Институционализация органов государственной власти Российской Федерации

Хутинаев, Игорь Дадагкаевич

Институционализация органов государственной власти Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Институционализация органов государственной власти Российской Федерации»

На правах рукописи

ХУТИНАЕВ

Игорь Дадагкаевич

ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ,

Специальность: 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Москва - 2006

Диссертация выполнена на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Официальные оппоненты:

— Автономов Алексей Станиславович — доктор юридических наук, профессор;

— Елисеев Борис Петрович — Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор;

— Муравьев Артур Алексеевич — доктор

юридических наук.

Ведущая организация —

Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова, юридический факультет

Защита состоится 16 мая 2006 года в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д-502.006.01 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, ауд. 3370.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан 14 апреля 2006 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Е.Ю. Киреева

I. Общая характеристика диссертационной работы :

Актуальность темы диссертационного~ исследования.

Общепризнанной является убежденность, что Россия — потенциально одна из богатейших стран мира. В то же время, Россия, населенная в своем большинстве неплохо образованными и способными людьми, обладающая так до сих пор и неподсчитанными природными богатствами, опирающаяся на тысячелетнюю историю и великую культуру, лишь в перспективе может войти в число стран, обеспечивающих своему народу достойную жизнь. Чем можно объяснить подобное несоответствие? Лишь несовершенством системы управления великой страной. В чем же это несовершенство состоит, если Россия обладает всем необходимым для демократического правового государства набором государственных органов, достаточно обширной системой нормативного правового регулирования их деятельности?

Проблема в другом: существующие в России органы государственной власти сегодня еще не сложились в эффективно функционирующую систему государственных институтов. Многие из этих органов далеко не по всем критериям соответствуют своим зарубежным аналогам. За европейскими понятиями и названиями органов, которые в Российской Федерации употребляются, нередко отсутствуют соответствующие этим понятиям объекты.

Очевиден цивилизационный выбор России, конституционно закрепившей в качестве цели построение демократического правового социального государства. Конституция Российской Федерации 1993 г. учредила необходимый для государственного развития каркас институтов власти, тем самым выполнив возложенную на нее учредительную функцию в обоих ее пониманиях: во-первых, были образованы новые дотоле неизвестные властные институты; во-вторых, уже существовавшие получили подтверждение своей легитимности и были наполнены новым содержанием. Конституция Российской Федерации 1993 г. учредила в стране демократическую модель организации государственной власти с учетом принципа разделения властей в его функциональном понимании. Но в том и состоит особенность конституционного регулирования, что конституция и развивающие ее нормативные акты закрепляют по преимуществу формальные правовые институты — правовые статусы и организационные структуры.

Последнее десятилетие XX века охарактеризовалось поиском системы государственной власти в стране, соответствующей

историческим традициям управления и способной адекватно ответить на современные вызовы. Однако, лишь спустя десятилетие после принятия действующей Конституции Российской Федерации было осознано, что необходимо не просто сформировать те или иные органы власти, а превратить их в государственные институты, эффективность функционирования которых в минимальной степени была бы обусловлена субъективными особенностями, волей и способностями того или иного государственного деятеля. Этот процесс может быть определен как процесс институционализации органов государственной власти Российской Федерации. В ходе институционализации и конституционно-правового обеспечения этого процесса закрепленные в праве правовые статусы и организационные формы наполняются содержанием, практикой деятельности, которые им конституционно предписаны.

Именно этот аспект реформирования системы государственной власти России не получил своего должного научного осмысления. Он ни в коей мере не оспаривает и не ставит под сомнение «роль личности в истории», но на поступательное развитие государства и общества можно надеяться только тогда, когда сформирована система власти, устойчивая к негативным внешним воздействиям и способная обеспечить воспроизводство власти при любых условиях.

При анализе существующей в стране системы государственной власти можно утверждать, что лишь институт президента Российской Федерации в значительной степени соответствует требованиям, предъявляемым к категории «институт государственной власти». Хотя и здесь следует признать, что эффективность функционирования Президента Российской Федерации как института главы Российского государства, во многом, определяется способностями, желаниями, а то и физическими возможностями конкретного государственного деятеля.

Что же касается других институтов президентской власти, институтов парламента, институтов исполнительной и судебной власти, то процесс институционализации их государственно-властной практики еще впереди. В этих целях необходимо существенно изменить работу государственных институтов всех ветвей власти, модернизировать структуру исполнительной власти, сделать государственный аппарат более эффективным. Многое в решении этих стратегических задач зависит от повышения роли института президентства Российской Федерации в системе разделения власти, в использовании всех ветвей власти, обеспечения их взаимодействия и сотрудничества в реализации курса на

стабилизацию и устойчивое развитие России как федеративного государства.

Рассматривая институционализацию органов государственной власти как сеть горизонтальных и вертикальных связей между различными элементами и уровнями единой системы государственной власти, надлежит признать, что простого наличия всего перечня привычных для развитых государств видов и наименования органов явно недостаточно. О сложившейся институционализации органов государственной власти свидетельствует лишь та ситуация, когда эти органы выполняют возложенные на них согласно теории разделения властей функции вне зависимости от целого перечня факторов, носящих как объективный, так и субъективный характер. Собственно институционапизация государственно-властных отношений и позволяет вести речь о правовом государстве.

При изучении институтов государственной власти Российской Федерации приходится преодолевать как объективные трудности, связанные с основными тенденциями развития управленческих процессов на территории современной России, так и препятствия, носящие очевидный субъективный характер, среди которых, прежде всего, следует отметить неразработанность категориального аппарата. Главным и наиболее опасным заблуждением является трактовка института государственной власти лишь как элемента в системе разделения властей, вне анализа институционально-функционального аспекта деятельности государственной власти. При опоре на данное заблуждение разработка концепции институционализации органов государственной власти России с неизбежностью сводится к набору неких эмпирических сведений о системе органов государственной власти, о реорганизациях в ней, что само по себе полезно, но явно недостаточно, так как подобная констатация не содержит механизмов разрешения проблем эффективности деятельности государственной власти.

Необходимость анализа современного состояния институтов государственной власти Российской Федерации, потребность разработки мер по совершенствованию системы правового регулирования государственной власти обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности и круг использованных источников. Развитию взглядов на институты принадлежит особое значительное место в истории право- и государствоведення. В истории юридической мысли категория «институт» понимается как феномен,

призванный обеспечить преемственность системы государственной власти, последовательного нормативного регулирования общественной жизни.

Следует признать, что анализ государственных институтов привлекает все большее внимание ученых-конституционалистов разных стран мира, так как: Дж.Марч, Дж.Олсен, Д.Риччи, М.Леви, Е.Остром, Т.Моу, Р.Бейтс, Р.Гудин, Р.Графстейн, Р.Джепперсон, Т.Коулб, К.Шепсл, С.Стейнмоу, К.Телен и др. Наряду с американцами Дж.ГэлбреЙтом, Р.Томасом, О.Уильямсоном, Д.Кэмпбеллом, У.Пауэллом и П.Ди Маггио, М.Дугласом и У.Стриком, взгляды институционализма развивали во Франции Ж.Бюрдо, Б.Бади, П.Бирнбаум, М.Дюверже ,Фр. Перру, в Швеции Г. Мюрдаль, в Германии одним из наиболее ярких последователей институционализма является А. Геленц. Особое внимание при подготовке диссертационного исследования уделено изучению работ таких зарубежных ученых, как Т. Гоббс, Р.Дарендорф, Э.Дюркгейм, М.Вебер, Р. Мертон, Д.Норг, М.Ориу, Т. Парсонс, К-Поппер, А. де Токвиль, Ю. Хабермас и др.

До начала 1990-х гг. теория институционализма не получила в отечественном правоведении ни должного применения, ни даже надлежащего освещения. Хотя институциональные подходы нашли свое место в трудах выдающихся российских государствоведов второй половины XIX - начала XX вв. — С.М. Соловьева, Н.М. Коркунова, П.И. Новгородцева, К.П. Победоносцева, Б.Н. Чичерина, А.Д. Градовского, A.A. Кизеветера и других. В 1929 г. в СССР был осуществлен перевод «Основ публичного права» М.Ориу с предисловием Е.Б.Пашуканиса. Анализу взглядов М.Ориу посвятил свое диссертационное исследование Е.А.Воротилин.

Кризис государственных институтов, пришедшийся в России на конец 80-х гг. XX в., обусловил внимание к теории институционализма не только среди отечественных философов и социологов, но и юристов-теоретиков права, прежде всего, O.E. Кутафина, Г.В. Мальцева, B.C. Нерсесянца, С.А.Авакьяна, Н.М. Казанцева, О.Э. Лейста, О.И. Генисаретского, Б.Н.Габричидзе. Особое влияние на развитие институционализма на постсоветском пространстве оказали работы казахстанского исследователя A.A. Матюхина.

институциональных наработок отечественного • научного знания -проявилась, когда страна подошла к институциональным изменениям в системе государственной власти.

A.C. Автономова, Г.В.Атаманчука, М.В. Баглая, И.Н.Барцица, Д.Н.Бахраха, Н.С. Бондаря, К.Ф. Гуценко, Б.П. Елисеева, И.А. Исаева,

B.Б.Исакова, Д.А. Керимова, B.C. Комаровского, В.Н.Кудрявцева, Д.Б. Левина, Ю.И. Лейбо, Е.А. Лукашевой, И.И. Лукашука, В.О. Лучина, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, М.Ю. Мизулина, A.A. Муравьева, А.Ф. Ноздрачева, Г.В.Осипова, В.А.Ржевского, Б.А.Страшуна, М.С.Строговича, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А.Туманова, И.А. Умновой, H.A. Ушакова, Б.С. Эбзеева, В.Ф.Яковлева и др.

Нормативно-правовую основу работы составляют

конституционные акты (Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), решения органов конституционного правосудия, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации; договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, зарубежных стран, международные конвенции и договоры.

Вопросы деятельности органов государственной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации исследуются на основе анализа достижений конституционно-правовой науки в контексте современного состояния системы государственной власти. При этом особенно важны взаимообусловленность и взаимозависимость уровня развития научных представлений о системе государственной власти и реального положения во властных структурах. В диссертации использованы материалы обсуждения в Правительстве Российской Федерации, Федеральном Собрании Российской Федерации ряда законопроектов и практических вопросов.

Цель и задачи исследования. Диссертационное исследование преследует цель представления концепции институционализации органов

государственной власти Российской Федерации, конституционно-правового обоснования совершенствования системы государственного управления в стране в условиях проведения административной реформы. В ходе исследования определена и логически обоснована взаимосвязь методологических положений и возможностей концепции институционализации органов государственной власти Российской Федерации с положениями конституционного права России и, главное, — их соответствие потребностям современной российской государственно-правовой практики.

Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующего комплекса задач:

• представить теоретико-правовые аспекты становления теории институционализма, значение институциональной теории в право- и государствоведении, ее роль в построении системы органов государственной власти Российской Федерации;

• рассмотреть научные взгляды и представления на процессы становления и развития институтов государственной власти, разработанные отечественными и зарубежными исследователями;

• охарактеризовать функциональное предназначение институтов государственной власти в контексте утверждения эффективного государства — цели институционализации органов государственной власти;

• обосновать институционально-функциональный анализ деятельности органов государственной власти как методологическую основу реформирования системы государственной власти в России;

• проанализировать конституционно-правовые основы формирования института Президента Российской Федерации и института президентской власти в Российской Федерации в отечественной модели государственной власти;

• исследовать теорию и практику институционализации президентской власти в Российской Федерации, а также институционально-функциональные аспекты реализации компетенции Президента Российской Федерации;

• охарактеризовать становление сильной президентской власти в Российской Федерации как условие эффективного государственного развития, проанализировать элементы президентской власти в Российской Федерации;

• исследовать институциональные реформы в системе исполнительной власти в Российской Федерации, поиск оптимальной

модели создания органов управления регионами Российского государства, проанализировать правовую эффективность государственного управления;

• представить институционализацию органов исполнительной власти как задачу административной реформы в Российской Федерации, изучить вопросы федерализации системы исполнительной власти Российской Федерации, обобщить опыт становления парламентских институтов в системе органов государственной власти, роль конституционного правосудия в процессе институционализации государственной власти;

• исследовать исторически сложившиеся принципы построения государственного аппарата Российского государства по «вертикали» и «горизонтали» и проанализировать государственную службу как социальный институт.

Итогом проведенного исследования выступает обоснование институционализации органов государственной власти Российской Федерации, а также представление конкретных. предложений, направленных на разрешение ряда актуальных проблем государственного строительства России.

Объект диссертационного исследования образуют конституционно-правовые и административные отношения, характеризующие становление и развитие органов государственной власти Российской Федерации. Это: осуществление государственной власти посредством взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации, реформирование государственно-правовых институтов, становление института Президента Российской Федерации и новой структуры органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Аналитический потенциал изучения проблематики

институционализации органов государственной власти Российской Федерации позволяет охарактеризовать современное состояние осуществления этими органами имманентно присущих им функций, выявить перспективы развития государства, исследовать условия формирования тех юридических рамок, в которых функционируют само государство и его составные части, органы государственной власти, институты гражданского общества, субъекты экономической деятельности, юридические и физические лица.

Предметом исследования являются: а) изучение истории и теории институционализма, анализ возможностей . применений

институциональных подходов при характеристике органов

государственной власти Российской Федерации; б) уяснение причин и потребностей институционализации органов государственной власти Российской Федерации; в) характеристика институциональных реформ в системе исполнительной, законодательной и судебной властей Российской Федерации; г) изучение практики институционализации президентской власти в Российской Федерации.

Основное внимание в диссертации уделено реформированию органов государственной власти на федеральном уровне, но при этом предполагается, что следует проводить параллельные реформы посредством стимулирования институциональных реформ в субъектах Российской Федерации. Институты государственной власти Российской Федерации исследуются как конституционно-правовая модель, изученная и описанная при помощи научных понятий и категорий, отражающих исторический и современный опыт России. В диссертации изучены как теоретические вопросы проведения институционально-функционального анализа органов государственной власти Российской Федерации, так и практические проблемы реформирования государственной власти.

Методология исследования. Диагностика состояния государственных органов и перспектив развития государственной власти Российской Федерации предполагает использование различных методов. Методологической основой исследования является, прежде всего, институционально-функциональный подход к анализу различных аспектов становления и развития органов государственной власти Российской Федерации. В диссертации разрабатывается институционально-функциональная модель деятельности органов государственной власти Российской Федерации.

При современном уровне развития научных методов институциональные подходы приводят к определенности в понимании, что такое государственная власть, в чем ее предназначение, где пределы ее деятельности, в каких формах эта деятельность осуществляется. Современный этап развития государственно-правовой науки характеризуется обогащением правовых подходов достижениями социологии.

В ходе исследования органов государственной власти России применялись следующие основные методы: количественные (эмпирико-аналитические, сциентистские) и качественные (нормативно-онтологические, делающие акцент на феноменологической природе конституционно-правовых явлений); персоналистские (рассматривающие государственно-властные отношения как отношения личности и государства)'• и институциональные (рассматривающие институты и

нормы в качестве основных единиц существования государства и общества); социально ориентированные (утверждающие социальную природу государства и права).

' Исследование различных аспектов концепции институционализации органов государственной власти Российской Федерации обусловило использование таких методов научного познания, как: сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, структурно-системный, теоретико-прогностический и др. Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам конституционного права Российской Федерации, но и к вопросам теории права и государства, административного, муниципального и других отраслей права.

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что оно является первой в современной отечественной литературе монографической разработкой проблемы институционализации органов государственной власти. В диссертации представлена авторская концепция институционализации органов государственной власти Российской федерации как фактора совершенствования системы государственного управления, исследованы вопросы становления и развития институтов президентской власти, органов исполнительной, законодательной и судебной власти.

