АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование финансово-контрольной деятельности в России»
На правах рукописи
Хлопкова Светлана Валентиновна
< о
Правовое регулирование финансово-контрольной деятельности в России
(Историко-правовой анализ)
Специальности: Код ВАК 12.00.01. - теория и история права и государства; история учения о праве и государстве;
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук
Москва - 2007
003052575
Работа выполнена в Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счётной палаты Российской Федерации
Научный руководитель: Официальные оппоненты:
Ведущая организация:
доктор юридических наук, профессор Соменков А. Д. доктор юридических наук, профессор Сенопальников A.B. доктор социологических наук профессор Гущин C.B.
Научно-исследовательский институт социальных проблем РАЕН.
Защита состоится 26 января 2007 года в 17 часов на заседании диссертационного совета Д - 015.51.35 ВМАК в МГГУ по адресу: 200022, Москва, Ленинский проспект, дом 6., аудитория Б-538.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного научного учреждения «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счётной палаты Российской Федерации» по адресу: 119992, Москва, ГСП-2, Зубовская улица, дом 2.
Автореферат диссертации разослан 25 декабря 2006 г.
Ученый секретарь диссертационного Совета Академик РАЕН доктор экономических наук,
профессор A.B. Горбатов.
1. Общая характеристика
Актуальность темы исследования. Как известно, необходимость в правовом регулировании общественных отношений возникла с момента организации государства как системы управления делами общества, образования тех классов и групп, которые в силу их развития приняли на себя это управление Становление России как правового государства объективно требует соблюдения дисциплины и законности во всех сферах общественной жизни, в том числе в процессе формирования, распределения и использования денежных фондов государства. При этом именно государственный финансовый контроль обеспечивает выявление отступлений от заданных в этой области параметров и принятие соответствующих превентивных и корректирующих мер. От того, насколько эффективно будет использован его потенциал, в решающей степени зависит социально-политическое и экономическое развитие страны. Эффективность реализации функций права в рамках этой формы зависит от выяснения процесса правового регулирования, состоящего из трёх взаимосвязанных стадий: разработки и принятия юридических норм; возникновения контрольных правоотношений; реализации норм права, заключённых в фактическом использовании лицами своих субъективных прав, исполнения обязанностей, соблюдения запретов. Хотя право и обладает определённой степенью саморегуляции, оно в то же время не достигает и не может достичь такого обособления, чтобы регулировать все свои процессы самостоятельно. Отсюда, наряду с собственным (внутренним), оно имеет внешний механизм реализации, состоящий из всех субъектов права.
В настоящее время государственный финансовый контроль становится одним из основных средств реализации финансово-правовой политики, важнейшим рычагом финансового механизма. Вместе с тем многие вопросы относительно правового и организационного обеспечения данного института в теории и на практике не получили окончательного разре-
шения и по-прежнему приковывают внимание исследователей
Во-первых, в условиях перехода к рыночным отношениям финансово-контрольные органы чаще всего возникали спонтанно и нередко на основе несовершенной правовой базы, к тому же они не были приведены в систему. '
Во-вторых, законодательство о государственном финансовом контроле по мнению автора, не отвечает современным требованиям.
Анализ нормативных правовых актов, регламентирующих эту область общественных отношений, показывает, что, несмотря на большое количество и разнообразие, они зачастую отличаются нечеткостью и неопределенностью своих положений, наличием пробелов. Учитывая, что процесс преодоления кризиса в какой-либо сфере всегда требует познания не только ее современного состояния, но и использование исторического опыта, представляется логичным ответы на некоторые вопросы, касающиеся правового и организационного обеспечения государственного финансового контроля, искать в историческом наследии России.
Таким образом, исторический срез функционирования института государственного финансового контроля не утрагил научного и практического интереса, а проблема его развития и совершенствования с учетом исторического опыта в последнее время приобрела особую актуальность. Все вышеизложенное обусловило выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Объективные аспекты исследования потребовали включение в рамки хронологического анализа период с XVII по XIX век, который автором условно был разделен на пять этапов, изложенных в разделе 11 «Основное содержание рабаты».
Историография. Дореволюционная историография богата исследованиями, в которых освещались различные стороны финансовой политики самодержавия, анализировались вопросы бюджета, кредита, налогообложения и, в том числе, государственного финансового контроля. В
связи с этим в процессе подготовки диссертации было изучено значительное количество научных трудов в соответствии со следующей периодизацией'
а) дореволюционный период (XIX век - октябрь 1917 г.),
б) советский период (октябрь 1917 г. - конец 80-х гг. XX века);
в) современный период (конец 80-х гг. XX в. - по настоящее время).
Среди них можно выделить несколько групп, в частности, монографии, учебные издания, публикации в периодике и юбилейные издания таких авторов, как И И. Бяех, И.С. Блиох, Ф.И. Бочковский, В.А. Сакович и Д.А. Толстой, которые на высоко научном уровне, исследовали институт государственного финансового контроля России в историческом развитии.
В дореволюционный период имеется не так уж много монографических трудов, посвященных непосредственно ее исследованию. В истории российского государства 60-е гг. XIX века в частности, - время перехода к новой экономической формации, начало формирования гражданского общества и трансформации государственно-правовых институтов Этот переход характеризуется развитием института государственного финансового контроля и реформами В.А. Татаринова, отражёнными в книге А.А. Головачева Определенные аспекты государственного финансового контроля изложены в работах:
- А. Вицына «Краткий очерк управления в России от Петра Великого до издания общего учреждения министерств», А Д Билимовича «Министерство финансов 1802-1902. Исторический очерк». Назовем также издания В.Н. Бондаренко, М.В. Клочкова, П Н. Милюкова, в которых содержится анализ организации и деятельности органов финансового контроля в периоды правления отдельных монархов.
Необходимая информация по деятельности уполномоченных органов государственной власти в области контроля получена из рабог И.Е. Андреевского, М.Ф. Владимирского - Буданова, А.Д, Градовского, Н.М.
Коркунова, В.Н. Латкина, В.В. Ивановского и др. В правовой науке дореволюционного периода: XIX — XX вв., государственный финансовый контроль рассматривался преимущественно как институт финансового права, поэтому определенную ценность для разработки, исследуемой темы представили учебные издания по финансовому праву:
- В А. Лебедева, С И Иловайского, И X М. Кремяновского, А. Ку-ломзина и Д Львова, Озерова, И.Т. Тарасова, И.И. Янжула и др., которые позволили исследовать содержание финансового контроля в качестве важной составляющей всей финансовой деятельности государства.
Анализ дореволюционной историографии дает возможность констатировать, что она имела несомненные достижения для изучения государственного финансового контроля. Однако тенденциозность, фрагментарное использование материалов и описательный характер работ, субъективный в отдельных случаях подход к оценке исторических фактов, а также погрешности в методологии не позволяют в полной мере уяснить процесс становления и развития государственного финансового контроля России в XVII-XIX вв.
Второй период в историографии института государственного финансового контроля в работах Ф Белявского, А.И. Коняева и Н Н. Анано-ва, ЗП Евзлина, Б В. Виленского, H.A. Емельяновой, Н.П. Ерошкина, Л.Г. Захарова, С М. Казанцева, А И. Парусова, М.М. Сафонова, В.М. Митрофанова, Э.Э. Понтовича, С М. Троицкого и др , относится к советскому времени
Современный период историографии государственного финансового контроля дореволюционной России также отмечен рядом научных работ Д.В. Балакина, Л В Акопова, И.А. Белобжецкого, В.П. Беляева, Е.Ю. Грачевой, Ю.А. Данилевского, Н.П. Ефимовой, Н А Ковалевой, Е А. Корсакова, A.B. Крикунова, Л Д. Кузнецова, Л.П. Марией, Е.А. Мангако-вой, С.Н. Назарова, Л.Н. Овсянникова, В.Г. Панскова, Н.Д, Погосяна, В.М Родионовой, Н.В. Платоновой, Ю.В. Сорокиной, АД. Соменкова,
И.В. Хаменушко, A.B. Филиппова, В.И Шлейникова, С.О. Шохина A.A. Яябулганова и др Одновременно диссертантом были изучены труды признанных специалистов в области теории государства и права:
- С.С. Алексеева, М.И. Байтина, В М. Горшенева, Н.И. Матузова, A.B. Малько, B.C. Нерсесянца, И Н. Сенякина, В Н. Синюкова, Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфиной и др.;
- истории государства и права -HB Акчуриной, И А. Исаева, Ю М. Понихидина, Ю.П. Титова, О.И. Чистякова и др.;
- административного права - Д.Н Бахраха, И.Л. Бачило, Ю М Козлова, Н.М. Конина, В.М Манохина, И.В Пановой, JI.JI. Попова, Ю.Н. Старилова и др.;
- финансового права - Л А. Вороновой, О.Н. Горбуновой, MB. Карасевой, Ю А. Крохиной, И.И. Кучерова, С.Г Пепеляева, М И. Пискоти-на, Е.А Ровинского, Б.М Сабанти, С.Д. Цыпкина, Н.И. Химичевой и др. Кроме того, при написании работы автором использовались материалы, почерпнутые в трудах зарубежных исследователей реформ государственного аппарата Российской империи, в частности X. Баггера, А.К. Шторха. Подводя итог историографическому анализу по теме диссертации, автор констатирует необходимость дальнейшей научной разработки этой проблемы правового регулирования контрольных отношений.
Источниковедческая база. Учитывая, что государственные учреждения XVIII и особенно XIX - начала XX веков имеют значительную нормативную базу, работа базируется на широком круге правовых источников, которые условно можно разделены автором на две группы, имеющие специфические черты и особенности.
В первую группу включены нормативные правовые акты сосредоточенные, в Полном собрании законов Российской империи (три издания его охватывают законодательные акты с 1649 по 1913 год, насчитывают 133 тома и включают более 133 тыс. законодательных актов, подавляющее большинство которых относится к организации и деятельности госу-
дарственных учреждений). Были использованы также «Свод законов Российской империи», «Собрания узаконений и распоряжений», издаваемые Сенатом с 1863 по 1917гг
Вторую группу источников составили ведомственные материалы, содержащие фактические и статистические данные.
Объектом исследования являются общественные отношения, которые складываются в процессе правового регулирования института государственного финансового контроля в России (XVI11 - XIX веков). Цель диссертационного исследования:
- выявление недостатков и пробелов в правовом регулировании государственного финансового контроля;
- комплексное и в то же время детальное изучение вопросов создания, организации, компетенции и основных направлений деятельности органов государственного финансового контроля,
- а также эволюции правового обеспечения данного института на протяжении трехсотлетнего периода его существования для выработки предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Исходя из поставленной цели, в работе предполагается решение следующих задач:
- анализ деятельности органов, обладавших контрольными полномочиями в финансовой сфере до создания специализированного органа финансового контроля;
- исследование правовых и организационных основ системы государственного финансового контроля в определенный хронологический период;
- изучение эволюции правового регулирования деятельности органов, основной функцией которых было осуществление финансового контроля;
- выявление подверженности трансформациям содержания контрольной деятельности вследствие различных политических, социальных и экономических факторов;
- установление места органов, осуществлявших финансовый контроль, в
государственном механизме;
- обобщение недостатков в правовом обеспечении и организации финансово-контрольной деятельности;
- выявление признаков изучаемого института, имеющих значение на современном этапе;
- обоснование перспектив и направлений развития государственного финансового контроля в России, формирование комплекса предложений, направленных на устранение возникших в современном законодательстве коллизий и пробелов, влияющих на эффективность государственного финансового контроля. Учитывая сложность и многогранность исследуемой проблемы, автор не стремилась к рассмотрению всех ее аспектов, ограничив анализ наиболее важных вопросов в правовом регулировании контрольных отношений.
Предметом исследования выступают историко-правовые аспекты учреждения, становления и развития института государственного финансового контроля в России (XVI11 - XIX веков).
Методологическая основа исследования. При подготовке диссертации использовался всеобщий метод познания - диалектический. Использовались также частно - научные методы:
- системный, сравнительно-правовой, исторический, формально-юридический, статистический. Их применение позволило исследовать объект и предмет научной работы в системной взаимосвязи, всесторонне и объективно. Удалось проанализировать процесс становления и развития правового регулирования государственного финансового контроля, его правовые и организационные основы в конкретных исторических условиях. Кроме того, применялись такие методы научного познания, как:
- анализ, синтез, абстрагирование с применением комплексного и функционального подходов,
- логический, формально-юридический, историко-сравнительный, социологический, сравнительно-правовой, статистический, системно-
структурный и т.п. Такой подход предоставил возможность осуществления:
- анализа взаимодействий различных уровней системы правового регулирования государственного финансового контроля;
- установки характерных особенностей правового регулирования деятельности финансово-контрольных органов;
- выявления объективных и субъективных факторов, оказавших влияние на процесс изменения их структуры и компетенции, на их соотношение с другими государственными институтами.
Научная новизна диссертационного исследования заключена- в раскрытии сущности правового регулирования контрольных отношений в до петровской России;
- в методе анализа правовых явлений и юридических фактов в конкретных исторических периодах;
- в анализе проблем организации и правового регулирования деятельности финансово-контрольных органов в Российской империи, становления и развития системы государственного финансового контроля как непрерывного и целостного процесса, нашедшего свое выражение в законотворчестве.
В результатах, полученных лично автором:
- по-новому и в комплексе рассмотрен ряд вопросов, связанных со становлением в дореволюционной России правового регулирования института государственного финансового контроля;
- определены тенденции развития правового регулирования,
- выявлены проблемы правового обеспечения института государственного финансового контроля;
- исследованы факторы, учет которых необходим при построении и функционировании системы государственного финансового контроля на современном этапе. Научная новизна наглядно продемонстрирована методом анализа большого количества нормативных правовых актов и не-
которых архивных материалов, ранее не вводимых в научный оборот.
Теоретическая и практическая ценность выводов и предложений, сформулированных в диссертации, состоит в том, что они могут быть использованы:
- при разработке и совершенствовании законодательства, регламентирующего вопросы государственного финансового контроля;
- в процессе построения современной системы государственного финансового контроля;
- в правоприменительной практике органов государственного финансового. контроля;
- в учебном процессе при преподавании истории государства и права, теории государства и права, финансового права и других учебных курсов,
- в научно-исследовательской работе (в качестве базы для смежных исследований по истории государственных органов дореволюционной России, при разработке методических пособий и создании обобщающих трудов).
Апробация результатов исследования. Работа выполнена и обсуждена в государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счётной палаты Российской федерации.
Отдельные выводы и основные положения диссертационного исследования изложены в научных публикациях и выступлениях на научно-практических конференциях.
Материалы диссертации используются автором при проведении лекционных и семинарских занятий по курсам «Финансовое право», <Ла-логовое право», подготовке учебно-методических пособий по указанным дисциплинам и в организации научной работы студентов
Структура работы подчинена логике исследования и состоит из введения, трёх глав, включающих девять параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
1.2
11 ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.
Во введении обосновывается актуальность исследования и выбора темы диссертации, определяются цели и задачи исследования, объект и предмет исследования, представляются теоретические, нормативно-правовые и эмпирические основы Излагаются методика исследования, научная новизна и практическая значимость полученных результатов исследования Формулируются основные положения и предложения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов проведенного исследования.
В главе первой: «Правовое регулирование государственного финансового контроля в XVIII веке», а (именно в это время происходило зарождение правовых отношений органов государственной власти, которым была присуща функция финансового контроля) и по 90-е гг. XIX века, анализируется:
- первоначальная стадия становления государственного финансового контроля (вторая половина XVII века) как отдельной отрасли государственного управления, которая включает в себя, также учреждение в этой сфере специализированного органа (Приказ Счетных дел);
- правовое регулирование отношений контроля в современных государствах;
- зарождение контрольных отношений,
- становления правовых основ государственного финансового контроля в период реформ Екатерины II. Именно тогда было утверждено «Учреждение Государственного контроля» - кодифицированный нормативный правовой акт, в основном завершающий формирование правовой базы государственного финансового контроля в XIX веке При этом диссертант исходит из органической связи истории и современности, а принцип историзма понимается им как объективный отбор фактов, анализ исторических событий и их последствий на фоне изучения глубинных тенденций, преобладающих в исследуемый период.
Во второй главе. «Правовое регулирование финансово-контрольной деятельности в России в первой половине XIX века» исследуются:
- основы финансово-контрольной деятельности,
- особенная часть в законодательстве о финансовом контроле;
- специфика финансово-контрольных правоотношений в первой половине XIX века. Автор, условно делит исследуемый период функционирования института государственного финансового контроля на пять этапов:
- становление государственного финансового контроля (вторая половина XVII века) как отдельной отрасли государственного управления,
- активная преобразовательная деятельность в первой четверти XVIII века, централизация государственного финансового контроля и формирование в связи с этим новых органов, основной или одной из основных функций которых было осуществление финансового контроля (Ближняя канцелярия, Сенат, фискалитет, Ревизион-и Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия), а также изменением их правового положения до реформ Екатерины И.
- Третий этап (вторая половина XVIII века) характеризуется перенесением основной тяжести контрольной деятельности на местный уровень - создание Казенных палат, а также преобразованием центральных органов государственного финансового контроля и внедрением в их деятельность принципа единоначалия.
- Четвертый этап (первая половина XIX века) связан, во-первых, с проведением Александром I министерской реформы, которая оказала значительное влияние на развитие исследуемого института и, во-вторых, с оформлением правового статуса Государственного контроля и Министерства финансов как органов финансового контроля
- Пятый этап (начало 60-х - 90-е гг. XIX века) включает в себя период подготовки и проведения в России финансово-контрольной реформы (В.А. Татаринов), а также процесс реализации новых начал государствен-
ного финансового контроля, изменение структуры и компетенции специализированного органа — Государственного контроля - вплоть до издания кодифицированного нормативного акта, закреплявшего его правовой статус Изучение проблемы поставило перед диссертантом ряд вопросов, находящихся на стыке теории и истории государства и права:
- формы государственной деятельности;
- функции государства,
- вопросы государственного контроля, правовой политики, механизма, форм и средств ее реализации и т.п.;
- истории России и государственных учреждений Российской империи (проблемы создания и становления органов государственного финансового контроля, их организации и соотношения с другими государственными институтами в определенные исторические периоды);
- административного и финансового права (вопросы управления в сфере финансов, функции финансов, компетенция и структура органов государственного финансового контроля и т.п.);
- экономических дисциплин (содержание финансового контроля, его формы и методы, методология и методика контрольных мероприятий и т п ). Прежде всего, обращает на себя внимание скрупулезность в изучении данными авторами объекта исследования.
Ценность этих трудов приближается к архивным источникам, поскольку они не только содержат обширный фактический материал об изменениях в правовом регулировании государственного финансового контроля в России, но и рассматривают причины внесения таких изменений, их восприятие обществом. В них излагаются также обстоятельства, оказавшие влияние в целом на развитие исследуемого института;
- рассматривается процесс разработки и реализации реформ в этой сфере, содержится их оценка на основе анализа архивных материалов, статистических сведений и правовых актов;
- в определенной мере проводится сравнительная характеристика правового статуса российских органов финансового контроля с аналогич-
ными органами в зарубежных государствах. Однако полагает автор, этим исследованиям присущи и некоторые недостатки.
Так, в работе ДА. Толстого, которую по праву можно признать первой попыткой исторического обзора развития финансовых институтов в России (в том числе финансового контроля);
- перечисляются финансовые учреждения с указанием продолжительности их существования;
- высказываются предположения о причинах их преобразования, но не анализируются их полномочия, направления деятельности, значение в процессе управления финансами. В свою очередь И И. Блех, исследуя органы государственного финансового контроля, дает по каждому из них краткую справку о времени существования и решаемых задачах, но не затрагивает вопросы практической деятельности, а также не определяет особенности правового статуса данных органов, их место и значение в системе государственного механизма. Кроме того, данная работа отличается фрагментарным изложением материала, что не дает целостного представления о становлении и развитии финансового контроля в России Из монографической литературы, которая имеет отношение не только к финансам и финансовой политике, но и к институту государственного финансового контроля, следует отметить издание И.С Блиоха.
Это фундаментальное исследование, которое включает в себя большое количество статистического материала, а также архивных данных. Рассматривая основные направления финансовой политики в XIX веке, автор достаточно глубоко раскрывает вопросы возникновения финансов с древнейших времен, анализирует деятельность отдельных органов финансового управления, в том числе обладающих контрольными полномочиями, влияние общественно-политической обстановки на изменение их организационных основ
Кроме того, учитывая, что в его работе затронуты проблемы налогообложения, функционирования основных денежных единиц, дефицита государственного бюджета, изыскания средств на его покрытие и т д,
возможно проследить их влияние на становление государственного финансового контроля в России. Ценность данного издания, по мнению автора, состоит в том, что ученым предпринята попытка изобразить целостную картину функционирования финансового контроля в системе государственного механизма. Но при этом следует отметить, что работа И.С Блиоха имеет в большей степени экономическую направленность и не содержит анализа нормашвно-праяовой базы рассматриваемого института.
