АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Полномочия органов местного самоуправления по обеспечению прав и законных интересов граждан на жилище»
10-2 2901
На правах рукописи
Подгорбунских Андрей Владимирович
ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ ГРАЖДАН НА ЖИЛИЩЕ
Специальность 12.00.02 - конституционное право, муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Омск-2009
Работа выполнена на кафедре государственного и муниципального права государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского».
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Костюков Александр Николаевич
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Нарутго Светлана Васильевна
кандидат юридических наук Калинин Сергей Петрович
Ведущая организация:
Омская академия МВД России
Защита состоится «29» января 2010 года в 16.00 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.179.06 при государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского» по адресу: 644077, г. Омск, ул. 50 лет Профсоюзов, 100, ауд. 315. Зал заседаний ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского» по адресу: 644077, г. Омск, пр. Мира, д. 55 А.
Автореферат разослан «28» декабря 2009 года.
Ученый секретарь объединенного
диссертационного совета И.В. Глазунова
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. На этапе становления местного самоуправления в Российской Федерации необходимым условием его развития является четкое правовое регулирование сферы деятельности местного самоуправления, в том числе в области жилищных отношений. В то же время отсутствует ясное законодательное регулирование вопросов, связанных с управлением и распоряжением жилищным фондом, находящимся в муниципальной собственности, созданием условий для осуществления прав граждан на жилище. Как показывает статистика, в улучшении жилищных условий нуждается около 75% российских граждан, в то время как объемы строительства нового жилья покрывают потребности лишь 2% населения страны1.
Несмотря на принятие Жилищного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», до сих пор отсутствует действенное, эффективное законодательное регулирование вопросов, связанных с реализацией органами местного самоуправления своих полномочий в жилищной сфере.
При этом наиболее полно, оперативно и эффективно вопросы о реализации прав граждан на жилые помещения могут быть решены только на муниципальном уровне. Это обусловлено и тем, что ситуация в жилищной сфере имеет свою местную специфику, и тем, что органы местного самоуправления могут максимально быстро реагировать на проблемы, возникающие при реализации гражданами своих прав в жилищной сфере. Несмотря на это, существует некоторая непоследовательность и бессистемность принимаемых норм права. Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения прав граждан на жилые помещения сформулированы слишком широко и нечетко. Препятствует эффективному правоприменению и «разбросанность» норм, регламентирующих полномочия органов местного самоуправления, как по отраслям российского законодательства, так и внутри отраслевого законодательства по отдельным нормативным актам.
На законодательном уровне отсутствует не только определение компетенции органов местного самоуправления, не раскрывается содержание полномочий органов местного самоуправления в сфере реализации прав и законных интересов граждан на жилшце. Более того, отсутствует даже определение понятия «жилище».
В этой связи есть необходимость в осуществлении всестороннего анализа полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере, нормативных правовых актов этих органов с целью определения направления дальнейшего совершенствования законодательства.
1 Саркисянц А. Ипотечное кредитование на современном этапе // Бухгалтерия и банки. 2007. №4. С. 15.
Кроме того, в настоящее время отсутствуют фундаментальные монографические исследования полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере.
Указанные обстоятельства подтверждают актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Теоретической основой для проведения исследования послужили работы известных российских ученых в области конституционного и муниципального права, а именно: СЛ. Авакьяна, М.В. Баглая, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, Е.В. Гриценко, A.A. Замотаева, Т.Д. Зражевской, H.A. Емельянова, А.И. Казанника, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, O.E. Кутафина, В.В. Лазарева, C.B. Нарутто, А.Н. Писарева, Ю.А. Тихомирова, A.A. Уварова, Г.Н. Чеботарева, В .Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, H.A. Шевелевой и других.
Значительное влияние на диссертационное исследование оказали научные труды в области общей теории государства и права Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, A.B. Малько, Н.И. Матузова, Л.А. Морозовой, B.C. Нерсеянца, Б.Н. Топорнина, Л.С. Явича и других авторов.
Проблемы осуществления органами местного самоуправления полномочий в рассматриваемой сфере, несмотря на свою актуальность, редко анализируются в научной литературе и до настоящего времени не были предметом специального научного исследования в правовой науке. В целом можно констатировать большой научный и теоретический дефицит работ в исследуемой области. Отдельные аспекты обозначенной проблемы рассматриваются в работах С.Р. Гладких, A.B. Гредасова, В.Н. Лисицы, В.Н. Литовкина, И.В. Нечай, C.B. Раскошновой, А.Б. Рыжова, М.А. Соловьенко, Е. Толстенко, А.Н. Черткова, Б.И. Шалыгина, С.С. Щербинина и других.
Отдельные смежные вопросы рассматривались в исследованиях С.А. Помещиковой, В.А. Шишканова, Ю.С. Михалычева, A.B. Урсу и других.
Теоретическое исследование непосредственно компетенции органов местного самоуправления в жилищной сфере осуществлялось С.Э. Маслей и RA. Усольцевой. Другие комплексные исследования по указанной теме до настоящего времени не проводились.