Научная новизна заключается также в:

• обосновании функционально-институционального анализа как метода совершенствования государственной власти и проведения административной реформы в России и представлении институционально-функциональной модели формирования и деятельности конституционно-правовых институтов, органов государственной власти;

• анализе представлений об эффективном государстве и конституционных полномочий органов государственной власти;

■ • раскрытии конституционно-правового содержания

административной реформы посредством выделения первоочередных задач по оптимизации системы исполнительной власти;

• разработке юридически обоснованной концепции институционализации контроля и надзора в деятельности органов исполнительной власти, выделении специфики президентского контроля;

• утверждении необходимости институционализации государственной службы и становления системы управления государственной службой.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых нашла отражение научная новизна работы:

• Обосновывается авторская концепция институционализации органов государственной власти Российской Федерации, в процессе исследования которой анализу подлежат конституционно-правовые и административно-правовые отношения, складывающиеся в процессе учреждения, становления и совершенствования государственных институтов, органов государственной власти, а также вопросы правового режима, структуры, организации и механизмов осуществления ими властных функций. Институционализация — тенденция, свойственная стабильным обществам и государствам, которые предпочитают развитие и реформирование уже сложившихся институтов и систем революционным преобразованиям. На основе проведенного анализа диссертантом дано определение институционализации органов государственной власти как процесса формирования, учреждения каких-либо новых государственных и общественных институтов в качестве устойчивых форм организации деятельности людей; процесса определения и закрепления социальных норм, правил, статусов и ролей, приведения их в систему, которая способна действовать ради удовлетворения общественной потребности. Процесс институционализации заключается в оформлении государственной власти как системы институтов, деятельность которых четко регламентирована правовыми нормами.

• В научный оборот вводится институционально-функциональная модель формирования и деятельности конституционно-правовых институтов, органов государственной власти, которая предстает как совокупность ряда ведущих элементов. Среди них: а) конституционно-правовые нормы как учредительная основа создания и функционирования системы органов государственной власти (в контексте преобладающей в отечественном правоведении концепции юридического позитивизма и нормативизма этот элемент получает основополагающее значение); б) конституционно-правовые институты, включающие, наряду с нормами, отношения и структуры; в) правоотношения, возникающие в процессе формирования, становления и деятельности государственных институтов, органов государственной власти; г) государственное мышление или государственное правосознание — позволяющее субъекту конституционно-правовых отношений, следуя концепции, предполагающей наделение субъекта права некоей идеей и . волей, осознанно соотносить правоотношения и нормы- права (в данном контексте государственное мышление опирается на процесс выработки стратегии государственного

развития и предполагает использование такого явления, какое полнило -известную популярность под именем национальных' (государственных) интересов); д) функциональное распределение полномочий в рамках теории разделения властей (правотворческая, исполнительно-распорядительная, судебная, контрольно-надзорная виды государственной деятельности); е) механизмы применения правовых норм государственными и негосударственными институтами; ж) правовая и управленческая культура.

Процесс функциональной институционализации органов государственной власти включает в себя ряд моментов: 1) одним из необходимых условий появления институтов государственной власти служит соответствующая социальная потребность; 2) государственный институт образуется на основе государственно-правовых и административных связей, взаимодействий и отношений конкретных лиц, индивидов, социальных групп, органов государственной власти. Государственные институты рассматриваются как организованные социальные системы, характеризующиеся устойчивостью структуры, интегрированностью их элементов и определенной изменчивостью их функций; 3) важнейшим элементом институционализации является организационное оформление института. Государственный институт представляет собой совокупность лиц, учреждений, снабженных определенными материальными средствами и выполняющими определенную социальную функцию. Итак, каждый государственный институт характеризуется наличием цели своей деятельности, конкретными функциями, обеспечивающими достижение такой цели, набором социальных позиций и ролей, типичных для данного института.

• Институционализм предполагает раскрытие двух основных аспектов изучаемого феномена: институт статуса и институт процедуры. Эти аспекты органично взаимосвязаны, поскольку, с одной стороны, правоустановление статуса выражается в полномочиях на выполнение определенных процедур, действий, а, с другой, - процессуальные регуляторы, регламентирование процедур представляется как результат реализации статуса (например, статус органа государственной власти, государственного служащего и т.д.).

государственных органов. Процедурная инсгитуционализация государственной власти выражается в правовом урегулировании механизмов принятия и реализации властных решений.

• Диссертант приходит к выводу о строго последовательных этапах продолжения конституционной и административной реформы. При определении ее целей необходимо решить, можно ли осуществить перераспределение полномочий, не затрагивая текст Конституции, т.е. сделать плавный переход к новому состоянию институтов государственной власти либо на основе разработки необходимых законов, подписания политических соглашений между главными субъектами государственной власти, либо на основе серьезного совершенствования самого Основного закона, федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации.. Значительную часть этой работы следует осуществить, прежде всего, путем принятия вытекающих из Конституции федеральных законов и в первую очередь федеральных конституционных законов, а также путем внесения изменений и дополнений в федеральные конституционные законы о Правительстве Российской Федерации и Конституционном Суде Российской Федерации. В перспективе необходимо также рассматривать вопрос о повышении ответственности Правительства Российской Федерации перед Федеральным Собранием Российской Федерации, имея ввиду влияние на Правительство парламентского большинства и (или) согласование Президентом отставок и назначений Председателя Правительства и основных федеральных министров с Государственной Думой и Советом Федерации Российской Федерации.

Для институционализации органов государственной власти необходим закон о федеральных органах исполнительной власти. Несомненно, с помощью пакета упомянутых законов можно серьезно скорректировать полномочия и взаимоотношения органов государственной власти. Но они не могут касаться многих определяющих моментов их взаимоотношений, поскольку основные первичные правовые нормы в этой области (как материальные, так и процессуальные) достаточно жестко зафиксированы в Конституции.

многих предложений в этой • области не дает возможности соединить «несоединимое» в рамках единой концепции. При этом, ключ к модернизации системы государственной власти в России, укрепления российской государственности - в проведении институциональных реформ органов власти.

• Диссертант обосновывает необходимость признания Российской Федерации в качестве президентской республики, по крайней мере, на среднесрочную историческую перспективу. На институт Президента Российской Федерации, как и на нынешнее устройство государственной власти России в целом, накладывает отпечаток незавершенность процесса институционализации органов государственной власти, отсутствие четких организационно-управленческих моделей решения возникающих коллизий. В институт президентства включаются, наряду с нормами и отношениями, структурные подразделения, обеспечивающие выполнение Президентом Российской Федерации своих функций. К подобным структурным элементам диссертант относит элементы президентской власти. Это: Администрация Президента Российской Федерации, Совет безопасности, полномочные представители Президента в органах государственной власти и в федеральных округах.

• Меры по рационализации объемов президентского правотворчества, особенно в форме указов, должны быть тесно увязаны с развитием форм воздействия Президента Российской Федерации на законодательную власть, работу обеих палат Федерального Собрания, с расширением возможностей его участия в законодательном процессе. В диссертации рассматриваются формы воздействия Президента Российской Федерации на процесс правотворчества и предлагаются некоторые рекомендации, в частности: а) установить пределы правотворческой деятельности Президента Российской Федерации посредством включения в текст Конституции Российской Федерации закрытого перечня вопросов, по. которым Президент Российской Федерации может принимать нормативные акты; б) установить конституционное положение, согласно которому, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации могут быть изданы только в правовой форме указов; в) распространить юрисдикцию Конституционного Суда Российской Федерации на все нормативные правовые акты Президента Российской Федерации; г) предоставить Президенту Российской Федерации право объявлять тот или иной вносимый им на рассмотрение Государственной Думы законопроект внеочередным, а законопроекты, внесенные другими субъектами права законодательной инициативы, срочными; д) уточнить

юридическое значение ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, установить обязательность содержащихся в нем установок, заданий и поручений в части проведения законодательных работ.

• Институционализация исполнительной власти невозможна без принятия федерального закона о системе федеральных органов исполнительной власти, в котором будут конкретизированы определения видов органов исполнительной власти (министерство-служба-агентство), приведенные в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями от 20 мая 2004 г.). Особая роль в процессе институционализации исполнительной власти отводится диссертантом административным регламентам, которые должны найти свое законодательное закрепление.

Федеральные и территориальные органы государственной власти регулируют свою деятельность на основе разрабатываемых и принимаемых ими самостоятельно административных регламентов. Очевидно, что нежелание связывать себя определенными законодательно процедурными требованиями обусловлено тем, что иметь собственный регламент и обладать возможностью произвольно по собственному усмотрению его изменить намного удобнее для того или иного органа власти. Нежелание федеральных органов государственной власти «связывать» себя законодательно определенными и закрепленными процедурами принятия решений диссертант демонстрирует на примере Правительства Российской Федерации. Предметом административной регламентации должны стать процедуры взаимодействия органов исполнительной власти между собой, с гражданами и организациями при существенном повышении информационной открытости деятельности власти.

• Исследуя институты парламентаризма в системе органов государственной власти, диссертант предлагает изменить порядок формирования Совета Федерации. При действующем порядке формирования Совет Федерации не является палатой парламента в традиционном понимании, так как отсутствует необходимый для парламента элемент выборности. Совет Федерации не отражает интересов и воли населения субъектов Федерации даже опосредованным путем (через органы законодательной и исполнительной власти) субъектов Федерации и тем самым не может претендовать (по всем демократическим канонам) на

палату парламента. Здесь необходима действительно глубокая реформа.и -выбор либо варианта США (сенат), либо ФРГ (бундесрат).

• Совершенствование институтов государственной власти тесно связано с реформой государственной службы. Как публично-правовой институт государственная служба получает свою реализацию через институты различных отраслей права. Единый институт государственной службы должен включать в себя нормативно-правовое регулирование осуществления деятельности всех уровней осуществления властных полномочий: а) федеральная государственная власть; б) власть субъектов Российской Федерации (в том числе муниципальная власть); в) местная государственная власть или местное самоуправление. Диссертант обосновывает потребность создания специального органа управления государственной службой - Федерального агентства по делам государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что разработка цельной концепции институционализации органов государственной власти Российской Федерации является определенным вкладом в развитие теории и практики конституционного права, а также политических и правовых институтов юридической науки. Высказанные в диссертационном исследовании суждения являются теоретическим подходом к решению практических задач становления эффективного государства и институтов государственной власти. Процесс институционализации позволяет систематизировать представления о государстве и праве, осуществить комплексное исследование государственной деятельности как вида профессиональной деятельности, государственной службы как инструмента служения государству и обществу.

Теоретическое значение диссертации состоит в представлении концепции институционализации органов государственной власти Российской Федерации. Выявленные закономерности становления и развития институтов государственной власти России позволят учесть их в дальнейших конституционно-правовых исследованиях. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, творческое осмысление ряда актуальных вопросов государственной власти России формируют' необходимую теоретическую базу при обосновании практических конкретных мер по совершенствованию механизмов реформирования системы государственного и регионального управления.

Институциональный анализ полномочий государственных органов, проведенный для комплексной оценки их законодательной и

организационной обеспеченности, для выявления полноты правового обеспечения функционирования государственного аппарата, может способствовать повышению эффективности деятельности органов государственной власти России, а также совершенствованию системы органов, участвующих в осуществлений государственных функций. Особой сферой практического применения материалов диссертации является область законопроектных работ как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Диссертационное исследование может быть использовано в процессе преподавания в юридических и гуманитарных учебных заведениях теории и истории государства и права, конституционного права, административного права, политологии и некоторых других дисциплин.

Апробация результатов исследования. Основные положения работы одобрены и рекомендованы к защите на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. . Ряд положений разрабатываемой автором диссертации концепции институционализации включены в учебники, учебные пособия, методические разработки, отражены в опубликованных монографиях, брошюрах и научных статьях.

Материалы исследования использовались автором в его практической деятельности при преподавании конституционного и административного права Российской Федерации, правового обеспечения государственной службы, а также в выступлениях на международных и всероссийских научных конференциях.

Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих семнадцать параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.

II. Основное содержание диссертационной работы

Во Введении обоснована актуальность темы исследования, отмечена степень ее научной разработанности, определены цель и задачи, раскрыты методы исследования, дан обзор круга использованных источников, показана научная новизна и практическая значимость диссертации, сформулированы положения, выносимые на защиту.

. Глава I - «Институциональная теория и построение системы органов государственной власти Российской Федерации»-.— содержит исследование роли и значения институциональной теории в право- и государствоведении (§ 1), рассмотрение функционального предназначения институтов государственной власти: (§ 2), вопросов децентрализации и централизации государственной власти в контексте теории институционализации (§ 3), анализ построения эффективного государства в качестве цели институционализации государственной власти (§ 4).

Российское государство на протяжении всей новейшей истории находится в состоянии непрерывных институциональных изменений в системе государственной власти, обусловленных революционными изменениями общества, преобразованиями самой Российской государственности и новыми вызовами для страны. Анализ современной системы государственной власти Российской Федерации позволяет автору диссертации начать исследование с утверждения, что эта система не соответствует критериям, позволяющим утверждать об институциональном характере их деятельности. Процесс институционализации присущ высокоорганизованной государственно-правовой системе. В Российской Федерации лишь создается развитая система конституционно-правового регулирования государственных институтов. Однако, без институционального характера деятельности органов государственной власти нереальной становится цель построения эффективного государства.

Развитию взглядов на институты принадлежит особое значительное место в истории право- и государство ведения. В истории юридической мысли категория «институт» понималась как феномен, призванный обеспечить преемственность системы государственной власти, последовательность нормативного регулирования общественной жизни. По сути, речь идет о передаче достижений одного поколения власти и права последующему. Тем самым обеспечивается развитие правовых взглядов на общество и государство. Это же обеспечивает развитие государственной службы как специфического вида деятельности.

Особый интерес представляет дополнение представлений о категории «институт» такими феноменами, как «орган» и «организация» (например, институты исполнительной, законодательной и судебной власти). Ведь именно в этих системных образованиях реализуются конституционно-правовые нормы и конституционно-правовые отношения.

Государственные и социальные институты (от лат. тз^йЛит -установление, учреждение) - это исторически сложившиеся устойчивые

формы организации совместной деятельности людей, выполняющих определенные социально значимые функции, обеспечивающие совместное достижение целей на основе выполняемого членами своих социальных ролей, задаваемых социальными ценностями, нормами и образцами поведения.

Термин «институт» употребляется в самых разнообразных значениях. Говорят об институте семьи, институте образования, здравоохранения, институте государства и т. д. Поэтому возникновение, развертывание и утверждение институтов государственной власти диссертант рассматривает в нескольких контекстах: а) в рамках исторического анализа; б) в развитии содержания, механизмов и'форм деятельности институтов государственной власти; в) с точки зрения влияния институтов на потенциал государственной власти, ее возможности и реальное практическое действие.

Первое, чаще всего употребляемое значение термина «институт» связано с характеристикой всякого рода упорядочения, формализации и стандартизации общественных связей и отношений. Л сам процесс упорядочения, формализации и стандартизации называется институционализацией. Понятие «институционализация» не имеет устоявшегося, общепринятого однозначного толкования, так как изучается и используется в рамках различных сфер общественной и государственной деятельности. Сложность формулировки определения понятия «институционализация» связана также с принадлежностью его как сфере науки, так и сфере практики. Этот термин может рассматриваться и как способ исследования явлений, и как способ раскрытия процессов становления и функционирования изучаемых феноменов.

■ Диссертант обращается к историко-методологической ретроспективе проблемы, отмечая, что процессы институционализации органов государственной власти представляют собой неотъемлемый элемент перехода от революционных или реформаторских преобразований в системе власти того или иного государства к эволюционному процессу совершенствования. Как самостоятельное научное направление, институционализм оформился в самом конце XIX в. Это становление связано, однако, не с развитием теории государства и права, а с переходом к новым формам в экономике.

Институционализм - одно из ведущих направлений современной научной мысли. Это направление объединяет ученых, изучающих любую систему (государственно-правовую, экономическую, политическую и т.д.) в развитии, во взаимодействии с иными социальными, политическими,

правовыми, психологическими и другими общественными институтами. Центральная категория - институт - понимается, как возникшие в процессе исторического развития или созданные государством и обществом регулирующие инструменты, посредством которых организуются взаимоотношения между субъектами отношений. К их числу большинство институционалистов относит органы государственной власти и организации (корпорации, профсоюзы, кооперативы и др.), а также распространенные обычаи, признанные нормы поведения социальных групп, утвердившиеся стереотипы мышления и массового сознания. Диссертант приводит подходы различных научных школ к понятию «институт» и «институционализация», выделяет основные функции социальных институтов и дает их классификацию: 1) государственно-политические институты; 2) экономико-социальные институты; 3) нормативно-ориентирующие институты; 4) нормативно-санкционирующие институты; 5) образовательные и социокультурные; 6) церемониально-символические и ситуационно-конвенциональные институты.

Наиболее показательным примером качественного обновления методов изучения социальных систем, государства, права, власти диссертант признает, так называемый, новый институционализм. Самое большое достижение ' последователей неоинституционализма в государственнно-правовой науке — разработка взглядов на государственно-правовое институты как инструмент выполнения государством своих функций по оказанию услуг обществу и населению; в сфере экономического регулирования - разработка основ государственного программирования и индикативного планирования экономики как ведущего метода послевоенных преобразований и дальнейшего стимулирования развития народного хозяйства.

Диссертант следует правовой терминологической традиции М.Ориу, который обосновал отличие институтов-вещей и институтов-корпораций1. Этот посыл позволил дать комплексное системное видение института, предполагающее наделение этого явления некими функциональными функциями. Неоинституционализм характеризуется синтезом методологических подходов М.Ориу в области публичного права с социологическим подходом Э.Дюркгейма2. Синтезирующая функция институционализма как методологической концепции обусловила

1 Ориу М. Основы публичного права. Пер. с франц. под ред. Е.Пашуканиса и Н.Челянова. М.: Изд-во Ком. акад., 1929.

1 Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. Метод социологии. М.: Наука,

1991;

применение институциональных подходов при исследовании государственных и управленческих явлений как в правоведении, так и в других неюридических дисциплинах.

При характеристике института как статуса субъекта власти диссертант исследует не только составляющие различных правовых режимов государства, но и такие явления, как, во-первых, система законодательного регулирования всего комплекса государственных и административных • вопросов, во-вторых, опосредование механизмов правового регулирования в различных отраслях права: конституционном (государственном), административном, финансовом, гражданском, уголовном и др.

Методологическим подходом диссертанта к соотношению институционапизации и персонификации стала позиция К.Поппера, который следующим образом расставляет приоритеты: «Теперь требуется на место вопроса «Кто должен править?» поставить другой вопрос «Как нам следует организовать политические учреждения, чтобы плохие или некомпетентные правители не нанесли слишком большого урона?»; «Любая долговременная политика институциональна. Исключений здесь нет, даже для Платона. Принцип лидерства не заменяет институциональные проблемы «кадровыми», он лишь создает новые институциональные проблемы. Более того, он обременяет институты новой задачей, далеко выходящей за требования, обоснованно предъявляемые институтам, а именно - задачей выбора будущих лидеров... Институты - как крепости: их надо хорошо спроектировать и населить»3.

Этот подход включает пять основных компонентов институциональных преобразований: 1) повышение ответственности (подотчетности) государственных и политических деятелей; 2) укрепление институциональных ограничительных рамок в государственной системе; 3) расширение участия гражданского общества в политическом процессе и надзор со стороны средств массовой информации; 4) создание конкурентного частного сектора; 5) реформа системы управления государственным сектором.

Для изучения государственно-властных и политико-правовых отношений ведущее значение в рамках современной концепции государствоведения приобретает представление о государственно-правовом институте как инструменте реализации функций государственной власти. Механизм воспроизводства государственно-правовой управленческой .культуры обеспечивается государственными

3.См.: Поппер К. Открытое общество и его враги. Т.1. М„ 1992.

властными институтами, представляющими собой форму осуществления . специализированных функций государственной власти. Среди" них основные: функция нормоустановления; функция администрирования, функция разрешения противоречий и споров; функций контроля. Поэтому эту модель диссертант определяет как институционально-функциональную.

Каждый орган государственной власти имеет свое функциональное предназначение и действует в рамках установленных полномочий. Представление об «институциональных компонентах» государственной власти (в отличие от ее «ветвей») возникает в рамках институционально-функциональной теории государственной власти, связывающей последнюю с определенными функциями государственного управления. Такое понимание позволяет диссертанту выделить, принимая условность понятия «ветви», основные состояния (проявления) власти в Российской Федерации: президентская власть; исполнительная власть; законодательная власть; финансово-банковская власть; представительная власть; судебная власть; религиозная власть; иные проявления власти как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации, на муниципальном уровне.

Институционально-функциональный анализ института

государственной власти включает ряд этапов. В качестве первого неотложного мероприятия в процессе разработки конкретного функционального анализа того или иного института государственной власти, связанных с ним структур и бюджетных организаций надлежит сначала выделить функции, осуществляемые этим органом. При разбивке функций на отдельные компоненты диссертантом применяется типология: 1) программные функции; 2) функции координации, надзора и контроля за исполнением; 3) функции предоставления услуг; 4) функции поддержки; 5) регулирующие функции.

Функции государства как направления его деятельности распределяются между органами государственной власти, наделяемыми дня их исполнения полномочиями и ресурсами. Тем самым вопрос о функциях государства трансформируется в вопрос о разграничении полномочий (вместе с соответствующей мерой ответственности), а, следовательно, в вопрос о распределении ресурсов. Эти функции получают свое правовое оформление в виде структурного деления власти на ряд компонентов с конституционно закрепленной компетенцией. Классическая теория разделения властей задает идеальный образец такого структурного деления, признанный конституционной нормой во многих странах, в том

числе и в России. В науке конституционного права, а также в конституциях отдельных зарубежных стран выделяются самостоятельные контрольно-надзорная, денежно-кредитная, учредительная ветви власти. Существуют и иные классификации4.

Институционально-функциональный анализ представляет собой процесс, используемый для определения того, какие функции должны представлять ответственность государства, а какие функции, предоставляемые (финансируемые) государством, должны или не должны им выполняться. Функциональный анализ, осуществляемый в органах государственной власти Российской Федерации, предусматривает проведение систематической оценки функций и учреждений, финансирующихся из государственного бюджета, с целью определения: 1) какие учреждения будут выведены из бюджетного финансирования и какие последствия могут быть вызваны подобным решением; 2) какие учреждения должны и будут получать финансирование из бюджета, улучшая эффективность и экономичность государственного управления.

Реформирование административной системы в ведущих странах Запада происходит на фоне нового понимания роли и функций государства. Показателем направленности и достижений реформ может служить: а) степень приватизации общественных услуг и функций, а также уровень внедрения рыночных элементов в механизм государственного управления; 2) уровень децентрализации и деконцентрации властных полномочий и функций; 3) . способ реорганизации структуры государственной службы; 4) изменение положения государственных служащих.

После распределения функций между институциональными средами встает вопрос о том, как структурировать «неотъемлемо государственную» среду. При этом предстоит решить, кто должен осуществлять «неотъемлемо государственные» функции: а) одно из основных министерств (ведомств); б) статуарное учреждение или независимый регулирующий орган; в) контролируемая организация или исполнительное учреждение; г) государственное предприятие или торговая организация.

Основной целью административной реформы в России является четкое распределение функций на каждом из уровней управления и сведение к минимуму неясностей в части ответственности и полномочий.

4 См., напр.: Автономов A.C. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. М.: ООО Фирма «Инфограф», 1999; Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С.246-247; Столяренко В.М. Центральный банк -как орган государственной власти. М., 1999. С.43.

Демократизация государственного аппарата означает: а) децентрализацию власти — расширение полномочий нижестоящих в иерархической системе управления органов власти; б) делегирование власти — передача части функций государственного управления институтам и организациям 1ражданского общества; в) собственно демократизация власти — усиление общественного контроля над деятельностью органов власти и управления. Эту функцию контроля выполняют общественные организации, общественные и наблюдательные советы и т.д. с различными полномочиями — от права на получение информации до контрольных функций и полномочий в строгом смысле этого слова. В сущности, это и есть процесс трансформации функций государства.

Реализация программы социально-экономических преобразований требует модернизации существующей системы федеральной исполнительной власти. Функциональный анализ деятельности федеральных органов исполнительной власти приводит к выводу о необходимости модернизации по следующим направлениям: а) дерегулирование - необходимо ликвидировать те функции государственного управления, которые носят избыточный (излишний) характер; б) децентрализация - передача функций, не требующих централизованного федерального регулирования на уровень субъектов Российской Федерации или местного самоуправления.

Однако, чрезмерное увлечение децентрализацией власти по французскому образцу, для современной России неприемлемо. В России передача ряда функций органам субъектов Федерации должна сопровождаться разработкой механизмов возможной централизации, то есть возвращения этих функций федеральным органам в случае необходимости.

Приступая к исследованию феномена эффективного государства, диссертант приводит слова Президента Российской Федерации, который в Послании Федеральному собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 года признал: «Наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса. И потому задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению»5.

' Послание Федеральному Собранию Российской Федерации. Российская газета. 2005. 26 апреля.

Проводя реформу, необходимо учесть, что, несмотря на серьезные теоретические разработки ученых, усилия по обобщению опыта отечественных и зарубежных преобразований, В России по-прежнему преобладает не институционально-функциональный, а аппаратный подход к проблеме. Существует два пути становления эффективного государства: 1) государство более или менее постепенно уходит из одной сферы, из другой, сокращает свое присутствие в третьей и т.д.; 2) происходит изменение качества присутствия государства и власти во всех сферах общественной жизни, когда речь ведется не об ослаблении государства, а об его усилении, когда ставится задача укрепления государства и власти в нем, в том числе и в первую очередь, власти исполнительной. Речь не о том, чтобы государство ушло из тех или иных сфер экономики и гуманитарной жизни, а о том, чтобы верно определить степень и форму присутствия государства в экономике и обществе - присутствия, соответствующего и мировому опыту, и отечественным традициям.

Есть разные взгляды на то, как именно добиться эффективности государства, диссертант объединяет эти подходы в две концепции, которые детально анализирует: концепция «минимизации государства» и «концепция достаточности и окупаемости затрат на государственное управление».

Глава II — «Теория и практика институциоиализации президентской власти в Российской Федерации» - посвящена исследованию института Президента Российской Федерации и института президентской власти в Российской Федерации, их места в отечественной модели государственной власти (§ 5), анализу институционально-функциональных аспектов реализации компетенции Президента Российской Федерации (§ 6), раскрытию элементов президентской власти в Российской Федерации (§ 7), обоснованию тезиса о становлении сильной президентской власти в Российской Федерации как условия эффективного государственного развития (§ 8).

Анализ процессов институциоиализации органов государственной власти начинается с исследования института президента как ведущего элемента выработки государственно-правовой стратегии развития страны. Институт президента имеет сложную структуру и характеризуется системой норм и процедур, направленных на решение конкретных государственных задач. Это - совокупность конституционных норм, предметно и функционально определяющих правовой статус выборного главы ■ государства, регулирующих его положение в системе государственных органов, предусматривающих порядок избрания,

замещения и отстранения от должности.

В юридических науках понятие «президент» проецируется на понятие «институт президента», «институт президентства», который определяется как совокупность государственно-правовых (конституционных) норм, регулирующих формирование и функционирование президентской власти. Политология предпочитает рассматривать институт президента как институт, реализующий властные функции, как совокупность властных полномочий главы государства в сфере осуществления государственного управления. При этом, очевидно, что политология обогащает правовые представления об институте президента и институте президентства, так как наполняет формально-юридические взгляды, конституционно-правовые нормы реальным содержанием, оценивающим деятельность конкретных глав государств, трансформацию государственно-правовых институтов в ходе государственно-правового развития.

Общепризнанным пониманием института президентства становится представление, включающее в содержание этого института не только президента • как главу государства, как высшее должностное лицо в государстве (а в ряде стран и как главу исполнительной власти), но и конституционно-правовые принципы, и конституционно-правовые нормы, регулирующие функционирование президентской власти. К институту президентства относят также прецеденты, возникшие в результате деятельности главы государства; конституционную практику; реальный объем полномочий, сложившийся в результате соотношения политических сил в государстве; а также структурные подразделения

Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации определен понятием «глава государства». Статус Президента Российской .Федерации многогранен, сложен и достаточно динамичен. В отличие от предыдущей Конституции России, в которой содержалось прямое упоминание о президенте как о «главе исполнительной власти в Российской Федерации», действующая Конституция Российской Федерации 1993 г. избежала прямого закрепления за президентом статуса главы исполнительной власти. Однако, это не означает ослабления взаимосвязей между институтом президента и исполнительной властью. Напротив, целый ряд новых норм, введенных в Конституцию Российской Федерации, значительно расширил возможности Президента по контролю за деятельностью органов исполнительной власти, а ряд наиболее ответственных структур власти напрямую подчинен главе государства (Совет Безопасности, «силовые» министерства и ведомства).

Институт президентства — и его функциональное продолжение в так называемой президентской ветви власти - представляет собой институционально и функционально автономную подсистему государственно-политической системы власти. Очевидно, что институт президента не является оригинальным для российской модели государственной власти. Институт президента применяется во многих странах мира, и в каждой из них реализуется своя модель, по-своему регламентирующая статус президента и наделяющая главу государства тем или иным объемом полномочий. Поэтому, можно утверждать об импортируемом характере этого института для России. В то же время институт единоличного главы государства имеет в России давние исторические традиции.

При анализе института президента диссертант раскрывает его исторический генезис. Статус и роль главы государства определяются многими государственно-правовыми явлениями: формой государства, формой государственного правления, государственно-политическим режимом, историческими традициями. Поэтому в диссертации дается юридическое осмысление понятия «глава государства», прежде всего, на основе тех положений, которые сформулированы в Конституции Российской Федерации.

Со времени своего создания институт Президента в Российской Федерации постоянно развивается, изменяется и приобретает новые черты. Многие полномочия и функции Президента получили необходимую конкретизацию в текущем федеральном законодательстве, нормативных указах Президента, решениях Конституционного Суда. Причем речь идет не о наделении дополнительными полномочиями Президента, а, главным образом, о разграничении компетенции основных органов, осуществляющих государственную власть в России.

В диссертации анализируются практики деятельности института Президента Российской Федерации. По итогам проведенного анализа делается вывод, что сам институт главы Российского государства складывается в значительной степени под влиянием личностных особенностей двух государственных деятелей, занимавших пост Президента Российской Федерации. Так, стиль деятельности как публичного" политика действующего Президента Российской Федерации В.В.Путина существенно отличается от стиля деятельности его предшественника. Однако, если с политологической точки зрения этот подход не вызывает особых нареканий, то с конституционно-правовой точки зрения ориентация на личностные особенности неприемлема. Опыт

стран с устоявшейся традицией президентского правления свидетельствует -о необходимости избавления государственно-правовой, системы страны от чрезмерной зависимости от персоны того или иного руководителя. Отмеченное обстоятельство обостряет необходимость

институционализации складывающейся практики публичной деятельности, конституционных механизмов реализации полномочий Президента России с позиций их эффективности, рациональности, соответствия требованиям демократии.

В противовес классической теории разделения властей, анализ разделов Конституции Российской Федерации 1993 г., посвященных системе органов государственной власти, и сопоставление конституционных норм с описанием реальных институтов государственной власти, действующих в Российской Федерации, позволяет выделить большее число структурных институциональных компонентов государственной власти. В частности, в отдельные главы выделены группы конституционных норм, посвященные не только трем «классическим» ветвям власти, но также Президенту Российской Федерации - как обособленному институту (компоненту) государственной власти — «президентской власти» или президентуре.

Цели, функции и полномочия, которые по Конституции Российской Федерации возложены на Президента Российской Федерации, являются уникальными, комплексными по своему характеру и выходят за пределы каждой отдельной формы осуществления государственной власти. Их реализация как раз и придает функционированию органов государственной власти необходимую целенаправленность, скоординированность и результативность. Тем более, если данный момент рассматривать с учетом федеративного устройства России, масштабов территории и особенностей расселения людей, национального и религиозного состава населения.

Диссертант задается вопросом: может ли Президент Российской Федерации быть гарантом Конституции России, обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, если будет входить или даже возглавлять одну из ветвей осуществления государственной власти? По логике, с опорой на полномочия Президента Российской Федерации такая форма осуществления государственной власти становится доминирующей и, как следствие, деформирует или вообще разрушает принцип разделения государственной власти.

Таким образом, статус главы государства и гаранта Конституции не означает ни создания какой-либо дополнительной формы осуществления

государственной власти; ни вхождения Президента Российской Федерации в какую-либо из форм осуществления государственной власти, ни подмену или замену какой-либо формы осуществления государственной власти. Это, скорее всего, вершинная точка иерархической организации, обеспечивающая надлежащее функционирование всей системы государственных органов, разделенных по горизонтали (принцип разделения государственной власти) и по вертикали (федеративное устройство, автономное местное самоуправление). Не случайно ведь только Президент Российской Федерации избирается всеми избирателями страны. Именно такая особая легитимность обуславливает статус главы государства и гаранта Конституции Российской Федерации.

Таким образом, заключает диссертант, в центре системы органов государственной власти Российской Федерации находится институт Президента Российской Федерации. При этом наибольшую актуальность представляют вопросы организационного, правового, аналитического, информационного, интеллектуального и в целом управленческого обеспечения деятельности Президента Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации создала основу для становления института Президента Российской Федерации и его эффективной деятельности. Институт Президента Российской Федерации, как и институт президентства, несмотря на непродолжительный с исторической точки зрения период своего существования в отечественной конституционно-правовой практике, является ключевым для становления эффективного государства. Историческая новизна института Президента Российской Федерации для российской практики, сложность и противоречивость его становления, обусловили специфику форм и технологий реализации принципа разделения власти в России.

Специального внимания заслуживают структурно-функциональные аспекты реализации компетенции института Президента Российской Федерации, управления этим процессом, поиск новых механизмов и технологий осуществления полномочий Президента Российской Федерации, их кадрового обеспечения, совершенствования федеральной государственной службы, недопущения дублирования структур президентской власти с другими государственными органами, особенно центральными и региональными органами исполнительной власти.

Функционирование государственного механизма Российской Федерации в 1990-е гг. характеризовалось определенным дисбалансом в отношениях между Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской

Федерации Президент Российской Федерации официально не возглавляет -исполнительную власть, являясь главой государства, обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие ветвей власти. Однако анализ конкретной практики действий Президента Российской Федерации свидетельствует об активном участии главы государства в осуществлении исполнительной власти.

Правительство Российской Федерации лишь формально выступает в качестве самостоятельного конституционного органа, несущего ответственность за работу единой системы исполнительной власти. На практике же, во многом, оно является элементом механизма президентской власти, исполнительных, распорядительных и контрольных полномочий Президента Российской Федерации.

Возлагая на Правительство осуществление исполнительной власти Российской Федерации, Конституция Российской Федерации не дает ответа на вопрос о степени и объеме его компетенции: иначе говоря, всю ли полноту федеральной исполнительной власти или только отдельные ее сферы осуществляет Правительство. С этой точки зрения широкий диапазон основных направлений деятельности Президента не вполне корреспондируется с широкими функциями в сфере исполнительной власти Правительства (ст. ст. 10, 11, 110 Конституции Российской Федерации). Для правоведов такое несоответствие стало одним из аргументов того, что исполнительную власть осуществляет и возглавляет в первую очередь Президент, а не Правительство.

В соответствии с Конституцией Президент Российской Федерации наделен обширнейшими полномочиями по решению важнейших вопросов жизнедеятельности общества и осуществления функций государственной власти. Механизм реализации этих полномочий в Конституции Российской Федерации не прописан и практически полностью формируется персонально той личностью, которая в данный момент исполняет должность Президента Российской Федерации.

Многие проблемы функционирования института Президента Российской Федерации естественны и связаны с тем, что учрежден он недавно и еще не сложились даже прецедентные правила его функционирования. При этом первый Президент Российской Федерации не сумел создать рациональный порядок реализации статуса главы государства. В Конституции Российской Федерации отражены лишь полномочия Президента Российской Федерации, но нигде не обозначены организационные формы и процессуальные технологии использования этих полномочий. Еще менее прописаны механизмы исполнения решений

Президента Российской Федерации (нормативных и иных) и ответственность за их содержание и последствия для общества.

Это — лишь один из примеров правового вакуума, снижающего эффективность функционирования института Президента Российской Федерации. В частности, в силу данных ему полномочий Президент Российской Федерации постоянно взаимодействует с органами всех ветвей власти. Соответственно, все стороны взаимодействия имеют своих представителей во всех соответствующих органах. Но их статус и порядок деятельности, в основном, определены только теми лицами, по поручению которых они действуют.

Из Конституции Российской Федерации и реальной политической практики следует, что основная роль координатора стратегии государственного развития России отводится Президенту Российской Федерации, во многом реализующему эту функцию через ежегодные обращения к Федеральному Собранию (послание о положении дел в стране). В связи с этим в диссертации рассматриваются направления взаимодействия политической и государственно-правовой стратегии России в контексте посланий Президента. Кроме посланий Президента, в диссертации анализируются другие способы реализации государственно-правовой стратегии главой государства: государственные концепции, стратегии и президентские программы.

При оценке института Президента Российской Федерации необходим взвешенный подход ко всем элементам, составляющим его права, полномочия и ответственность. В институт президентства включаются, наряду с нормами и отношениями, структурные подразделения, обеспечивающие выполнение Президентом Российской Федерации своих функций. К подобным структурным элементам можно отнести элементы президентской власти: Администрацию Президента Российской Федерации, Совет безопасности, полномочных представителей Президента в органах государственной власти и в федеральных округах. Действительно, реализация компетенции и властных полномочий Президента Российской Федерации во многом зависит от уровня и эффективности деятельности названных государственно-управленческих структур.

Диссертант признает, что особо важную роль в реализации компетенции и полномочий Президента Российской Федерации играет формируемая им, в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 83), Администрация, которая является не только рабочим аппаратом Президента, но и государственным органом, инициирующим многие

действия федеральных органов государственной власти, осуществляющим контроль за реализацией указов и распоряжений Президента. Особенно в условиях, когда более 20 федеральных министерств и ведомств, обеспечивающих национальную безопасность и правопорядок в обществе, руководятся непосредственно Президентом Российской Федерации.

Значение этих, по определению, вспомогательных институтов, трудно переоценить. В частности, весьма недалеко от реального влияния на политические процессы в стране мнение, согласно которому выполнение Администрацией Президента России значительного объёма функций Президента дает основание считать Администрацию Президента Российской Федерации основным органом института президентства России6.

Администрации Президента Российской Федерации является конституционным институтом, так как он нашел свое конституционное оформление в Конституции Российской Федерации. Между тем законодательное оформление правового статуса Администрации Президента Российской Федерации отсутствует. Этот пробел в значительной, но не полной мере, компенсируется Положением об Администрации Президента Российской Федерации.

Сложившаяся в России структура власти не в полной мере отвечает критерию независимости ее ветвей. Особо внимание надлежит уделить взаимодействию Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации, которые осуществляют подготовку ответственных государственных решений и обеспечивают текущую деятельность Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Большие проблемы создавала неясность конституционного статуса Президента Российской Федерации и, особенно, его Администрации относительно системы исполнительной власти Российской Федерации, прежде всего Правительства России.

Определенным успехом административной реформы диссертант признает уточнение места и роли Администрации Президента Российской Федерации в системе органов федеральной власти, полномочия которой предопределены новой редакцией Положения об Администрации Президента Российской Федерации 2004 г.7 На этой правовой основе появилась возможность снять ситуацию, при которой Администрация Президента Российской Федерации в ряде аспектов дублировала

6 Институт президентства // Финансовый контроль. 2004. №1 (26).

7 Положение об Администрации Президента Российской Федерации утверждено Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490.

деятельность Правительства Российской Федерации. Администрация Президента Российской Федерации как орган, обеспечивающий деятельность Президента Российской Федерации и контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации, призвана обеспечивать организационную и иную подготовку управленческих вопросов.

Необходима дальнейшая тщательная ревизия функций и структуры Аппарата Правительства Российской Федерации и Администрации Президента с целью устранения функций и структур, дублирующих ведомственные. Часть аппаратных структурных подразделений Администрации Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации могла бы быть упразднена вообще, а остальные — перепрофилированы. Естественно, за исключением тех, которые уже сегодня соответствуют своему предназначению (кадровые, информационно-аналитические, контрольные и иные службы). В отдельных случаях могут быть созданы отделы «ad hoc», то есть временные аппаратные структуры для целенаправленной реализации краткосрочных задач (обеспечение выполнения отдельной государственной программы и т.д.).

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации В.В.Путина от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах стал составной частью президентской власти. Диссертант отмечает существование «правового вакуума» регулирования деятельности полномочных представителей. Реорганизации института полномочных представителей Президента Российской Федерации привели к созданию дублирующего механизма в действующей системе исполнительной вертикали. Это позволяет сделать предположение, что созданный институт полномочных представителей лишь прообраз или первый этап на пути перехода к системе прямого административного управления регионами страны. И подобный переход к «президентскому управлению», основанному на централизованном федерализме, возможен лишь в условиях системообразующей политико-правовой среды, созданием которой и занимались полномочные представители в период с мая 2000 г. наравне с другими федеральными органами исполнительной власти.

В связи с этим, одной из важнейших (и сложнейших) задач является уточнение функций Полномочных представителей Президента Российской

Федерации в общей системе государственной ■ власти. Российской Федерации, определение и нормативно-правовое оформление их предметов ведения и полномочий.

"Глава III — «Институциональные реформы в системе исполнительной власти в Российской Федерации» - включает параграфы, посвященные изучению институтов исполнительной власти в Российской Федерации (§ 9), вопросов институционализации исполнительной власти как значимой задачи административной реформы в Российской Федерации (§ 10), проблем федерализации системы исполнительной власти Российской Федерации (§ 11).

Центральными институтами системы государственной власти, посредством которого выражается, обеспечивается и осуществляется властное воздействие на общественные отношения стали институты исполнительной власти - система органов, в которой сосредоточена государственная власть и которые, используя ее потенциал, реализуют государственное управление общественными процессами. В данном контексте в диссертации рассмотрены отличия таких явлений, как государственный аппарат, государственный орган, орган государственной власти.

Нормы Конституции Российской Федерации 1993 г. значительно усилили организационную самостоятельность исполнительной власти. Так, в литературе приводилась оценка, согласно которой 85% государственных служащих сконцентрировано в органах исполнительной власти и лишь 15% в президентских и парламентских структурах вкупе с аппаратом судебной власти и некоторых иных государственных органов.

'До 2004 г. структура и функции правительства не были приведены в соответствие с основными целями программы правительства. Эти старые структура и функции федерального правительства во многом были более приспособленными к потребностям командной, а не рыночной экономики. Существование параллельных и зачастую дублирующих друг друга структур приводило к ослаблению роли отраслевых министерств в развитии стратегии, слабой подотчетности, неэффективному управлению политикой со стороны центральных агентств и разрозненности в принятии решений. Отсутствие ясности цели у каждой из разновидностей органов системы государственного управления, а также отсутствие надлежащих механизмов между отдельными разновидностями органов власти значительно затрудняли процесс внутреннего согласования. Структуры отдельных министерств и других органов исполнительной власти часто оказывались не соответствующими своим функциям или не подходящими

для решения приоритетных задач в рамках осуществления программы правительства.

Для решения этих проблем Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями от 20 мая 2004 г.) была проведена кардинальная реформа правительственных институтов. Эта реформа была призвана решить вопросы, связанные с разновидностями государственных органов, их соответствующими ролями и перекрытием рамок подотчетности и подчинения. Реформа также была нацелена на повышение эффективности принятия правительственных решений и осуществляемого правительством развития и управления политикой на федеральном уровне, а также общей эффективности деятельности правительства. Современные задачи повышения эффективности функционирования системы исполнительной власти поставлены Концепцией административной реформы в Российской Федерации, одобренной Правительством Российской Федерации 25 октября 2005 г.

Органы исполнительной власти Российской Федерации представляют собой сложную иерархическую, многоотраслевую и полифункциональную систему, которая объединяет как коллегиальные, так и единоличные органы. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Было установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. При этом закреплялось: функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, - постановлением Правительства Российской Федерации. Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти.

Однако, несмотря на все принятые меры, сохраняется некоторая путаница в отношении соответствующих ролей и пределов полномочий новых разновидностей органов власти, созданных в Российской Федерации в рамках новой структуры. Было бы целесообразным продвигаться вперед по пути обеспечения большей четкости в этой области посредством акцентирования внимания на различных характеристиках новых разновидностей органов власти:

По мнению диссертанта, следует создать четвертую разновидность органов государственной власти - регулирующие органы, т.е. законодательно независимые и самостоятельные органы, призванные' обеспечивать добросовестное и эффективное функционирование органов государственной власти и частного сектора в таких областях, как энергетика, финансовые рынки, конкуренция и окружающая среда. Также могут быть созданы и другие органы, такие как государственный статистический орган, для обеспечения долгосрочной предсказуемости и независимости в реализации возложенных на них функций. Это необходимо для повышения уровня доверия частного сектора и населения к подобным органам и их работе.

Институционализация исполнительной власти является частью административной реформы, которая представляет собой самореорганизацию государственного аппарата ■ в целях повышения его эффективности и состоит, в свою очередь, из трех частей: 1) реформы системы органов исполнительной власти; 2) реформы федеративных отношений, вопросов разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местного самоуправления; 3) реформы государственной службы,

На каждом этапе институционализации органов исполнительной власти логика проводимых преобразования должна решать следующие главные задачи: 1) анализ функциональных задач органов государственной власти, их структурных подразделений и конкретных сотрудников; разработка и внедрение методов планирования и оценки эффективности их деятельности, ориентированных на конечный результат, выраженный, где это возможно, в количественных показателях; 2) на основе новой системы планирования осуществить переход к современным методам финансирования и бюджетного менеджмента, ориентированным не на поддержание структуры, а на выполнение функций и достижение результатов; использование современных методов оценки эффективности использования бюджетных средств; 3) развитие административных

регламентов, определяющих функционирование системы органов государственной власти, самих государственных служащих.

Направлением подобного развития должно стать структурирование сервисной организации институтов государства, их целеполагание на представление услуг, обеспечение эффективного взаимодействия с другими государственными органами, гражданами и юридическими лицами; 4) совершенствование структур органов государственной власти, предусматривающее классификацию органов государственной власти в зависимости от функций; 5) совершенствование функционального распределения органов государственной власти; 6) расширение самостоятельности государственных органов в использовании бюджетных ассигнований; 7) сокращение численности и привлечение на государственную службу наиболее эффективных работников, доведение оплаты труда до уровня, делающего государственный аппарат конкурентноспособным на рынке труда; 8) совершенствование системы документооборота на базе единых стандартов, развитие электронного документооборота; 9) рационализация и упрощение процедур взаимодействия государственного аппарата с гражданами и юридическими ли; 10) обеспечение информационной открытости государственных органов, принятие нормативных актов, обязывающих государственных служащих, предоставлять информацию гражданам и юридическим лицам (за исключением сведений, отнесенных к закрытой информации) и устанавливающих ответственность за непредоставление информации; 11) совершенствование системы подготовки и повышения квалификации кадров государственных служащих.

Институциональная организация системы исполнительной власти является одним из важнейших элементов самой концепции федерализма. Федеративное государственное устройство России предопределяет осложненную институциональную структуру системы исполнительной власти: а) институты, осуществляющие управление общефедеральными вопросами; б) институты, осуществляющие управление в регионах от имени Федерации; в) институты, осуществляющие управление в сфере полномочий субъектов Российской Федерации; г) институты, призванные обеспечить взаимодействие федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации.

Принцип федерализма имеет принципиальное значение для организации исполнительной власти в Российской Федерации. Принцип единства, положенный в основу взаимодействия органов исполнительной власти разных _ уровней, должен способствовать установлению

управленческой «вертикали». Следовательно, федеративное устройство государства предполагает расширение процесса институционализации еще на один уровень. Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в федерации дополняется разделением государственной власти по вертикали, что создает дополнительный осложняющий фактор при институционализации этой конституционной схемы. При этом подразумевается не только передача центром отдельных полномочий регионам, а разделение сфер - предметов ведения, в пределах которых власть любого уровня обладает определенной политической самостоятельностью.

Основу институционализации составляет принцип единства системы органов государственной власти. В Конституции Российской Федерации этот принцип непосредственно закрепляется в отношении системы органов исполнительной власти. Система органов исполнительной власти в Российской Федерации определяется с учетом федеративного устройства России. Особенность единства системы органов исполнительной власти при федеративном устройстве раскрывается в ст. ст. 77 и 78 Конституции Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации, лишь в пределах ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Таким образом, если в унитарном государстве принцип единства системы органов исполнительной власти распространяется на все сферы ведения, то в федеративном — на предметы ведения федерации и частично — на предметы совместного ведения.

Ст. 44 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» посвящена контролю над деятельностью региональных органов исполнительной власти и урегулированию межправительственных разногласий. В соответствии с ней, Правительство Российской Федерации обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, способствует взаимодействию указанных органов. Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий призвано разрешать споры и устранять разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Одной из основных функций Правительства Российской Федерации являются организация исполнения федеральных законов, систематический контроль за их исполнением органами исполнительной власти всех уровней и принятие необходимых мер по устранению допущенных нарушений. Данная задача пронизывает деятельность Правительства Российской Федерации, предопределяет содержание и характер его полномочий, подзаконное» его решений.

На уровне субъектов федерации также наблюдается разнообразие в построении их государственных органов. Законодательные органы отличаются по составу, структуре и объему деятельности. Органы исполнительной власти построены вокруг «управленческого центра» -президент (глава республики) и кабинет министров, губернатор (глава администрации). Сильная горизонтальная линия выражена как в сходных, так и в специфических построениях министерств, департаментов, управлений, их функциях и структуре. Поэтому предстоят поиски оптимальных моделей.

Координация деятельности различных структур и служб того или иного органа государственной власти не является серьезной проблемой для отечественной системы исполнительной власти. Опыт показывает, что возникающие в этой связи недочеты устраняются достаточно легко, при помощи частичных мер организационно-административного характера. Иное дело - обеспечение субординационных связей в системе органов исполнительной власти. Здесь существует целый ряд проблем, важнейшие из которых могут быть сведены к следующему: во-первых, к отсутствию реально функционирующей «вертикали власти» в системе министерства (ведомства), которая позволила бы эффективно проводить единую государственную политику по тому или иному вопросу на всей территории Российской Федерации; во-вторых, к отсутствию до июля 2005 г. двойного подчинения большинства органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (министерств, ведомств) высшим органам государственной власти республики, края, области и, одновременно, соответствующим федеральным управленческим структурам. Реализация Указа Президента от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» еще не привела к выстраиванию системы координации; в-третьих, к отсутствию двухуровневой, соответствующей федеративному устройству страны системы законодательного регулирования, при которой за федерацией оставалось бы бесспорное

право устанавливать т.н. «основы законодательства», а за субъектами федерации - право принимать законы прямого действия, которые должны полностью соответствовать данным основам. Только на такой правовой базе, как представляется, может быть реально восстановлена эффективно действующая система исполнительной власти в Российской Федерации.

Решение данной проблемы возможно главным образом за счет нормативного введения принципа двойного подчинения данных органов исполнительной власти, которое нашло свое частичное нормативное урегулирование Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. «О взаимодействии и координации деятельности исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными органами власти на местах». Указ наделяет глав регионов правом координировать деятельность территориальных органов федеральных министерств и ведомств и предписывает наделить глав регионов полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и территориальных органов федеральных министерств и ведомств. Для этого необходимо: а) при создании региональных органов федеральных министерств и ведомств согласовывать их функции, полномочия, а также штатную численность с руководством исполнительной власти субъектов Федерации; б) наделить руководителей исполнительной власти субъектов Федерации правом координации и руководства деятельностью региональных органов федеральных министерств и ведомств с целью эффективного использования их функций и полномочий в интересах общерегиональной социально-экономической политики; в) при подборе и назначении . руководителей региональных органов федеральных министерств и ведомств руководство соответствующих министерств и ведомств должно согласовывать их кандидатуры с руководством исполнительной власти субъектов Федерации; г) основное финансирование региональных органов федеральных министерств и ведомств осуществлять через региональный бюджет, а финансирование целевых программ - через бюджет федеральных министерств и ведомств; д) отраслевой контроль за деятельностью этих органов проводить по линии федеральных министерств и ведомств.

В диссертации анализируются правовые новеллы, регламентирующие порядок наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. Диссертант отмечает, что Конституция Российской Федерации

не устанавливает выборность губернаторов. Эта норма была введена федеральными законами. Поэтому принятие Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ не противоречит действующей Конституции Российской Федерации. Предложения по изменению порядка формирования региональной исполнительной власти направлены на то, чтобы создать более устойчивую ситуацию с точки зрения сохранения российской государственности.

Глава IV — «Институцнонализация органов законодательной и судебной власти» - включает параграфы, посвященные изучению вопросов парламентаризма, представлению оптимальной модели парламентских институтов в системе органов государственной власти (§ 12), исследованию роли конституционного правосудия в процессе институционализации государственной власти (§13) и анализу контрольных функций органов государственной власти как элемента институционализации (§ 14).

В диссертации исследуется институты парламентаризма в системе органов государственной власти Российской Федерации, рассматриваются различные варианты формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Совет Федерации является важнейшим политическим институтом государства, служащим преодолению конфликтов между субъектами Федерации и президентской властью, способствующим выработке важнейших решений в области внутренней и внешней политики.

Изучая способы формирования Совета Федерации с точки зрения их соответствия действующей Конституции Российской Федерации 1993 г., диссертант приходит к выводу о том, что именно выборный вариант формирования Совета Федерации в наибольшей степени отвечает предъявляемому к данному органу требованиям - быть палатой постоянно действующего законодательного и представительного органа Российской Федерации. В связи с этим в диссертации представлены две альтернативные концепции реформирования Совета Федерации: 1) превращение Совета Федерации в подлинную верховную палату по сенатскому принципу США, что означает введение прямых выборов, резкое усиление полномочий Совета • Федерации в законодательном

• процессе, радикальное изменение статуса членов, структуры и организации работы; 2) выведение Совета Федерации из состава федерального парламента, превращение его в самостоятельный федеральный орган государственной власти, который интегрирует участие субъектов в законодательстве и исполнении федеральных законов, решении других вопросов федерального значения, прежде всего, по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Составной частью административной реформы является совершенствование работы парламентского аппарата. При решении этой задачи важно учитывать специфику работы в законодательных органах власти: работники их аппаратов должны не только соответствовать общим для всех категорий государственных служащих требованиям - они должны владеть также технологией законодательного процесса, уметь взаимодействовать с многопартийным депутатским корпусом. Аппарат российской федеральной законодательной власти состоит из двух самостоятельных аппаратов палат Федерального Собрания: аппарата Совета Федерации и аппарата Государственной Думы. Аппараты двух палат Федерального Собрания, будучи управленческими аппаратами высшего законодательного органа власти, функционируют совершенно автономно. Их деятельность никем не согласовывается и никак не координируется.

В этой связи особое внимание диссертант уделяет вопросам взаимодействия аппаратов Совета Федерации, Государственной Думы и аппаратов представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации в обеспечении законодательного процесса.

Диссертант обращается к изучению отечественного опыта становления системы конституционного контроля в Российской Федерации. Формирование института конституционного контроля в Российской Федерации предопределило необходимость поиска наилучших форм .организации контроля, а также путей его взаимодействия с элементами государственного механизма. С этим связан сложный характер государственного устройства России, который определил двухуровневую систему органов государственной власти, включая и органы конституционного контроля. Проблемы коллизий федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, а также внутренних конфликтов, которые, к сожалению, нередки в условиях федеративного государства, где наряду с федеральными, действуют нормативные правовые акты субъектов федерации, невозможно разрешить, не задействовав механизм конституционного контроля. Поэтому, зачастую,

Конституционный Суд Российской Федерации как орган конституционного контроля является единственной легальной возможностью предупредить нарушения Конституции Российской Федерации. Зарождающая система конституционной юстиции в субъектах федерации призвана решать аналогичные вопросы на собственном уровне.

Специфика конституционного суда в федеративном государстве заключается, главным образом, в его компетенции - две важнейшие категории рассматриваемых им вопросов - это споры о компетенции между федерацией и субъектами федерации и проверка соответствия законодательства субъектов федерации Конституции федерации, а иногда -и федеральному законодательству.

Рассматривая контроль и надзор как элементы деятельности любой системы управления и как обособившиеся, относительно самостоятельные функции органов власти, диссертант выделяет характерные черты целостности и самостоятельности системы контроля и надзора в системе государственной власти. Разработка юридически обоснованной концепции институционализации контроля и надзора в деятельности органов исполнительной власти осуществляется в диссертации: а) при анализе целей осуществления органами исполнительной власти в Российской Федерации контрольно-надзорных функций б) при рассмотрении вопросов организации государственного контроля и надзора, пределов государственного вмешательства, прежде всего, органов исполнительной власти, в экономическую сферу в условиях рыночной экономики; в) при изучении механизмов, которые должны быть использованы органами исполнительной власти для обеспечения неукоснительного соблюдения дисциплины в экономической сфере и меры ответственности за ее нарушение. В настоящее время усилия федеральной государственной власти направлены, прежде всего, на усиление президентского контроля. Диссертант приходит к выводу о том, что контрольно-надзорные органы являются самостоятельными институционально-функциональными элементами в единой системе власти Российской Федерации.

В главе V — «Институционализации государственной службы» — содержится представление государственной службы как социального института (§ 15), анализ правового регулирования реформирования государственной службы (§ 16), обоснование системы управления государственной службой в Российской Федерации(§ 17).

Государственную службу принято рассматривать в трех взаимоувязанных значениях: 1) как государственно-правовой, организационный и социальный институт; 2) как публично-правовое

отношение между государственным органом и служащим его аппарата; 3) как профессиональную деятельность по реализации полномочий органов государственной власти. - Диссертант определяет государственную службу как комплексно-публичный, социально-правовой, организационный институт по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства, а также деятельности органов государственной власти, их аппаратов, иных государственных органов. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в главе I, ст. 2, п. 1 и гл. III, ст. 9, п. 1 определяет государственную службу (или государственную административную' власть) как «профессиональную деятельность» аппарата государственных служащих по «обеспечению исполнения» и «исполнению» полномочий государственных органов.

Институционализация государственной службы предполагает: а) формирование качественно новых отношений и типов взаимодействия между государственными служащими и гражданами; б) создание эффективной государственной службы; в) изменение ценностей и культуры государственной службы, ее организационных основ; г) определение места и роли, непосредственных форм участия государственной службы в системе взаимодействия государства и гражданского общества; д) создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, национальных, культурных и других особенностей.

Государственная гражданская служба должна быть действенным и действующим орудием государства и гражданского общества. Публично-правовым образом урегулированная государственная служба должна быть подконтрольной как политическим институтам государства, так и институтам гражданского общества. Соответственно, должностные лица реализуют свои функции управления и контроля не вследствие своего усмотрения, а лишь во исполнение закона и статуса занимаемой государственной должности.

При достижении нового качественного состояния государственной службы Российской Федерации как публичной системы надлежит обеспечить: а) утверждение системы ответственности государственных служащих, особенно в субъектах Российской Федерации, за недобросовестное исполнение требований федерального права, утверждающих единство государственного устройства страны и функционирования государственной власти; б) соответствие деятельности

системы государственной службы запросам и ожиданиям общества; в) единство правового регулирования государственной службы в стране.

Правовое регулирование института государственной службы должно иметь в качестве результата утверждение единой системы принятия и исполнения управленческих решений и осуществляться в рамках самостоятельного института административного права, а впоследствии самостоятельной отрасти права — служебного права, основывающегося на универсальных конституционных положениях, конкретизируемых в законодательстве Российской Федерации о государственной службе, и включать в себя элементы конституционного, трудового, гражданского права. Единый институт государственной службы должен включать в себя нормативно-правовое регулирование осуществления деятельности всех уровней осуществления властных полномочий: а) федеральная государственная власть; б) власть субъектов Российской Федерации (в том числе муниципальная власть); в) местная государственная власть или местное самоуправление.

Утверждение единства системы государственной службы выводится из понимания, что в Российской Федерации существует единая система государственной власти, обеспечивающая защиту суверенитета Российской Федерации, ее независимости, государственной целостности и территориальной неприкосновенности, государственную защиту прав и свобод человека и гражданина. Стратегической целью реформирования государственной службы в Российской Федерации должно стать достижение состояния федеративной институциональности государственной службы Российской Федерации.

Институциональный подход к вопросам организации государственной службы предполагает рассмотрение реформирования системы административной власти как процесса адаптации модели государственной службы к фундаментальным изменениям в экономике и обществе в целом, что требует концептуально осмысленных и направленных действий политического руководства в рамках Программы реформирования государственной службы8. Заметным результатом реформы государственной службы стала разработка и принятое в соответствии с Концепцией реформирования государственной службы Федеральных законов «О системе государственной службы Российской

* См.: Федеральная программа "Реформирование Государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 год)", утвержденную Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336.

Федерации (№ 58-ФЗ от 27 мая 2003 г.) и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (№79-ФЗ от 27 июля 2004 г.).

.Конституционное обеспечение организации и функционирования государственной службы Российской Федерации входит в противоречие с рядом федеральных и региональных законов, которые не соответствуют конституционному содержанию. В тексте Конституции Российской Федерации категория «государственная служба» упоминается три раза. В ст. 32 п. 4, где говорится, что «граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе», в ст. 71 п. «т», которым к ведению Российской Федерации отнесена «федеральная государственная служба», и в ст. 97 п. 3, в соответствии с которым «депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе».

Имеются возможности расширения конституционного регулирования государственной службы Российской Федерации. Прежде всего, необходимо определиться с таким основополагающим вопросом, как конституционные принципы государственной службы. Система правового регулирования вопросов федеральной государственной гражданской службы Российской Федерации включает в себя три уровня -конституционный, общестатутный и специально - нормативный. Многие вопросы государственной службы регулируются положениями о конкретных органах и их подразделениях. Так, составной частью нормативной правовой базы федеральной государственной гражданской службы Российской Федерации являются специальные положения о центральных органах исполнительной власти. Положение о каждом центральном органе федеральной исполнительной власти утверждается Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации. Оно содержит подробный перечень предметов ведения и полномочий конкретного федерального органа исполнительной власти.

Соответственно свою специфику нормативного правового регулирования имеет федеральная государственная гражданская служба в Администрации РФ, Аппарате Правительства РФ, федеральных государственных органах, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ, в аппаратах палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего Арбитражного суда РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палаты РФ, а также Уполномоченного по правам человека. Данные особенности закреплены внутренними нормативно-правовыми актами указанных федеральных органов.

Разграничение компетенции государственной гражданской службы

между уровнями власти должно завершиться построением целостной системы государственной гражданской" службы, основанной на единых принципах регулирования вопросов ее прохождения, установления ограничений, оплаты служебной деятельности, предоставления государственных социальных гарантий независимо от уровня и вида государственной службы.

Представляется, что к полномочиям Российской Федерации должны быть отнесены полномочия по вопросам правового регулирования и организации федеральной государственной службы, а также установление основ правового положения федерального государственного служащего, единых принципов регулирования порядка прохождения государственной службы. К совместным полномочиям Российской Федерации и ее субъектов следует отнести: установление ограничений при прохождении государственной гражданской службы, гарантий государственным гражданским служащим, принципов и порядка осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов по вопросам государственной гражданской службы и т.д.

За органами государственной власти субъектов Российской Федерации в таком случае остается урегулирование конкретных вопросов организации и прохождения государственной гражданской службы субъекта Федерации, включая установление порядка ее осуществления в отдельных государственных органах субъектов РФ, порядка утверждения реестров должностей государственной гражданской службы субъектов РФ, случаев и порядка предоставления государственному гражданскому служащему субъекта РФ в зависимости от условий прохождения им государственной гражданской службы жилой площади, служебного транспорта или денежной компенсации транспортных расходов; размера должностного оклада, размеров и порядка установления надбавок к должностному окладу с учетом общих положений законодательства о государственной, государственной гражданской службе.

В диссертации анализируются положения конституционного, административного международного, трудового права, других отраслей права, регламентирующих различные элементы института государственной службы.

По мнению диссертанта, невозможно добиться практической институционализации государственной службы без создания системы управления ею. Формирование эффективной системы управления государственной службой представляет собой ключевое и первоочередное

звено в комплексе мер по реформированию государственной службы Российской Федерации и совершенствованию этого института в соответствии с современными требованиями государственного управления. Однако, и в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» это положение осталось не конкретизированным.

Необходимо выработать группу принципов, которые бы определяли: характер взаимодействия системы управления государственной службой с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; место федерального государственного органа управления государственной службой в системе государственного управления Российской Федерации; порядок его формирования и функционирования; обеспечения деятельности; взаимодействия с институтами гражданского общества.

В ходе административных трансформаций в России не создано таких правовых основ, нет и институциональных средств, которые бы образовывали единую систему управления реформами. Ключевая роль в управлении административной реформой принадлежит исключительно Президенту. Практика проведения административных реформ в странах с развитой демократией убедительно показывает, что успех преобразований приходит тогда, когда они находятся под патронажем конкретного органа, входящего в систему государственной власти и наделенного соответствующими четко очерченными и исчерпывающими полномочиями. Причем в российской системе власти этот орган не может быть встроенным в систему исполнительной власти, которую предстоит реформировать. Он должен носить межведомственный характер с учетом принципа разделения властей.

В диссертации анализируется опыт деятельности Совета по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации, Комиссии по вопросам реформирования государственной службы РФ, Управления по вопросам государственной службы Президента Российской Федерации и обосновывается потребность образования специального органа управления государственной службой - Федерального агентства по делам государственной службы при Президенте Российской Федерации.

В Заключении подводятся итоги исследования, аргументируются практические выводы и рекомендации, вытекающие из диссертационного исследования.

По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие научные работы:

1. Монографин и брошюры:

1. Хутинаев И.Д. Институт президента и проблемы формы государства. - М.: Луч.- 1994.- 2,6 пл.

2. Хутинаев И.Д. Теория институционализации и вопросы становления института Президента Российской Федерации. И М.: РАГС. - 2005.-2,8 пл.

3. Хутинаев И.Д. Институционализация: теория и реформы. // М.: Социум . -2005.-10,5 П.Л.

4. Хутинаев И.Д. Институционализация системы государственной власти в Российской Федерации.// М.: Наука.-2005- 28,5 пл.

5. Хутинаев И.Д. Теория и практика институционализации ветвей государственной власти Российской Федерации. // М.: Наука. - 2006. - 20,5 пл.

2. Статьи в журналах и сборниках:

6. Хутинаев И.Д. Конституционно-правовое положение Президента Российской Федерации. - М.: РАУ. - 1994. - 1,6 пл.

7. Хутинаев И.Д. Историко-правовой анализ института президента. // В кн.: Становление гражданского общества и правового государства в Российской Федерации. - М.: РАУ. - 1994. - 0,8 пл.

8. Хутинаев И.Д. Некоторые проблемы взаимодействия президента и органов власти Российской Федерации. // В кн.: Система органов власти Российской Федерации. - М., 1995,- 0,8 пл.

9. Хутинаев ИД. Президент и Федеральное Собрание Российской Федерации. // Сб. материалов научной конференции. - М.: РАГС. - 1996. - 1 пл.

10. Хутинаев И.Д. Формирование системы государственной службы в Российской Федерации. II Сб. научных материалов конференции. - М.: РАГС. - 2003 - 0,7 пл.

11. Хутинаев И.Д. Президентские инициативы по укреплению власти и развитие федерализма. // Сб. «Государственное строительство и право» / под ред. Г.В. Мальцева. - М., 2004. - Вып. 4 (10).-0,4 пл.

12. Хутинаев И.Д. К вопросу о «вертикали» исполнительной власти. // Национальные интересы - № 5 (34). - 2004.-0,8 пл.

13. Хутинаев ИД. Хутинаев И.Д. Децентрализация государственной власти как элемент теории институционализации. // Социология власти. - Ка 6. - 2005.— 0,9 пл.

14. Хутинаев И.Д. Институциональная теория и совершенствование государственной власти Российской Федерации. // Черные дыры в Российском законодательстве. - № 4. - 2005.-6,2 пл.

• 15: Хутинаев И.Д. Конституционный контроль в Российской .Федерации. И

; Высшее образование сегодня.12.-2005.-0,5 пл.'

16. Хутинаев И.Д. Реформа Федеральных органов исполнительной власти -сердцевина административной реформы в России. // Сб. научных материалов конференции / под ред. С.С. Ильина. - М.: МГУ, 2005.-0,8 п.л.

17. Хутинаев И.Д. Инстшуционализация исполнительной власти в современной России. II Государственная служба. - № 3 (35). - 2005.-0,9 пл.

18. Хутинаев И.Д. Эффективное государство в России: задачи современного этапа в экономике и государственном строительстве. II Сб. научных трудов межвузовской конференции. / под ред. С.С. Ильина. - М.: МГУ. - 2005. - 0,9 пл.

19. Хутинаев И.Д. О некоторых проблемах правового "реформирования государственной службы. // Сборник научных трудов «Государственное управление и право» / под ред. И.Н. Барцица. - М., 2005. - Вып. 1.-1,2 пл.

20. Хутинаев И.Д. Становление конституционного правосудия в России. II Сб. научных статей. — М.: МГУ. - 2005.-1 п.л.

21. Хутинаев И.Д. Контрольные функции органов государственной власти как элемент институционализации. // Сб. «Государственное строительство и право»/под ред. Г.В. Мальцева.-М.-2005.-Вып. 7 (13). - 1,2 пл.

22. Хутинаев И.Д. Проблемы системы управления государственной службой Российской Федерации. // Учебно-методический сборник кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы. - М.: РАГС. - 2005. - 0,7 пл.

23. Хутинаев И.Д. Парламентаризм в России: некоторые вопросы институционализации. II Современное право. - № 3. - 2006.-0,5 пл.

24. Хутинаев И.Д. Некоторые аспекта федерализации системы исполнительной власти Российской Федерации. II Власть. -№ 3. - 2006.-1 п.л.

25. Хутинаев И.Д. К вопросу формирования исполнительной власти субъекта федерации. // Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии проблемы. - № 2. - 2006. - 1 пл.

26. Хутинаев И.Д. Полномочный представитель Президента Российской Федерации; Президент Российской Федерации; Совет безопасности ООН; Совет безопасности Российской Федерации. // Энциклопедия государственного управления в России. Том IV. - 2006. - 1 пл.

Кроме того, автор опубликовал научные статьи и выступления на

международных и всероссийских научных и научно-практических конференциях

общим объемом более 30-ти печатных листов.

Автореферат

Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук по специальности 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право

Хутинаева И.Д.

Тема диссертационного исследования «Институционализация органов государственной власти Российской

Федерации»

Изготовление оригинал-макета Сомовой И.А.

Подписано в печать 05.04.2006 г. Тираж 100 экз.

Усл. п.л. 2,5

Российская академия государственной службы при Президенте Российской

Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ №

119606 Москва, пр-т Вернадского, 84

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Хутинаев, Игорь Дадагкаевич, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ.

Глава I. Институциональная теория и построение системы органов государственной власти Российской Федерации.

§ 1. Институциональная теория в право- и государствоведении.

§ 2. Институты государственной власти: функциональное предназначение.

§ 3. Централизация и децентрализация государственной власти в контексте теории институционализации.

§ 4. Эффективное государство - цель институционализации органов государственной власти.

Глава II. Теория и практика институционализации президентской власти в

Российской Федерации.Ошибка! Закладка не определена.

§ 5. Институт Президента Российской Федерации и институт президентской власти в Российской Федерации в отечественной модели государственной власти.

§ 6. Институционально-функциональные аспекты реализации компетенции

Президента Российской Федерации.

§ 7. Элементы президентской власти в Российской Федерации.

§ 8. Становление президентской власти в Российской Федерации как условие государственного развития.

Глава III. Институциональные реформы в системе исполнительной власти в Российской Федерации.

§ 9. Институты исполнительной власти в Российской Федерации.

§ 10. Институционализация исполнительной власти как задача административной реформы в Российской Федерации.

§ 11. Федерализация системы исполнительной власти Российской Федерации.

Глава IV. Институционализация органов законодательной и судебной власти.

§ 12. Институты парламентаризма в системе органов государственной власти.

§ 13. Конституционное правосудие как институт разрешения противоречий между органами государственной власти.

§ 14. Контрольные функции органов государственной власти как элемент институционализации.

Глава V. Институционализация государственной службы.

§ 15. Государственная служба как социальный институт.

§16. Правовое регулирование реформирования государственной службы.

§17. Система управления государственной службой в Российской Федерации.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Институционализация органов государственной власти Российской Федерации"

Актуальность темы диссертационного исследования. Общепризнанной является убежденность, что Россия - потенциально одна из богатейших стран мира. В то же время, Россия, населенная в своем большинстве неплохо образованными и способными людьми, обладающая так до сих пор и неподсчитанными природными богатствами, опирающаяся на тысячелетнюю историю и великую культуру, лишь в перспективе может войти в число стран, обеспечивающих своему народу достойную жизнь. Чем можно объяснить подобное несоответствие? В том числе и несовершенством системы управления великой страной. В чем же это несовершенство состоит, если Россия обладает всем необходимым для демократического правового государства набором государственных органов, достаточно обширной системой нормативного правового регулирования их деятельности?

Существующий в России набор органов государственной власти сегодня еще не сложился в эффективно функционирующую систему государственных институтов. Многие из этих органов далеко не по всем критериям соответствуют своим зарубежным аналогам. За европейскими понятиями и названиями органов, которые мы употребляем, нередко не существует соответствующих этим понятиям объектов.

Очевиден цивилизационный выбор России, конституционно закрепившей в качестве цели построение демократического правового социального государства. Конституция Российской Федерации 1993 г. учредила необходимый для государственного развития каркас институтов власти, тем самым выполнив возложенную на нее учредительную функцию в обоих ее пониманиях: во-первых, были образованы новые дотоле неизвестные властные институты; во-вторых, уже существовавшие получили подтверждение своей легитимности и были наполнены новым содержанием. Конституция Российской Федерации 1993 г. учредила в стране демократическую модель организации государственной власти с учетом принципа разделения властей в его функциональном понимании. Но в том и состоит особенность конституционного регулирования, что конституция и развивающие ее нормативные акты закрепляют по преимуществу формальные правовые институты -правовые статусы и организационные структуры.

Последнее десятилетие XX века охарактеризовалось формированием системы государственной власти в стране, соответствующей историческим традициям управления и способной адекватно ответить на современные вызовы. Однако, лишь спустя десятилетие после принятия действующей Конституции Российской Федерации было осознано, что необходимо не просто сформировать те или иные органы власти, а превратить их в государственные институты, эффективность функционирования которых в минимальной степени была бы обусловлена субъективными особенностями, волей и способностями того или иного государственного деятеля. Этот процесс может быть определен как процесс институционализации органов государственной власти Российской Федерации. В ходе институционализации и конституционно-правового обеспечения этого процесса закрепленные в праве правовые статусы и организационные формы наполняются содержанием, практикой деятельности, которые им конституционно предписаны.

Рассматривая институционализацию органов государственной власти как сеть горизонтальных и вертикальных связей между различными элементами и уровнями единой системы государственной власти, надлежит признать, что простого наличия всего перечня привычных для развитых государств видов и наименования органов явно недостаточно. О сложившейся институционализации органов государственной власти свидетельствует лишь та ситуация, когда эти органы выполняют возложенные на них согласно теории разделения властей функции вне зависимости от целого перечня факторов, носящих как объективный, так и субъективный характер. Собственно институционализация государственно-властных отношений и позволяет вести речь о правовом государстве.

Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. Развитию взглядов на институты принадлежит особое значительное место в истории право- и государствоведения. В истории юридической мысли категория «институт» понимается как феномен, призванный обеспечить преемственность системы государственной власти, последовательного нормативного регулирования общественной жизни.

Следует признать, что анализ государственных институтов привлекает все большее внимание ученых-конституционалистов разных стран мира, таких как: Дж.Марч, Дж.Олсен, Д.Риччи, М.Леви, Е.Остром, Т.Моу, Р.Бейтс, Р.Гудин, Р.Графстейн, Р.Джепперсон, Т.Коулб, К.Шепсл, С.Стейнмоу, К.Телен и др. Наряду с американцами Дж.Гэлбрейтом, Р.Томасом, О.Уильямсоном, Д.Кэмпбеллом, У.Пауэллом и П.Ди Маггио, М.Дугласом и У.Стриком, взгляды институционализма развивали во Франции Ж.Бюрдо, Б.Бади, П.Бирнбаум, М.Дюверже ,Фр. Перру, в Швеции Г. Мюрдаль, в Германии одним из наиболее ярких последователей институционализма является А. Геленц. Особое внимание при подготовке диссертационного исследования уделено изучению работ таких зарубежных ученых, как Т. Гоббс, Р.Дарендорф, Э.Дюркгейм, М.Вебер, Р. Мертон, Д.Норт, М.Ориу, Т. Парсонс, К.Поппер, А. де Токвиль, Ю. Хабермас и др.

До начала 1990-х гг. теория институционализма не получила в отечественном правоведении ни должного применения, ни даже надлежащего освещения. Хотя институциональные подходы нашли свое место в трудах выдающихся российских государствоведов второй половины XIX - начала XX вв. - С.М. Соловьева, Н.М. Коркунова, П.И. Новгородцева, К.П. Победоносцева, Б.Н. Чичерина, А.Д. Градовского, А.А. Кизеветера и других. В 1929 г. в СССР был осуществлен перевод «Основ публичного права» М.Ориу с предисловием Е.Б.Пашуканиса. Анализу взглядов М.Ориу посвятил свое диссертационное исследование Е.А.Воротилин.

Кризис государственных институтов, пришедшийся в России на конец 80-х гг. XX в., обусловил внимание к теории институционализма не только среди отечественных философов и социологов, но и юристов-теоретиков права, прежде всего, О.Е. Кутафина, Г.В. Мальцева, B.C. Нерсесянца, С.А.Авакьяна, Н.М. Казанцева, О.Э. Лейста, О.И. Генисаретского, Б.Н.Габричидзе. Особое влияние на развитие институционализма на постсоветском пространстве оказали работы казахстанского исследователя А.А. Матюхина.

Однако, до настоящего времени осуществляемый в юридических отечественных исследованиях анализ проблем обществоведения не осуществлялся как институциональный, а применение методов институционализма редко используется как элемент системного изучения общества и государства. Особенно ярко недостаточность институциональных наработок отечественного научного знания проявилась, когда страна подошла к институциональным изменениям в системе государственной власти.

В то же время глубокому научному анализу были подвергнуты советской и российской юридической наукой проблемы конституционного и государственного строительства. При подготовке диссертационного исследования автор опирается на труды отечественных специалистов в области теории права и государства, конституционного права, административного права, политических и правовых учений, прежде всего: А.С. Автономова, Г.В.Атаманчука М.В. Баглая, И.Н.Барцица, Д.Н.Бахраха, Н.С. Бондаря, К.Ф. Гуценко, Б.П. Елисеева, И.А. Исаева, В.Б. Исакова, Д.А. Керимова, B.C. Комаровского, В.Н. Кудрявцева, Д.Б. Левина, Ю.И. Лейбо, Е.А. Лукашевой, И.И. Лукашука, В.О. Лучина, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, М.Ю.Мизулина, А.Ф.Ноздрачева, Г.В. Осипова, В.А. Ржевского, Б.А. Страшуна, М.С. Строговича, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, И.А. Умновой, Н.А. Ушакова, Б.С. Эбзеева, В.Ф. Яковлева и др.

Нормативно-правовую основу работы составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), решения органов конституционного правосудия, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации; договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, зарубежных стран, международные конвенции и договоры.

Цель и задачи исследования. Диссертация преследует цель представления концепции институционализации органов государственной власти Российской Федерации, конституционно-правового обоснования совершенствования системы государственного управления в стране в условиях проведения административной реформы. В ходе исследования определена и логически обоснована взаимосвязь методологических положений и возможностей концепции институционализации органов государственной власти Российской Федерации с положениями конституционного права России и, главное, - их соответствие потребностям современной российской государственно-правовой практики.

Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующего комплекса задач:

• охарактеризовать функциональное предназначение институтов государственной власти в контексте утверждения эффективного государства - цели институционализации органов государственной власти;

• охарактеризовать становление президентской власти в Российской Федерации как условие эффективного государственного развития, проанализировать элементы президентской власти в Российской Федерации;

• исследовать институциональные реформы в системе исполнительной власти в Российской Федерации, поиск оптимальной модели создания органов управления регионами Российского государства, проанализировать правовую эффективность государственного управления;

Итогом проведенного исследования выступает обоснование институционализации органов государственной власти Российской Федерации, а также представление конкретных предложений, направленных на разрешение ряда актуальных проблем государственного строительства России.

Объект диссертационного исследования образуют конституционно-правовые и административные отношения, характеризующие становление и развитие системы органов государственной власти Российской Федерации. Это: осуществление государственной власти посредством взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации, реформирование государственно-правовых институтов, становление института президента Российской Федерации и новой структуры органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Аналитический потенциал изучения проблематики институционализации органов государственной власти устройства Российской Федерации позволяет охарактеризовать современное состояние осуществления этой системой имманентно присущих ей функций, выявить перспективы развития государства, охарактеризовать условия формирования тех юридических рамок, в которых функционируют само государство и его составные части, органы государственной власти, институты гражданского общества, субъекты экономической деятельности, юридические и физические лица.

Предметом исследования являются: а) история и теория институционализма, анализ возможностей применений институциональных подходов при характеристике системы органов государственной власти Российской Федерации; б) уяснение причин и потребностей институционализации органов государственной власти Российской Федерации; в) характеристика институциональных реформ в системе исполнительной, законодательной и судебной властей Российской Федерации; г) изучение практики институционализации президентской власти в Российской Федерации.

Основное внимание в диссертации уделено реформированию на федеральном уровне, но при этом предполагается, что следует проводить параллельные реформы посредством стимулирования институциональных реформ в субъектах Российской Федерации. Система институтов государственной власти Российской Федерации исследуется как конституционно-правовая модель, изученная и описанная при помощи научных понятий и категорий, отражающих исторический и современный опыт России. В диссертации изучены как теоретические вопросы проведения институционально-функционального анализа органов государственной власти Российской Федерации, так и практические проблемы реформирования государственной власти.

Методология исследования. Диагностика состояния системы и перспектив развития государственной власти Российской Федерации предполагает использование различных методов. Методологической основой исследования является, прежде всего, институционально-функциональный подход к анализу различных аспектов становления и развития органов государственной власти Российской Федерации. В диссертации разрабатывается институциональнофункциональная модель деятельности системы государственной власти в Российской Федерации.

В ходе исследования системы государственной власти России применялись следующие основные методы: количественные (эмпирико-аналитические, сциентистские и качественные (нормативно-онтологические, делающие акцент на феноменологической природе конституционно-правовых явлений); персоналистские (рассматривают государственно-властные отношения как отношения личности и государства), институциональные (рассматривающие институты и нормы в качестве основных единиц существования государства и общества); социально ориентированные (утверждающие социальную природу государства и права).

Исследование различных аспектов концепции институционализации органов государственной власти Российской Федерации обусловило использование таких методов научного познания, как: сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, структурно-системный, теоретико-прогностический и др. Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам конституционного права Российской Федерации, но и к вопросам теории права и государства, административного, муниципального и других отраслей права.

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что оно является одной из первых в современной отечественной литературе монографической разработкой проблемы институционализации государственной власти. В диссертации представлена авторская концепция институционализации органов государственной власти Российской федерации как фактора совершенствования системы государственного управления, исследованы вопросы становления и развития институтов президентской власти, органов исполнительной, законодательной и судебной власти.

Научная новизна заключается также в:

• раскрытии конституционно-правового содержания административной реформы посредством выделения первоочередных задач по оптимизации системы исполнительной власти;

• Обосновывается авторская концепция институционализации органов государственной власти Российской Федерации и анализируются конституционно-правовые и административно-правовые отношения, складывающиеся в процессе учреждения, становления и совершенствования государственных институтов, органы государственной власти, а также вопросы правового режима, структуры, организации и механизмов осуществления ими властных функций. Институционализация - тенденция, свойственная стабильным обществам и государствам, которые предпочитают развитие и реформирование уже сложившихся институтов и систем революционным преобразованиям. На основе проведенного анализа диссертантом дано определение институционализации органов государственной власти как процесса формирования, учреждения каких-либо новых государственных и общественных институтов в качестве устойчивых форм организации деятельности людей; процесса определения и закрепления социальных норм, правил, статусов и ролей, приведения их в систему, которая способна действовать ради удовлетворения общественной потребности. Процесс институционализации заключается в оформлении государственной власти как системы институтов, деятельность которых четко регламентирована правовыми нормами.

• В научный оборот вводится институционально-функциональная модель формирования и деятельности конституционно-правовых институтов, органов государственной власти, которая предстает как совокупность ряда ведущих элементов. Среди них: а) конституционно-правовые нормы как учредительная основа создания и функционирования системы органов государственной власти (в контексте преобладающей в отечественном правоведении концепции юридического позитивизма и нормативизма этот элемент получает основополагающее значение); б) конституционно-правовые институты, включающие, наряду с нормами, отношения и структуры; в) правоотношения, возникающие в процессе формирования, становления и деятельности государственных институтов, органов государственной власти; г) государственное мышление или государственное правосознание - позволяющее субъекту конституционно-правовых отношений, следуя концепции, предполагающей наделение субъекта права некоей идеей и волей, осознанно соотносить правоотношения и нормы права (в данном контексте государственное мышление опирается на процесс выработки стратегии государственного развития и предполагает использование такого явления, какое получило известную популярность под именем национальных (государственных) интересов); д) функциональное распределение полномочий в рамках теории разделения властей (правотворческая, исполнительно-распорядительная, судебная, контрольно-надзорная виды государственной деятельности); е) механизмы применения правовых норм государственными и негосударственными институтами; ж) правовая и управленческая культура.

Статус государственного органа, органа государственной власти или должностного лица характеризируется его функциональным назначением, управленческим профилем, структурно-функциональными качествами и особенностями, его наименованием, определением принадлежности к видам и уровням государственной власти, положением в иерархии государственных органов. Процедурная институционализация государственной власти выражается в правовом урегулировании механизмов принятия и реализации властных решений.

• Диссертант приходит к выводу о строго последовательных этапах продолжения конституционной и административной реформы. При определении ее целей необходимо решить, можно ли осуществить перераспределение полномочий, не затрагивая текст Конституции, т.е. сделать плавный переход к новому состоянию институтов государственной власти либо на основе разработки необходимых законов, подписания политических соглашений между субъектами государственной власти, либо на основе серьезного совершенствования самого Основного закона, федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации. Значительную часть этой работы следует осуществить, прежде всего, путем принятия вытекающих из Конституции федеральных законов и в первую очередь федеральных конституционных законов, а также путем внесения изменений и дополнений в федеральные конституционные законы о Правительстве Российской Федерации и Конституционном Суде Российской Федерации. В перспективе необходимо также рассматривать вопрос о повышении ответственности Правительства Российской Федерации перед Федеральным Собранием Российской Федерации, имея ввиду влияние на Правительство парламентского большинства и (или) согласование Президентом отставок и назначений Председателя Правительства и основных федеральных министров с Государственной Думой и Советом Федерации Российской Федерации.

Вопросы распределения полномочий между Президентом Российской Федерации и системой президентской власти, Правительством Российской Федерации и системой исполнительной власти, палатами Федерального Собрания, контрольными и судебными органами — центральный вопрос дискуссий по институционализации системы государственной власти. Однако разбросанность и конъюнктурность многих предложений в этой области не дает возможности соединить «несоединимое» в рамках единой концепции. При этом, ключ к модернизации системы государственной власти в России, укрепления российской государственности - в проведении институциональных реформ органов власти.

• Меры по рационализации объемов президентского правотворчества, особенно в форме указов, должны быть тесно увязаны с развитием форм воздействия Президента Российской Федерации на законодательную власть, работу обеих палат Федерального Собрания, с расширением возможностей его участия в законодательном процессе. В диссертации рассматриваются формы воздействия Президента Российской Федерации на процесс правотворчества и предлагаются некоторые рекомендации, в частности: а) установить пределы правотворческой деятельности Президента Российской Федерации посредством включения в текст Конституции Российской Федерации закрытого перечня вопросов, по которым Президент Российской Федерации может принимать нормативные акты; б) установить конституционное положение, согласно которому, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации могут быть изданы только в правовой форме указов; в) распространить юрисдикцию Конституционного Суда Российской Федерации на все нормативные правовые акты Президента Российской Федерации; г) предоставить Президенту Российской Федерации право объявлять тот или иной вносимый им на рассмотрение Государственной Думы законопроект внеочередным, а законопроекты, внесенные другими субъектами права законодательной инициативы, срочными; д) уточнить юридическое значение ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, установить обязательность содержащихся в нем установок, заданий и поручений в части проведения законодательных работ.

• Институционализации исполнительной власти невозможна без принятия федерального закона о системе федеральных органов исполнительной власти, в котором будут конкретизированы определения видов органов исполнительной власти (министерство-служба-агентство), приведенные в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями от 20 мая 2004 г.). Особая роль в процессе институционализации исполнительной власти отводится диссертантом административным регламентам, которые должны найти свое законодательное закрепление.

Теоретическое значение диссертации состоит в представлении концепции институционализации органов государственной власти Российской Федерации. Выявленные закономерности становления и развития институтов государственной власти России позволят учесть их в дальнейших конституционно-правовых исследованиях. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, творческое осмысление ряда актуальных вопросов государственной власти России формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических конкретных мер по совершенствованию механизмов реформирования системы государственного и регионального управления.

Институциональный анализ полномочий государственных органов, проведенный для комплексной оценки их законодательной и организационной обеспеченности, для выявления полноты правового обеспечения функционирования государственного аппарата, может способствовать повышению эффективности деятельности органов государственной власти России, а также совершенствованию системы органов, участвующих в осуществлении государственных функций. Особой сферой практического применения материалов диссертации является область законопроектных работ как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Диссертационное исследование может быть использовано в процессе преподавания в юридических и гуманитарных учебных заведениях теории и истории государства и права, конституционного права, административного права, политологии и некоторых других дисциплин.

Апробация результатов исследования. Основные положения работы одобрены и рекомендованы к защите на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные положения разрабатываемой автором диссертации концепции институционализации включены в учебники, учебные пособия, методические разработки, отражены в опубликованных монографиях, брошюрах и научных статьях.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Хутинаев, Игорь Дадагкаевич, Москва

Заключение

Важнейшее значение для современной России имеет решение проблемы восстановления и укрепления институтов государственного регулирования экономическими и социальными процессами. Проблема институционализации органов государственной власти неотделима от состояния общества в целом, и ее решение, в основном, выходит за рамки собственно административной реформы. Тем актуальнее задача организации процесса институционализации органов государственной власти, - целенаправленного формирования государственных институтов, утверждение принципов их деятельности, в наибольшей степени способных обеспечить эффективное развитие государства.

Достижение социального благополучия предполагает эффективно функционирующую систему государственных институтов. Для управления страной, особенно в кризисные периоды, при радикальных преобразованиях, вообще для нормального течения государственных дел требуется, чтобы были единые цели у законодательной и исполнительной властей, общий стратегический курс, тесная координация их работы, даже объединение их усилий

Развитие институтов государственной власти, да и сам факт поддержания управляемости социальных процессов, обусловлены востребованностью государственных институтов обществом, тем обстоятельством, насколько эти институту соответствует ожиданиям общества. И в современной России вопросы распределения полномочий между Президентом Российской Федерации и системой президентской власти, Правительством Российской Федерации и системой исполнительной власти, палатами Федерального Собрания, контрольными и судебными органами — центральный вопрос дискуссий по совершенствованию системы государственной власти. Однако разбросанность и конъюнктурность многих предложений в этой области не дает возможности соединить «несоединимое» в рамках единой концепции. При этом, ключ к модернизации системы государственной власти в России, укрепления российской государственности - в проведении институциональных реформ органов власти.

Требуется, как минимум, два-три варианта при обязательной научной политико-правовой оценке последствий каждого. Все более очевидным становится вывод о строго последовательных этапах продолжения конституционной и административной реформы. При определении ее целей необходимо решить, можно

359 ли осуществить перераспределение полномочий, не затрагивая текст Конституции, т.е. сделать плавный переход к новому состоянию институтов государственной власти либо на основе разработки необходимых законов, подписания политических соглашений между главными субъектами государственной власти, либо на основе серьезного совершенствования самого Основного закона, федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации. Значительную часть этой работы следует осуществить, прежде всего, путем принятия вытекающих из Конституции федеральных законов и в первую очередь федеральных конституционных законов, а также путем внесения изменений и дополнений в федеральные конституционные законы о Правительстве Российской Федерации и Конституционном Суде Российской Федерации. Для институционализации органов государственной власти необходим закон о федеральных органах исполнительной власти.

Несомненно, с помощью пакета упомянутых законов можно серьезно скорректировать полномочия и взаимоотношения органов государственной власти. Но они не могут касаться многих определяющих моментов их взаимоотношений, поскольку основные первичные правовые нормы в этой области (как материальные, так и процессуальные) достаточно жестко зафиксированы в Конституции Российской Федерации.

Институционализация системы государственной власти России должна опираться на научные подходы, которые бы учитывали социокультурные, политические, экономические, территориальные, правовые, исторические и иные особенности развития и нынешнего состояния страны. Эта практика должна базироваться на теоретических основах организационного проектирования органов государственного управления. Предполагаемыми результатами институционализации органов государственной власти можно ожидать:

• сокращение размеров государственного сектора и масштабов прямого государственного управления;

• децентрализация власти и управления с обязательным делегированием ресурсов и полномочий на нижние этажи управленческой иерархии;

• скрытая приватизация с предоставлением большей автономии государственным предприятиям и учреждениям;

• создание независимых управленческих структур («агентствофикация»);

• внедрение элементов конкуренции в государственное и муниципальное управление, создание суррогатных или «социальных» рынков, воспроизводящих в госсекторе те же требования эффективности и качества, которые существуют в частном секторе;

• открытость менеджмента: большая прозрачность, подотчетность и самостоятельность структур управления;

• замена традиционной этики государственной службы на новую, базирующуюся на предприимчивости, персональной инициативе и умении пойти на риск;

• демонтаж традиционного статусного положения государственных служащих;

• демократизация государственного управления (широкие консультации со структурами гражданского общества; обеспечение лучших возможностей в органах государственной власти для женщин, выходцев из рабочих, этнических и национальных меньшинств) и т.п.

Современный этап институционализации системы государственной власти -ответ управленческой культуры на вызовы времени, суть которых в желании обеспечить экономико-социальное развитие государства и общества за счет четкого определения сферы вмешательства государства в регулирование экономического пространства, использования природных и интеллектуальных ресурсов общества. Решению этой проблемы в конечном итоге подчинены новые управленческие институты, трактовка демократических форм принятия решения и т.д. Все это, в конечном итоге, должно способствовать поддержанию социального благосостояния современной цивилизации.

Институционализация порождена не одной причиной. Она обусловлена множеством различных факторов, взаимодействие которых приводит к формированию нового более целостного поля экономики и финансов, культуры и образования, политики и информации. Процесс институционализации -многоаспектный, постоянно развивающийся, который включает значительную совокупность факторов и переменных. Какой из этих факторов и переменных актуализируется в управленческой и правовой системе определить сложно.

Поэтому, безусловно, федеральные органы государственной власти (Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской

Федерации, Правительство Российской Федерации) обязаны иметь правовые основания и организационно-правовые ресурсы для обеспечения целостности, безопасности, законности и прав гражданина на всей территории страны. Это парадигмы мирового опыта и реальное состояние в демократически развитых странах. Такими гарантиями представляются: а) правовая вертикаль в функционировании представительных органов государственной власти и местного самоуправления, в соответствии с которой каждый нижестоящий уровень законодательствует в рамках и в соответствии с законами более вышестоящего уровня; б) организационная вертикаль в функционировании исполнительных органов государственной власти, обеспечивающая согласованность, взаимоподдержку и контроль в основных вопросах государственного и муниципального управления; в) контрольная вертикаль в функционировании судебных и прокурорских органов, способствующая законности, справедливости и объективности в рассмотрении деликтных ситуаций; г) законодательное определение оснований, содержания, времени, механизмов и процедур применения мер федерального вмешательства (закон о чрезвычайном положении есть; необходимы законы о прямом президентском управлении при неспособности местных властей поддерживать законность и правопорядок на своей территории; в порядке отстранения (временного или постоянного) глав субъектов Федерации от занимаемых должностей в случаях, когда промедление с решением данных вопросов угрожает безопасности жизнедеятельности территории и правам и свободам их жителей); д) более четкое определение статусов и прерогатив судебных органов, особенно федерального уровня, при их действии в качестве арбитров в разрешении правовых вопросов между органами государственной власти и местного самоуправления. Эти споры касаются публичных вопросов, связанных с осуществлением власти, и они должны решаться в особом порядке. Между тем, в судах часто гражданско-правовые и публично-правовые конфликты рассматриваются как однопорядковые, причем суды нередко забывают, что они сами являются органами государственной власти и обязаны стоять на страже государственных интересов.

