АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Механизм административно-правового регулирования отношений в сфере государственной тайны»
На правах рукописи
ВЕРЮТИН ВЛАДИМИР НИКОЛАЕВИЧ
МЕХАНИЗМ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТАЙНЫ
Специальность: 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
4849781
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 6 ИЮН 2011
Воронеж - 2011
4849781
Работа выполнена в Национальном исследовательском ядерном университете "МИФИ"
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Фатьянов Алексей Александрович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Дугенец Александр Сергеевич
Ведущая организация
кандидат юридических наук, профессор Занина Татьяна Митрофановна
Российская правовая академия Министерства юстиции РФ
Защита состоится "30" июня 2011 года в 15 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 212.038.04 при ГОУ ВПО "Воронежский государственный университет" по адресу: 394006, г. Воронеж, пл. Ленина, д. 10 а, корпус 9, ауд. 610.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Воронежского государственного университета
Автореферат разослан мая 2011 года
Ученый секретарь диссертационного совета
В.А. Ефанова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Государственная тайна является достаточно сложным социальным и правовым явлением, которое в разные исторические периоды и на различных этапах развития государства выступало и как элемент системы права, и как острый политический инструмент, способный оказать существенное влияние на многие сферы государственной и общественной жизни.
Развитие демократического государства предполагает повышение его открытости. В то же время государство, проводящее суверенную политику во внешней сфере и противостоящее внутренним угрозам, не может и не должно осуществлять свою деятельность полностью открыто, так как в ряде сфер, таких как оборона, внешняя разведка, безопасность, розыск преступников, многие аспекты деятельности при их публичности просто теряют смысл.
Принятие закона Российской Федерации "О государственной тайне" (далее -закон РФ «О государственной тайне») позволило вывести из тени секретности и упорядочить многие составляющие института государственной тайны, прежде всего затрагивающие права человека, тем самым предоставив гражданам возможность реально обеспечивать защиту своих субъективных прав и законных интересов от различных злоупотреблений. Вслед за данным законодательным актом было принято значительное число актов подзаконных, конкретизирующих отдельные его положения, таким образом была создана целая система правового регулирования данных отношений.
Институт государственной тайны является неотъемлемой частью общей системы права, более того, он является институтом комплексным, межотраслевым. Большая часть образующих его норм относится к отрасли административного права, а право и законодательство в целом продолжают свое эволюционное развитие. Многие законы и подзаконные акты либо принимаются в новой редакции, либо в них вносятся изменения настолько кардинальные, что можно говорить о полном изменении их концепции. Помимо этого, правоприменительная практика, отражающая динамику общественных процессов, постоянно требует совершенствования нормативного регулирования.
Система правового регулирования в сфере государственной тайны не может находиться в стороне от этих процессов. Проводимая в стране административная реформа существенным образом изменила структуру федеральных органов исполнительной власти и систему нормативного обеспечения их деятельности. Данные правовые процессы напрямую касаются государственной тайны. До настоящего времени в специальной литературе комплексно не рассматривалась проблема функционирования системы оборота сведений, составляющих государственную тайну, и их защиты в условиях административной реформы. По-прежнему много проблем остается и в практике применения норм законодательства об административных правонарушениях, рассмотрения судами дел, возникающих из публичных правоотношений, в которых затрагиваются вопросы государственной тайны.
В современных экономических условиях задача законодателя состоит в том, чтобы определить соответствующую тяжести последствий юридически и морально допустимую меру ответственности за нарушения в сфере государственной тайны. В действующем Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ) необходимо предусмотреть ужесточение санкций за данные правонарушения.
Сегодня криминологический анализ правонарушений, связанных с обеспечением защиты сведений, составляющих государственную тайну, криминогенных факторов, оказывающих деструктивное влияние на состояние и систему защиты государственной тайны, свидетельствует о недостаточной научной разработке мер противодействия данному виду правонарушений в административном праве.
Незамедлительно следует выработать меры профилактики по предупреждению правонарушений в сфере государственной тайны и совершенствовать общегосударственную систему борьбы с ними для включения их в арсенал правоприменительной деятельности.
Обозначенные проблемы и приведенные обстоятельства, требующие своевременного и адекватного разрешения, обуславливают актуальность и значимость выбранной темы.
Степень научной разработанности темы исследования. Вопросами правового регулирования в сфере государственной тайны занимается довольно узкий
круг ученых и специалистов: A.A. Антопольский, В.Н. Лопатин, И.Л. Петрухин, Е.Л. Спектор, A.A. Фатьянов, а также представителей других наук - М.А .Вуса, В.А. Герасименко, В.А. Рубанова, В.И. Ярочкина и другие.
Определяющее теоретическое значение для изучения проблем функционирования механизма административно-правового регулирования в сфере государственной тайны имеют труды российских ученых в области конституционного и административного права, в которых изложены общие проблемы функционирования исполнительной власти, осуществления взаимоотношений между ее органами и гражданами (работы М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, A.B. Заряева, И.Ш. Килясханова, Н.М. Конина, Ю.И. Мигачева, Б.М. Лазарева, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, C.B. Скрыля, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хамаевой, А.П. Шергина и другие).
Существенное значение для исследуемой проблематики имеют также работы в области общей теории информационного права, наибольший вклад в которую внесли И.Л. Бачило, А.Б. Венгеров, В.А. Копылов, М.М. Рассолов, Л.А. Сергиенко, A.A. Стрельцов, И.О. Тиновицкая, М.А. Федотов и другие.
Данные проблемы рассматривались также в диссертационных исследованиях A.A. Дворникова, К.А. Занина, Р.В. Корсуна, В.А. Рабкина и других.
Вместе с тем, правовое регулирование отношений, возникающих в сфере защиты государственной тайны, исследовано недостаточно в силу их специфичности, выраженной в одновременном действии общедоступных и закрытых нормативных правовых актов.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, оборотом таких сведений, их защитой, а также контрольной и надзорной деятельностью федеральных органов исполнительной власти в данной сфере.
Предметом исследования являются законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, иностранных государств, регулирующие отношения в сфере государственной тайны; решения судов и органов административной юрисдикции, материалы надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти; доктринальные положения науки административного права,
имеющие отношение к научному осмыслению отношений в сфере государственной тайны, а также проблемы совершенствования существующего законодательства и правовых актов управления, регулирующих данную сферу деятельности.
Целью исследования является проведение комплексного системного анализа теоретических и практических аспектов функционирования механизма административно-правового регулирования отношений в сфере государственной тайны в условиях административной реформы; на основе сделанных выводов выработка концептуальных положений, предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства и подзаконного правового регулирования в исследуемой сфере.
Для достижения цели диссертации были поставлены следующие задачи:
1. Рассмотреть общие теоретические проблемы открытости и закрытости информации в механизме функционирования демократического государства; определить роль и место государственной тайны в общей системе обеспечения безопасности государства.
2. Спроецировать общие научные концепции административно-правового регулирования и административно-правовых режимов на сферу государственной тайны.
3. Провести оценку существующего порядка отнесения сведений к государственной тайне как важнейшего элемента общей системы отношений в сфере государственной тайны.
4. Проанализировать систему органов защиты государственной тайны и определить их место в механизме административно-правового регулирования данных отношений.
5. Исследовать механизм административно-правового регулирования допуска физических и юридических лиц к работе со сведениями, составляющими государственную тайну.
6. Провести сравнительный анализ механизмов административно-правового регулирования надзора и контроля за обеспечением защиты сведений, составляющих государственную тайну.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, а также связанные с ним специальные методы: анализа и синтеза, структурно-системный, исторический, моделирования, формальнологический, статистический, сравнительно-правовой, прогностический и другие.
В качестве теоретической основы исследования использованы фундаментальные положения таких наук, как теория государства и права, административное, уголовное право. В работе автор опирался на труды ученых-юристов: С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Н.В. Бровко, И.И. Веремеенко, А.Н. Голо-вистиковой, Ю.А. Дмитриева, Ю.М. Козлова, Н.М.Конина, В.В.Лазарева, В.Н. Лопатина, А.В.Малько, Н.И. Матузова, Ю.И. Мигачева, Л.Л.Попова, Б.В. Российского, М.Б.Смоленского, Е.И. Спектора, Ю.Н. Старилова, В.А. Тимощенко, Ю.М.Тихомирова, И.Л.Трунова, А.А Фатьянова, Л.В. Щур-Трухановича и других.
Нормативно-правовую базу исследования определяют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
Эмпирическую базу исследования составляют: 1) постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации с 2002 по 2010 годы; 2) постановления Пленума и коллегий Верховного Суда Российской Федерации за период с 2004 по 2010 годы; 3) результаты проведенного автором обобщения и анализа материалов деятельности Межведомственной комиссии по защите государственной тайны, Министерство обороны Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной службы по техническому и экспортному контролю и иных органов исполнительной власти, уполномоченных в сфере защиты государственной тайны за период с 2004 по 2010 годы; 4) сведения, полученные в процессе анкетирования 93 сотрудников правоохранительных органов, а также организаций и учреждений, работающих со сведениями, составляющими государственную тайну; 5) интернет-ресурсы, материалы публикаций средств массовой информации.
Научная новизна результатов исследования состоит в следующем:
1) автором было впервые осуществлено комплексное исследование механизма административно-правового регулирования отношений, возникающих при отнесении сведений к государственной тайне, их оборота и защиты с позиций науки административного права;
2) на монографическом уровне проведен анализ административно-правовых проблем, связанных с защитой сведений, составляющих государственную тайну, а также проблем профилактики административных правонарушений в данной сфере;
3) предложено авторское определение понятий "режим секретности", "угроза безопасности Российской Федерации", "допуск гражданина к сведениям, составляющим государственную тайну";
4) обобщен и исследован положительный опыт законодательства ряда зарубежных стран в области отнесения сведений к государственной тайне и ее защиты;
5) обоснованы и сформулированы предложения по совершенствованию действующей нормативной правовой базы в сфере государственной тайны.
На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или обладающие элементами новизны:
1. На основании приведенного анализа сущности режима секретности предлагается его новое определение: "режим защиты государственной тайны (режим секретности) - система правовых, организационных и технических мер, устанавливаемая на общефедеральном уровне для упорядочения оборота и защиты сведений, составляющих государственную тайну, от их противоправного распространения и утечки".
Сделан вывод, что режим секретности представляет собой сложную юридическую конструкцию, состоящую из трех основных компонентов:
а) система правовых и иных регуляторов, направленных на предотвращение доступа к защищаемым сведениям со стороны неуправомоченных лиц;
6) система правовых и иных регуляторов, направленных на предотвращение распространения защищаемой информации ознакомленными с ней лицами;
в) система правовых и иных регуляторов, предотвращающих ее утечку иными способами.
Начало действия данного режима - юридический факт признания какого-либо блока сведений государственной тайной либо обоснованное предположение о том, что полученные сведения впоследствии могут быть отнесены к данной категории информации.
2. Сформированный в настоящее время подход к установлению юридической взаимосвязи между величиной потенциального ущерба от противоправного распространения информации и степенями ее секретности, закрепленный Правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1995 г. № 870 (в ред. постановлений Правительства Российской Федерации от 15 января 2008 г. № 8, от 22 мая 2008 г. № 384), не в полной мере соответствует современным теоретическим воззрениям на природу государственной тайны, так как при определении степени важности информации, относимой к государственной тайне, речь не должна идти ни об ущербе ведомству, ни тем более об ущербе отдельно взятой организации - можно рассматривать только ущерб государству как единому целому в определенной сфере его деятельности и на определенном уровне системы государственного управления.
3. Сделан вывод о необходимости раскрыть в ст. 22 закона Российской Федерации "О государственной тайне" содержание понятия "угроза безопасности Российской Федерации", включающее основания для отказа в допуске лиц к сведениям, составляющим государственную тайну. Такими основаниями будут являться:
- попытка своими действиями, призывами осуществить изменение конституционного строя Российской Федерации, нелегитимным путем изменить состав высших органов государственной власти, либо финансирование этой деятельности, а равно содействие данной деятельности в иной форме;
- непосредственное участие в экстремистской деятельности, проявление социальной, расовой, национальной, религиозной нетерпимости в виде пропаганды превосходства по таким основаниям;
- подтвержденные контакты с участниками террористических организаций и организованных преступных группировок;
- попадание гражданина или его близких родственников в материальную зависимость от иностранных государств, иностранных организаций, отдельных граждан иностранных государств, в отношении которых имеются подтвержденные сведения, что они занимаются или содействуют разведывательной, а также иной противоправной деятельности в Российской Федерации.
4. Обоснована правовая позиция, согласно которой межведомственный контроль за защитой государственной тайны является разновидностью административного (государственного) надзора в специальной сфере государственной деятельности.
Результатом признания данного факта будут являться:
- изменение названия статьи 31 закона Российской Федерации "О государственной тайне" на следующее: "Государственный надзор и ведомственный контроль"; замену по тексту слов "межведомственный контроль" на "государственный надзор"; исключение части четвертой данной статьи;
- принятие "Положения о государственном надзоре за обеспечением защиты государственной тайны в Российской Федерации", утверждаемого Указом Президента Российской Федерации.
5. Автором сформулированы предложения о внесении следующих изменений и дополнений в закон Российской Федерации "О государственной тайне":
а) дополнить статью 20 частью шестой следующего содержания: "Условия по защите сведений, составляющих государственную тайну, должны создаваться в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях и организациях до получения (начала разработки) ими таких сведений";
б) изменить название статьи 20 на "Органы и субъекты защиты государственной власти";
в) закрепить непосредственно в тексте статьи 20 должность лица, которое должно возглавлять Межведомственную комиссию по защите государственной тайны;
г) абзац первый части первой статьи 22 изложить в следующей редакции: "Признание его в установленном порядке недееспособным, ограниченно дееспособным; наличие в деяниях рецидива, опасного или особо опасного рецидива";
д) дополнить часть первую статьи 22 абзацем вторым следующего содержания:
"Привлечение в качестве подозреваемого или обвиняемого за умышленные преступления, за которые в качестве наказания предусмотрено лишение свободы на срок свыше пяти лет;
наличие у него непогашенной судимости за умышленные преступления, за которые в качестве наказания предусмотрено лишение свободы на срок свыше пяти лет";
е) с учетом целесообразности разграничения между собой категории "допуск к сведениям, составляющим государственную тайну" и "ознакомление со сведениями, составляющими государственную тайну" первое предложение части первой статьи 24 изложить в следующей редакции:
"Гражданин, допущенный, ранее допускавшийся или ознакомленный со сведениями, составляющими государственную тайну, может быть временно ограничен в своих правах".
6. Предлагается дополнить статью 13.12 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации частями шестой и седьмой следующего содержания:
"6. Нарушение требований законодательных и иных нормативных правовых актов по обеспечению защиты сведений, составляющих государственную тайну, -влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.
"7. Грубое нарушение требований законодательных и иных нормативных правовых актов по обеспечению защиты сведений, составляющих государственную тайну, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток".
7. Предлагается изложить пункт первый статьи 15 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в
следующей редакции: "1) при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне в соответствии с законом Российской Федерации "О государственной тайне", заключил трудовой договор (служебный контракт), предполагающий временное ограничение права на выезд из Российской Федерации, а также при иных случаях ознакомления со сведениями указанных степеней секретности при условии, что срок ограничения не может превышать пяти лет со дня последнего ознакомления лица с данными сведениями, - до истечения срока ограничения, установленного трудовым договором (служебным контрактом) или в соответствии с настоящим Федеральным законом".
8. Представляется авторское доктринальное определение категории "допуск гражданина к сведениям, составляющим государственную тайну", под которым понимается "добровольное приобретение гражданином административно-правового статуса лица, которому может быть предоставлено право ознакомления и работы со сведениями, составляющими государственную тайну".
9. Сделан вывод о необходимости существенного расширения перечня административно-наказуемых деяний в сфере государственной тайны. Наиболее важным на сегодняшний день является установление административного наказания за утрату носителей информации, составляющей государственную тайну, если эта утрата не повлекла тяжких последствий, а также ответственность должностных лиц государственных и муниципальных органов, осуществляющих мероприятия по защите государственной тайны без получения лицензии.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость проведенного исследования определяется актуальностью и новизной рассмотренных проблем в аспекте административного права и заключается в том, что изложенные в нем положения формируют современное научное представление о сущности такого административно-правового режима, как режим секретности, а также сущности и основных составляющих элементах механизма административно-правового регулирования в сфере государственной тайны.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что сформулированные в нем выводы, обобщения и предложения могут быть использованы для совершенствования нормативной базы, регулирующей отношения
в сфере государственной тайны, а также в учебном процессе при преподавании учебных дисциплин "Административное право", "Информационное право", "Правовое обеспечение информационной безопасности в Российской Федерации".
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена, обсуждена и одобрена на кафедре "Общая юриспруденция и правовые основы безопасности" Национального исследовательского ядерного университета "МИФИ".
Основные положения работы нашли отражение в семи опубликованных научных статьях, в том числе четырех - в журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации, а также в выступлениях на научно-практических конференциях.
Материалы диссертационного исследования использовались при подготовке методических рекомендаций, внедренных в практическую деятельность УФСБ РФ по Воронежской, Липецкой и Тамбовской областей, в учебном процессе ряда вузов, при преподавании дисциплин по профилю кафедры "Общая юриспруденция и правовые основы безопасности" НИЯУ МИФИ.
Структура диссертации обусловлена содержанием и целями исследования. Работа состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, списка использованных правовых актов и специальной литературы и пяти приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, раскрываются степень научной разработанности темы, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, а также методологическая основа и эмпирическая база исследования, формулируются основные положения, выносимые автором на защиту, приводятся сведения об апробации результатов и структуре проведенного исследования.
Первая глава "Теоретические основы административно-правового регулирования отношений в сфере государственной тайны" состоит из трех параграфов и посвящена исследованию проблем открытости и закрытости информации
в демократическом государстве и месту государственной тайны в данной системе отношений; теоретическому осмыслению существующих в настоящее время научных воззрений на категорию "механизм административно-правового регулирования", сущность и составляющие элементы административно-правовых режимов применительно к сфере государственной тайны; изучению общественных отношений, возникающих при отнесении сведений к государственной тайне как одного из основополагающих элементов в данной системе правового регулирования.
В первом параграфе "Проблемы открытости и закрытости информации в демократическом государстве. Государственная тайна как важный элемент обеспечения безопасности государства", в частности, отмечается, что современная цивилизация переходит в новое состояние, именуемое как "информационное общество", так как современная рыночная экономика не может нормально существовать и развивать свой потенциал без атмосферы открытости и доступности информации, ее свободного трансграничного обмена.
Тем не менее, Конституция Российской Федерации закрепляет институт государственной тайны как правовую систему ограничения в доступе к информации, отводя для нее определенную нишу в структуре регулируемых общественных отношений. При этом подчеркивается также и стабильность этих отношений, так как перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, должен определяться федеральным законом. На основании этого можно сделать вывод о том, что институт государственной тайны имеет в Российской Федерации четкие конституционные основания и приобретает черты межотраслевого правового института, который призван обеспечить защиту сведений, отнесенных к государственной тайне, всем арсеналом правовых средств, имеющихся в законодательстве Российской Федерации.
Проведя анализ различных точек зрения на содержание понятия "государственная тайна" либо его аналогов в виде категорий "тайна национальной обороны", "секретные сведения" и т.д., автор приходит к выводу о том, что, несмотря на национальные особенности в формировании законодательных положений, все развитые государства признают возможность ограничения в доступе к определенным категориям информации.
Указанные ограничения распространяются на сведения в области национальной обороны, национальной безопасности и затрагивают ряд аспектов внеш-
ней политики государства. Это свидетельствует, прежде всего, о том, что институт государственной тайны является в демократическом государстве легальным институтом и его наличие не создает необоснованных обременений для развития демократических процессов.
Очевидно, что для государственной тайны, "генератором" и распорядителем которой являются федеральные органы исполнительной власти, "опорные юридические инструменты" должны формироваться в сфере административного права. Поэтому вполне обоснованным выглядит суждение о механизме административно-правового регулирования отношений в сфере государственной тайны.
Во втором параграфе "Концепции механизма административно-правового регулирования и административно-правовых режимов и их применение в сфере государственной тайны" на основании анализа ряда определений категории "механизм административно-правового регулирования", автор пришел к выводу о том, что из всех приведенных суждений наиболее четкой представляется позиция И.И. Веремеенко, квинтэссенция которой заключается в том, что концентрация некоей совокупности административно-правовых средств преобразуется в определенный юридический режим.
Исследуя важную для административно-правового механизма защиты государственной тайны категорию "режим секретности", автор выделяет в ней три основные взаимосвязанные составляющие: а) систему правовых и иных регуляторов, направленную на предотвращение доступа к защищаемым сведениям неуправомо-ченных лиц; б) систему правовых и иных регуляторов, направленных на предотвращение распространения защищаемой информации ознакомленными с ней лицами; в) систему правовых и иных регуляторов, предотвращающих ее утечку иными способами. Начало действия данного режима - юридический факт признания какого-либо блока сведений государственной тайной либо обоснованное предположение о том, что полученные сведения впоследствии могут быть отнесены к данной категории информации.
Сущность режима секретности как общефедерального постоянно действующего административного режима заключается в том, что его действие распространяется на всю территорию страны, не ограничено никакими временными рамками либо возникновением отдельных обстоятельств или ситуаций, а нормативное регулирование осуществляется актами федерального уровня.
В связи с этим автор предлагает следующее определение указанной категории: "Режим защиты государственной тайны (режим секретности) - система правовых, организационных и технических мер, устанавливаемая на общефедеральном уровне для упорядочивания оборота и защиты сведений, составляющих государственную тайну, от их противоправного распространения и утечки".
В третьем параграфе "Существующий порядок отнесения сведений к государственной тайне как важнейший элемент общей системы отношений в сфере государственной тайны", на основании проведенного анализа общегосударственных перечней главнейших сведений, относимых к государственной тайне в советский период, автор делает вывод, что в них сочетались объективные и субъективные начала. В период гласности и перестройки, а затем демократических преобразований наша страна вошла с громоздкой, полностью нормативно не отрегулированной и внутренне противоречивой системой засекречивания. Поэтому требовались поистине радикальные и одновременно нестандартные шаги по упорядочению данных отношений. Одним из таких шагов стало определение на уровне закона перечня сведений, составляющих государственную тайну. При этом основная юридическая нагрузка по детализации категорий сведений, относимых к государственной тайне, возлагалась на перечень второго уровня, утверждаемый главой государства, подлежащий открытому опубликованию и пересматриваемый по мере необходимости.
В ходе исследования, на примере отдельных категорий сведений, был проведен сравнительный анализ норм Перечня, определенного законом РФ "О государственной тайне", с нормами перечней второго и третьего уровней (ведомственными). Этот анализ выявил достаточно противоречий и нестыковок, что свидетельствует о несовершенстве системы, в особенности в части установления для информации конкретных степеней секретности.
Отсюда следует, что необходимо отказаться от ныне принятого подхода к определению степеней секретности и вернуться к действовавшему ранее подходу (признание факта, что при противоправном распространении сведений потерпевшей стороной является государство в целом, а не отдельное административное ведомство или организация) с учетом того, что низшая степень секретности теперь также предназначена для обозначения сведений, составляющих государственную тайну.
Вторая глава "Основные элементы механизма административно-правового регулирования защиты сведений, составляющих государственную тайну" состоит из трех параграфов и посвящена исследованию системы органов защиты государственной тайны и их компетенции; анализу механизма административно-правового регулирования допуска физических и юридических лиц к работе со сведениями, составляющими государственную тайну; формированию концептуальных взглядов на административно-правовой механизм надзора и контроля в сфере защиты государственной тайны.
В первом параграфе "Система органов защиты государственной тайны и их компетенция" автор отмечает, что в советский период основным центром принятия решений по вопросам защиты государственной и служебной тайны являлись органы государственной безопасности, однако на последнем этапе существования СССР их роль в данном вопросе существенно снизилась и соответствует примерно тому комплексу прав и обязанностей в этой сфере государственной деятельности, который имеет место в настоящее время.
В соответствии со ст. 20 закона РФ "О государственной тайне" вопросы межведомственной координации были переданы коллегиальному органу - Межведомственной комиссии по защите государственной тайны.
За период существования данного органа его состав несколько раз менялся. При этом прослеживается устойчивая тенденция к расширению представительства в нем руководящих работников Администрации Президента Российской Федерации, что свидетельствует об усилении внимания главы государства к решению проблем в данной области.
На основании анализа статусных актов, определяющих правомочия и обязанности Межведомственной комиссии по защите государственной тайны, были сделаны следующие выводы:
- во-первых, это коллегиальный орган, который в полном смысле слова к числу органов государственной власти отнести невозможно, так как его нормот-ворческая и исполнительно-распорядительная деятельность существенно ограничены; у комиссии также отсутствуют какие-либо контрольные полномочия;
- во-вторых, весьма важным является вопрос о целесообразности столь широкой коллегиальности в принятии решений по проблемам, возникающим в сфере государственной тайны. Из-за большого количественного состава Межведом-
ственной комиссии она может собираться для решения вопросов довольно редко, поэтому основная нагрузка на подготовку решений падает на аппарат комиссий, осуществляющий предварительную работу и разработку проектов документов.
Весьма примечательным является наличие своеобразного права "вето", когда при голосовании решение не может быть принято в случае несогласия с ним члена Межведомственной комиссии, представляющего федеральный орган исполнительной власти, иной государственный орган, к чьей компетенции в соответствии с федеральным законодательством отнесен рассматриваемый вопрос.
Данной нормой подчеркивается важность отношений в сфере государственной тайны, однако в Положении отсутствует правовой механизм преодоления данного "вето" конкретным вышестоящим органам государственной власти;
— в-третьих, в Положении об этом органе не достаточно четко просматривается роль комиссии как координатора органов публичной власти по вопросам законодательства о государственной тайне, так как нигде не закреплено, что ее решения имеют юридическую силу;
- в-четвертых, в связи с тем, что состав Межведомственной комиссии периодически изменяется, уровень влияния решений данного органа также является достаточно переменной величиной.
В связи с изложенным выше, можно сделать вывод о том, что коллегиальность в решении вопросов в сфере государственной тайны, исходя из существующей системы органов государственной власти, представляется наиболее приемлемой формой для достижения должного результата, так как позволяет солидаризо-вать мнения и учесть нюансы оборота данной категории сведений ограниченного доступа в различных ведомствах.
Следующим коллегиальным органом, чья деятельность влияет на отдельные элементы защиты государственной тайны, является Межведомственная комиссия по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в связи с ограничениями их права на выезд из Российской Федерации. Анализ ее статуса позволяет сделать вывод, что данный государственный орган, по сути, является коллегиальным органом по разрешению конфликта между гражданином и администрацией органа, организации, пытающихся ограничить его право на выезд за пределы страны из-за осведомленности в сведениях, составляющих государственную тайну.
Непосредственно нормами закона РФ "О государственной тайне" определено несколько федеральных органов исполнительной власти, специально уполномоченных в сфере защиты государственной тайны. Из анализа актов, устанавливающих их статус, автор выявил основные задачи этих специальных уполномоченных органов, которых можно представить так:
- организующая роль Министерства обороны Российской Федерации в области обеспечения защиты государственной тайны в основном сфокусирована на собственном ведомстве, элементом этой организующей деятельности является определение порядка отнесения сведений к государственной тайне, установление их степеней секретности, формирование условий частичного или полного рассекречивания;
- организующая роль Федеральной службы безопасности Российской Федерации проявляется, прежде всего, в организации лицензирования, в осуществлении функции контроля за обеспечением сохранности государственной тайны в государственных органах, а также организациях, независимо от форм собственности, в проведении проверочных мероприятий при допуске граждан к сведениям, составляющим государственную тайну, а также в обеспечении информационной безопасности Российской Федерации;
- организующая роль Службы внешней разведки Российской Федерации заключается в том, что данный федеральный орган исполнительной власти осуществляет: надзор за обеспечением защиты государственной тайны в учреждениях Российской Федерации за рубежом; допуск данных субъектов к ведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, а также лицензирование деятельности в области создания средств защиты информации;
- Федеральная служба по техническому и экспортному контролю организует, координирует и обеспечивает: безопасность информации в системах информационной и телекоммуникационной инфраструктуры; противодействие иностранным техническим разведкам на территории Российской Федерации; защиту сведений, составляющих государственную тайну, от утечки по техническим каналам и несанкционированного доступа к ним.
Наряду с этим научно обоснована причина отнесения к органам защиты государственной тайны только Межведомственной комиссии по защите государ-
ственной тайны и специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, подчеркивая тем самым, что остальные субъекты являются участниками отношений, но масштабных полномочий не имеют, а лишь обязаны исполнять соответствующие предписания.
Во втором параграфе "Механизм административно-правового регулирования допуска физических и юридических лиц к работе со сведениями, составляющими государственную тайну", автор отмечает, что данная система административно-правового регулирования представляет собой применительно к физическим лицам систему социальной селекции по определенным признакам, а применительно к юридическим лицам - разновидность лицензирования деятельности в определенной сфере. Данный отбор проводится на основании фактора, которому A.A. Фатьянов дал название "фактор благонадежности", то есть уровень преданности гражданина конкретному государству, а также по чисто объективным критериям - отсутствие медицинских противопоказаний.
Важнейшим из условий, при которых лицо может получить возможность работы со сведениями, составляющими государственную тайну, является добровольность. При этом необходимо понимать, что допуск к сведениям, составляющим государственную тайну - это приобретение гражданином нового для него административно-правового статуса, а не разовое ознакомление с информацией. Более того, даже после получения допуска может и не возникнуть факта ознакомления с соответствующими сведениями.
На основании указанного определяется категория "допуск гражданина к сведениям, составляющим государственную тайну" как добровольное приобретение гражданином административно-правового статуса лица, которому может быть предоставлено право ознакомления и работы со сведениями, составляющими государственную тайну.
В данном разделе исследования подробно анализируются основания для отказа гражданину в допуске к сведениям, составляющим государственную тайну, установленные ст. 22 закона РФ "О государственной тайне". При этом делается ряд предложений по изменению и дополнению норм ст. 22, так как некоторые из использованных терминов являются устаревшими, а также констатируется, что закон РФ "О государственной тайне" своими нормами не охватывает понятия "при-
остановление допуска к сведениям, составляющим государственную тайну", хотя необходимость в данной процедуре, как показывает практика, давно назрела.
Автором отмечается, что среди оснований для отказа в допуске есть достаточно сложные положения. К таковым относится "выявление в результате проверочных мероприятий действий оформляемого лица, создающих угрозу безопасности Российской Федерации".
На основании анализа доктринальных суждений о сущности данного понятия сформулирован перечень деяний гражданина, которые в отдельности или в совокупности могут квалифицироваться как угроза безопасности.
Существует также проблема определения субъектов, уполномоченных на оформление гражданину допуска к сведениям, составляющим государственную тайну. На основании анализа их статуса автором в диссертации сделан вывод (с оговоркой на сложность реализации предложения) о том, что необходимо переходить к схеме, когда допуск к сведениям, составляющим государственную тайну, должен даваться только органами государственной власти, в распоряжении которых находятся те или иные категории такой информации. Лишь в ряде случаев им может быть предоставлено право делегирования таких полномочий.
Чрезвычайно важным положением, закрепленным в ст. 22 закона РФ "О государственной тайне", является то, что решение об отказе гражданину в допуске к сведениям, составляющим государственную тайну, может быть обжаловано им в судебном порядке. Граждане не только получили законодательную возможность оспаривать решения об отказе в допуске или прекращении допуска, но и стали активно использовать данное субъективное право. В работе проанализирован ряд судебных решений, предметом спора в которых являются данные правоотношения.
Немаловажное место в системе отношений, связанных с допуском к сведениям, составляющим государственную тайну, занимают исключения из его общего правила. Порядок допуска граждан к сведениям, составляющим государственную тайну, без проведения проверочных мероприятий был установлен еще в советский период, однако закон РФ "О государственной тайне" в первоначальной редакции его ликвидировал. В 1996 году Конституционный Суд Российской Федерации фактически восстановил его по отношению к депутатам Государственной Думы, членам Совета Федерации, судьям и адвокатам, участвующим в качестве защитника по уголовным делам.
Основываясь на приведенных аргументах, необходимо разграничить категории "допуск к сведениям, составляющим государственную тайну" и "ознакомление со сведениями, составляющими государственную тайну".
При рассмотрении вопроса о допуске организаций к работе со сведениями, составляющими государственную тайну, обосновывается позиция, согласно которой данная процедура является разновидностью процедуры лицензирования и совмещает в себе общие требования, которые, в том числе, нашли свое отражение в Законе о лицензировании отдельных видов деятельности, а также ряд особенностей, которые обозначены выше. Данная лицензионная система является наиболее приемлемой для нормативного регулирования этих отношений в условиях административной реформы.
В третьем параграфе "Административно-правовой механизм надзора и контроля в сфере защиты государственной тайны" раскрываются теоретические и прикладные проблемы этой сферы, обосновывается позиция о том, что используемая в закон РФ "О государственной тайне" категория "межведомственный контроль" на самом деле по своей правовой природе является одним из видов административного (государственного) надзора. При сравнительном анализе с другими надзорными системами, действующими в нашей стране, выделяются следующие признаки общего административного надзора (которые во многом присущи и "межведомственному контролю"): а) наличие административного ведомства, ответственного за данную деятельность; б) наличие системы должностных лиц, осуществляющих инспекционную и правоприменительную деятельность; в) наличие нормативных правовых актов, определяющих статус, структуру системы, правомочия должностных лиц; г) выделение сфер, на которые действие общего административного надзора не распространяется.
Установлено, что межведомственный надзор является государственным надзором в специальной сфере деятельности и предложено принять нормативный правовой акт "Положение о государственном надзоре за обеспечением защиты государственной тайны в Российской Федерации".
Оценивая существующее положение в нормативном регулировании ведомственного контроля за эффективностью защиты государственной тайны, констатируем, что в соответствии с ч. 2 ст. 31 закона РФ "О государственной тайне" любой орган государственной власти, в котором осуществляется оборот данной катего-
рии информации, обязан организовать систему ведомственного контроля. Однако на практике, в особенности в условиях административной реформы, не все выглядит так однозначно. Ведомственный контроль понятен и "прозрачен" в системах управления, построенных по линейному принципу: есть орган государственной власти, есть подчиненные ему территориальные органы, учреждения и унитарные предприятия, которые и являются подконтрольными объектами. Но, например, в ситуации, когда открытое акционерное общество, сто процентов акций которого находится в собственности государства, распорядителем имущества которого является Росимущество, одновременно выполняет закрытые заказы Минобороны, Роскосмоса и Росавиации, совершенно неясно, какой из этих субъектов должен осуществлять в нем контроль эффективности защиты государственной тайны.
В таких условиях роль ведомственного контроля будет постепенно понижаться, а роль административного надзора (государственного надзора) возрастать.
На основании анализа надзорной практики можно резюмировать, что законодательство об административных правонарушениях в части реализации потребностей надзора за обеспечением защиты государственной тайны требует существенного совершенствования, так как ни материально-правовая, ни процессуально-правовая его составляющие не отвечают в полной мере потребностям складывающихся в современный период общественных отношений.
В связи с этим сделан ряд конкретных предложений по изменению и дополнению норм КоАП РФ, которые в качестве положений вынесены на защиту, а также высказано предположение, что спектр административно наказуемых деяний в сфере государственной тайны должен быть существенно расширен.
В заключении диссертации излагаются основные теоретические выводы и практические предложения, вытекающие из результатов диссертационного исследования.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях: Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Верютин В.Н. Анализ основных положений модельного закона СНГ "О государственных секретах" на основе общеправовых принципов / В.Н. Верютин // Черные дыры в российском законодательстве. - 2009. - № 6. - С. 51 -54 (0.6 п. л.).
2. Верютин В.Н. О некоторых проблемных вопросах правовой защиты служебной тайны в системе органов исполнительной власти / В.Н. Верютин // Общество и право. - 2008. - № 4 (22). - С. 187-189 (0.25 п. л.).
3. Верютин В.Н. Межведомственная комиссия по защите государственной тайны: структура и компетенция / В.Н. Верютин // Вестн. Воронеж, ин-та МВД России. - 2010. - № 2. - С. 189-192 (0,3 п. л.).
4. Верютин В.Н. Общественные отношения, возникающие в сфере отнесения сведения к государственной тайне / В.Н. Верютин // Вестн. Тамбов, гос. ун-та. -2010. - № 4. - С. 313-323 (1,2 п. л.).
Статьи, опубликованные в научно-практических изданиях:
5. Верютин В.Н. Обеспечение информационной безопасности в органах власти и управления / В.Н. Верютин // Обеспечение общественной безопасности в Центральном федеральном округе Российской Федерации: сборник материалов междунар. науч.-практ. конф. - Воронеж: Воронеж, институт МВД России, 2007. -4.1: Юридические науки. - С. 189-192 (0,3 п. л.).
6. Верютин В.Н. Проблемы информатизации и информационной безопасности в органах власти и управления в свете противодействия коррупции / В.Н. Верютин // Сборник материалов межрегионал. науч.-практ. конф. - Липецк, 2008. -С. 47-50 (0,3 п. л.).
7. Верютин В.Н. Отдельные аспекты защиты государственной тайны в Российской Федерации / В.Н. Верютин // Вестн. Воронеж, ин-та МВД России. - 2009. - № 2. - С. 17-22 (0,46 п. л.).
Подписано в печать 26.05.11. Формат 60*84 Усл. печ. л. 1,4. Тираж 100 экз. Заказ 751.
Отпечатано с готового оригинал-макета в типографии Издательско-полиграфичсского центра Воронежского государственного университета. 394000, Воронеж, ул. Пушкинская, 3
