором публичных интересов в гражданском и арбитражном судопроизводстве.
Особо следует выделить комплексные диссертационные исследования, касающиеся как общих, так и частных вопросов деятельности прокурора в гражданском и арбитражном процессе, проведенные как учеными-процессуалистами: Н.Г.Меркин (1974 г.), Г.Л.Осокина (1980 г.), Т.Н.Маслова (2002 г.), А.А.Сергиенко (2005 г.), Н.С.Ефремов (2013 г.), так и представителями других наук: И.В.Заболоцкой (2000 г.), А.А.Титовой (2001 г.), И.К.Севастьяник (2004 г.), М.В.Гадиятовой (2005 г.), Анаевой Е.А. (2011 г.).
Тематика проводимого исследования также предполагала необходимость обращения автора к докторским диссертациям: Л.В.Тумановой, посвященной вопросам защиты публично-правовых интересов в гражданском судопроизводстве (2002 г.), Т.И.Отческой, освещающей проблемы организации участия прокурора в арбитражном суде в защиту интересов Российского государства (2003 г.), монографическому исследованию Ю.А.Поповой, касающемуся вопросов защиты публично-правовых интересов граждан в судах общей юрисдикции (2001 г.).
Однако, учитывая стремительно меняющуюся объективную и правовую реальность, реформирование процессуального законодательства Российской Федерации, имеющийся на сегодняшний день уровень научной разработанности темы представляемого диссертационного исследования не может считаться завершенным.
Цели и задачи диссертационного исследования предопределены актуальностью, новизной и практической значимостью работы. Целью настоящей работы является исследование в рамках гражданского процесса правовой природы участия прокурора как субъекта, осуществляющего защиту публичного интереса, а также предложение направлений по совершенствованию правового регулирования данного процессуального института.
Указанные цели обозначили постановку следующих задач:
1.с учетом современных направлений в области общественных наук сформулировать определение публичного интереса как предмета судебной защиты и обосновать его применительно к деятельности прокурора в гражданском процессе.
2.на основе сформулированного определения публичного интереса:
2.1. определить процессуальное положение прокурора в гражданском процессе;
2.2. дать характеристику подлежащего защите интереса неопределенного круга лиц, интереса Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, соотнести его с выработанным понятием публичного интереса для того, чтобы определить пределы участия прокурора в гражданском процессе в рассматриваемой сфере правовых отношений;
2.3. выработать общие подходы к необходимости защиты прокурором в гражданском процессе частных прав, свобод и законных интересов граждан;
3. раскрыть правовую природу процессуального института заключения прокурора, как одной из разновидностей форм защиты им публичного интереса в гражданском процессе.
4.на основании проведенного теоретического исследования выработать предложения по совершенствованию действующего законодательства, касающегося вопросов защиты прокурором публичного интереса в гражданском процессе.
Объектом исследования выступают возникающие в процессе реализации Конституции Российской Федерации и норм гражданского процессуального права правоотношения, связанные с реализацией прокурором полномочий по защите публичного интереса в гражданском процессе, а также положения, сформулированные в практике Европейского суда по правам человека, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции, определяющие правовой статус и пределы участия прокурора в данных правоотношениях.
Предметом исследования выступает публичный интерес как основание участия прокурора в гражданском судопроизводстве.
Методологическую основу диссертационного исследования составили совокупность общенаучных и частно-научных методов познания, а именно: общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: системный, структурный, логический, историко-правовой, технико-юридический, метод изучения судебной практики и другие методы. Теоретической основой диссертационного исследования выступала специальная научная юридическая литература, посвященная тематике проводимого исследования.
Комплексный характер исследования категории «публичный интерес» предопределил необходимость обращения диссертанта к трудам: Р.Иеринга, А.С.Айзиковича, С.С.Алексеева, Г.М.Гака, А.Г.Здравомыслова, С.В.Михайлова, А.В.Кряжкова, A.A. Павлу шиной, К.Ю.Тотьева, Ю.А.Тихомирова, А.И.Экимова, и других.
Анализируя проблемы, составляющие • узкоотраслевой предмет диссертационного исследования, автор обращался к трудам следующих ученых в области гражданского процессуального права: Т.Е.Абовой, Г.О.Аболонина, Н.С.Батаевой, А.Т.Боннера, Л.А.Ванеевой, М.А.Викут, Л.А.Грось, Р.Е.Гукасяна, М.А.Гурвича, А.А.Добровольского, П.Ф.Елисейкина, Г.А.Жилина, В.М.Жуйкова, Р.Ф.Каллистратовой, А.Ф.Клейнмана, А.Ф.Козлова, И.Ф.Лесницкой, А.А.Мельникова, Э.М.Мурадьян, Г.Л.Осокиной,
A.Г.Плешанова, И.А.Приходько, В.К.Пучинского, И.В.Решетниковой,
B.А.Рязановского, М.К.Треушникова, Л.В.Тумановой, Н.А.Чечиной, Д.М.Чечота, Н.В.Ченцова, А.Ф.Черданцева, М.С.Шакарян, В.М.Шерстюка, В.Н.Щеглова, Е.Е.Уксусовой, А.А.Ференс-Сороцкого, А.В.Цихоцкого, В.В.Яркова и других.
Теоретическую основу диссертационного исследования также составили труды ученых процессуалистов XIX - начала XX в.в.: Е.В.Васьковского, А.Х.
Гольмстена, В.М.Гордона, С.А.Муромцева, Е.А.Нефедьева, И.Е.Энгельмана и других.
Использование историко-правового метода исследования предопределило необходимость обращения диссертанта к трудам: В.Г.Бессарабова, В.И.Веретенникова, С.И.Казанцева, Н.В.Муравьева, И.М.Тютрюмова и других.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, ряд иных федеральных законов, а также международно-правовые акты о правах человека.
Эмпирическую основу исследования составила правоприменительная практика российских судов.
Научная новизна исследования. Автором проведено комплексное исследование категории публичный интерес как особого объекта прокурорской защиты в гражданском процессе. В работе дано определение публичного интереса, рассматриваемого автором в качестве оценочной категории в аспекте расширительного и ограничительного толкования. Установлено, что субъектная составляющая публичного интереса, и в случае ограничительного и в случае расширительного толкования исследуемой категории, и интересы законности, являющиеся основой публичного интереса, соответствуют целевой направленности деятельности прокурора в гражданском процессе, что обусловлено не только его историческим предназначением, но и особым процессуально-правовым статусом. На основе анализа подлежащих защите прокурором в гражданском процессе частных прав и интересов, интересов неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, путем соотнесения полученных результатов с даваемым автором определением публичного интереса, сделан вывод о необходимости корректировки процессуального положения прокурора в гражданском судопроизводстве. Раскрыта правовая природа процессуального института заключения прокурора, как одной из
разновидностей форм защиты и�
