СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Мусатян, Андраник Владимирович, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
Глава I. ПРАВООБРАЗОВАНИЕ КАК СОЦИАЛЬНО-ИСТОРИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС И ЮРИДИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ.
§ 1. Праеогенез - социально-исторический процесс формирования правовых норм.
§ 2. Традиционное и технико-юридическое формирование норм права: вопросы социально-политической истории и юридической праксиологии.
§ 3. Правотворчество как процесс технико-юридического формирования правовых норм: понятие и стадии.
Глава II. ПРАВООБРАЗОВАНИЕ В УСЛОВИЯХ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРИКЛАДНОЙ АСПЕКТ.
§ 1. Государство и общество как основные субъекты правотворческой деятельности в Российской Федерации.
§ 2. Место и роль высших государственных органов России в механизме правообразования.
§ 3. Региональное правотворчество в Российской Федерации: концептуальные и технико-юридические основания.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Механизм правообразования: идейно-теоретический и технико-юридический аспекты"
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью проблемных вопросов, связанных с общетеоретическими и технико-юридическими аспектами механизма правообразования.
В современной юридической литературе понятие «правообразование» традиционно рассматривается как тождественное правотворчеству. В свою очередь последнее, как правило, сводится к законодательной деятельности. Вместе с тем выделение в системе источников современного российского права наряду с законодательными актами договоров нормативного содержания и юридических обычаев позволяет говорить о правотворчестве как о более широкой по своему содержанию категории. Что же касается правообразования, на наш взгляд, его основное отличие от правотворчества заключается в том, что процесс образования права следует рассматривать как в контексте правогенеза, так и применительно к юридической технике формирования и нормативного закрепления правовых предписаний, в то время как правотворческий процесс носит исключительно технико-юридический характер.
Для правовой системы современной России сущностные, содержательные и организационные аспекты правообразования актуализируются также в связи с тем, что в последнее время все большее признание получают позиции ученых-юристов и практиков, занимающихся правоприменительной деятельностью, в рамках которых в качестве правообразующей деятельности рассматривается судопроизводство (и прежде всего конституционное правосудие).
Также весьма неоднозначные оценки высказываются по поводу рассмотрения в качестве субъекта правообразования сообщества граждан, наделенных активным избирательным правом и правомочных реализовать данное право в порядке процедуры референдума, связанного с принятием законодательных актов как федерального, так и регионального характера.
Кроме того, отсутствует единство точек зрения, высказываемых относительно соотношения механизмов правообразования и правотворчества, сложившихся на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.
Вышеперечисленные проблемы носят взаимосвязанный характер, что предопределяет целесообразность их рассмотрения в рамках комплексного научного исследования монографического характера.
Степень разработанности темы. Вопросы правообразования занимают одно из центральных мест в политико-правовой теории и истории. При этом проблема правообразования исследовалась по двум направлениям, отражающим дуалистическое значение соответствующего термина. Изначально наиболее фундаментальным исследованиям были подвергнуты вопросы правотворческой деятельности, так как проблема правогенеза в контексте теологического мировосприятия не являлась фундаментальной. При этом римские юристы -Гай, Павел, Ульпиан, Модестин и др. - в своих трудах уделяли значительное внимание технико-юридическому аспекту формирования правовых норм.
Вопросы правогенеза стали выступать на первый план лишь в эпоху Возрождения и Нового времени. Именно тогда возникла необходимость научного обоснования естественной природы правовых норм, именно на этом историческом этапе основу прогрессивной политико-правовой мысли составило положение о естественных правах человека. В контексте теории естественного права вопросы правогенеза разрабатывались такими величайшими представителями политико-правовой мысли, как Г. Гроций, Дж. Локк, Т. Гоббс, Ж-Ж. Руссо, И. Кант, Г.Ф. Гегель и др. Здесь особо следует отметить выдающийся труд Ш.Л. Монтескье «О духе законов», в котором автор подробно анализирует вопросы формирования права, влияние географических и климатических условий на правовую систему и т. д.
В Новейшее время проблематика правообразования исследовалась в основном в единстве двух вышеобозначенных аспектов. Вопросы правотворчества и правогенеза рассматривались как две неразрывные составляющие единой проблемы. Процесс правообразования стал объектом исследования таких ученых-юристов, как И. Бентам, Г. Гуго, К. Савиньи, Р. Иеринг, Г. Кельзен и др. Существенное значение вопросам правообразования уделялось российскими юристами, среди которых особенно следует отметить Н.Н. Алексеева, И.А. Ильина, Б.А. Кистяковского, Н.М. Коркунова, П.И. Новгородцева, B.C. Соловьева, Е.Н. Трубецкого, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича и др.
В современной отечественной юридической науке проблема правообразования исследуется, как правило, в части вопросов правотворчества. В основном именно этому аспекту уделялось и уделяется внимание такими исследователями, как С.С. Алексеев, Л.И. Антонова, В.М. Баранов, О.А. Гаврилов, Д.А. Керимов, Е.В. Назаренко, А.С. Пиголкин, С.В. Поленина, И.С. Самощен-ко, Л.И. Спиридонов и др. Но, несмотря на столь пристальный интерес к вопросам правотворчества со стороны представителей различных отраслей юридической науки, следует отметить, что на настоящий момент отсутствует комплексное исследование теоретико-правового характера, посвященное проблеме правообразования, включающей как вопросы правотворчества, так и вопросы правогенеза. Вместе с тем, для того, чтобы сформировалось целостное представление о таком явлении, как правообразование, эти два ее аспекта должны рассматриваться в диалектическом единстве. Только выявив и поняв основные объективные закономерности правогенеза можно сформулировать основнопо-лагающие начала, принципы правотворчества как особого вида сознательной социальной деятельности.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере формирования и юридического закрепления нормативно-правовых предписаний.
Предмет исследования в совокупности составили: понятийный аппарат, включающий такие категории, как «правообразование», «правотворчество», «законодательство», «локальное нормотворчество» и др.; вопросы, связанные с исследованием правогенеза как социально-исторического процесса формирования норм права; технико-юридические особенности правотворчества, осуществляемого как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации; факторы, оказывающие влияние на процессы правообразования в современной России; наиболее значимые проблемы, возникающие в данной области, а также пути и средства их разрешения.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящей работы является комплексный теоретико-методологический и технико-юридический анализ феномена правообразование с акцентированием внимания на характеристике структуры и содержания механизма образования права, а также на определении места в данном механизме институтов федерального и регионального правотворчества.
Достижение поставленной цели предполагает решение ряда задач:
- осуществить комплексную характеристику правообразования как направления социально-юридического процесса и формы юридической деятельности;
- выделить и проанализировать основные этапы правогенеза;
- показать соотношение и взаимодействие традиционных и технико-юридических механизмов формирования норм права;
- определить специфику правотворчества как процесса технико-юридического формирования правовых норм;
- рассмотреть особенности правообразования в условиях современной России;
- рассмотреть факторы, влияющие на место и роль в механизме отечественного правообразования высших государственных органов России;
- исследовать сущностные и содержательные аспекты регионального правотворчества;
- выделить наиболее значимые проблемы в сфере современного отечественного правообразования и наметить пути и средства их перспективного решения.
Методологическую основу диссертационного исследования составили методы познания, выявленные и разработанные философской наукой и апробированные юридической практикой (позитивизм, законы и принципы формальной логики). Из специальных в ходе исследования применялись методы сравнительно-исторического, структурно-функционального анализа, социологический метод и др. Рассмотрение социально-исторических, нормативных и организационных оснований правообразования осуществлялось в рамках комплексного теоретико-прикладного междисциплинарного подхода и обусловило активное использование таких частноправовых методов, как интерпретация политико-правовых учений, сравнительно-правовой анализ действующего законодательства, теоретико-правовое моделирование, научное прогнозирование и др.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды виднейших представителей мировой политико-правовой мысли, в той или иной степени затрагивавших проблему правообразования. Это такие мыслители прошлого, как Платон, Аристотель, Г. Гроций, Дж. Локк, Т. Гоббс, Ш.Л. Монтескье, Ж-Ж. Руссо, И. Кант, Г.Ф. Гегель и др.
В качестве теоретической основы использовались также работы современных отечественных юристов: Ю.Е. Аврутина, С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, В.В. Бородина, В.М. Баранова, A.M. Васильева, И.А. Возгрина, Н.Н. Вопленко, В.В. Володина, С.Б. Глушаченко, Н.Л. Гранат, Ю.И. Гревцова, Х.С. Гуцериева, А.В. Зиновьева, С.В. Игнатьевой, В.Н. Карташова, Д.А. Керимова, Г.Д. Королева, В.В. Лазарева, Д.И. Луковской, В.В. Лысенко, А.В. Малько, П.Е. Нетбайло, Л.А. Николаевой, Л.С. Мамута, Н.С. Малеина, Т.Я. Насыровой, B.C. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, И.Ф. Покровского, Р.А. Ромашова, В.П. Сальникова, М.В. Сальникова, В.А. Сапуна,
C.JI. Сергевнина, В.Д. Сорокина, Л.И. Спиридонова, С.В. Степашина, И.А. Та-ляниной, И.Е. Тарханова, Н.И. Уткина, А.Г. Хабибулина, Н.И. Хабибулиной, А.Ф. Черданцева и др.
Нормативную базу исследования составили конституции и действующие нормативно-правовые акты Российской Федерации, а также нормативные акты регионального уровня.
Научная новизна исследования обусловливается комплексностью предмета и межотраслевым характером методологии исследования.
Автором формулируется дефиниция правообразования, выделяются его признаки и принципы. В рамках предлагаемого определения акцентируется внимание на сочетании и взаимном влиянии в рамках правообразования традиционных и технико-юридических аспектов формирования норм права.
Механизм правообразования предлагается рассматривать в качестве системного явления, включающего динамику правогенеза, и получивших законодательное оформление процедур правотворчества как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
В диссертации выделяются и характеризуются факторы, оказывающие влияние на процессы правообразования в современной России, наиболее значимые проблемы в данной области, а также высказываются рекомендации, направленные на оптимизацию соотношения и взаимодействия механизмов федерального и регионального правотворчества.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Термин «правообразование» употребляется в современной юридической науке в двух значениях - в объективном и в субъективном смысле, т. е. как социально-исторический процесс и как юридическая деятельность.
В объективном смысле правообразование - это исторический процесс возникновения права как сложного социального феномена. Этот объективный, независящий от субъективного волеизъявления процесс обозначается термином «правогенез».
В субъективном смысле правообразование представляет собой процесс правотворчества, т. е. особый вид сознательной социальной деятельности, носящей технико-юридический характер и детерминированной волей субъекта, осуществляющего эту деятельность.
2. Восприятие правообразования в контексте правогенеза позволяет утверждать, что реализация публичной политической власти на всех этапах государственного развития характеризуется установленными (санкционированными) государством общеобязательными правилами поведения, выполнение которых является непременным условием обеспечения стабильности и порядка. Осуществляя технико-юридическое формирование норм права, государство содействует зарождению и развитию одних общественных отношений, ограничению и вытеснению других.
3. Технико-юридическое нормообразование (правотворчество) является необходимым процессом для организации государственного управления обществом. Этот вид юридической деятельности занимает основополагающее место в рамках процесса правового регулирования. Все остальные виды юридической деятельности (правоинтерпретационная, правореализационная, правоохранительная) носят обеспечительный характер и соответственно направлены на толкование, реализацию и охрану правовых норм созданных именно в процессе осуществления правотворческой деятельности.
4. Правотворчество и законотворчество представляют собой взаимосвязанные, однако, существенно отличающиеся друг от друга феномены. Наиболее серьезные отличия заключаются в следующем: во-первых, законотворчество представляет собой результат непосредственной деятельности государственных органов и предметом своим имеет публичные отношения, в свою очередь правотворчество может осуществляться как на уровне государственных органов, так и в процессе деятельности негосударственных структур, которым государство делегирует полномочия, связанные с реализацией правотворческой функции. При этом в качестве предмета правотворчества могут наряду с публичными рассматриваться и частные отношения; во-вторых, в качестве функции законотворчества следует рассматривать разработку и принятие нормативно-правовых актов, тогда как в процессе правотворчества наряду с нормативно-правовыми актами (законодательными) формируются и наделяются юридической силой другие источники права (прецеденты, договоры, обычаи); в-третъих, законотворчество осуществляется в порядке определенных государством процедур в четко установленные сроки. В свою очередь правотворчество наряду с формализованными процедурами включает процессы неформального характера, осуществляемые по принципу «разрешено все, что не запрещено законом».
5. Высшим правотворческим органом России является Федеральное собрание Российской Федерации. Специфика осуществляемой Федеральным собранием правотворческой деятельности заключается в том, что: во-первых, результатом правотворческой деятельности Федерального собрания является издание нормативно-правового акта, имеющего высшую (после Конституции) юридическую силу в государстве; во-вторых, правотворчество является основной функцией рассматриваемого органа государственной власти; в-третьих, в форме правотворческой деятельности Федерального собрания реализуется принцип представительной демократии в государстве. Перечисленные особенности позволяют рассматривать правотворческую деятельность Федерального собрания как особый вид правотворчества - законотворчество.
6. В современной России правотворческая деятельность осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровне. Такая уровневая градация предполагает не только разграничение правотворческой компетенции между субъектами правотворчества оного уровня, но и предполагает решение такого сложного вопроса, как установление четкого разграничения предметов ведения соответственно между федеральными правотворческими органами и правотворческими органами субъектов Федерации. В этой связи представляется целесообразной разработка нормативных основ правотворческой деятельности, которые должны определять общие принципы взаимодействия: 1) между правотворческими органами Российской Федерации, 2) между правотворческими органами Российской Федерации и правотворческими органами субъектов Российской Федерации, 3) между правотворческими органами субъектов Российской Федерации. В свою очередь на уровне субъектов Российской Федерации требуется принятие законов, закрепляющих правовое положение региональных правотворческих органов, принципы их деятельности и порядок взаимодействия с федеральными правотворческими органами и правотворческими органами иных субъектов Федерации.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что положения и выводы, формулируемые и обосновываемые в ней, во многом дополняют, развивают и конкретизируют такие разделы теории права и государства, как «Право в системе социальных норм»; «Система права и система законодательства»; «Теория правотворчества» и др. Кроме того, комплексный характер диссертации предопределяет значимость результатов исследования для истории государства и права, истории политических и правовых учений, конституционного и муниципального права, административного права и т. д.
Практическая значимость исследования состоит в том, что теоретические результаты могут быть использованы:
- в практической деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, наделенных компетенцией в сфере правообразования и правотворчества;
- при разработке лекционных курсов по теории государства и права, конституционному и муниципальному праву, административному праву и др.;
- при подготовке спецкурса «Теория правообразования».
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации была обсуждена и одобрена на заседании кафедры теории права и государства Санкт
Петербургского университета МВД России. Результаты исследования получили апробацию в публикациях по теме исследования, а также в выступлениях автора на межвузовском научно-практическом семинаре «Государство и право на рубеже веков» (Санкт-Петербург, июнь 2000 г.); межвузовской научно-теоретической конференции «Правовой режим законности: вопросы теории и истории» (Санкт-Петербург, февраль 2001 г.); международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с преступностью» (Санкт-Петербург, октябрь 2001 г.); международной научно-практической конференции «МВД России - 200 лет: история и перспективы развития» (Санкт-Петербург, сентябрь 2002 г.); международной научно-теоретической конференции «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (Санкт-Петербург, декабрь 2003 г.); IV международной научно-теоретической конференции «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (Санкт-Петербург, декабрь 2004 г.); V международной научно-теоретической конференции «Публичное, корпоративное, личное право: проблемы конфликтности и перспективы консенсуальности» (Санкт-Петербург, декабрь 2005 г.), и др.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и включает введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и список литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Мусатян, Андраник Владимирович, Санкт-Петербург
Данные выводы ставят и иной вопрос. Имеют ли решения Конституционного суда характер судебного прецедента? Так, H.JI. Гранат и В.В. Лазарев прямо утверждают, что Конституционный суд официально и законно создает судебный прецедент в Российской Федерации3. Их поддерживают JT.B. Лазарев и Б. С. Эбзеев. По мнению Л.В. Лазарева, «общеобязательность решений Конституционного суда не только для сторон по делу, но и для других субъектов права придает им также свойства прецедента. Прецедентный характер акта конституционной юрисдикции означает, что выраженная в нем правовая позиция относительно конституционности конкретного акта или нормы является образом (правилом), которым должны руководствоваться законодательные, судебные и иные органы, должностные лица при решении вопросов в рамках своей компетенции применительно к аналогичным по содержанию актам, нормам»4. «Все решения Конституционного суда являются источниками права, и им присуща материально-правовая сила закона. Прецеденты, создаваемые Судом, как и акты собственно толкования, имеют нормативно-регулирующее зна
1 См.: Эбзеев Б. С. Толкование Конституции Конституционным Судом Российской Федерации: теоретические и практические проблемы // Государство и право. 1998. № 5. С. 12.
Кучин Н. В. Нормотворческая деятельность судебных органов Российской Федерации и судебный прецедент // Право и политика. 2000. № 5.
3 См.: Теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. М., 1996. С. 140.
4 Лазарев Л. В. Конституционный Суд России и развитие конституционного права // Журнал российского права. 1997. № 11. С. 8. чение, и в этом смысле они также являются высшими по своей юридической силе правовыми нормами, распространяющимися на неопределенный круг случаев и субъектов конституционных отношений», — считает Б.С. Эбзеев. «Вполне оправданным представляется, - отмечает он далее, - включение в содержащийся в проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» перечень нормативных правовых актов, нормативных постановлений Конституционного суда Российской Федерации»1. Особое место правовым позициям отводит Н.В. Витрук: «В судебной и иной правоприменительной практике правовые позиции КС приобретают характер прецедента по своей юридической силе, но таковыми по своей природе не являются. В ряду правовых явлений (правовых норм, принципов, правоположений, прецедентов и др.) правовые позиции КС занимают самостоятельное место» .
Прецедентом в классическом его понимании является решение, содержащее созданное судом нормативное положение, именуемое в английском праве ratio decidendi, на котором основывается решение и которому обязаны следовать нижестоящие суды при рассмотрении подобных дел. И в этом смысле правовые позиции как принципы, лежащие в основе решения, обязательные для применения в аналогичных ситуациях всеми иными субъектами права, практически ничем не отличаются от ratio decidendi. Такая точка зрения получает сегодня все большее признание. «В мире юридических явлений, - пишет Г.А. Гаджиев, - правовые позиции КС ближе всего находятся к ratio decidendi, и в силу этого именно правовые позиции КС следует считать источником пра
1 Эбзеев Б. С. Толкование Конституции Конституционным судом Российской Федерации: теоретические и практические проблемы // Государство и право. 1998. № 5. С. 7. л ва»1. Соглашаясь с первой частью данного тезиса, следует, однако, уточнить, что источниками права в данном случае будут не правовые позиции, а решения Конституционного суда, в которых они зафиксированы .
Президент Российской Федерации является главой государства. Он издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Правовые акты Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам, т.е. они носят подзаконный характер. При этом Президент оказывает существенное влияние на правотворческую деятельность Правительства и законодательного собрания.
Так, Президент по мотивам несоответствия правительственных актов Конституции, может отменить их, либо приостановить их действие до решения вопроса соответствующим судом (акты органов исполнительной власти субъектов Федерации). Кроме того, весьма обширны полномочия Президента, дающие ему возможность участвовать в законодательной деятельности Федерального Собрания. Глава государства обладает правом законодательной инициативы, позволяющим ему ставить вопрос как о принятии новых законов, так и о внесении изменений и дополнений в действующие (включая Конституцию). Президент фактически вносит большую часть законопроектов в Государственную Думу. Кроме того, через право вернуть Государственной Думе законопроект со своими замечаниями он имеет возможность известным образом отстаивать свою точку зрения по поводу содержания того или иного законопроекта. Глава государства имеет также возможность оказывать влияние на содержание законопроектов путем использования права на наложение вето.
1 Гаджиев Г. А. Правовые позиции Конституционного суда Российской Федерации как источник конституционного права // Конституционное правосудие в посткоммунистических странах: Сборник докладов. М., 1999. С. 110.
2 Подробно о правотворческой деятельности судебных органов в Российской Федера-ции(См.: Кучин Н. В. Нормотворческая деятельность судебных органов Российской Федерации и судебный прецедент // Право и политика. 2000. № 5).
Еще одним важнейшим аспектом, характеризующим Президента Российской Федерации как особого субъекта правотворческой деятельности является то, что он, выступая главой государства принимает решение о назначении референдума (п. «в» ст. 84 Конституции) который может быть способом законотворчества, средством принятия прямым всенародным голосованием законопроектов.
Подытожив рассмотрения вопроса связанного с осуществлением правотворческой деятельности высшими органами государственной власти в России, следует отметить, что функциональное разделение государственной власти в Российской Федерации, функции соответствующих органов государства определяют специфику издания (изменения, аннулирования) правовых норм, их регулятивную направленность и юридическую силу.
Так специфика осуществляемой Федеральным собранием правотворческой деятельности заключается в том, что: во-первых, правотворчество является основной функцией рассматриваемого органа государственной власти (при этом следует отметить, что данный государственный орган осуществляет также и внутренне нормотворчество); во-вторых, в форме правотворческой деятельности Федерального собрания реализуется принцип представительной демократии в государстве; в-третьих, результатом правотворческой деятельности Федерального собрания является издание нормативно-правового акта имеющего высшую (после конституции) юридическую силу в государстве.
Правотворческая деятельность Правительства характеризуется, прежде всего, тем, что оно является высшим органом исполнительной власти государства. От иных государственных органов, выступающих субъектами правотворчества, Правительство отличается предметом и сферой деятельности, а соответственно и регулятивной направленностью издаваемых правовых норм. Правительство как высший орган исполнительной власти занимается не принятием законов, как законодательные органы, а организацией их исполнения. При этом основным средством осуществления этого вида деятельности служат правовые нормы, закрепляемые в актах носящих подзаконный характер.
Специфика правотворческой деятельности высших судебных органов Российской Федерации определяется тем, что Конституционный суд, Верховный суд, Высший Арбитражный суд призваны осуществлять функцию правосудия выраженную, прежде всего в защите субъективных прав, разрешении возникающих в обществе конфликтов на основе права, подчинении закону всех субъектов правоотношений. При этом наряду с правоприменительной деятельностью высшие судебные органы Российской Федерации осуществляют и правотворчество, издавая такие нормативные акты как решения Конституционного суда РФ, постановления пленумов Верховного суда РФ и Высшего Арбитражного суда РФ, подлежащие соблюдению всеми субъектами права.
Особенности правотворческой деятельности президента государства определяются спецификой его конституционного статуса главы государства. Он издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Президент оказывает существенное влияние на правотворческую деятельность Правительства и законодательного собрания. Кроме того, он принимает решение о назначении референдума, который может быть способом законотворчества, средством принятия прямым всенародным голосованием законопроектов.
§ 3. Региональное правотворчество в Российской Федерации: концептуальные и технико-юридические основания
Рассмотренная в предшествующем параграфе система субъектов правотворческой деятельности функционирует как на федеральном, так и на региональном уровне. Такая уровневая градация предполагает не только разграничение правотворческой компетенции между субъектами правотворчества оного уровня, но и предполагает решение такого сложного вопроса как установление четкого разграничения предметов ведения, соответственно между федеральными правотворческими органами и правотворческими органами субъектов федерации.
При этом уровневая градация предполагает решение такого сложного вопроса как установление четкого разграничения предметов ведения, соответственно между федеральными правотворческими органами, правотворческими органами субъектов федерации и муниципальных образований. И здесь следует особо указать на то, что механизм правовых связей правотворческих органов Российской Федерации и ее субъектов должен создаваться на основе последовательной реализации принципов государственного единства России и ее целостности. Органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, действуя самостоятельно в пределах своей конституционной компетенции, координируют усилия во всех сферах, и прежде всего в сфере законодательной власти. Правовой основой взаимодействия России и ее субъектов являются Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, конституции, уставы, законодательство и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации.
Укрепление российской государственности предполагает решение целого ряда задач, среди которых одной из важнейших является обеспечение соответствия нормативно-правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству. Для законодательных органов одним из наиболее трудных вопросов деятельности остается налаживание взаимоотношений между ними. Полагаться на партнерство от случая к случаю или на устанавливающиеся личные связи руководителей республик между собой нельзя. Необходимо установление четких процедур взаимодействия. К сожалению, подобных примеров немного.
Среди задач, стоящих перед федеральными законодателями и законодателями субъектов РФ, на первый план выдвигаются такие, как централизация и децентрализация, концентрация и деконцентрация государственно-властных отношений, расширение компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и повышение степени их юридической ответственности перед населением. Одновременно усиливается защита и обеспечение интересов Российской Федерации в целом, сохранение единства и территориальной целостности государства. Проводимые в стране преобразования нуждаются в прочной правовой базе и четко разработанных механизмах их реализации. Здесь недостаточно только принятия законов и подзаконных правовых актов, поскольку реальный правопорядок устанавливается в результате их четкого и последовательного выполнения. Динамичное, мобильное увеличение массива правовых актов, особенно в республиках-субъектах Российской Федерации, не сопровождается адекватным механизмом правоприменения. Под прикрытием публичных признаний верховенства права нарушаются основы законности, усиливается правовой нигилизм.
Это, в свою очередь, требует создания и функционирования эффективной системы контроля и надзора за законностью деятельности как федеральных органов исполнительной власти, так и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Одной из причин социальной напряженности, усиления конфликтности в стране является неэффективный контроль за качеством управления, за исполнительской дисциплиной, соблюдением законов, других нормативных правовых актов. От решения этого насущного вопроса во многом зависит стабильное развитие нашего государства.
Современный уровень соблюдения федерального законодательства высшими органами государственной власти субъектов Российской Федерации оценивается как крайне низкий, неудовлетворительный. В частности, в Послании Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина Федеральному собранию «Общими силами - к подъему России (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» отмечается, что низкий уровень соблюдения федерального законодательства представительными и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации является серьезным барьером на пути к нормальным федеративным отношениям.
В этой связи достаточно резонно прозвучало предложение Е.М. Примакова, бывшего в тот момент Председателем Правительства Российской Федерации, о необходимости принятия федерального закона, позволяющего отстранять от должности руководителей субъектов Российской Федерации, «тех избранных деятелей, которые своими действиями нарушают Конституцию и действующее законодательство»1.
Соответствие федеральному законодательству как принцип деятельности государственных органов актуально не только для исполнительных органов, но и для законодательных органов государственной власти. Этот принцип подразумевает неуклонное соблюдение законов, осуществление правотворческой деятельности на основе законов.
Сама структура принципа соответствия федеральному законодательству нормативно-правовых актов органов власти субъектов Российской Федерации включает в себя три элемента.
Первый из них предполагает наличие законов и других правовых актов, регулирующих деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, определяющих их права и обязанности.
В последние годы обозначилась тенденция к уменьшению объема централизованного регулирования, осуществляемого федеральными органами государственной власти, передача их правотворческих полномочий непосредственно субъектам РФ. Активизировалась правотворческая деятельность в регионах, существенно увеличился объем законодательства субъектов РФ. Современное законодательство Российской Федерации и ее субъектов не отличается должной четкостью, системностью, отсутствием противоречий.
Предстоит серьезная работа по совершенствованию данного законодательства, приведению его в систему.
Требуется формирование нового нормативного массива, в котором должны быть согласованы федеральные конституционные законы и связанные с ними по предмету регулирования акты субъектов РФ. В условиях формирования новых федеративных отношений, расширения самостоятельности субъектов РФ, с одной стороны, и сохранения единства и целостности Российской Федерации, с другой стороны, необходима четкая координация деятельности всех звеньев государственной власти, повышение их ответственности за обеспечение единства страны. В связи с этим требуется принятие федерального закона, определяющего общие принципы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, прежде всего республик-субъектов РФ, регулирующих их взаимоотношения как составных частей единой системы государственной власти.
На уровне субъектов РФ требуется принятие законов, закрепляющих правовое положение органов власти субъектов РФ и методы их деятельности, порядок взаимодействия с органами законодательной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления. Во-первых, федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ должно обеспечивать реализацию основных прав и свобод человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина во многом определяют смысл и содержание применения законов и подзаконных актов. Во-вторых, законодательство, регулирующее деятельность органов исполнительной власти, должно отвечать сложным задачам, которые стоят и будут возникать перед страной в будущем. В-третьих, оно должно соответствовать общепризнанным международным требованиям и принципам.
Вторым элементом структуры принципа соответствия федеральному законодательству нормативно-правовых актов субъектов РФ является организационно-правовой механизм. Он включает комплекс финансово-материальных, организационных и юридических мер и условий, содействующих обеспечению соблюдения федеральных предписаний.
Очевидно, что для создания финансово-материальных условий уже при подготовке проектов нормативно-правовых актов исполнительной власти субъектов РФ необходимо ориентироваться на то реальное положение, которое сложилось в экономической, социальной и иных сферах жизнедеятельности общества, было бы целесообразно закреплять непосредственно в нормативно-правовых актах источники ресурсного обеспечения действий исполнительной власти субъектов РФ, организовывать информационное обслуживание исполнителей законов и других нормативно-правовых актов.
Организационные условия заключаются в осуществлении повседневной профессиональной организационной работы в двух направлениях. Во-первых, необходимо заинтересовать конкретного исполнителя в исполнении правового акта, довести нормативный акт до него, разъяснить цели и задачи, основные положения правового акта. Во-вторых, предлагается разрабатывать программы, планы реализации нормативно-правовых актов, определяющих порядок, этапы, масштабы их осуществления, необходимые источники ресурсного обеспечения.
В систему юридических условий включается деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ, призванных обеспечить реализацию законов и подзаконных актов, наделенных нормотворческими полномочиями по изданию нормативных актов, конкретизирующих положения законов и подзаконных актов. К юридическим условиям обеспечения законности относится и наличие систем органов контроля и надзора за соблюдением и исполнением действующего законодательства.
Третьей группой элементов принципа соответствия является совокупность организационно-правовых условий, обеспечивающих неотвратимость юридической ответственности должностных лиц, всех государственных служащих за нарушение законодательства. Ответственность ориентирует должностных лиц на надлежащее выполнение своих обязанностей, на выявление нарушений правовых норм и включает в себя меры воздействия на нарушителей в целях пресечения и устранения допущенных недостатков, наказания виновных и устранения причин, способствовавших нарушениям. Меры ответственности предусмотрены различными законодательными актами, такими, как Закон РФ «Об основах государственной службы в Российской Федерации», Кодекс об административных правонарушениях РСФСР, Уголовный кодекс РФ, положения законов субъектов РФ, регулирующих вопросы государственной службы в соответствующих субъектах РФ.
Основные направления обеспечения законности в деятельности органов государственной власти субъектов РФ должны включать в себя дальнейшее развитие и совершенствование таких организационно-правовых форм, как контроль, надзор, обжалование действий и решений государственных органов, должностных лиц, нарушающих права и законные интересы РФ и граждан, проживающих на территории того или иного ее субъекта.
Сущность и содержание контроля заключаются в проверке деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и получении достоверной информации о состоянии в них, выявлении и устранении нарушений, а также причин и условий им способствующих, принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушениях.
Надзор как форма обеспечения единства нормативно-правовой системы страны в деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ заключается в систематическом наблюдении специальными государственными органами за деятельностью неподчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений. Основное в надзоре - это наблюдение, которое ограничивается только вопросами законности. В отличие от контрольной деятельности надзорные органы не оценивают целесообразность действий поднадзорных органов и не могут давать каких-либо указаний или предписаний, корректирующих деятельность поднадзорных субъектов, то есть вмешиваться в повседневную оперативную деятельность.
Речь идет об элементах централизации при осуществлении государственного контроля, о возможности вышестоящих органов государственной власти применять в предусмотренных законом случаях меры государственно-правового воздействия на нижестоящие государственные органы, о централизованном нормативно-методическом регулировании и т. п.
Элементы централизации с неизбежностью дополняются элементами децентрализации: необходимость согласования и даже получения согласия другой стороны федеративных отношений возникает не только в ходе правотворчества, но и в процессе правоприменения, в ходе конкретной деятельности по управлению государственными делами. При этом согласование порой необходимо не только по схеме «сверху вниз», но и наоборот.
Механизм согласования «сверху вниз» действует применительно к процессам осуществления компетенции по предметам совместного ведения. Например, согласно ст. 5 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г. границы зон чрезвычайных ситуаций определяются назначенными в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации руководителями работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций по согласованию с исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, на территории которых сложились чрезвычайные ситуации1. Можно привести в качестве удачного примера утвержденный Правительством Российской Федерации «Порядок взаимодействия органов, обеспечивающих контроль за производством и оборотом алкогольной и табачной продукции и пресечение правонарушений в этой сфере».
В целом же разграничение по вертикали пока складывается достаточно противоречиво. В отдельных тематических законах, касающихся совместной компетенции РФ и ее субъектов, не всегда выявляется региональный аспект. Там же, где этот аспект юридически урегулирован, предстоит его практически реализовать. В законах о недрах, об охране здоровья граждан, в водном кодексе все уровни управления регламентированы, но при практическом их применении имеет место много ошибок, фактов неиспользования субъектами РФ закрепленных за ними прав и т. п.
Напротив, в случаях, когда требуется обеспечить реализацию полномочий федеральных органов по предметам ведения РФ, необходимо согласование деятельности «снизу вверх». К примеру, в соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР от 25 мая 1995 г. «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» «решения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам создания, реорганизации и ликвидации хозяйствующих субъектов (в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством), а также предоставления льгот отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам подлежат согласованию с федеральным антимонопольным органом, если иное не предусмотрено законодательными актами Российской Федерации» (дополнения к ст. 7 Федерального закона)1.
Важное значение в условиях формирования модели кооперативного федерализма приобретает механизм согласования по поводу осуществления полномочий в отношении объектов государственной власти и определения их режима. О единстве подходов в данном случае говорить не приходится. Наблюдается разнообразие, обоснованность которого еще предстоит оценить юридической науке.
Различие подходов условно можно было бы разделить на два варианта: жесткий и мягкий. Под жестким вариантом подразумеваются случаи, когда по федеральному закону требуется согласие субъекта РФ на принятие федеральным органом решения. К примеру, согласно Федеральному закону от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» государственные природные заповедники, национальные парки учреждаются постановлениями Правительства РФ при условии согласия субъекта РФ. Решение об отнесении территории субъекта РФ к объектам федеральной собственности принимается на основе представления органов государственной власти субъекта РФ и специально уполномоченного на то государственного органа Российской Федерации в области охраны окружающей среды1.
Однако случаи, когда требуется согласие субъекта Российской Федерации, достаточно редки. Наиболее типичным является мягкий вариант, по которому федеральным законодательством предусматривается согласование деятельности. Например, в соответствии со ст. 3 Федерального закона «О природных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 23 февраля 1995 г. территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом республиканского значения органом исполнительной власти субъекта РФ по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти2.
Конституция РФ прямо не наделяет Президента РФ контрольными функциями в каких-либо сферах общественной жизни. Но они вытекают из смысла и содержания его конституционных полномочий: Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, призван принимать меры по охране суверенитета, независимости и государственной целостности страны, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Поэтому можно выделить следующие контрольные полномочия Президента РФ в отношении деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ:
- Президент РФ осуществляет контроль за правотворчеством органов исполнительной власти субъектов РФ и вправе приостановить действие их актов, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам, указам Президента РФ, международным обязательствам, нарушают права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ);
- Президент РФ вправе выступать как арбитр в процессе использования согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ (ч. 1. ст. 85 Конституции РФ);
- Президент РФ осуществляет контроль за исполнением принимаемых им указов и распоряжений по вопросам, относящимся к его ведению1. Контроль и проверку деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ по исполнению федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ осуществляет Главное контрольное управление Президента РФ и его территориальные подразделения.
Окончательное решение по восстановлению действия оспариваемого акта, либо по признанию его утратившим силу принимает соответствующий суд. Президент Российской Федерации может направить свой запрос либо в Конституционный суд РФ, либо в орган конституционного контроля того субъекта РФ, исполнительная власть которого издала оспариваемый акт.
Итак, согласно ч. 2 ст. 85 Конституции РФ Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
В этом конституционном положении обращают на себя внимание два обстоятельства: во-первых, это приостановление, а не отмена актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в то время как согласно ст. 115 Конституции РФ постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации непосредственно в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента РФ; во-вторых, невозможно приостановление действия актов по мотивам их нецелесообразности, что еще раз указывает на высокую степень самостоятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по отношению к федеральной власти.
В мировой практике встречаются и более значительные полномочия президента-главы федеративного государства. Так, законодательные акты штата Индии могут быть отклонены президентом страны, когда они резервируются на его усмотрение губернатором (ст. 201 Конституции Индии). Представляется, что в условиях нестабильности российской правовой системы, устойчивости тенденции принятия в регионах актов, противоречащих российской Конституции и федеральному законодательству, отказываться от рычагов предварительного конституционного контроля, осуществляемого Президентом РФ, нельзя. Как свидетельствует практика последних лет, Президент РФ неоднократно использовал данное полномочие. При этом в большинстве случаев основанием для приостановления действия актов являлось превышение исполнительными органами субъектов Российской Федерации пределов нормативно-правового регулирования, выражаемое в принятии решений по предметам, относящимся к ведению Российской Федерации в соответствии со ст. 71 Конституции РФ.
Примерами подобных действий стало приостановление Указом Президента РФ от 18 января 1996 г. действия Указа Президента Республики Башкортостан о мерах по совершенствованию валютного контроля за импортом товаров, работ и услуг предприятиями, учреждениями и организациями Республики Башкортостан в порядке предоплаты1, так как этот вопрос относится к исключительному ведению Российской Федерации (п. «ж» ст. 71 Конституции РФ).
В этом же ряду стоят Указы Президента РФ от 8 февраля 1995 г. «О приостановлении действия Указов Президента Чувашской Республики от 25 ноября 1994 г. № 130 «О Киселеве М.Ф.» и от 29 ноября 1994 г № 131 «О Министре внутренних дел Чувашской Республики»; от 29 апреля 1996 г. «О приостановлении действия некоторых постановлений, принятых администрацией Воронежской области»; от 6 июня 1996 г. «О приостановлении действия Указа Президента Республики Саха (Якутия) от 1 февраля 1993 г. № 344 «О создании Национальной страховой компании «Аргыс» Республики Саха (Якутия)»; от 3 июля 1996 г. «О приостановлении действия постановления Кабинета Министров Республики Башкортостан от 24 апреля 1995 г. № 150 «О мерах по государственному регулированию страховой деятельности в Республике Башкортостан»; от 8 августа 1997 г. «О постановлении главы администрации Краснодарского края» и т. п.2
В юридической науке сложилось неоднозначное мнение относительно того, насколько оправданно полномочие Президента Российской Федерации приостанавливать действие актов органов власти субъектов Российской Федерации в условиях признания федеративного устройства России. Как реализация самой процедуры приостановления акта, так и дальнейшие действия, связан
1 См.: СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 262.
2 См.: СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 515; 1996. № 24. Ст. 2871; 1996. № 4. Ст. 262; 1996. № 18. Ст. 2166; 1996. № 32. Ст. 3892; 1997. № 32. Ст. 3757. ные с решением этого вопроса в судебных органах, не имеют практически никакой правовой регламентации. Иначе говоря, существует много актов субъектов Федерации, противоречащих федеральному законодательству, а практики их приостановления до решения судов пока нет.
А.Е. Козлов полагает неоправданными подобные полномочия президента в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 85 Конституции РФ. По его мнению, установление таких полномочий скорее относится к ведению конституционного правосудия1. С подобным утверждением нельзя согласиться, хотя бы потому, что Президент Российской Федерации возглавляет всю вертикаль исполнительной власти в стране, что означает непосредственное его право на принятие подобного рода решений.
Кроме президента в систему органов, призванных отслеживать нарушения в действиях и нормативно-правовых актах органов исполнительной власти субъектов РФ, входят Генеральная прокуратура Российской Федерации, Главное государственно-правовое управление, Главное контрольное управление, различного рода Комиссии при Президенте РФ.
Немалую роль в процессе выявления неконституционных актов субъектов РФ должны сыграть и полномочные представители Президента Российской Федерации. В целом же, наряду с усилением надзорных функция прокуратуры, повышением роли представителей Президента, усилением работы Министерства юстиции в условиях формирования гражданского общества представляется особо важным расширить практику оспаривания в суде противоправных и противодействующих федеральному законодательству действий органов исполнительной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации.
На современном этапе, когда основной пласт законодательства субъектов РФ еще до конца не сформирован, необходим комплекс экстренных мер, способных переломить негативные тенденции в региональном нормотворчестве. Следует создать такую систему, которая бы позволила уже на ранней стадии подготовки нормативно-правовых актов, до их принятия, определять их соответствие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Назрела и проблема усиления ответственности за нарушение федерального законодательства. В законодательном порядке должны быть предусмотрены необходимые меры в отношении органов исполнительной власти, да и в целом всей структуры государственной власти, органов местного самоуправления за неисполнение решений об отмене или приостановлении актов, а также за неисполнение решений о внесении необходимых изменений в указанные акты.
В связи с тем, что на федеральном уровне не определены основные принципы организации исполнительных органов в субъектах Российской Федерации, представляется целесообразным на основании ст. 80 Конституции Российской Федерации принять дополнительные меры по укреплению исполнительной вертикали в Российской Федерации, определив ответственность глав исполнительной власти субъектов РФ за неисполнение или ненадлежащее исполнение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. На главах субъектов РФ лежит политическая ответственность перед избравшим их населением за качество управления, за выполнение своих предвыборных обещаний. А перед страной они несут государственно-правовую ответственность за выполнение федеральных законов, указов Президента РФ, актов федерального правительства судебных решений, что вытекает из Конституции России.
Обобщая вышеизложенное, необходимо отметить, что в целом единство нормативно-правовой системы страны, единство системы исполнительных органов государственной власти определяется в российской Конституции и реализуется на практике с учетом федеративного устройства страны. Вместе с тем важно добиться, чтобы конституционный принцип единства системы государственной власти был обеспечен с учетом современных требований демократического и эффективного федерализма. В этой связи перспективным представляется расширение федерального законодательного регулирования по вопросам правового обеспечения единства системы государственной власти. В частности, следовало бы определить в едином федеральном законе основные принципы, формы и институты координации деятельности в процессе правотворчества и правоприменения по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, закрепить все необходимые процедуры согласования федерального правотворчества и внутрифедерального договорного регулирования по предметам совместного ведения. Такая детализация федерального законодательства означала бы создание дополнительных гарантий правового обеспечения конституционного принципа единства государственной власти в Российской Федерации на основе федеральной демократии.
Необходимо сделать закон главным и определяющим ориентиром деятельности органов исполнительной власти на всех уровнях. Важно, чтобы органы исполнительной власти субъектов РФ были заняты, в первую очередь, неукоснительной реализацией законов. Во всех исследованиях по административному праву отмечается, что деятельность органов исполнительной власти носит подзаконный характер. Действовать на основе и во исполнение закона -в этом заключается основной смысл и содержание функционирования органов исполнительной власти. Следует подчеркнуть, что это не только формальный ориентир, но и важнейший фактор оптимизации работы органов исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. В связи с этим особое значение на современном этапе приобретает принцип законности, основным требованием которого является строгое и неуклонное исполнение и соблюдение действующего законодательства. Реализация требований законности субъектами исполнительной власти гарантирует установление и поддержание устойчивого правопорядка в государстве, способствует стабильному развитию демократического общества, где высшей социальной ценностью является человек, его права и свободы, строгое следование общегосударственным интересам.
Таким образом, одной из важнейших задач является обеспечение соответствия нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству. Данная задача может быть успешно решена только при условии тесного сотрудничества между соответствующими правотворческими органами. Но именно вопрос об установлении таких взаимоотношений остается одним из наиболее трудных. Это предопределяет необходимость установления принципов и четких правовых процедур взаимодействия.
Наряду с проблемой взаимодействия федеральной и региональной правотворческой систем в условиях федеративного государства всегда достаточно остро стоит вопрос согласования муниципального правотворчества с законотворческой деятельностью федеральных и региональных органов государственной власти. Данный вопрос осложняется тем, что на сегодняшний день муниципальное законодательство в нашей стране «очень низкого качества, перегружено и часто - нелогично»1. Разрешение обозначенной проблемы видится весьма важным для государства ориентированного на принципы демократии. Это объясняется, прежде всего, тем, что муниципальное правотворчество выполняет «функцию по выявлению воли местного сообщества и формированию в соответствии с ней властных нормативно-правовых предписаний, и, как следствие, закреплению этих предписаний в нормативных актах местного самоуправления»2. Таким образом, в процессе муниципального правотворчества необходимо удерживать баланс «воли местного сообщества» с федеральными и региональными интересами.
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации. М., 2001. С. 17.
Бондарь Н. С. Правотворчество как особая форма реализации муниципальной власти // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сб. статей / Под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2002. С. 16.
Проанализировав проблему регионального правотворчества в Российской Федерации, можно констатировать, что в современной России правотворческая деятельность осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровнях. Такая уровневая градация предполагает не только разграничение правотворческой компетенции между субъектами правотворчества оного уровня, но и предполагает решение такого сложного вопроса как установление четкого разграничения предметов ведения, соответственно между федеральными правотворческими органами и правотворческими органами субъектов федерации. В этой связи представляется целесообразной разработка нормативных основ правотворческой деятельности. Эти нормативные основы должны определять общие принципы взаимодействия:
1) между правотворческими органами Российской Федерации;
2) между правотворческими органами Российской Федерации и правотворческими органами субъектов;
3) между правотворческими органами субъектов Российской Федерации.
В свою очередь на уровне субъектов Российской Федерации требуется принятие законов, закрепляющих правовое положение региональных правотворческих органов, принципы их деятельности и порядок взаимодействия с федеральными правотворческими органами и правотворческими органами иных субъектов федерации.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подводя итог проделанной работе целесообразно сделать резюме исследования, обобщив ключевые положения и выводы.
В этой связи прежде всего следует отметить, что термин «правообразо-вание» употребляется в современной юридической науке в двух значениях - в объективном и в субъективном смысле, т.е. как социально-исторический процесс и как юридическая деятельность.
В объективном смысле правообразование - это исторический процесс возникновения права как сложного социального феномена. Этот объективный, независящий от субъективного волеизъявления процесс совершенно точно обозначается термином «правогенез». «Проблема правогенеза - это проблема возникновения права, его происхождения и становления как специфического социального явления»1.
В субъективном смысле правообразование представляет собой процесс правотворчества, т.е. особый вид сознательной социальной деятельности, носящей технико-юридический характер и детерминированной волей субъекта, осуществляющего эту деятельность.
Обращаясь к проблеме правогенеза, соискатель исходит из общей и не требующей специального обоснования посылки, согласно которой право - это, прежде всего, продукт социальной жизнедеятельности. Соответственно, вне человеческого общества существование этого феномена невозможно, право социально по своей сути. В свою очередь общество - это особая обособившееся от природы часть материального мира, представляющая собой исторически развивающуюся форму жизнедеятельности. Необходимым условием нормальной жизнедеятельности общества является урегулированность, стабильность, согласованность общественных отношений, определенная гармония в поведении людей, их удовлетворенность необходимыми условиями для реализации своих интересов.
На первичном этапе социального развития, объективно, спонтанно начинают складываются правила поведения, которые в силу своей постоянной повторяемости и значимости постепенно осознаются и устанавливаются в качестве обязательных для всех членов социума. Таким образом, формируются традиция, как система связей настоящего с прошлым. Причем при помощи этой системы связей совершаются определенный отбор, стереотипизация опыта, передача стереотипов, которые затем опять воспроизводятся1.
Функционирующий на основании традиции социум именуется традиционным обществом. С появлением политических (государственных) форм организации социума, правила передаваемые и закрепляемые традицией получают санкцию публичной власти и их реализация начинает обеспечиваться аппаратом этой публичной политической власти. Формирование социальных норм на этом этапе, диссертант определяет как традиционное.
Но сознательное государственное санкционирование норм, закрепленных и передаваемых в рамках традиции, привело, в конечном счете, и к осознанию возможности их осмысленной корректировки, т. е. фактически к возможности технико-юридического формирования норм права. Это обусловлено и социальной природой человека, который как субъект социальных отношений, в процессе своей деятельности эмпирически или рационально познает окружающую его действительность и на этой основе вырабатывает правила поведения, обобщая накопленные знания и опыт. Таким, образом, человек постепенно сам становится творцом тех правил, по которым ему следует жить, а созданное им правило становится специфической проекцией диалектического единства объективного и субъективного начал. При этом объективным является познанная закономерность движения природы или общества, а субъективным - реакция на эту закономерность, зависящая от целевой установки, от того результата, к достижению которого стремится субъект создающий соответствующее правило. Таким образом, выраженная в норме социальная потребность складывается с одной стороны под воздействием законов объективно существующей реальности, а с другой - под влиянием интересов и целей субъекта правотворчества в технико-юридическом смысле. Сочетание этих двух моментов и определяет непосредственное социально-волевое содержание права. Поскольку субстанцию правового регулирования составляют общественные отношения, связанные с многообразной социальной деятельностью, правовые нормы представляют собой взаимодействие двух встречных процессов связанных соответственно с субъективными и объективными моментами функционирования социума. В первом случае общественные отношения складываются преимущественно спонтанно, во втором - под контролем людей.
Вышеизложенное позволило соискателю заключить, что реализация публичной политической власти характеризуется установленными (санкционированными) государством общеобязательными правилами поведения, выполнение которых является непременным условием обеспечения стабильности и порядка. Осуществляя технико-юридическое формирование норм права, государство содействует зарождению и развитию одних общественных отношений, ограничению и вытеснению других.
Технико-юридическое нормообразование является необходимым процессом для организации государственного управления обществом. Этот вид юридической деятельности занимает основополагающее место в рамках процесса правового регулирования. Все остальные виды юридической деятельности (правоинтерпретационная, правореализационная, правоохранительная) носят обеспечительный характер и соответственно направлены на толкование, реализацию и охрану правовых норм созданных именно в процессе осуществления правотворческой деятельности.
Как и любой вид социальной деятельности, правотворчество включает в себя цель, средство, результат и сам процесс.
Под целью, как правило, понимается представление субъекта деятельности о конечном результате. Соответственно цель правотворческой деятельности носит двойственный характер, что определяется включенностью правотворчества в процесс правового регулирования. Это подразумевает наличие некой общей цели определяемой направленностью всего праворегулятивного процесса, а так же наличие цели второго порядка обусловленной спецификой правотворчества, т.е. собственно создание изменение или аннулирование правовой нормы.
Указанная цель достигается при помощи определенных средств. В юридической науке в качестве основных правовых средств, принято рассматривать нормы права. Особенность правотворчества как вида юридической деятельности заключается в том, что результат, определяемый целевой установкой (создание правовой нормы), на качественно новом уровне выступает как средство, используемое для достижения иного результата. То есть созданные в ходе правотворческой деятельности правовые нормы выступают средством при создании (изменении, аннулировании) других правовых норм. При этом их значение заключается, прежде всего, в том, что они закрепляют порядок, процедуру создания новых источников права.
Упорядоченную посредством правовых норм и обличенную в строгую процедурную форму правотворческую деятельность, принято именовать правотворческим процессом. Правотворческий процесс, как и любой юридический процесс, представляет собой совокупность взаимообусловленных, последовательно переходящих друг в друга стадий.
На первой стадии правотворческого процесса осуществляется подготовка проекта. Субъект правотворческой деятельности выявляет общественную потребность в правовом регулировании соответствующей сферы социальной жизнедеятельности, принимает решение об издании (аннулировании, изменении) правовых норм, изучает состояние подлежащих нормативному регулированию отношений, уровень их урегулированности действующими правовыми и иными социальными нормами, определяет конкретную цель правового регулирования и форму закрепления соответствующих правовых норм. Далее разрабатывается первоначальный текст проекта.
На второй стадии правотворческого процесса осуществляется деятельность правотворческого органа по рассмотрению и принятию соответствующей формы права. (Эта стадия свойственна коллегиальному правотворческому органу в случае возможности принятия нормативного акта единолично должностным лицом, обсуждение проекта не является обязательным).
И, наконец, на третьей, заключительной стадии правотворческой деятельности осуществляется официальное оглашение. Этот этап завершается либо официальным опубликованием источника права в особых, предусмотренных законодательством печатных органах (специальные издания, газеты), либо его официальным оглашением в иной форме1.
Далее диссертант рассматривает основные виды технико-юридического формирования правовых норм. В этой связи выделяются три основных вида: 1) законотворчество; 2) правотворчество органов исполнительной власти; 3) судебное правотворчество. При этом особо акцентируется внимание на соотношении понятия «правотворчество» с близким по смыслу, но далеко не тождественным понятием «законотворчество». Диссертант указывает на то, что правотворчество и законотворчество представляют собой взаимосвязанные, однако, существенно отличающиеся друг от друга феномены. Их отличие обусловливается следующими факторами: Во-первых, законотворчество представляет собой результат непосредственной деятельности государственных органов и предметом своим имеет публичные отношения, в свою очередь правотворчество может осуществляться как на уровне государственных органов, так и в процессе деятельности негосударственных структур, которым государство делегирует полномочия связанные с реализацией правотворческой функции. При этом в качестве предмета правотворчества могут наряду с публичными, рассматриваться и частные отношения; Во-вторых, в качестве функции законотворчества следует рассматривать разработку и принятие нормативно-правовых актов, тогда как в процессе правотворчества наряду с нормативно-правовыми актами (законодательными), формируются и наделяются юридической силой другие источники права (прецеденты, договоры, обычаи); В-третьих, законотворчество осуществляется в порядке определенных государством процедур в четко установленные сроки. В свою очередь правотворчество наряду с формализованными процедурами включает процессы неформального характера, осуществляемые по принципу «разрешено все, что не запрещено законом».
Исследование вопросов связанных с правообразованием в условиях современной России, соискатель начинает с проблемы субъекта правотворчества. При этом процесс правообразования рассматривается в неразрывной связи с феноменом «государство», в функциях которого выражаются как интересы публичной политической власти (которые в наибольшей степени совпадают с интересами господствующего класса) и общесоциальные интересы, т. е. интересы всего общества в целом.
В этой связи выстраивается теоретическая конструкция, соответствующая модели выражения классовой и общесоциальной сущности государства. В частности определяются два основных субъекта правотворческой деятельности - государство и общество. В соответствии с такой градацией по субъекту, правотворческая деятельность может осуществляется в виде правотворчества компетентных органов, или в виде непосредственного правотворчества.
Так, например, правотворчество в условиях абсолютистского типа государства является классическим примером выражения государственной воли, а точнее воли экономически господствующего класса феодалов представленного монархом-сувереном. С разложением феодальных отношений и формированием политико-правовых систем основанных на капиталистическом способе хозяйствования, начинают формироваться буржуазно-демократические формы управления социумом. В правотворческой деятельности, и прежде всего в законотворчестве в наибольшей степени начинают выражаться общесоциальные интересы. В качестве субъекта правотворчества все чаще начинает рассматриваться общество, а не государство, состоящее лишь в отношениях договора с этим обществом. Но при этом и само государство рассматривается в качестве самостоятельного субъекта, способного при необходимости оперативно принимать самостоятельные решения, оформленные в виде закона.
Именно на этом этапе формируется концепция парламентаризма, основной задачей которой является сочетание общественного и государственного интересов при формировании правовых норм.
Формирование парламентаризма, прежде всего, предполагает функциональное разделение властей. Причем на начальном этапе развития теории парламентаризма идея разделения властей в современном ее истолковании как базового конституционного принципа, конечно еще не воспринималась. Но при этом, безусловно, следует указать на то, что разграничение законодательных и управленческих (исполнительно-распорядительных) функций публичной политической власти было в достаточной степени очевидно для прогрессивной политико-правовой мысли.
Характеризуя теорию парламентаризма, соискатель отмечает особое значение тезиса о необходимости института народного представительства. Следует также указать на то, что в рамках теории парламентаризма центральное место занимает идея объединения представительной и законотворческой функций. Это предполагает, что законы как нормативно-правовые акты, обладающие высшей юридической силой, принимаются народными представителями. Таким образом, обеспечивается реализация общесоциальных интересов, или, по крайней мере, интересов наиболее прогрессивных слоев общества и повышает эффективность функционирования социума как сложной самоуправляющейся системы1.
Относительно вопроса о правообразовании в условиях современной России, диссертант констатирует что, сегодня идея парламентаризма как особого механизма сочетания государственного и общественного интереса в правотворчестве, получила свое выражение в Конституции Российской Федерации. В частности ст. 94. основного закона закрепляет положение, в соответствие с которым «Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации».
Но наряду с возможностью реализовать общесоциальные интересы через государственные правотворческие органы, в частности через парламент, ч. 2 статьи 3 Конституции определяет и такую форму как непосредственное нормотворчество, представляющую собой, по сути, прямое осуществление власти народа. Непосредственное осуществление власти народа является высшей формой реализации принципа народного суверенитета. Соответственно референдум, на котором, например, принимается нормативно-правовой акт, имеющий наивысшую общесоциальную значимость, в ч. 3 ст. 3 Конституции определяется как высшее непосредственное выражение власти народа. Тем самым устанавливается наивысший авторитет и легитимность юридически оформленных решений, принятых на референдуме.
Но при этом каждодневное осуществление государственной власти на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации, решение местных вопросов требуют образования постоянно действующих правотворческих органов. Будучи сформированными демократическим образом и находясь под контролем населения, эти органы являются важнейшими каналами осуществления народовластия в Российской Федерации. Вместе с тем следует отметить, что правотворческие органы формируются не только путем выборов, но и путем назначения. Однако назначение на высшие посты в органах исполнительной и судебной власти осуществляется выборными органами. Таким образом, выборы дают высшую изначальную легитимность всей структуре правотворческих органов в Российской Федерации.
Далее диссертант исследует роль высших государственных органов России в процессе технико-юридического формирования правовых норм. В этой связи констатируется, что в соответствие со ст. 11 Конституции Российской Федерации, государственную власть в России осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации и суды Российской Федерации. Все вышеперечисленные институты публичной политической власти реализуют свои функции посредством осуществления правотворческой деятельности.
Высшим правотворческим органом России является Федеральное Собрание Российской Федерации. Специфика осуществляемой Федеральным Собранием правотворческой деятельности заключается в том, что: во-первых, результатом правотворческой деятельности Федерального Собрания является издание нормативно-правового акта имеющего высшую (после конституции) юридическую силу в государстве; во-вторых, правотворчество является основной функцией рассматриваемого органа государственной власти; в-третьих, в форме правотворческой деятельности Федерального собрания реализуется принцип представительной демократии в государстве. Перечисленные особенности позволяют рассматривать правотворческую деятельность Федерального Собрания как особый вид правотворчества - законотворчество.
Наряду с Федеральным собранием, субъектом правотворчества выступает также Правительство Российской Федерации. При этом правотворческая деятельность Правительства характеризуется, прежде всего, тем, что оно является высшим органом исполнительной власти государства. От иных государственных органов, выступающих субъектами правотворчества, Правительство отличается предметом и сферой деятельности, а соответственно и регулятивной направленностью издаваемых правовых норм. Правительство как высший орган исполнительной власти занимается не принятием законов, как законодательные органы, а организацией их исполнения. При этом основным средством осуществления этого вида деятельности служат правовые нормы, закрепляемые в актах носящих подзаконный характер. Так на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство издает постановления и распоряжения, которые обязательны к исполнению на всей территории Российской Федерации.
В качестве субъектов правотворчества следует рассматривать также и высшие судебные органы Российской Федерации (Конституционный суд, Верховный суд, Высший Арбитражный суд). Они призваны осуществлять функцию правосудия выраженную, прежде всего в защите субъективных прав, разрешении возникающих в обществе конфликтов на основе права, подчинении закону всех субъектов правоотношений. Как правило, судебные органы осуществляют функцию правосудия в форме правоприменения, в особом процессуальном порядке. При этом решения, принимаемые в рамках своей компетенции судебными органами, обязательны для всех государственных органов, должностных лиц и граждан. Вопрос об отнесении судебных органов России к числу субъектов правотворчества долгое время являлся дискуссионным в отечественном правоведении. Вместе с тем диссертантом констатируется, что сегодня наряду с правоприменительной деятельностью высшие судебные органы Российской Федерации осуществляют и правотворчество. Так, например, нормативным характером обладают такие правовые акты органов судебной власти, как решения Конституционного суда РФ, постановления пленумов Верховного суда РФ и Высшего Арбитражного суда РФ, подлежащие соблюдению всеми субъектами права.
Кроме вышеперечисленных органов правотворческую функцию реализует Президент Российской Федерации. Президент издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Правовые акты Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам, т. е. они носят подзаконный характер. При этом Президент оказывает существенное влияние на правотворческую деятельность Правительства и законодательного собрания. Так Президент по мотивам несоответствия правительственных актов Конституции может отменить их, либо приостановить их действие до решения вопроса соответствующим судом (акты органов исполнительной власти Субъектов Федерации). Кроме того, весьма обширны полномочия Президента, дающие ему возможность участвовать в законодательной деятельности Федерального собрания. Глава государства обладает правом законодательной инициативы, позволяющим ему ставить вопрос как о принятии новых законов, так и о внесении изменений и дополнений в действующие (включая Конституцию). Президент фактически вносит большую часть законопроектов в Государственную Думу. Кроме того, через право вернуть Государственной Думе законопроект со своими замечаниями он имеет возможность известным образом отстаивать свою точку зрения по поводу содержания того или иного законопроекта. Глава государства имеет также возможность оказывать влияние на содержание законопроектов путем использования права на наложение вето. Еще одним важнейшим аспектом, характеризующим Президента Российской Федерации как особого субъекта правотворческой деятельности является то, что он являясь главой государства принимает решение о назначении референдума (п. «в» ст. 84 Конституции) который может быть способом законотворчества, средством принятия прямым всенародным голосованием законопроектов.
Диссертантом указывается на то, что приведенная система субъектов правотворческой деятельности функционирует как на федеральном, так и на региональном уровне. Такая уровневая градация предполагает не только разграничение правотворческой компетенции между субъектами правотворчества оного уровня, но и предполагает решение такого сложного вопроса как установление четкого разграничения предметов ведения, соответственно между федеральными правотворческими органами и правотворческими органами субъектов федерации. Одной из важнейших задач является обеспечение соответствия нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству. Данная задача может быть успешно решена только при условии тесного сотрудничества между соответствующими правотворческими органами. Но именно вопрос об установлении таких взаимоотношений остается одним из наиболее трудных. Это предопределяет необходимость установления принципов и четких правовых процедур взаимодействия1.
В этой связи констатируется необходимость создания нормативных основ правотворческой деятельности. Эти нормативные основы должны определять общие принципы взаимодействия: 1) между правотворческими органами Российской Федерации; 2) между правотворческими органами Российской Федерации и правотворческими органами субъектов Российской Федерации; 3) между правотворческими органами субъектов Российской Федерации. В свою очередь на уровне субъектов Российской Федерации требуется принятие законов, закрепляющих правовое положение региональных правотворческих органов, принципы их деятельности и порядок взаимодействия с федеральными правотворческими органами и правотворческими органами иных субъектов федерации.
По мнению соискателя, особенный акцент должен быть сделан на взаимодействии законодательных органов. При этом следует согласиться с тем, что «при установлении принципов, на основе которых определяется законотворческая компетенция органов государственной власти субъектов федерации, среди первых должно быть названо фундаментальное положение: субъекты федерации вправе издавать собственные законы по всем вопросам, кроме тех, которые федеральная конституции относит к исключительному ведению самой федерации»1. Цели и задачи правотворчества в федеративном государстве, вне зависимости от того на федеральном или региональном уровне оно осуществляется, не должны противоречить принципу государственного суверенитета и принципам федерализма.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Механизм правообразования: идейно-теоретический и технико-юридический аспекты»
1. Нормативно-правовые акты и другие документы
2. Конституция Российской Федерации. М., 2002.
3. Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. // Права человека: Сборник международных документов. М., 1998.
4. Уголовный кодекс Российской Федерации. М., 2001.
5. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. М.,2002.
6. Гражданский кодекс Российской Федерации. М., 2002.
7. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации. СПб., 2003.
8. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // Российская газета. 2001. 31 декабря.
9. Кодекс законов о труде Российской Федерации. М., 2002.
10. ФЗ «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. // РГ. 2004. 30 июня.
11. ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации» от 4 апреля 2005 г. // РГ. 2005. 7 апреля.
12. ФЗ «Об основных гарантиях и избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; 2003. № 27. Ст. 2711; РГ. 2004. 31 августа; 15 декабря.
13. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 2001.
14. Постановление Правительства РФ «О мерах по обеспечению своевременной выплаты государственных пенсий» от 21 июля 1998 г. № 800 // Российская газета. 1998. 30 сентября.
15. Указ Президента «О системе центральных органов федеральной исполнительной власти» от 30 сентября 1992 г. // Российская газета. 1992. 7 октября.
16. Указ Президента «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 10 января 1994 г. // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. №3.
17. Положение об Администрации Президента Российской Федерации: Утв. Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. // РГ. 2004. 8 апреля.
18. Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России // Журнал российского права. 2002. № 6.
19. Конституционный суд Российской Федерации // Постановления. Определения. 1992- 1996. М., 1997.
20. Конституции буржуазных государств. М., 1982.
21. Монографии, учебники, научные издания
22. Аврутин Ю.Е. Эффективность правоохранительной деятельности: (опыт системного исследования). СПб., 1998.
23. Аврутин Ю.Е., Зубов И.Н. Органы внутренних дел в государственном механизме Российской Федерации. СПб., 1999.
24. Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, JI.JI. Попова. М., 1999.
25. Алексеев С.С. Проблемы теории государства и права: Курс лекций. Свердловск, 1972.
26. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 1997.
27. Американские федералисты: Гамильтон, Мадисон, Джей. Избранные статьи / Пер. с англ. Вермонт, 1990.
28. Андреев В.К. Правосубъектность хозяйственных органов: сущность и реализация. М., 1986.
29. Арон Р. Демократия и тоталитаризм. М., 1993.
30. Афанасьев В.Г. Социальная информация и управление обществом. М., 1975.
31. Бабаев В.К. Советское право как логическая система. М., 1978.
32. Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996.
33. Баранов В.М., Рахманина Т.Н., Сырых В.М. Систематизация нормативно-правовых актов: Лекция по курсу «Общая теория права». Н. Новгород, 1993.
34. Бирюков Ю.М. Законодательная техника и систематизация советского военного законодательства. М., 1968.
35. Васецкий Н.А., Краснов Ю.К. Российское законодательство на современном этапе. Государственная Дума в формировании правового пространства России (1994-2003). М., 2003
36. Володин В.В. Субъект Российской Федерации: проблемы власти, управления и правотворчества. Саратов, 1995.
37. Гаврилов О.А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. М., 1993.
38. Гойман В.И. Действие права (методологический анализ). М., 1992.
39. Горшенев В.М. Способы и организационные форма правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972.
40. Горшенев В.М. Юридическая процессуальная форма. Теория и практика. М., 1976.
41. Горшнев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987.
42. Гранат H.JL, Колесникова О.М., Тимофеев М.С. Толкование норм права в правоприменительной деятельности органов внутренних дел. М., 1991.
43. Гревцов Ю.И. Очерки теории и социологии права. СПб, 1996.
44. Гревцов Ю.И. Правовые отношения и осуществление права. Л.,1987.
45. Григорьев Ф.А. Акты применения права: Учебное пособие. Саратов, 1995.
46. Грошевой Ю.М. Профессиональное правосознание судьи и социалистическое правосудие. Харьков, 1987.
47. Дюрягин И.Я. Право и управление. М., 1981.
48. Еллинек Г. Декларация прав человека и гражданина. М., 1906.
49. Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908.
50. Жуйков В.М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М., 1997.
51. Завадская JI.H. Механизм реализации права. М., 1992.
52. Завадская JI.H. Теория права: новые идеи. М., 1991.
53. Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. статей в 2 т. / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001.
54. Зивс C.JI. Развитие форм права современных империалистических государств. М., 1960.
55. Исаев С.А. Алексис Токвиль и Америка его времени: (О трактате «О демократии в Америке»). СПб., 1993.
56. Казимирчук В.П. Право и методы его изучения. М., 1965.
57. Как готовить законы: Научно-практическое пособие. М., 1993.
58. Карташов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность. Саратов, 1989.
59. Керимов Д.А. Культура и техника законотворчества. М., 1991.
60. Керимов Д.А. Методология права: предмет, функции, проблемы философии права. М., 2000.
61. Керимов Д.А. Философские основания политико-правовых исследований. М., 1986.
62. Керимов Д.А. Философские проблемы права. М., 1972.
63. Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М.,1958.
64. Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства. М., 1977.
65. Конституционное право / Отв. ред. В.В. Козлов. М., 1996.
66. Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1998.
67. Леонтьев А.Н. Деятельность, сознание, личность. М., 1975.
68. Лившиц Р.З. Современная теория права. Краткий очерк. М., 1992.
69. Лившиц Р.З. Теория права. М., 1994.
70. Маркарян Э.С. О генезисе человеческой деятельности и культуры. Ереван, 1973.
71. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 23.
72. Механизм реализации нормативных правовых актов. Челябинск,1995.
73. Михалева Н.А. Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994.
74. Монтескье Ш.Л. О духе законов. М., 1999.
75. Научные основы советского правотворчества / Под ред. P.O. Хал-финой. М., 1981.
76. Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. М.,1974.
77. Нерсесянц B.C. Общая теория права и государства. М., 2000.
78. Нерсесянц B.C. Право и закон. М., 1983.
79. Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1995.
80. Овсянко Д.М. Административное право. М., 1995.
81. Поленина С.В., Сильченко Н.В. Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР. М., 1987.
82. Поляков А.В. Общая теория права: Курс лекций. СПб., 2001.
83. Правовые формы деятельности в общенародном государстве / Под общ. ред. В.М. Горшенева. Харьков, 1985. Гл. IIV.
84. Правоохранительные органы: Учебник для вузов / Под ред. К.Ф. Гуценко. М., 1995.
85. Пронина B.C. Конституционный статус органа межотраслевого управления. М., 1981.
86. Протасов В.Н. Правоотношение как система. М., 1991.
87. Протасов В.Н. Что и как регулирует право. М., 1995.
88. Решетов Ю.С. Реализация норм советского права. Казань, 1989.
89. Ржевский В.А., Чепурнова Н.М. Судебная власть в Российской Федерации: конституционные основы организации и деятельности. М., 1998.
90. Ромашов Р.А. Государство (предпосылки возникновения, механизм функционирования, критерии классификации). СПб., 1998.
91. Сапун В.А. Социалистическое правосознание и реализация советского права. Владивосток, 1984.
92. Сапун В.А. Теория правовых средств и механизм реализации права. СПб., 2002.
93. Сергевнин C.JI. Региональное законодательство: правовые и социально-политические аспекты. СПб., 1998.
94. Спиридонов Л.И. Социология уголовного права. М., 1986.
95. Стальгевич А.К. Теория государства и права. М., 1965.
96. Судебная практика как источник права. М., 1997.
97. Тарков В.Н. Гражданское правоотношение. Уфа, 1993.
98. Теория государства и права (схемы и комментарии) / Под ред. Р.А. Ромашова. СПб., 2000.
99. Теория государства и права / Отв. ред. Н.Г. Александров. М., 1968.
100. Теория государства и права / Под ред. А.И. Королева, JI.C. Явича. Л., 1987.
101. Теория государства и права. Екатеринбург, 1996.
102. Теория государства и права. Курс лекций. / Под ред. Н.И. Матузо-ва, А.В. Малыш. М., 1997.
103. Теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1997.
104. Теория юридического процесса / Под ред. В.М. Горшенева. Харьков, 1985.
105. Тиунова Л.Б. Системные связи правовой действительности. Методология и теория. СПб., 1991.
106. Тихомиров Ю.А. Действие закона. М., 1992.
107. Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учебно-практическое и справочное пособие. М., 1999.
108. Федерализм: Энциклопедический словарь. М., 1997.
109. Феофанов В.П. Социальная деятельность как система. М., 1981.
110. Шмелева Г.Г. Конкретизация юридических норм в правовом регулировании. Львов, 1986.
111. Шутак И.Д. Общая теория правовых оговорок: Монография. СПб.,1998.
112. Шутак И.Д. Правовые оговорки в доктрине международного права. СПб., 1999.
113. Шутак И.Д. Правовые оговорки: практика применения: Научно-методическое пособие. СПб., 1999.
114. Юдин Э.Г. Системный подход и принцип деятельности. М., 1978.
115. Юридический энциклопедический словарь. М., 1987.
116. Явич JI.C. Сущность права. Л., 1985.
117. Язык закона / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1990.
118. Статьи и другие научные публикации
119. Бабаев В.К. Правотворчество // Общая теория права. / Под ред. В.К. Бабаева. Н. Новгород, 1993.
120. Байтин М.И. О формах осуществления функций социалистического государства // Ученые записки Саратовского юридического института. Вып. 18. Саратов, 1969.
121. Баранов В.М. Концепция законопроекта: понятие, элементы, виды, проблемы реализации // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. статей в 2 т. / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001.
122. Бондарь Н.С. Правотворчество как особая форма реализации муниципальной власти // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сб. статей / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2002.
123. Витрук Н.В. Правовые позиции Конституционного суда Российской Федерации: понятие, природа, юридическая сила и значение // Конституционное правосудие в посткоммунистических странах: Сб. докладов. М., 1999.
124. Гаджиев Г.А. Правовые позиции Конституционного суда Российской Федерации как источник конституционного права // Конституционное правосудие в посткоммунистических странах: Сб. докладов. М., 1999.
125. Денисов С.А. Проблемы демократизации нормотворчества муниципальных образований России // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сб. статей / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2002.
126. Жевакин С.Н. Государственная регистрация ведомственных нормативных актов: краткий комментарий и обзор практики правоприменения // Государство и право. 1995. № 5.
127. Зинченко В.П., Гордон В.М. Методологические проблемы исследования деятельности в психологии // Системные исследования. Ежегодник 1975. М., 1976.
128. Иванов С.А. Трудовое право переходного периода: новые источники // Государство и право. 1996. № 1.
129. Иоффе О.С. Юридические нормы и человеческие поступки // Актуальные вопросы советского гражданского права. М., 1964.
130. Исаков В.Б. Механизм правового регулирования // Проблемы теории государства и права / Под ред. С.С. Алексеева. М., 1987.
131. Казьмин И.Ф., Пиголкин А.С. Вопросы кодификации советского законодательства на современном этапе // Правоведение. 1981. № 2.
132. Карташов В.Н. Законодательная технология: понятие, основные элементы, методика преподавания // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. статей в 2 т. / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001.
133. Карташов В.Н. Типология профессиональной юридической деятельности // Вопросы теории государства и права: Сб. трудов. Вып. 9. Саратов, 1991.
134. Керимов Д.А. Категория цели в советском праве // Правоведение. 1964. №3.
135. Керимов Д.А. Теоретико-методологические проблемы правоведения // Актуальные проблемы теории социалистического государства и права. М., 1974.
136. Колдаева Н.П. К вопросу о социологических аспектах правообразования // Теория права: новые идеи. 1993. № 3.
137. Копытов Ю.А. Правоприменительная компетенция руководителей хозяйственных организаций // Проблемы применения советского права: Сб. ученых трудов Свердловского юридического института. Вып. 22. Свердловск, 1973.
138. Крохина Ю.А. Правотворчество субъектов Российской Федерации в бюджетной сфере // Журнал российского права. 2001. № 5.
139. Кудрявцев В.П. Юридические нормы и фактическое поведение // Советское государство и право. 1980. № 2.
140. Кучин Н.В. Нормотворческая деятельность судебных органов Российской Федерации и судебный прецедент // Право и политика. 2000. № 5.
141. Лазарев Л.В. Конституционный Суд России и развитие конституционного права //Журнал российского права. 1997. № 11.
142. Магомедов С.К. Технико-правовые аспекты законотворчества // Адвокат. 2002. № 7.
143. Малько А.В. Эффективность правового воздействия // Общая теория государства и права. Академический курс / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1998.
144. Малько А.В. Проблемы правовых средств // Проблемы теории государства и права. М., 1999.
145. Нуденко JI.A. Непосредственная демократия и нормотворчество муниципальных образований // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сб. статей / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2002.
146. Ольшанецкий А.Г. Проблема формализации правовых норм // Советское государство и право. 1974. № 2.
147. Пиголкин А.С. Процессуальная форма в правотворчестве. // Юридическая процессуальная форма: теория и практика. М., 1976.
148. Поздняков A.M. Развитие федеративных отношений в Российской Федерации // Федерализм: система государственных органов и практический опыт их деятельности. М., 1998.
149. Поленина С.В. Предмет нормотворчества муниципальных образований // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сб. статей / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2002.
150. Примаков Е.М. Деньги в регионы уже пошли // Российская газета. 1998. 30 сентября.
151. Пронина И.С. Совершенствование законодательства об органах исполнительной власти и управления // Государство и право. 1993. № 7.
152. Протасов В.Н. Категория «объект правоотношения»: системный и деятельностный подходы // Советское государство и право. 1988. № 2.
153. Рабинович П.М. Время в правовом регулировании (философско-юридические аспекты) // Правоведение. 1990. № 3.
154. Рабинович П.М. О юридической природе целей правовых актов // Правоведение. 1971. № 5.
155. Рахманина Т.Н., Сырых В.М. Систематизация законодательства // Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина, М., 1995.
156. Реутов В.П. О разграничении функций права и правового регулирования // Правоведение. 1974. № 5.
157. Сазонов Б.И. Социальные, организационные и правовые основы механизма действия закона // Государство и право. 1993. № 1.
158. Сальников В.П. Ромашов Р.А. технико-правовые аспекты законотворчества в современной России // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. статей в 2 т. / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001.
159. Самошенко И.С. О правовых формах осуществления функций советского государства // Советское государство и право. 1956. № 3.
160. Сапун В.А. Инструментальная теория права в юридической науке // Современное государство и право. Вопросы теории и истории. Владивосток, 1992.
161. Сенякин И.Н. Правотворчество и законодательство // Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 1997.
162. Сырых В.М. Предмет и система законодательной техники как прикладной науки и учебной дисциплины // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. статей в 2 т. / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001.
163. Таболин В.В. Конституционно-правовые основы системы правоохранительных органов // Конституционное право: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1998.
164. Троицкий B.C., Морозова Л.А. Делегированное законотворчество. // Государство и право. 1997. № 4.
165. Халфина P.O. Право и управление экономикой // Советское государство и право. 1986. № 2.
166. Чернобель Г.Т. Формализация норм права // Советское государство и право. 1979. № 4.
167. Чистов К.В. Традиция, «традиционное общество» и проблема варьирования // Советская этнография. 1981. № 2.
168. Эбзеев Б.С. Толкование Конституции Конституционным судом Российской Федерации: теоретические и практические проблемы // Государство и право. 1998. № 5.
169. Диссертации и авторефераты
170. Бунина Ю.М. Правотворчество как вид юридической деятельности: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. СПб., 2004.
171. Исаков И.Ю. Фактический (юридический) состав в механизме правового регулирования: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Свердловск, 1975.
172. Пиголкин А.С. Нормы советского права и их толкование: Автореф. дис. канд. юрид. наук. JL, 1962.
173. Пономарева В.В. Генезис британского парламентаризма XIII начало XIX вв. (историко-правовое исследование): Дис. . д-ра юрид. наук. СПб., 2002.
174. Соколова Н.С. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: развитие и совершенствование: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2003.
175. Ходукин Д.В. Формы правовых предписаний (теоретико-методологический аспект): Дис. . канд. юрид. наук. СПб., 2001.
176. Шабуров А. С. Формальная определенность права: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Свердловск, 1973.
177. Шумков Д.В. Социально-правовые основания государственного суверенитета в Российской Федерации (исторический и теоретико-правовой анализ): Дис. . д-ра юрид. наук. СПб., 2002.
178. Шутак И.Д. Оговорки в праве (теоретический и историко-правовой анализ): Дис. . д-ра юрид. наук. СПб., 1999.
179. Щендригин В.Е. Развитие федерализма и институтов гражданского общества в России (историко-правовой аспект): Дис. . канд. юрид. наук. СПб., 2001.