Следование России общемировым политическим и экономическим процессам обусловливает понимание, что в ходе реформирования системы осуществления государственной власти надлежит разрешить ряд институциональных проблем: отсутствие системы государственных институтов, способных обеспечить эффективное развитие государства, общества, экономики; отсутствие институциональных связей граждан, элементов гражданского общества с государственными институтами; организационная, коллективная безответственность как государственных институтов, в целом, так и конкретных государственных институтов, в частности; бюрократический централизм, не позволяющий, несмотря на целый комплекс нормативных правовых актов, развиться системе регионального управления и местного самоуправления. Перечисленные проблемы не позволяют разрешить один из центральных вопросов реформирования административной системы власти: наличие соответствующих условий, готовности реально поддержать реформу и участвовать в ее реализации различных сил общества. При этом, важнейшее из них - доверие граждан к институтам власти, готовность к сотрудничеству с ними.

В переходный период, когда необходимы кардинальные преобразования традиционных институтов, выработка принципиально новых правил игры, роль государства значительно возрастает. В условиях развивающегося рынка конкуренция между институтами достаточно велика, и поэтому путь от локальной нормы до общенационального закона может быть достаточно коротким. Переход на рыночные принципы хозяйствования подразумевает либерализацию экономической жизни, ограничение административно-государственного вмешательства в саморегулирующиеся хозяйственные процессы. Это характерно не только для стран с переходной экономикой, но и во многом для других стран, испытывающих, испытывающих мощное влияние факторов глобализации. Поэтому на рубеже XX и XXI столетий практически во многих странах мира были начаты административные реформы, синхронизированные с решением задач повышения эффективности государственных институтов.

Но роль государства понимается не только в том смысле, что оно должно активно влиять на институциональную среду в экономике, поскольку спонтанная селекция институтов, как убедительно подтверждает эволюционная теория, далеко не всегда отбирает лучшие, оптимальные варианты. Напротив, она может укрепить такие институты, которые противоречат интересам общества.

Проблема недостаточно ясно определенных институтов связана с разрывами и противоречиями внутри правовой основы федеральной и региональной политики. Эти разрывы «заполнены» неформальной деятельностью, ведущей к асимметрии между субъектами Российской Федерации и подрывающей принцип господства права. Соответственно условиям демократического государства, институты региональной политики как организации, а также положения региональной политики (содержание, критерии и пр.) должны сами опираться на принципы легитимности и прозрачности.

Состояние современной институциональной среды в первую очередь определяется способностью и желанием территориальных органов управления провести реформы в интересах общественного блага. И в этом смысле качество институтов во многом определяет структуру и динамику объемов производства, количество рабочих мест, реальные доходы, что, в конечном счете, и определяет уровень качества жизни населения.

Концепция эффективного «менеджмента», изначально сложившаяся как свод принципов управленческой предпринимательской деятельности применительно к корпорациям, стала, начиная с середины 80-х годов, активно распространяться и на области государственного управления. В норму вошла терминология «нового государственного менеджмента». Концепция, отличительной особенностью, которой стала ориентация на коммерческие акценты, на методы и технологии, заимствованные из сферы предпринимательства, была нацелена на повышение эффективности государственных структур и государственного управления, на приведение их в соответствие с новыми требованиями.

Более того, государственный сектор активно перенимал рыночные стандарты для того, чтобы успешно конкурировать с частным сектором. Теоретической поддержкой этому стал переход к трактовке государственных и административных функций как услуг, оказываемых населению (налогоплательщикам).

Основные трудности анализа и оценки состояния государственно-правовых и управленческих явлений, а также идей, предложений и концепций по их преобразованию видятся в том, что в стране не выражена в явном и понятном виде системы критериев и показателей, по которой все это можно было бы измерять и определять. Превалирует субъективистский взгляд, который теми или иными должностными лицами (здесь многое зависит от уровня должности) навязывается обществу посредством нормативных правовых актов и властно направляемой информации. Не случайно концепции и конкретные проекты реформ последнего времени прорабатываются кулуарно, с привлечением узкого круга заинтересованных либо доверенных лиц. Они не придаются гласности, публичному обсуждению, научной экспертизе, оппонированию со стороны представителей иных точек зрения. Порой об их содержании общество узнает только тогда, когда соответствующие акты вступили в законную силу.

Представляя, хотя бы в общих чертах, план проведения административной реформы и ее правового обеспечения, необходимо, на наш взгляд, обозначить следующий комплекс первоочередных задач по оптимизации системы исполнительной власти:

1. Перестройка и оптимизация структуры и порядка работы федеральных органов исполнительной власти. Решение этой задачи в первую очередь предполагает общую реформу структуры государственного аппарата на основе среднесрочной концепции социально-экономического развития страны с целью исключения параллелизма и дублирования функций министерств и ведомств, их более четкого распределения между федеральными структурами. При решении данной задачи особого внимания потребует четкое разграничение сфер компетенций и взаимоотношений Администрации Президента Российской Федерации, Совета Безопасности Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и его аппарата, а также оптимизация функций Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в экономической сфере.

2. Совершенствование согласительных процедур между различными институтами власти. Решение этой задачи предполагает обеспечение оптимальных условий для реализации Президентом Российской Федерации его конституционных полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, а также обеспечение оптимального, с точки зрения государственных интересов, механизма принятия государственных решений. Особого внимания требует утверждение четких принципов соподчиненности структур исполнительной власти, а также подготовка законопроекта о ведении документооборота в органах исполнительной власти Российской Федерации.

3. Совершенствование процедур ответственности государственных служащих перед Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и иными органами власти. Решение этой задачи предполагает законодательное установление четких критериев, принципов и процедур ответственности членов Правительства Российской Федерации перед Президентом Российской Федерации, а также общих принципов должностной ответственности государственных служащих. При решении данной задачи особого внимания потребует реализация принципа «персонализации компетенции и ответственности», подготовка унифицированной системы должностных инструкций для федеральных государственных служащих. В перспективе необходимо также рассматривать вопрос о повышении ответственности Правительства Российской Федерации перед Федеральным Собранием Российской Федерации, имея ввиду влияние на Правительство парламентского большинства и (или) согласование Президентом отставок и назначений Председателя Правительства и основных федеральных министров с Государственной Думой и Советом Федерации Российской Федерации.

4. Совершенствование системы федеральных округов и функций Полномочных представителей Президента Российской Федерации. Необходимо начать реализацию программы законодательного закрепления системы федеральных округов, прежде всего, через принятие федеральных законов «О федеральных округах в Российской Федерации» и «О Полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах». Следует иметь в виду, что сама нарезка федеральных округов не всегда учитывает исторически сложившееся экономическое районирование страны и экономический потенциал регионов. Таким образом, в перспективе может рассматриваться вопрос о корректировке нарезки федеральных округов с учетом экономического потенциала территорий.

5. Реорганизация системы территориального управления. Решение этой задачи предполагает законодательное установление новой системы организации территориальных структур органов исполнительной власти с учетом системы федеральных округов, универсализацию системы управленческих и иных отношений центра и регионов, а также более четкое разграничение компетенций и полномочий федерального центра и субъектов Российской Федерации. Необходимо провести законодательное закрепление принципов и процедур разграничения сфер компетенции, ответственности и подотчетности территориальных структур органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. При решении данной задачи особого внимания потребует реализация принципа «несовпадающих границ» отраслевых управленческих округов.

В институциональном плане исключительно важно развитие конституционно-правовой системы России. Это обусловило линию на модернизацию системы исполнительной власти, потребность в проведении реформы системы управления в стране. При ответственном подходе к проблеме надлежит разработать и утвердить комплексную программу модернизации системы государственного управления в России. Структурно она может состоять из следующих частей:

• определение объективных оснований и субъективной природы именно российской модели государственного управления, без чего нельзя ничего ни использовать, ни имплантировать из зарубежного и собственного исторического опыта;

• обоснование, исходя из этого, ресурсно-обеспеченных целей государственного управления, которые не только создали бы желаемое будущее, но и исходили из реальных и наличных ресурсов, ведущих к реализации целей;

• установление адекватных природе и целям функций государственной власти и построение под властную триаду целостной организационной структуры государственного управления;

• формирование процессуальных, регламентных и технологических элементов, придающих государственному управлению общественную направленность, научную достоверность.

Это должна быть именно программа модернизации субъекта государственного управления, всей системы органов государственной власти, прежде всего, органов исполнительной власти. В рамках этой программы надлежит: проанализировать различные аспекты функционирования исполнительной власти (структурные, процессуальные, информационные, кадровые, материально-финансовые и т.д.); учесть взаимодействие исполнительной власти и общественных, предпринимательских, профсоюзных и иных структур гражданского общества; просчитать соотношение системы органов исполнительной власти и органов местного самоуправления; все оценки этих явлений должны вестись с точки зрения социальной эффективности осуществления исполнительной власти, то есть реального и позитивного влияния на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей.

При этом необходимо тщательное осмысление и дальнейшее совершенствование института президентства, утверждение его статуса в системе разделения властей, который бы способствовал выполнению всеми ветвями власти своих функций, оптимально задействовал прерогативы президентской власти в сфере осуществления координационных, согласительных и контрольных функций.

На наш взгляд, институционализация органов государственной власти призвана идти по трем взаимосвязанным направлениям:

1) укрепления российской государственности путем совершенствования и практического обеспечения активных и постоянно действующих управленческих взаимосвязей между гражданами, между ними и органами государственной власти и местного самоуправления; связь «гражданин - государство - институт государственной власти»;

2) административно-правового совершенствования государственного аппарата во всех его элементах и взаимосвязях. Источников рационализации здесь множество, важно только добиваться комплексного и системного подходов и их введению в действие. Целостность государства может укрепляться только через целостность организации и функционирования государственного аппарата;

3) дальнейшего обновления административных правил (норм) поведения и ведения разных дел с тем, чтобы они способствовали поддержанию желаемого порядка и безопасности государства. Здесь нужны правила как материального, так и процессуального характера, поскольку в жизни те и другие имеют равное значение.

Структурные преобразования государственного аппарата, которые необходимо осуществить в ближайшее время, должны затронуть органы всех видов государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной), а также государственные органы, относящиеся к так называемой «системе сдержек и противовесов», то есть органы, которые по своему статусу и предназначению должны уравновешивать (балансировать) систему власти, способствовать ее стабилизации и вместе с тем обеспечивать ее динамизм.

Необходимым условием результативного государственного управления является формирование в его системе социально-правового института государственной службы в качестве инструмента реализации целей и функции государства посредством нормативно установленных государственных органов и профессионального исполнения в них

Рассматривая институционализации) органов государственной власти как сеть горизонтальных и вертикальных связей между различными элементами и уровнями единой системы государственной власти, надлежит признать, что простого наличия всего перечня привычных для развитых государств видов и наименования органов явно недостаточно. О сложившейся институционализации органов государственной власти свидетельствует лишь та ситуация, когда эти органы выполняют возложенные на них функции согласно теории разделения властей вне зависимости от целого перечня факторов, носящих как объективный, так и субъективный характер. Собственно сформировавшаяся институционализация государственно-властных отношений и позволяет вести речь о правовом государстве.

В настоящее время в России реализуется целый ряд реформаторских программ, касающихся реструктуризации функций государства (прежде всего социальных и культурных, а также инфраструктурных, т.е. функционирования естественных монополий) и его отношения к ресурсам (программа реформирования отношений собственности, программа развития бюджетного федерализма и т.д.). Они должны не только обладать концептуальной общностью, но и создавать функциональную и ресурсную основу реализации «общих» реформ в области государственного строительства. А последние - способствовать реализации функционального предназначения и решению ресурсных задач перестраиваемых институтов государственной власти.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Институционализация органов государственной власти Российской Федерации»

1. Badie В., Bimbaum P. Sociologie de 1 'Etat - Paris, 1982.

2. Bates R.H. Contra contractarianism: Some reflections on the new institutionalism // PoHtics and Society. 1988. Vol. 188.

3. Bimbaum P. Etats, ideologies et action collective en Europe occidentale // Revue Internationale de sciences sociales. Paris, 1980. Vol. XXXII. № 4.

4. Burdeau G. Traite de sciences politique: 3 ed. Paris, 1980.

5. Campbell J.L. Institutional analysis and the role of ideas in political economy // Theory and Society. 1998. Vol. 27. P. 377-409.

6. Duverger M. Institutions politiques et droit constitutionnel. 5-me ed. Paris, 1960.

7. Duverger M. Sociologie de la politique: elements de science politique. Paris, 1973.

8. Fisher L. Constitutional Conflicts between Congress and The President. Lawrence, Kan. 1998.

9. Habermas Jurgen. Die Postnationale Konstellation. Frankfurt am Main, Suhrkamp Verlag, 1998.

10. Institutionalism in organizational analysis / Ed. by W.W.Powell, P.J.DiMaggio. -Chicago: University of Chicago Press, 1991.

11. Koelbe T.A. The new institutionalism in political science and sociology // Comparative Politics. 1995. Vol. 37.

12. Laski H. Studies in Law and Politics L., Allen & Unwin, 1932.-237 p.

13. Levi M. A logic of institutional change // The limits of rationality / Ed. by K.S.Cook, M.Levi. Chicago: University of Chicago Press, 1990.

14. Linz J., Valenzuela A. (eds.) The Failure of Presidential Democracy: Comparative Perspectives. Baltimore, 1994.

15. Modern legal systems cyclopedia / Ed.: Redden K.R. Buffalo: Hein, 1998.

16. Мое Т. Political institutions: The neglected side of the story // Journal of Law, Economics and Organization. 1990. Vol. 6.

17. Neustadt R.E. Presidential Power and the Modern Presidents. N.-Y., 1999.

18. North D. Structure and Change in Economic History. New York: Norton, 1981.

19. North D.C. Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge: Cambridge University Press, 1990.

20. North D.C., Thomas R.P. The rise of the Western world: A new economic history. -Cambridge: Cambridge University Press, 1973.

21. Ostrom E. Rational choice theory and institutional analysis: Toward complementarity // American Political Science Review. 1991. Vol. 85.

22. Polanyi K. The Livelihood of Man. New York. Academic Press, Inc. 1977.

23. Powell W.W., DiMaggio PJ. (eds). The new institutionalism in organizational analysis. Chicago: University of Chicago Press, 1991.

24. Raz J. The Morality of Freedom. Oxford: Clarendon Press, 1986.

25. Ricci D. The tragedy of political science. New Haven (Conn.): Yale University Press, 1984

26. Shugart M., Carey J. Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. Cambridge, 1992.

27. Spybey T. Social Change, Development and Dependency. Cambridge: Polity Press, 1992.

28. Steinmo S., Thelen K. Historical institutionalism in comparative politics // Structuring politics: Historical institutionalism in a comparative perspective / Ed. by S.Steinmo, K.Thelen, F.Longstreth. New York. Cambridge University Press, 1992.

29. Streeck W.K. Social institutions and economic performance. Beverly Hills (Cal.): Sage, 1992

30. Studies in Law and Politics. — London, Allen & Unwin, 1932. — 237 p.

31. Taylor P.J. Political Geography. Longman Scientific & Technical: New York, 1989.

32. The Great Political Theories. — N.Y., Vol 2. — 1981. — 492 p.

33. Wagner W. J. Comparative law: its methodology and development in the United States // Comparative law review. — Torin, 1991, 2. — P. 5-19.

34. Williamson O. The economic institutions of capitalism. New York: Free Press, 1985.

Автор: Хутинаев, Игорь Дадагкаевич
Город: Москва
Год: 2006
Звание: доктора юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Институционализация органов государственной власти Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Институционализация органов государственной власти Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Институционализация органов государственной власти Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Хутинаев, Игорь Дадагкаевич, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Институционализация органов государственной власти Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Хутинаев, Игорь Дадагкаевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Институционализация органов государственной власти Российской Федерации»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Институционализация органов государственной власти Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Хутинаев, Игорь Дадагкаевич, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Институционализация органов государственной власти Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Хутинаев, Игорь Дадагкаевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Институционализация органов государственной власти Российской Федерации»