АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Деятельность постоянных комиссий и комитетов Верховных Советов союзных республик»
ШСКОВСКИЙ ОРДЕНА ЛЕНИНА, ОРДЕНА ОКТЯБРЬСКОЙ РЕВСШЩИИ И ОРДЕНА ТРУДОВОГО КРАСНОГО ЗНАМЕНИ ГОСУДАРСТВЖиЯ УНИВЕРСИТЕТ имени М.В.ЛОМОЮСОВА
ДШШОВ Алексей Павлова
ДЕЯКШЮСТЬ ПССШШШХ' КОМИССИЯ И КОШГГЕТОВ ВЕРХОВНЫХ СОВЕТОВ СОЮЗНЫХ РЕСПУБЛИК (по материалам РС4СР)
Спецкадьность: 12.00.02 - государственное право я управление; советское строительство; адкккяс?ративноа право; фшансовоо право
диссертаций ш сомскшяе ученой с те пена кандидата
Юрвдичесяий факультет
На правах рукописи 'Ш 312.55(470)
АВТОРЕФЕРАТ
юридических тук
Москва - 1990
ДИССЕРТАЦИЯ ВЫПОЛНЕНА НА ШЩИЧЗСКОЦ ФАКУЛЬТЕТЕ МОСКОВСКОГО ХХОДАРСТВЕШОГО УНИВЕРСИТЕТА ИМЕНИ М.В.ЛОМОНОСОВА
Научный руководитель Официальные оппоненты
Ведузцая организ&цчя
Защита состоится Zdi-x^nl^O г. в на заседании специализированного Совета К.053.05.31 в Ноояовсхом государственном университете им.М.В.Ломоносове по адресу: 119899, ГСП, г.Носква, Ленинские горы, i корпус гуманитарных факультетов МГУ, ауд. %5С.
С диссертацией ыожно ознакомиться в библиотеке юридического факультета МГУ.
Автореферат разослан НолГрЛ 1990 г.
Ученый секретарь специализированного Совета
/' . . -~> ,6- Л — Кененов A.A.
*
заслуженный деятель науки РСФСР; доктор юридических наук, .профессор д Л.Златопольский
доктор юридических наук, профессор О.Е.Кутафкн •
кандидат юридических наук
Институт^гос^арсгва и права
Актуальность теш исследования. Осуществляемый в СССР генеральный курс на демократизация общественной и политической жизни, углубление социалистического самоуправления народа требуют полного использования всех возможностей и полномочий представительными органами, пояска новых цутей совершенствования их работы, роста активности депутатов н постоянних комиссий и комитетов Верховное Советов.
В свете решений, сфор:«удировактгх ка Первом и Второй съездах народных депутатов СССР, актуальной ззд&пей Верховий: Советов является организация деятельности постоянных комиссий н комитетов, йгращнх важнуи роль в работе высеш: органов государственной власти союзных республик. Виесте с тем, возникла настоятельная необходимость усиления аналитической и контрольной деятельности пос-тоягшых комиссия и коаитетоа.
В процессе осуществления рефоркы политической с$:с?ены ка Первом Съезде народных депутатов СССР,, а на сессиях Верховного Совета СССР был поставлен вопрос о принятия новой Конституции СССР1.
В настоящее врешт согаяю ресяувюшп жтм.ю осуществляя? конституционные рефоргга, а вместо с швеи п ре^сргк политической я вкономкческой система.
В соответствии с прттдаг^-изменениями и дополнениями к конституция« сошных ресяу.1.т*?я ¡рс Верзсовннэ Совета сгажи постоянно действущиин законодательными к ко:щтлытт опгтмч государственной власти, которые прапоетоды рассматривать любой вопрос, относящийся к комсететк соозной республики. Для осуществления этой работы используются различные форш деятельности Верховны?: Советов,
I. Си.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, 1969, # I, ст.23.
одной из которых являются постоянные комиссии и комитеты, от работы которых во многом зависит непрерывный и эффективный характер функционирования высших органов государственной власти соаз-ных республик.
Одна из основных задач в процессе развития советского общества, осуществления перестройки состоит в восстановлении во всем объема авторитета и полномочий Советов, создании условий для юс полноценной» активной и творческой работы^. Б этой связи возникает настоятельная необходимость максимального использования возможностей Верховных Советов, их органов и депутатов. Именно поэтому деятельность постоянных комиссий и комитетов является предметом настоящего исследования.
Степень изученности темы. Деятельность постоянных комиссий и комитетов Верховных Советов союзных республик не выступала непосредственный объектом комплексного исследования. Вместе с тем в юрадической литературе имеется целый -ряд работ,' в которых рассматриваются как общие вопросы организации и деятельности постоянных комиссий Верховных Советов, так и различные аспекты данных проблем.
Общие положения об организации работы постоянных комиссий Верховных Советов содержатся в трудах С.А.Авакьяна, Г.В.Барабаае-ва, Н.А.Богдановой, А.А.Ввзуглова, В.И.Васильева, Б.Н.Габричядзе, Л.А.Григоряка, Д.Л.Здатопольского, Е.И.Козловой, Л.Т.Кривепко, О.Е.Кутафнна, Б.М.Лазарева, В.А.Пертцика, А.Я.Сливы, Ц.Г.Старовойтова, Ю.й.Скуратова, Б.Н.Топоргаша, К.Ф.Шеремета и других ученых.
I. См.: Горбачев U.C. Перестройка и новое мышление для налей . страны и для всего «яра. Ы., 1987,. с.112.
В монографической литературе, а равно в диссертационных исследованиях имеется также ряд работ, которые специально посвящены постоянным комиссиям Верховных Советов союзных республик; их написание относится к различный периодам времени.
Монографические труда, посвященные специально различным аспектам организации и деятельности постоянных комиссий Верховных Советов, написаны С.Г.Дробкзко, Л.К.Кривенко, О.Е.Кутафиным, А.Х. Махненко, И.Тохтаходхаевым* и др.; они увидели свет в течение, примерно,полутора десятилетий с начала 60-х годов до наступления первой половины 70-х годов.
В диссертационных исследованиях вопросы функционирования постоянных комиссий Верховных Советов освещались О.Е.Кутафиным, Д.Т.Кривенко, Э.С.Сарыевкм^.
Однако все эти работы, за исключением одной, выполнены до начала перестройки (апрель 1985 г.); необходимо принимать во вникание и то обстоятельство, что эта единственная диссертация фактически посвящена обобщенно деятельное?;! Верховного Совета одной со-взной республики - Туркменской ССР. Естественно, что данная сятуа-
1. Си.: Дробязко С.Г. Комиссии Верховного Совета союзной республики.- К., Госюриздат, IS61; Кривенг.о Л.К. Постоянные комиссии Верховных Советов союзных республик. - М., изд-во ИГУ, 1970; Кутефш O.E. Постоянные комиссии палат Верховного Совета СССР.-М., 1971; Махненко А.Х. Постоянный комиссии Верховного Совета СССР и Верховных Советов союзных республик. - М., "Знание", 1969; Тохгаходааев И. Деятельность постоянных кои-ссяй Верховного Совета Узбекской ССР. - Ташкент, 1974.
2. Си,: Кутафин O.E. Постоянные комиссии палат Верховного Совета СССР. Днсс. шшд.'юряд.наук.- М., 1965; Кривенко Л.Т. Правовые вопросы организации и деятельности постоянных комиссий Верховных Советов союзных республик. Дисс. канд^юрид.йаук.^-1 М. ,1966;
; Сариев Э.С. Конституционные .основы организации к деятельности постоянных комиссий Верховного Совета союзной республики. Дисс. канд.»рид.наук. -' И., I988-.'
цик создает основу для рассмотрения проблемы с. учетом опыта государственного строительства других союзных республик.
Целью исследования является - изучить и раскрыть практику работы постоянных комиссий, а также новых органов, аналогичных комиссиям, - комитетов Верховных Советов союзных республик, деятельность депутатов - членов постоянных комиссий и комитетов и, следовательно, обобщить опыт государственного строительства по указанным вопросам.
На этой основе необходимо было сформулировать и обосновать научно-практические рекомендации по совершенствовании законодательства применительно к постоянным комиссиям и комитетам высших органов государственной власти, система и структуре постоянных комиссий и комитетов, организации их работы, взаимоотношений с различными органами общественной самодеятельности населения и гражданами, а также тенденции развития практики организации дея-
с,
тельности постоянных комиссий и комитетов Верховных Советов союзных республик.
Для достижения этих целай были определены и сфораулированы
следующие исследовательские задачи:
■/ - ' 1 •
- раскрыть политическую-и правовую природу постоянных комиссий и комитетов Верховных Советов;
, - определить место и роль постоянных комиссий и комитетов в деятельности Верховных Советов;
- изучить систему, а также вида постоянных комиссий и комитетов в структуре высших органов государственной власти ресцублии;
- рассмотреть принципы и порядок образования постоянных комиссий и комитетов, внести соответствующе предложения по их совершенствованию;
- исследовать участие постоянных комиссий и комитетов в законодательной и контрольной деятельности;
- раскрыть формы реализации постоянными комиссиями и комитетами своих правомочий;
- подвергнуть анализу принципы организации и функционирования постоянных комиссий и комитетов, раскрыть их содержание, выявить тенденции, дать уточняющие определения и предложения;
- исследовать форм, ыетоды и порядок работы постоянных комиссий и комитетов Верховных Советов, дать соответствующие рекомендации и способы их реализации.
. Несмотря на поставленные задачи, автор не стремился охватить имя все аспекты проблем исследуемой теш и счел .возможным рассмотреть люгь те из них, которые в период перестройки, развития общества, восстановления полного сбъеиа авторитета и полномочий Советов народных депутатов икеот особую актуальность.
Методологической основой диссертециониого исследования является марксистский диалектический метод. Диссертация опирается на произведения осноесполоккико» научного социализма, посвященные проблемам государственного строительства, организации и деятельности Советов.
При написании диссертации автор исходил из теоретических положений о народовластии, о деятельности висших прздстйвитэлькых органов государственной власти, о правотворчество, содержащихся в грудах советских государствоведов С.А.Авакьика, С.С.Алексеева, Г.В.Берабшева, Н.А.Богдановой, А.А.Безу^ловв, А.М.Васильепа,
B.И.Васильева, Р.Й.Васильзва, Б.Н.Габргг-оадзе, Л.А.Гпгоряна, Д.Л. Златопольского, И.П.Ильинского, Д.А.Керимова, М.Г.К-риченхо, Н.П. Колдаевой, Е.И.Козловой, Я.Т.Кривенко, И.Н.Кузнецова, О.Е.Кутафи-на, Б.М.Лазареса, А.И.Лукьяиова, В.А.Пертцина, А.С.Пнголкяка,
C.В.Полениной, В.А.Страшуна, Б. А .Тихомирова, Б.Н.Топорнкна, Н.В. Черноголовкина, И.Р.Шабанова, Г.Х.Шахназарова, К.Ф.Шеремета и других специалистов в области права.
При написании диссертации ->ыл применен обамрный нормативно-правовой материал, включающий Конституция СССР, конституции союзных республик, текущее союзное и республиканское законодательство. Диссертация опирается также на положения ранее действующих конституций и других правовых актов союзных республик.
В диссертации ?;спользоБвны архивные документальные источники, в том числе материалы Центрального Государственного архива Октябрьской Революции, Центрального Государственного архива РС&СР, Центрального Государственного архива Азербайджанской ССР, а также текущие архивы Президиумов Верховного Совета РСФСР, Литовской ССР и Азербайджанской ССР.
Работа опирается на большой нормативный, а также на документальный материал Верховных Советов союзных республик, публикуемый в их ведомостях и стенографических отчетах.
Необходимо откатить, что, положив в основу исследования деятельность постоянных комиссий и коштетов Верховного Совета РСФСР, автор, вместе с тем, стремился использовать матерпата всех других союзных республик. В этой связи сделанные в ней.выводы, обобщения, рекомендации и предложения ко гут относиться ко всем высшим органам государственной власти соизных республик.
В работе анализируется специальная литература по советскоцу государственному праву и советскоцу строительству, относящаяся к данной теме.
В процессе написания диссертации применялись сравнительно-правовой, системно-исторический, статистический и иные метода научного познания.
Научная новизна настоящей диссертации заключается в том,что в ней в свете решений Первого и Второго съездов народных депутатов СССР, последующих сессий Верховного Совета СССР, а также проис-
ходящих конституционных реформ и принятых на их основе законов высших органов государственной власти ссэзних республик, направленных на укрепление их суверенитета и повышение роли и ответственности Советов народных депутатов, проведено комплексное яссле-довмте организации и деятельности постоянных: комиссий и комитетов Верховных Советов союзных республик.
Особенность» днесертациожого исследования является то, что в нем впсрвио обобщается опыт государственного строительства РС5СР и в известкой степени и друг;эс соьзпых республик э период перестройки; наряду с постоянными комиссиями ¿перэке исследуется деятельность постоянных комитетов Верховных Советов союзных республик; в своа очередь, з~о позволило рассмо?ро?ь институт постоянна комиссий и комитетов Верховгагх Советов союзных республик в его развитии и с;*юр>«уд!'роват'> новые теоретически': поколения. К их «ос&яу относятся:
Первое. На основе современное прдхт«:ш государственного строительства я нового законодательства ссзгиых республик» анализа политической и правовой природы постояшшх ."зшгссий я штте-тов а работе сделок ннзод о тон, что r.ocio.-пи:з кстшссиик комитеты обрели новый статус. Зго ацра.т&егся э во<??.5сшщ у яомкеекп в комитетов функций упразлпния, а а надздвгозк их празем
предварительного обсуждения вопроса о формировании состава Правительства (казначегзп шездетроа а i.n.). Ко-оюспи и r.ciciTeyu, такхм образом, становятся орггаагш Верховного Совета союзной республика*. а в РСФСР н.Съезда народ!tux депутатов, ссуще-ствяяЕцими по поручению «;е только подготебку законопроектов, но и исполнят ельныв меры» а равно контроль.
Второе. В диссертации исследуемся место и роль постоянных ко-етссий я комитетов в деятельности Верховных Советов сооэкых рес-
публик, дается новое ш определение, которое предлагается отразить в конституциях и иных актал сопзных республик.
Третье. При анализе работы постоянных комиссий и комитетов выявлено, что их функционирование связано с блоком оконоькческих вопросов, касаюащхся внутренней деятельности и вопросами, которые им предстоит рассматривать. Имеется в виду то, что Х>ни готовят заключенчя, предложения по решению экономических проблем республики, связанные с материальными средствами, их перераспределением, финансированием, строительством различных объектов и т.д. В этой связи предлагается в Законе о Государственном бюджете союзной республики определять часть средств, которая идет в распоряжение Верховного Совета, с последующи« их распределением среди его органов для финансирования определенных проектов и программ, находящихся под контролем постоянных комиссий и комитетов Верховных Советов.
Четвертое. На основе обобщения практики государственного строительства в диссертации выявлена взаимосвязь системы комиссий и комитетов со структурой высших органов государственной власти, в том числе и с двухпалатной структурой Верховного Совета РСФСР. Сделан вывод о том, что система постоянных комиссий и комитетов отражаем объективные потребности высших органов государственной власти республик, они проиэводны от структуры и направлений деятельности, учитывают особенности современного периода перестройки системы Советов народных депутатов.
Пятое. Подвергнута анализу практика деятельности комиссий Верховных Советов по межнациональным вопросам и сделан вывод о том, что они со своей задачей не справляются. Нужен орган, гарантирующий национальные и гражданские! права всем нациям и народностям, проживающим в республике. В этой связи автор вносит предло-
кение по примеру Верховного Совета РСФСР в Грузии и Азербайджане, где имеются соответственно три и две автономные единицы, а также в других республиках, где обострены национальные отношения, пойти по путк создания двухпалатной структуры высиего органа государственной власти союзных республик; поддерживается вьг.газанная в литературе мысль о необходимости исследования вопроса о создания палаты Совета Национальностей в других союзных республиках.
Шестое. Делается вывод о той, что сохранении двухзвенной структуры высших органов государственной масти в РС;:СР является нецелесообразным, ведет к дуализму в законодательстве, к чрезмерно большому депутатскому корпусу в виде Съезда народных депута-уов, к фактическому неравноправии народных избранников. В реальной действительности в этих условиях существую? три* различных их статуса: члены Верховного Совета РСйСР; народнее депутаты, которые не являются чдскзод Взрхсзного Согета, ;:о избран':«« в зго постоянно деПствущче комиссии и комитета, и - просто народна депутаты РС£СР. У каждой из о~;(х групп отличагися их возможности влиять на политическую, законодательную деятельность Верховного Совета. 3 свою очередь, в диссертации делается п другой важный вывод: ликвидация дуализма п организации выселх органов государственной власти РСФСР приведет к кардинальному совершенствованию законодательной деятельности, а равно н к изменении порядка формирования Верховного Совета; в этой связи необходимо отметить, что существующего в настоящее ьрекя гхегодную ротацию Верховного Совета следует признать весьма неблагоприятной для ксстояннмх комитетов и комиссий, она помешает правильной организации всей нх работы. Диссертант приходит к заключению о тон, что негативкмз последствия двухзвешюй структуры высших органов РСФСР япляются столь же отрицательными и для организации высших органов государ-
ственной власти СССР.
Седьмое. При анализе специальных принципов формирования, организации и деятельности постоянных комиссий и комитетов делается их корректировка; в период перестройки, возникновения многопартийности, существования политического плюрализма предлагается совершенно новый принцип формирования данных органов с учетом различных фракций и иных политических объединений, то есть пропорционального представительства парламентских фракций, партий, групп.
Восьмое. На основе анализа всех актов, принимаемых постоянными комиссиями и комитатами, в работе предлагается ввести в практику государственного строительства новый вид акта - Протокол о сотрудничестве и сааиыодеИстдич комитетов и коаисскй различных Верховных Советов, прпнкшекай по итогам их совместной деятельности в определенных областях. В новой законодательстве совзных республик о комитетах к комиссиях Верховных Советов вносится предложение учесть дифференциация актов этик органов, которая дается в диссертации.
Девятое. В диссертации раскрывается новая практика деятельности высшгх органов государственной власти сосзних республик, которая .выражается в тоа, что оки в настоящее время (1990 г.) активно используют мезшарлеиентскне Форш деятельности. В этой связи, в работе обосновывается и предлагается новая форма дзятеяь-ности постоянных кокяссяй н комитетов, а емонно - совместные (выездные) заседания (встречи председателей) одноименных комиссий н комитетов Верховных Советов сооз.чызс республик по различима вопросам сотрудничества и взаимодействия. Они могли бы быгь как двусторонние, таи и многосторонние.
Десятое. На основе анализа конституционных норм деятельности постоянных комиссий и комитетов Берзгозных Советов союзных республик, а равно глубокого обобщения их работа в диссертации еформуллровано предложение о нообходшости всестороннего законодательного обобщения их статуса. Стремясь осуществить это предложение, автор разработал полный гекс? проекта Закона о Комитетах и Комиссиях высших органов государственной '¿ласти сопзных ресгтуб- >• лик; текст законопроекта дается в приложении л диссертации.
. Одиннадцатое. В целях достаточна эффективного правового регулирования новой практики Верховных Советов - их меппарламант-сг.сй деятельности диссертант предлагает внедрить в практику новый важный нормативный акт, опредслявгций деятельность гзиитетов и комиссий - Протокол о сотрудничестве к взаимодейстшгл; такого акта пренда никогда но было. Полный текст проекта указанного документа, содержится в приложении к диссертации.
Научнвл к практическая спачто/ость данного исследования заключается, во-перьшс; о гок, что теорстичзскке емзоды м практически о тоедлсаегвит, сделанные автором прк сналязе кзйрзниой гс;ш, ыогут оказаться полез:з<"Ш ¡та соввртенствог5»зя сугдестзуисргс 14 разработки новых нормативных актов, касаедчхся. постоягашх кснря-сяй и комитетов гысш:'х органов государственной власти сспзгояс республик, а разно и Верхопного Совета СССР. Во-вторых, сформулированные выводу я предложения по исследуемой тгче ког;г;> Сеть применены уче^от-госудгфетаоводкя при даяь№»й53й разр^ске как те-орглячесшгс, так и практических проблем деягзяьиостк псегэяжслс 1(!'г:нсскй и комитетов. В-третькх, сод-зргслцгеся в диссертация практические данные, обобщения, выводи и предкокеняя могут быть'использованы в процессе преподавания курсов советского, государственного права и советского строительства, при чтения лекционннх
и специальных курсов, а равно при проведении специальных семинаров по тем же предметам б юридических высших учебных заведениях СССР. В-четвертых, материалы исследуемой темы могут представить интерес для высших органов государственной власти СССР и союзных республик, их постоянных комиссий и комитетов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в выступлениях на теоретических конференциях аспирантов Института государства и права АН СССР и юридического факультета МГУ им.М.В.Ломоносова. Сформулированные в работе выводи и предложения изложены автором в ряде публикаций по теме диссертации. Работа выполнена и обсуждена на кафедре государственного права и советского строительства юридического факультета МГУ им.М.В.Ломоносова.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих восемь параграфов,и заклачения. В работе также имеются приложения и список основной использованной литературы.
Во введении обосновывается актуальнос?ь темы и показывается степень ее разработанности, определяются цель и задачи исследования, характеризуется ее новизна, методологическая основа и практическая значимость.
В главе I - "Политическая и правовая природа постоянных комиссий и комитетов Верховшх Советов союзных республик" - исслэ-дувтся полувековой процесс их развития, определяются их политическая и правовая природа, правовой статус и правомочия как органов Верховных Советов (палат), их взаимоотношения с высвими органами государственной власти н управления, народными депутатами. Анализируется система, виды постоянных комиссий и комитетов. Рассматриваются принципы формирования этих органов.
В диссертации отмечается, что в соответствии с конституция-
ми союзных республик высшими постоянно действующими органами государственной власти являются Верховные Советы, а в ШЕСР - Съезд народных депутатов, которые правомочны принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, находящийся в ведении союзной республики. Это дает возможность к&ядой из них рассматривать и решать важнейшие вопросы государственного, хозяйственного и культурного строительства. Однако осуществлять эту работу только в сессионном порядке Верховным Советам очень сложно. Важность вопросов, которые они рассматривают предопределяет необходимость их предварительного изучения, а иногда даже исследования, соответствующей предварительной проработки и подготовки. Для осуществления этой цели используются различные формы деятельности Верховных Советов, одной из которых являются постоянные комиссии и комитеты. От работы комиссий и комитетов во многом зависит постоянный и эффективный характер функционирования высших органов власти и их президиуиов.
Вопрос о политической и правовой природе постоянных комиссий и комитетов Верхов1<ых Советов необходимо рассматривать с учетом всего исторического процесса развития советских представительных органов власти. В этой связи в диссертации содержится краткое изложение опыта первых лет деятельности высших представительных органов.
Политическая и правовая природа постоянных комиссий и комитетов в настоящее время находит выразеняе в ншо действующем законодательстве, регулирующем их деятельность; это относится пройде всего к Конституции республики, Регламенту Верховного Совета, Положению о постоянных комиссиях и комитетах Верховного Сокета союзной республики.
Из указанных нормативных актов основополагающее значение для решения вопроса о политической и правовой природе постоянных комиссий имеют конституции союзник республик 1978 г., а также поено принципиально важные нормы, которые внесены в них в период конституционных форг£. Они дают возможность более глубоко познать роль и место постоянных комиссий к комитетов а высших органах республик в предшествующе годы, а таюсе определяют кх роль в будущей.
Исследуя вопрос о политической н правовой природе постоянных комиссий и комитетов, автор подчеркивает, что эти две категории неразрывно связаны друг с другом. Именно поэтому политической содержание деятельности комиссий и ко^тетов, не подкрепленное соответствующим правовыми нормами п правовш ыехшмзмом в законодательных актах, будет неизбежно носить декларативный характер, о в практической работе такое формальное содержание не даст желаемого результата. Справедливость данной позиции ио.-но видеть даже в конституционных нормах. В Конституции Казахской ССР, а также в соответствующих статьях конституций других союзных республик говорится, что "Рекомендации коггиссий подлеет обязательному рассмотрению государственными и обцестЕеншл® органами, учреждениями и организациями" (ст,112). Однако обязательное рассмотрение нз означает еще выполнение, дата прима, что орган, которому адресована рекомендация, иэкет в соог^сгствки. с той ss сгатьей Конституции рассмотреть вопрос н о принятых ысро.:-: сообщить комиссии в установленный срок. Принятые меры могут быть различным» и доже противополоккшн. Однако чаще всего, как евзде-т^льствует практика государственного строительства, сообщение о принятых мерах в дальнейшей не контролируьтся.
В работе сделан вывод о том, что постоянные комиссии и комитеты Верховных Советов союзных республик обретают новый статус,
которым ранее они ив обладали. Об этом свидетельствует появление у них новых функций управления в отношении высшего и центральных органов государственного управления. Комиссии и комитеты таким образом становятся органами Верховного Совета союзной республики, а в РСФСР и Съезда ее народных депутатов,осуществлявшими по их поручению подготовку необходимых законодательных и исполнительных нер, а равно и функцию контроля.
В диссертации по данному вопросу предлагается принять соответствующую конституционную норму.
Представляется такяе целесообразным вместо действующего ныне положения о постоянных комитетах и комиссиях выспего органа государственной власти принять принципиально иной акт - Закон. Такой акт не только закрепил бы новый правовой статус постоянных комиссий и комитетов, но и способствовач бы упрочению их авторитета. Разумеется, потребуется внести соответствующие правовые новеллы о постоянных комиссиях и коудтетах и в Регламент Верховного Совета союзной республики.
Практика государственного строительства в РСФСР и э других союзных республиках вплоть до осени 1989 г. свидетельствует о том, что система постоянных комиссий во всзх высших органах государственной власти союзных республик создавалась по образцу систеш постоянных комиссий палат Верховного Совета СССР. Такое поможете фактически ыепало выявить специфику сфер и отраслей государственной, экономической, социальной и культурной кизни наядой союзной республики, самостоятельно определить приоритетные направления экономического и социального развития республики, выявить политические, экономические, нацяональяыэ и кныэ особенности союзных республик. На таком фоне были незаметны проблемы, накапливающиеся в иежнацкональнах отношениях, э социальной и других сфэрах диэни.
Образованна во всех союзных республиках в 1988 году комиссии по межнациональным вопросам и интернациональному воспитанию со своей задачей не справляются. Об этом свидетельствуют события, происходящие в Азербайджане, Армении, Молдове, в республиках Прибалтики и в некоторых автономных республиках. Проблемы, связанные с национальным возрождением в республиках, обнажили целый ряд факторов, влияющих на данный процесс. Огромный пласт, который был поднят перестройкой в связи с национальными вопросами, оказался ие под силу одной комиссии в Верховных Советах республик. Необходимо было в РСФСР, единственной федеративной к одновременно самой многонациональной из всех союзных республик, принять новое крупное решение о реорганизации Верховного Совета. Такое репение было предложено, а затем и осуществлено.
В развитии системы постоянных комиссий и комитетов Верховного Совета РС£СР существенную роль сыграло кардинальное изменение структуры этого органа. Как отмечалось на всесоюзной научной конференции в Икнскс в январе 1989 г. в совместном докладе проф.И.Г. Кириченко и проф.3,Л.Пвртцика, а такяе и в выступлении проф.В.О. Миллера, выдвинутая Д.Д.Златопольскш идея о создании двух палат в Верховном Совете РСФСР заслуживает всяческого одобрения*. Эта идея била принята законодателем в октябре 1989 г. и нашла тогда отражение в Конституции РС2СР (ст.1С7 и др.).
I. См. об этом "Правовые проблемы гармонизации ьгеишциональных отаоиений в СССР" (Заседания 25-27 января 1939 г. а Минске).-К., 198Э, с.17, 44. .
См. также материалыякруглого стола", происходившего в сентябре 1988 г., опубликованные в январе 1989 г. - Советское государство н право, 1989, I' I; Златопольский Д.Л. Националь-. ная государственность союзных республик: некоторые актуальные проблемы. - Советское государство и право, 1989, Я 4.
Таким образом Верховный Совет РСФСР стал последовательно отражать федеративный характер республики, в составе которой насчитывается несколько десятков автономных государств и государственных образований. В диссертации показано существенное влияние новой структуры высшего органа государственной власти РСФСР на систему постоянных комиссий палат и комитетов Верховного Совета республики.
Наряду с постоянными комиссиями Верховные Советы некоторых союзных республик создают постоянные комитеты, по своей природе мало чем отличающиеся от постоянных комиссий. Вместе с тем комитеты Верховного Совета Туркменской ССР по своему содержанию не могут быть отождествлены со статусом комитетов Верховного Совета СССР и РСФСР, поскольку они образуются их палатами на совместных началах и в основном по функциональному признаку.
Диссертант, критически оценивая суцествутацую систему постоянных комиссий Верховных Советов союзных республик по одиннадцатый созыв включительно, отмечает, что они не в силах были охватить все стороны государственного, экономического и социального строительства, все многообразие вопросов и проблем, которыми призваны заниматься высшие органы государственной власти республик. Отсюда делается вывод о том, что следует расширять круг проблем, которыми занимаются постоянные комиссии и комитеты, формировать их в основной по функциональному принципу. Вместе с тем, нет необходимости отказываться также и от отраслевого принципа формирования комиссий, а равно комитетов. Представляется верным в данной ситуации, на основе функционального и межотраслевого принципа образовывать комиссии и комитеты с широким диапазоном действия, которые могли бы охватить все вопросы, связанные с рассматриваемой проблематикой как в комплексе, так и раздельно. На-
пример, комиссия или комитет по делам молодежи, которая в состоянии рассмотреть вопрос о ее проблемах и жизнедеятельности в любой отрасли политической и экономической жизни республики.
Отраслевой принцип в основном использовать при формировании в постоянных комиссиях и комитетах внутриструктурных подразделений - подкомиссий, подкомитетов и т.д.
8 главе П - "Правомочия постоянных комиссий и комитетов Верховных Советов союзных республик и формы их реализации" - рассматриваются: участие постоянных комиссий и комитетов в законодательной деятельности Верховных Советов союзных республик; осуществление функции контроля; акты, принимаемые постоянными комиссиями а комитетами.
В диссертации отмечается, что принципиальные полокекяя и наиболее важные норкы, которые касается процедуры принятия республиканского законодательства, частично закреплены в Конституции республики, Регламенте Верховного Совета, а также в Подоаениа о постоянных комиссиях (комитетах) Верховного Совета. Существуют также Временные Правила, регулирующие процесс принятия законов в РСФСР1. Все это означает, что в РСФСР до сих пор нат специального Закона., который регулировал бы слолошй и важный законодательный процесс.
Б диссертации анализируются формы и особенности участия постелит кодасснй и комитетов в законодательной процесс®, совершенствования законодательства совзкых республик, выявляются основные элементы этой деятельности. При этоы подчеркивается, что
законодательный процесс в республиках неразрывно связан с те$»дек-цней к демократизации законотворчества, с усиленней активности
I. См.: Закона и постановления, принятые первой сессией Верховного Совета РСФСР. - М., 1990, с.8&-91.-
субъектов законодательной инициативы по реализации своего права. Как свидетельствует практика государственного строительства, ранее законопроекты вносились на рассмотрение Верховного Совета наиболее часто Советом Министров, другим вслед за Правительством наиболее активным был в этом вопросе Президиум Верховного Совета союзной республики. В последнее время с законодательной инициативой все чаде выступают постоянные комиссии и комитеты Верховных Советов. Получает распространение и внесение законопроектов сразу несколькими постоянными комиссиями и комитетами.
В работе исследуется процедура разработки и предварительного обсуждения законопроектов постоянными комиссиями и кошаетами, выявляются их задачи. Вместе с тем отмечается, что практика деятельности постоянных комиссий и комитетов свидетельствует о том, что имеются реальные возможности для повышения роли и влияния зтих органов в законодательном процессе.
В диссертации рассматриваются наиболее существенные направления. контрольной деятельности постоянных комиссий и комитетов. Подчеркивается, что это одно из основных их полномочий закреплено за ними в Конституции и других актах. В работе подвергнута анализу практика государстве!шого строительства в области осуществления постоянными комиссиями ц комитетами контроля за исполнением законов, контроль за деятельностью органов управления, организаций и предприятий, а также за реализацией собственных решений.
Диссертантом делается вывод о том, что осуществляемый постоянными комиссиями и комитетами контроль за исполнением законов важен по крайней мере по двум причинам: во-первых, это особая функциональная работа данных органов, имеющая вполне определенную цель и объекты, в том числе не только законы союзной республики, но и законы Союза ССР, а в РСФСР и законы автономных республик;
во-вторых, эта деятельность имеет особую государственную значимость в современный период построения правового государства; а вместе с тем она дает возможность определить эффективность законодательства союзных республик и, следовательно, способна оказать реальную помощь законодательной деятельности Верховных Советов союзных республик, предложить рекомендации для Союза ССР и для автономных республик.'
В диссертации отмечается, что многогранная деятельность постоянных комиссий и комитетов находит выражение в тех актах, которые они издают. Это означает, что, являясь органами Верховных Советов, постоянные комиссии и комитеты наделены организационной самостоятельностью. Анализируются все акты, принимаемые постоянными комиссиями и комитетами, определяется их юридическая природа. Вместе с тем диссертантом предлагается, с учетом' современной практики государственного строительства, совершенно новый вид актов постоянных комиссий и комитетов.
В результате подробного исследования актов постоянных комиссий и комитетов в работе дается их классификация в зависимости от того, какой вопрос они решают и кому он адресован. В новом законодательстве союзных республик, а именно в Законе о комитетах и комиссиях, а такке в Регламенте Верховного Совета республики предлагается предусмотреть дифференциацию актов комитетов и комиссий, которая могла бы выглядеть следующим образом: I) постановления комитетов и комиссий, имешцке юридически обязательную силу, принимаются по вопросам исполнения актов высших органов государственной власти СССР и союзньк республик; 2) решен, ш комитетов и комиссий, носящие рекомендательный характер; 3) протоколы комитетов и комиссий, инеющие юридически рекомендательную (или обязательную) силу; 4) заключения; 5) обращения и заявления;
б) рекомендации и предложения; 7) в необходимых случаях комитеты и комиссии могут принимать и другие вида актов, относящиеся к различным субъектам.
В главе Ш - "Развитие демократических начал в деятельности постоянных комиссий и комитетов Верховных Советов союзных республик" - рассматриваются принципы, формы и методы деятельности постоянных комиссий и комитетов.
Анализ конституционных пршщипов организации Советов народных депутатов имеет существенное значение для всестороннего рассмотрения функционирования постоянных комиссий и комитетов. Изучение этих принципов дает возможность глубже проникнуть в сущность деятельности данных органов Верховных Советов, получить обобщенное представление о харантере их политической и правовой природы. Вместе с тем диссертантом отмечается, что в юридической науке их принято классифицировать по степени охвата различных институтов советского строительства. В связи с этим в диссертации выделяются общие (основные) и специальные (частные) принципы.
Закрепление специальных принципов организации и деятельности постоянных комиссий и комитетов в республиканском законодательстве означает, что их соблюдение является обязательны«. Однако следует иметь в виду, что в законодательных актах союзных республик специальные принципы могут излагаться в различной последовательности и интерпретации, а их перечень в разных республиках вероятнее всего не будет совпадать. К тому же, исходя из политических и экономических реформ, проходящих в союзных республиках, законодателем могут быть предусмотрены или уточнены и изменены уже имеющиеся как общие, так и специальные принципы деятельности Верховных Советов и их органов. -
В настоящее время в Верховных Советах складывается новая практика, получает развитие плюрализм мнений, который находит выражение в альтернативных проектах законов, представленных различными парламентскими фракциями и партийными группами. В этой связи диссертант предлагает деятельность высших органов власти, их постоянных комиссий и комитетов осуществлять на фракционной основе.
Такой принцип деятельности мог бы являться общим принципом применительно ко всей системе Советов народных депутатов и специальным по отношению к постоянным комиссиям и комитетам.
В диссертация подробно анализируются критерии определения депутатской фракция (группы), порядок их регистрации, деятельность их в Верховных Советах, а также в постоянных комиссиях и комитетах.
Большое внимание в диссертационном исследовании уделено формам и методам работы комиссий и когдагетов; при это и отмечается ю значительное многообразие. Однако это не исключает возможности выделить среди них основные, которые слоаклись в практике государственного строительства к характерны для всех постоянных кош« сий к комитетов. К числу таких основных форм деятельности относят: заседания (пленарные, совместные, выездные); работу различных внутренних подразделений, создаваемых постоянны;.® комиссиями к комитетами (подкомиссий, подкомитетов, рабочих групп к т.п.); деятельность депутатов - членов комиссий и комитетов по выполнению поручений (проверки, обследования и расследования).
Стремление союзных республик к осуществлению суверенитета, которое нашло свое выражение в принятых ими декларациях о государственном суверенитете (независимости) и в других законодатель кых актах, закрепляющих их экономическую самостоятельность, дает
им возможность белее активно использовать межпарламентские формы деятельности. Вместе с тем сходство основных проблем социально-экономического развития, слояившиеся производственные, торговые, культурные и другие связи, а таете необходимость урегулирования межнациональных конфликтов требуют от высших органов государственной власти согласованных действий, основанных на прямых контактах. 3 этой связи одной из новых форм межпарламентских прямых контактов могли быть совместные (выездные) заседания (встречи председателей) одноименных комиссий и комитетов Верховных Советов союзных республик .по различным вопросам сотрудничества. На таких заседаниях могла бы вырабатываться программа взаимодействия и сотрудничества в определенных областях экономики и политики. По. итогам совместной деятельности комиссий и комитетов было бы целесообразно принимать соответсгвуюгдий документ, который диссертант предлагает именовать - Протокол.
В последующем эти документы служили бы реальной базой (основой) для подписания Договора или Соглашения о сотрудничестве и взаимодействии между союзными республиками на высшем межпарламентском и межправительственном уровнях. Разумеется, не исключается и обратный порядок прямых контактов, когда на основе Договора или Соглашения между Верховными Советами республик начинают более тесно сотрудничать постоянные комиссии и комитеты.
В диссертации отмечается, что получает распространение новая форма деятельности комиссий и комитетов - депутатские расследования; в связи с этим подвергнута анализу современная практика по данному вопросу.
В заключении диссертации подводятся итоги проведенного исследования и формулируются обобщающие выводы:
По теме диссертации опубликованы следующие работы: I. Деятельность постоянных комиссий Верховных Советов в сошных республиках. // Проблемы теории к истории государства и права / Под ред.О.Э.Лейста. - М., 1989. Рукопись деп. в ИНКОН Ail СССР, № 37183 от 17.03,69 /0,5 п.я./.
, 2. Соверпенствованке деятельности постоянных комиссий Верховных Советов союзках республик. // Государственно-правовые ас-пзкты демократизации советского общзства / Под ред.С.А.Авакьяиа.-М., 1990, - с.58-66 /0,5 п.л./.
3. Место постоянных комиссий в деятельности Верховных Советов сотках республик // Проблемы теории государства' и права / Под ред. О.Э.Лейста. - И., -2990. рукопись деп. в ИНИОН АН СССР, » 43041 от 16.10,90 /0,6 п.я./.