Опираясь на труды предшественников, автор диссертационного сочинения обращался к проблемным вопросам осуществления органами местного самоуправления полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан на жилище. Особо пристальное внимание в работе уделено анализу муниципальных правовых актов, регулирующих вопросы в рассматриваемой сфере.
Объектом исследования является комплекс общественных отношений, связанных с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан на жилище.
Предметом исследования является комплекс нормативных правовых актов федерального, регионального и местного уровня, регламентирующих компетенцию органов местного самоуправления по обеспечению прав и
л
законных интересов граждан на жилище; сложившаяся правовая практика; научные публикации и судебные решения по исследуемым вопросам.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе подробного изучения существующих норм законодательства, научной литературы и судебной практики, связанных с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан на жилище, выявить теоретические и практические проблемы в правовом регулировании данной области общественных отношений.
Поставленная цель диссертационного исследования определила задачи исследования:
- выявить и рассмотреть полномочия органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства;
- выявить и проанализировать полномочия органов местного самоуправления при проведении капитального ремонта многоквартирных домов;
- сформулировать полномочия органов местного самоуправления при осуществлении контроля за деятельностью управляющих организаций;
- определить полномочия органов местного самоуправления в организации товариществ собственников жилья и жилищных кооперативов;
- проанализировать существующие муниципальные правовые акты с целью выявления условий предоставления органами местного самоуправления субсидий и компенсаций на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.
Методологическая основа исследования. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, основаны на общенаучных методах и совокупности частно-научных методов познания.
В ходе работы над диссертацией использовались методы анализа, синтеза, системно-структурный, сравнительный, логический, структурно-функциональный, формально-юридический, метод правового моделирования и другие методы познания.
Нормативную и эмпирическую базу диссертационного исследования составили имеющие отношение к теме исследования нормы Жилищного кодекса РФ, нормы Гражданского кодекса РФ, а также иные нормативные правовые акты, регламентирующие полномочия органов местного самоуправления по обеспечению прав и законных интересов граждан на жилище. Большое значение в работе уделяется муниципальным правовым актам, регламентирующим общественные отношения в рассматриваемой сфере.
Научная новизна диссертации заключается в том, что это одна из первых работ, посвященная исследованию компетенции органов местного самоуправления по обеспечению прав и законных интересов граждан на жилище.
Научная новизна диссертации находит свое отражение в основных положениях, выносимых на защиту:
1. Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения прав и законных интересов граждан на жилище - это совокупность прав и обязанностей органов местного самоуправления, направленных на обеспечение возможности каждого гражданина иметь и использовать в целях проживания индивидуальный жилой дом с входящими в него жилыми и нежилыми помещениями либо жилое помещение независимо от формы собственности, входящее в жилищный фонд.
При этом под понятием «жилище» следует понимать индивидуальный жилой дом с входящими в него жилыми и нежилыми помещениями, жилое помещение независимо от формы собственности, входящее в жилищный фонд и используемое для постоянного или временного проживания.
2. Существуют следующие группы полномочий органов местного самоуправления по обеспечению реализации гражданами своих прав и законных интересов на жилище:
- полномочия органов местного самоуправления при осуществлении жилищного строительства;
- полномочия органов местного самоуправления при осуществлении капитального ремонта жилых домов;
- полномочия органов местного самоуправления по управлению жилищным фондом;
- полномочия органов местного самоуправления по предоставлению субсидий и компенсаций на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.
3. Законодательством о долевом участии в строительстве предусмотрена возможность оплаты доли в объекте строительства только путем внесения денежных средств. При этом постоянная нехватка денежных средств снижает до минимума использование органами местного самоуправления такого способа строительства жилья.
Учитывая то, что органы местного самоуправления в случаях участия в долевом строительстве жилья осуществляют не хозяйственную деятельность, а деятельность, имеющую социальную направленность, в законодательство об участии в долевом строительстве многоквартирных жилых домов и иных объектов недвижимости следует внести изменения. Так, в частности следует закрепить возможность участия органов местного самоуправления в долевом строительстве с использованием иных (неденежных) форм исполнения своих обязательств перед застройщиками, в том числе:
- путем использования в качестве доли участия имущества муниципального образования;
посредством предоставления застройщику определенных имущественных прав;
- путем освобождения застройщика от выполнения определенных обязательств.
4. Жилищное законодательство оперирует понятием «многоквартирный дом», связывая с ним возможность предоставления определенных льгот, выделение денежных средств и т.д.
В связи с возникающими сложностями в применении термина «многоквартирный дом», необходимо закрепить в Жилищном кодексе Российской Федерации следующее определение «многоквартирный дом -совокупность двух и более обособленных жилых помещений».
5. Предусмотренная ст. 2 Жилищного кодекса Российской Федерации возможность использования бюджетных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений, должна быть установлена в Жилищном кодексе Российской Федерации не в качестве нормы по обеспечению условий для осуществления гражданами права на жилище в пределах полномочий органов местного самоуправления, а в качестве отдельного полномочия органов местного самоуправления (в статье 14 Жилищного кодекса Российской Федерации).
6. Учитывая, что на территории многих муниципальных образований находится значительное количество площадей, занятых не только многоквартирными домами, но и индивидуальными жилыми домами, а Градостроительный кодекс Российской Федерации (ст. 46.1) не позволяет органам местного самоуправления принимать в отношении указанных площадей решение о развитии застроенной территории, следует внести изменения в статью 46.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части установления возможности принятия решения о развитии застроенной территории при наличии на соответствующей территории не только многоквартирных домов, а любых объектов жилищного фонда.
7. При оказании содействия жилищному строительству деятельность органов местного самоуправления осуществляется по нескольким направлениям: предоставление земельных участков для жилищного строительства; обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства; предоставление субсидий для приобретения и строительства жилья; осуществление деятельности по переселению граждан из ветхих и аварийных домов.
8. Двойственность правового положения органов местного самоуправления как представителя собственника жилых помещений и как административного органа определяет специфику полномочий при осуществлении контроля за деятельностью управляющих организаций.
Выступая как представители собственников, органы местного самоуправления обладают полномочиями по принятию решения о выборе управляющей организации (в домах, где наряду с жилыми помещениями, принадлежащими муниципальному образованию, имеются жилые помещения, имеющие иных собственников; в домах, где все жилые помещения находятся в муниципальной собственности), а также по осуществлению контроля за деятельностью управляющей организации в рамках заключенного договора на управление многоквартирным домом.
9. Информационная и иная поддержка деятельности товариществ собственников жилья осуществляется органами местного самоуправления путем предоставления мер информационно-методической поддержки,
организационной поддержки, экономической поддержки, а также мер информационного сопровождения деятельности по привлечению населения к участию в управлении многоквартирными домами.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что сформулированные в ней выводы и предложения развивают и дополняют институт полномочий органов местного самоуправления по обеспечению прав и законных интересов граждан на жилище.
Сформулированные в ходе исследования теоретические выводы призваны обеспечить дальнейшее совершенствование нормативно-правовой регламентации отношений в области полномочий органов местного самоуправления по обеспечению прав и законных интересов граждан на жилище. Материалы диссертации могут стать основой для последующих научных изысканий в данной области.
Практическая значимость исследования заключается в выявлении значительного числа недостатков существующей регламентации полномочий органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере. Кроме того, выявлены нарушения федерального законодательства со стороны органов местного самоуправления при принятии муниципальных правовых актов. Теоретические выводы диссертационной работы могут быть использованы при совершенствовании деятельности органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации апробированы в публикациях по теме исследования, в выступлениях на научных конференциях, проводившихся на базе государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского». Положения и выводы диссертации обсуждены, одобрены и рекомендованы к защите на заседаниях кафедры государственного и муниципального права государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского». Основные предложения и выводы апробированы в профессиональной деятельности диссертанта, связанной с участием в разработке и принятии муниципальных правовых актов.
Структура диссертации обусловлена логикой исследования, его целью и задачами. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих четыре параграфа, заключения и библиографического списка. Объем диссертационного исследования соответствует требованиям, предъявляемым к кандидатским диссертациям.
П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность исследования, освещается степень научной разработанности темы исследования, определяются цели и задачи диссертационного исследования, объект и предмет, а также методологическая, источниковедческая и эмпирическая базы исследования, характеризуется научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, показывается теоретическая и практическая значимость полученных выводов и сделанных предложений, указываются сведения об апробации результатов исследования.
Первая глава «Теоретические основы полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения прав и законных интересов граждан на жилище» посвящена рассмотрению ключевых для исследования понятий. Рассматривается вопрос о содержании конституционного права на жилище. Делается вывод, что право на жилище, предусмотренное основным законом государства, включает в себя возможность конкретного лица обладать жилищем и использовать его.
Отмечается отсутствие в жилищном законодательстве определения понятия «жилище». Указанный термин раскрывается только в Уголовно-процессуальном кодексе РФ, при этом делается вывод о невозможности использования в рамках исследования имеющегося определения. Формулируется самостоятельное определение понятия «жилище», под которым предлагается понимать индивидуальный жилой дом с входящими в него жилыми и нежилыми помещениями, жилое помещение независимо от формы собственности, входящее в жилищный фонд и используемое для постоянного или временного проживания.
Отмечается, что Конституция Российской Федерации возлагает на органы местного самоуправления обязанности, которые относятся к компетенции Российской Федерации и ее субъектов, Жилищный кодекс РФ развивает положения Конституции, но при этом Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит положений, разъясняющих такую ситуацию, что приводит не только к неэффективному и неоперативному управлению, но и зачастую к прямому нарушению законности при осуществлении органами государственной власти и органами местного самоуправления своих полномочий.
С целью устранения имеющихся неясностей законодательства рассматриваются имеющиеся научные взгляды на понятие «компетенция», отмечается, что элементами компетенции как категории публичного права являются предметы ведения, позволяющие определить сферу управленческой деятельности субъектов публичной власти, а также полномочия, выступающие в качестве меры возможного и должного поведения указанных субъектов в данных сферах.
Отмечается отсутствие законодательного закрепления содержания как предметов ведения, так и полномочий. Для целей исследования предлагается использовать имеющиеся в научной литературе определения: под
предметами ведения понимать сферы (области) общественных отношений, которые в соответствии с законодательством отнесены к компетенции муниципальных образований, в рамках которых субъекты местного самоуправления данных муниципальных образований могут принимать определенные решения, совершать иные юридически значимые действия; полномочия рассматривать как совокупность прав и обязанностей субъектов публичного права.
Учитывая изложенное, автором делается вывод, что компетенция органов местного самоуправления представляет собой правовую характеристику субъекта управления, включающую в себя предметы ведения и полномочия этого субъекта. При этом понятия «предметы ведения» и «полномочия» соотносятся между собой как «решаемые вопросы» и «средства решения этих вопросов».
Проведенное исследование позволило сформулировать понятие «полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения прав и законных интересов граждан на жилище». Под ними предложено понимать совокупность прав и обязанностей органов местного самоуправления, направленных на обеспечение возможности каждого гражданина иметь и использовать в целях проживания индивидуальный жилой дом с входящими в него жилыми и нежилыми помещениями либо жилое помещение независимо от формы собственности, входящее в жилищный фонд.
Рассматриваются научные исследования, посвященные попыткам раскрыть полномочия органов местного самоуправления в сфере жилищных прав граждан. Делается вывод о том, что в имеющихся научных работах полномочия органов местного самоуправления никогда не рассматривались с позиции оказания помощи гражданам при реализации ими своих полномочий на жилище.
На основе проведенного анализа законодательства были выделены следующие группы полномочий органов местного самоуправления, которые можно считать «инструментами» по обеспечению реализации гражданами своих прав и законных интересов на жилище:
1. Полномочия органов местного самоуправления при осуществлении жилищного строительства.
2. Полномочия органов местного самоуправления при осуществлении капитального ремонта жилых домов.
3. Полномочия органов местного самоуправления по управлению жилищным фондом.
4. Полномочия органов местного самоуправления по предоставлению субсидий и компенсаций на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.
Вторая глава «Полномочия органов местного самоуправления при осуществлении жилищного строительства и капитального ремонта жилых домов» посвящена рассмотрению полномочий органов местного самоуправления в жилищном строительстве, а также рассмотрению
компетенции органов местного самоуправления при проведении капитального ремонта многоквартирных домов.
В первом параграфе «Полномочия органов местного самоуправления в жилищном строительстве» отмечается, что полномочия органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства закреплены в различных нормативных правовых актах: в Жилищном кодексе Российской Федерации, в Федеральном законе от 06.10.2003 № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», анализ которых позволил выделить следующие группы полномочий:
1) полномочия, связанные с административным регулированием строительства;
2) полномочия, направленные на создание условий для жилищного строительства;
3) полномочия по организации жилищного строительства, то есть участие органов местного самоуправления в качестве заказчика-застройщика.
При рассмотрении первой группы полномочий выделяются подгруппы:
- полномочия, направленные на развитие, включающие в себя полномочия по утверждению генеральных планов поселения, городского округа; правил землепользования и застройки; подготовленной на основе генеральных планов поселения, городского округа документации по планировке территории; местных нормативов градостроительного проектирования поселения, городского округа;
- контрольные полномочия, охватывающие выдачу разрешений на строительство и выдачу разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, городского округа.
Анализируя вторую группу полномочий - полномочий, направленных на создание условий для жилищного строительства, диссертант выделяет способы оказания содействия жилищному строительству:
- предоставление земельных участков для жилищного строительства;
- обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства;
- предоставление субсидий для приобретения и строительства жилья;
- осуществление деятельности по переселению граждан из ветхих и аварийных домов.
На основе анализа нормативных правовых актов делается вывод о том, что возможность использования такого полномочия органов местного самоуправления, как предоставление земельных участков в целях содействия жилищному строительству, является весьма ограниченной, при этом расширение рассматриваемых полномочий органов местного самоуправления представляется весьма обоснованным, поскольку именно орган местного самоуправления в наибольшей степени владеет информацией о нуждах проживающего населения, а также способен распределять
земельные участки максимально эффективно для достижения цели жилищного строительства.
Отмечается, что решение проблемы обеспечения земельных участков коммунальной инфраструктурой повлияет на доступность жилья для населения. В целях комплексного решения проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающих доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем, Правительством Российской Федерации была утверждена федеральная целевая программа «Жилище» на 2002 - 2010 годы1, в рамках которой отдельно была выделена подпрограмма «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства». Рассматриваются муниципальные правовые акты, принятые в развитие указанной подпрограммы.
По результатам анализа правовых актов местного уровйя выделяются два основных направления предоставления субсидий для приобретения или строительства жилья:
1) помощь в приобретении жилья молодым семьям (в рамках действующей федеральной программы);
2) содействие в приобретении жилья отдельным категориям граждан, среди них:
- работники муниципальных учреждений и предприятий (города Владимир, Братск, Иркутск, Киров, Курск, Оренбург, Улан-Удэ, Челябинск, Чебоксары и др.);
- многодетные семьи, имеющие трех и более детей, проживающих совместно с родителями (города Владимир, Оренбург, Улан-Удэ, Чита);
- граждане, страдающие тяжелыми формами хронических заболевагон перечень которых предусмотрен законодательством Российской Федераци (город Владимир);
- семьи, имеющие в своем составе детей-инвалидов с детства, инвалидов (города Владимир, Оренбург);
- муниципальные служащие (города Братск, Губкинский);
- лица, пострадавшие от чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий (город Киров);
- пенсионеры (город Оренбург);
- молодые специалисты (города Чита, Улан-Удэ);
- почетные граждане муниципальных образований (город Чита);
- одинокие родители (город Чита);
- сотрудники милиции общественной безопасности, участковые уполномоченные милиции (города Братск, Оренбург).
Рассматривается опыт отдельных муниципальных образований по переселению граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда и сносу (реконструкции) жилищного фонда, непригодного для проживания.
1 Постановление Правительства РФ от 17.09.2001 года № 675 «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2002 - 2010 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №39. Ст. 3770.
Делается вывод о том, что организация жилищного строительства, то есть участие органов местного самоуправления в качестве заказчика-застройщика, является наиболее эффективным, но наименее применяемым способом обеспечения граждан жилыми помещениями.
Во втором параграфе «Полномочия органов местного самоуправления при проведении капитального ремонта многоквартирных домов» отмечается двойственность правового положения органов местного самоуправления при вступлении в правоотношения, связанные с капитальным ремонтом жилых помещений, которые могут выступать в качестве представителей собственников жилых помещений (муниципальных образований) и в качестве органов, осуществляющих административно-властные полномочия в сфере жилищных правоотношений.
На основе анализа практики реализации гражданами своего права на приватизацию жилых помещений, а также муниципальных правовых актов выделяются случаи, в которых органы местного самоуправления выступают как представители собственника жилых помещений:
при осуществлении капитального ремонта непосредственно муниципальных жилых помещений;
- при проведении капитального ремонта общего имущества жилых домов, все помещения в которых являются муниципальной собственностью;
- при осуществлении капитального ремонта общего имущества жилых домов, в которых, помимо прочих, имеются муниципальные помещения;
- при проведении капитального ремонта жилых помещений и общего имущества многоквартирных домов, признанных непригодными для проживания, в которых имеются муниципальные помещения.
Отмечается, что участие органов местного самоуправления при проведении капитального ремонта в качестве административных органов заключается в реализации права органов местного самоуправления предоставлять управляющим организациям, товариществам собственников жилья либо жилищным кооперативам или иным специализированным потребительским кооперативам бюджетные средства на капитальный ремонт многоквартирных домов в рамках создания условий для управления многоквартирным домом.
На основе анализа муниципальных правовых актов в зависимости от условий участия органов местного самоуправления в осуществлении капитального ремонта жилых помещений, не входящих в муниципальный жилищный фонд, выделяются две условные группы полномочий:
- выделение бюджетных средств на проведение капитального ремонта многоквартирных домов при обязательном участии собственников помещений многоквартирных домов;
- предоставление бюджетных средств без обязательного участия собственников многоквартирных домов.
Рассматриваются характерные случаи превышения органами местного самоуправления своих полномочий в сфере проведения капитального
ремонта многоквартирных домов при принятии ими муниципальных правовых актов.
Обращается внимание-на право органов местного самоуправления, предусмотренное статьей 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 года.
Рассматривается специфика деятельности органов местного самоуправления в разрезе Федерального закона от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»1, установившего правовые и организационные основы предоставления финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов путем создания некоммерческой организации, осуществляющей функции по предоставлению такой финансовой поддержки.
Обосновывается необходимость внесения изменений в указанный закон с целью повышения его эффективности и увеличения случаев его применения.
Отмечается неравное положение собственников жилых помещений, выбравших непосредственное управление собственниками жилого помещения, по отношению к собственникам, выбравшим иной способ управления многоквартирным домом, так как при непосредственном управлении возможность получения средств Фонда на проведение капитального ремонта не предусмотрена.
Обосновывается необходимость наделения органов местного самоуправления возможностью осуществления контроля за ходом работ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов.
Третья глава «Полномочия органов местного самоуправления по управлению жилищным фондом» содержит анализ полномочий органов местного самоуправления, связанных с взаимодействием с собственниками жилых помещений многоквартирного дома, выбравшими различные способы управления.
В первом параграфе «Полномочия органов местного самоуправления при осуществлении контроля за деятельностью управляющих организаций» отмечается двойственность правового положения органов местного самоуправления при вступлении в правоотношения с управляющими организациями по поводу управления многоквартирными домами. С одной стороны, органы местного самоуправления могут выступать как представители собственников жилых помещений (муниципального образования), и, следовательно, обладать теми же правами, что и собственники жилых помещений - физические лица. С другой стороны,
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. №30. Ст. 3799.
14
органы местного самоуправления могут выступать в качестве административного органа.
Выделяются следующие полномочия органов местного самоуправления как представителя собственников жилых помещений:
1) принятие решения о выборе управляющей организации:
- в домах, где наряду с жилыми помещениями, принадлежащими муниципальному образованию, имеются жилые помещения, принадлежащие иным собственникам;
- в домах, где все жилые помещения находятся в муниципальной собственности.
2) контроль за деятельностью управляющей организации.
Отмечается, что при выборе управляющей организации в домах, где
наряду с жилыми помещениями, принадлежащими муниципальному образованию, имеются жилые помещения, принадлежащие иным собственникам, имеет место нарушение прав органов местного самоуправления. В указанном случае (наличие иных собственников) решение о выборе управляющей организации принимается на общем собрании, куда зачастую не приглашаются представители органов местного самоуправления. Рассматриваются способы решения указанной проблемы, используемые муниципальными образованиями, путем принятия соответствующих муниципальных правовых актов.
Рассматриваются особенности реализации ч. 2 ст. 163 Жилищного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой управление многоквартирным домом, все помещения в котором находятся в собственности муниципального образования, осуществляется путем заключения договора управления данным домом с управляющей организацией, выбираемой по результатам открытого конкурса или, если такой конкурс в соответствии с законодательством признан несостоявшимся, без проведения такого конкурса.
Отмечается, что осуществление контроля за деятельностью управляющих организаций органами местного самоуправления при вступлении ими в правоотношения в качестве представителей собственника регулируются в рамках заключаемых договоров на управление многоквартирными домами. Однако и на местном уровне вопрос осуществления контроля за управляющими организациями также находит свое освещение в правовых актах, в связи с чем рассматриваются отдельные муниципальные правовые акты.
На основе анализа практики деятельности органов местного самоуправления, а также принимаемых муниципальных правовых актов выделяются следующие административные функции органов местного самоуправления при вступлении в правоотношения с управляющими организациями:
1. Передача документации на многоквартирные дома управляющим компаниям.
Для обеспечения защиты прав собственников помещений в многоквартирных домах, создания благоприятных и безопасных условий для проживания граждан, обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, упорядочения процедуры передачи многоквартирного дома в управление управляющей организации во многих муниципальных образованиях приняты правовые акты, регулирующие вопросы передачи технической документации на многоквартирные дома управляющим организациям.
2. Проведение конкурса по выбору управляющей организации, если в течение года собственниками не принято решение о выборе способа управления.
3. Осуществление учета многоквартирных домов, собственники жилых помещений в которых выбрали способ управления многоквартирным домом, и управляющих компаний (в том числе для проведения конкурса).
Действия органов местного самоуправления, направленные на осуществление учета многоквартирных домов, собственники жилых помещений в которых выбрали способ управления многоквартирным домом, не регламентированы законодательством, однако отмечается, что осуществление таких действий следует признать, безусловно, полезным, поскольку это позволяет отслеживать ситуацию, связанную с управлением многоквартирными домами на территории муниципального образования. Более того, учитывая обязанность органов местного самоуправления по проведению конкурса по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами, собственниками помещений в которых не выбран способ управления или принятые такими собственниками решения о выборе способа управления многоквартирными домами не были реализованы, осуществление учета многоквартирных домов является просто необходимым.
Рассматриваются муниципальные правовые акты, регламентирующие вопросы формирования и ведения реестров с информацией о многоквартирных домах, собственники которых определились с выбором способа управления многоквартирным домом.
Отмечаются наиболее характерные случаи превышения органами местного самоуправления своих полномочий в отношении управляющих организаций при принятии муниципальных правовых актов.
Во втором параграфе «Полномочия органов местного самоуправления в организации товариществ собственников жилья и жилищных кооперативов» отмечаются преимущества такой формы управления многоквартирным домом, как товарищества собственников жилья, и заинтересованность органов власти всех уровней в содействии распространению такой формы управления.
На основе анализа принимаемых органами местного самоуправления правовых актов, а также опыта взаимодействия местных властей и товариществ собственников жилья выделяются два основных направления взаимодействия местных властей и товариществ собственников жилья:
1. В рамках, установленных законодателем в пункте 3 части 1 статьи 165 Жилищного кодекса Российской Федерации, путем содействия повышению уровня квалификации лиц, осуществляющих управление многоквартирными домами, и организации обучения лиц, имеющих намерение осуществлять такую деятельность.
Полномочия, предусмотренные п. 3 ч. 1 ст. 165 Жилищного кодекса Российской Федерации, реализуются путем принятия муниципальных правовых актов, в которых устанавливаются конкретные формы и способы повышения уровня квалификации лиц, осуществляющих управление многоквартирными домами, и организации обучения лиц, имеющих намерение осуществлять такую деятельность.
Так, органы местного самоуправления:
- проводят информационно-тематические семинары;
- предоставляют методическую литературу;
- проводят консультации для жителей по вопросам, связанным с управлением многоквартирными домами;
- организуют обучение председателей товариществ собственников жилья по вопросам, связанным с управлением многоквартирными домами;
- организуют обучение работников организаций коммунального комплекса по вопросам, связанным с управлением многоквартирными домами;
- подготавливают информационные материалы по вопросам, связанным с управлением многоквартирными домами, для публикации в средствах массовой информации.
2. В рамках самостоятельных инициатив путем оказания информационной и иной поддержки деятельности товариществ собственников жилья.
Отмечается, что наиболее широкое применение получило второе направление взаимодействия органов местного самоуправления и товариществ собственников жилья - в рамках самостоятельных инициатив путем оказания информационной и иной поддержки деятельности товариществ собственников жилья.
На основе анализа муниципальных правовых актов выделены следующие направления деятельности органов местного самоуправления:
1) предоставление мер информационно-методической поддержки (организация регулярного взаимодействия с товариществами собственников жилья, в том числе путем проведения встреч, круглых столов, конференций, методических консультаций с целью обсуждения, обобщения, систематизации и решения проблемных вопросов создания и деятельности товариществ собственников жилья; организация регулярного взаимодействия представителей организаций коммунального комплекса с товариществами собственников жилья);
2) предоставление мер организационной поддержки (содействие в определении состава и технического состояния общего имущества многоквартирного дома, в том числе в определении принадлежности
нежилых помещений; содействие в определении перечня услуг и работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме; содействие в организации и проведении общих собраний собственников помещений в многоквартирном доме; подготовка пакета основных документов для организации и деятельности товариществ собственников жилья и другие);
3) предоставление мер экономической поддержки (содействие в обеспечении общедомовыми приборами учета коммунальных ресурсов; прием в муниципальную собственность наружных инженерных сетей многоквартирного дома; обеспечение финансовой поддержки товариществ собственников жилья в части оплаты государственной пошлины за государственную регистрацию товариществ собственников жилья; предоставление средств на регистрацию права общей долевой собственности на земельный участок под многоквартирным домом и другие);
4) предоставление мер информационного сопровождения деятельности по привлечению населения к участию в управлении многоквартирными домами (содействие товариществам собственников жилья по распространению опыта управления домами; проведение разъяснительной работы в средствах массовой информации о создании товариществ собственников жилья как одной из наиболее эффективных форм управления многоквартирным домом и другие).
Рассматриваются наиболее типичные случаи превышения органами местного самоуправления своих полномочий в сфере осуществления взаимодействия с товариществами собственников жилья при принятии муниципальных правовых актов.
Отмечается, что статья 161 Жилищного кодекса Российской Федерации в один ряд с управлением товариществом собственников жилья ставит и такой способ управления как управление жилищным кооперативом или иным потребительским кооперативом. При этом в последнее время государством в большей степени поддерживается такая форма управления многоквартирным домом как управление товариществом собственников жилья, управлению многоквартирным домом жилищным кооперативом как в законодательстве федерального и регионального уровня, так и в муниципальных правовых актах уделяется значительно меньше внимания. Рассматриваются муниципальные правовые акты, посвященные вопросам взаимодействия органов местного самоуправления и жилищных кооперативов. Делается вывод о равенстве правового положения товариществ собственников жилья и жилищных кооперативов, и, как следствие, о возможности распространения всех положений как регионального, так и федерального законодательства о товариществах собственников жилья на жилищные кооперативы.
Четвертая глава «Полномочия органов местного самоуправления по предоставлению субсидий и компенсаций на оплату жилого помещения и коммунальных услуг» посвящена вопросам оказания содействия социально незащищенным слоям населения в уменьшении бремени содержания жилых
помещений путем предоставления субсидий и компенсаций на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.
Вопросы предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг регламентируются статьей 159 Жилищного кодекса Российской Федерации, которой установлено, что право на субсидию возникает у граждан в случае, если их расходы на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, рассчитанные исходя из размера регионального стандарта нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, и размера регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг, превышают величину, соответствующую максимально допустимой доле расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи.
Выделяются категории граждан, которым могут быть предоставлены субсидии, и те, которым субсидии не могут быть предоставлены.
Отмечается, что до 1 января 2008 года субсидии гражданам на оплату жилого помещения и коммунальных услуг предоставлялись органами местного самоуправления из местных бюджетов за счет субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации, в связи с чем между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации возникали постоянные разногласия по расчету размеров субвенций, предоставляемых на выплату субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.
В соответствии с изменениями, внесенными в статью 159 Жилищного кодекса Российской Федерации Федеральным законом от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием полномочий», с 1 января 2008 года субсидии гражданам на основании их заявлений с учетом постоянно проживающих совместно с ними членов их семей предоставляются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными ими учреждениями. Соответственно установлено, что финансирование расходов на предоставление субсидий осуществляется из бюджетов субъектов Российской Федерации.
Однако в связи с тем, что на уровне органов местного самоуправления существовала уже отлаженная система предоставления гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, в ряде субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации в установленном порядке государственные полномочия по предоставлению субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг были делегированы органам местного самоуправления.
В соответствии с частью 11 статьи 159 Жилищного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления может установить для расчета субсидий отличные от установленных региональных стандартов стандарты нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, стоимости жилищно-коммунальных услуг и максимально
допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи, если это улучшает положение граждан, получающих такие субсидии. При этом устанавливается, что дополнительные расходы на предоставление указанных в настоящей части субсидий финансируются за счет средств местного бюджета.
Ввиду того, что установление дополнительных субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг требует значительных затрат за счет средств местных бюджетов, органы местного самоуправления крайне редко принимают соответствующие решения. Рассматриваются отдельные муниципальные правовые акты, посвященные указанному вопросу.
Вторым вариантом оказания помощи гражданам в части уменьшения затрат на содержание жилого помещения является предоставление компенсаций на оплату жилых помещений и коммунальных услуг в рамках статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации, которой предусмотрено, что отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов.
На основе анализа практики деятельности органов местного самоуправления выделяются две разновидности компенсаций на оплату жилых помещений и коммунальных услуг:
1. Компенсации на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, предоставляемые органами местного самоуправления отдельным категориям граждан по всем видам платежей:
- лицам, входящим в состав органов территориального общественного самоуправления;
- почетным гражданам муниципальных образований;
- почетным донорам;
- педагогическим и медицинским работникам;
- ветеранам;
- многодетным семьям;
- коренным малочисленным народам Севера;
- лицам из числа бывших совершеннолетних узников фашистских концлагерей;
- детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей.
2. Компенсации на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, предоставляемые органами местного самоуправления по отдельным видам платежей.
Отмечается, что данный вид компенсаций применяется органами местного самоуправления значительно реже. Как правило, это обусловлено невозможностью решения органами местного самоуправления определенных проблем, связанных с проживанием граждан.
Делается вывод о том, что вопросы субсидирования и компенсации платы за жилые помещения являются социально значимыми, в связи с этим требуют более детальной регламентации на федеральном уровне.
В заключении содержатся краткие выводы и обобщения, сделанные в ходе исследования.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
I. В ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Подгорбунских A.B. Полномочия органа местного самоуправления как представителя собственника жилых помещений в правоотношениях с управляющими организациями. / A.B. Подгорбунских // Конституционное и муниципальное право. Москва. - 2009. - № 15, - С. 26-30 (0,75 пл.).
П. В иных научных изданиях:
2. Подгорбунских A.B. Право собственности на общее имущество собственников жилых помещений в многоквартирном доме / A.B. Подгорбунских // Сборник Администрации города Омска «Способы управления многоквартирными домами в условиях действия нового Жилищного кодекса Российской Федерации». Омск. - 2006. - С. 10-13 (0,32 пл.).
3. Подгорбунских A.B. Ответы на вопросы граждан о деятельности управляющих организаций / A.B. Подгорбунских // Сборник Администрации города Омска «Способы управления многоквартирными домами в условиях действия нового Жилищного кодекса Российской Федерации». Омск. -2006.-С. 43-55 (1,6пл.).
4. Подгорбунских A.B. Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления городского округа в сфере жилищны правоотношений: отдельные аспекты / A.B. Подгорбунских // Проблем] местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы VI научнс практической конференции. Омск. - 2008. - С. 331-343 (0,5 пл.).
5. Подгорбунских A.B. Способы осуществления органами местного самоуправления контроля за деятельностью управляющих организаций / A.B. Подгорбунских // Местное право. Москва. - 2009. - №№ 3,4. - С. 13-26 (2,45 пл.).
6. Подгорбунских A.B. Способы осуществления органами местного самоуправления контроля за деятельностью управляющих организаций / A.B. Подгорбунских // Городское управление. Москва. - 2009. - № 7. - С. 7281 (0,6 пл.).
7. Подгорбунских A.B. Публичные мероприятия. Собрания, митинги, демонстрации / A.B. Подгорбунских // Городское управление. Москва. - 2009. - № 8. - С. 83-92 (0,6 пл.).
8. Подгорбунских A.B. Способы осуществления органами местного самоуправления контроля за деятельностью управляющих организаций / A.B. Подгорбунских // Государственная власть и местное самоуправление. Москва. - 2009. - № 6. - С. 36-43 (1,0 пл.).
9. Подгорбунских А.В. Публичные мероприятия: собрания, митинги, демонстрации // А.В. Подгорбунских // Местное право. - Москва. - 2009. -№№ 7,8. - С. 23-36 (2,12 пл.).
Подписано в печать 25.12.2009. Формат 60x90 1/16. Усл. печ. л. 1,4. Тираж 100 экз. Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского». 644077, г. Омск, пр. Мира, 55-А
2009123584
2009123584