Несомненный интерес в исследовании государственного финансового контроля вызывает работа Ф.И. Бочковского, который рассмотрел его организацию в России сравнительно с государствами Западной Европы. Безусловно, в системах государственного финансового контроля различных стран есть много полезного, что можно было бы творчески использовать и в России.
Автор констатирует, что различия между контрольными системами разных стран весьма существенны, и обусловлены они в первую очередь историческими условиями формирования государственной власти, формами государственного устройства и управления, конституционными традициями и т.п., поэтому брать за основу разработки зарубежных специалистов без критического анализа и учета российской специфики нецелесообразно. Нельзя при этом не отметить сочинение В.А. Саковича о становлении и развитии института государственного финансового контроля в России.
В нем на основе анализа нормативных актов исследован правовой статус органов государственного финансового контроля с момента их создания и до конца XIX века, при этом особое внимание уделено финансово-контрольной реформе 60-х годов указанного столетия. Кроме того, автор весьма подробно рассмотрел непосредственно ревизионную деятельность, сметные и кассовые правила, провел сравнительный анализ финансового контроля России с аналогичными институтами в зарубежных государствах. Среди них назовем работу Н.В. Алышевского, который достаточно подробно рассмотрел существовавшую до и после указанной
реформы систему государственного финансового контроля, акцентировав особое внимание на преобразованиях В.А. Татаринова. При эгом автор не просто изложил содержание его проектов о введении в России единства кассы, устройстве в государстве единой, независимой от исполнительной власти, контролирующей инстанции, установлении приоритета предварительного финансового контроля и т.п., но и проанализировал предложения по преобразованию контрольного дела и их реализацию на практике.
В 1872 году была опубликована книга A.A. Головачева, посвященная проводимым в 60-е гг. XIX века в России реформам При этом автор, рассматривая вопросы финансово-контрольной реформы, назвал в качестве ее основного достоинства комплексность. Наряду, с достаточно высокой оценкой проводимых в этой сфере преобразований, А.А Головачев отмечал и недостатки, например, отсутствие четкого правового механизма для приведения в исполнение решений, принимаемых центральным органом финансового контроля - Государственным контролем
Далее, укажем также на труды В.А. Татаринова, касающиеся устройства государственной отчетности и финансового контроля, составления и исполнения смет, организации контрольных органов в Австрии, Бельгии, Пруссии и Франции. В первую очередь эти издания представляют ценность для изучения западноевропейских финансовых систем, но в то же время они позволяют глубже понять замысел проводимой в 60-х гг. XIX века финансово-контрольной реформы в России. Автор наряду с тем, что достаточно подробно изучил опыт организации управления финансами в зарубежных странах (в частности, контрольно-ревизионного дела), еще и критически проанализировал в этой сфере законодательство и практику данных государств, выявляя достоинства и возможности их применения в России в процессе проведения реформ. Следует отметить, что В.А. Татаринов был одним из первых, кто с такой тщательностью и глубиной исследовал финансово-контрольные системы зарубежных стран. Значение этих трудов заключается в том, что содержащийся в них материал дает возможность рассмотреть деятельность указанных органов
во взаимосвязи с другими государственными органами Российской империи, оценить место финансового контроля 1 государственном механизме и его роль в обеспечении законности в сфере управления финансами.
В третьей главе: «Правовое регулирование государственного финансового контроля в 60-90-е гг. XIX века» адализируются публикации в периодической печати, касающиеся правовых и организационных основ государственного финансового контроля и составляющие третью группу немногочисленных дореволюционных изданий. Среди таковых назовем работы:
- М Кремяновского, посвященные становлению и развитию Государственного контроля как основного (с издала XIX века) органа, обладавшего надведомственными контрольными полномочиями в области финансовой деятельности государства. В ней излагаются не только изменения, вносимые в законодательство о финансовом контроле на протяжении ста лет, но и мнения практиков по вопросам организации и функционирования указанного органа, а также даемся оценка всех преобразований и нововведений.
- Публикация А. Куломзина дополняет имеющийся материал по финансовому управлению и, в частности, финансовому контролю при Екатерине II. В свою очередь в работах Д Львова содержится подробный анализ результатов финансово-контрольной реформы 60-х гг. XIX века.
Своеобразной разновидностью исследовательской литературы по истории государственных учреждений дореволюционной России, выделенной нами в самостоятельную группу, являются юбилейные издания. Наряду с тем, что они содержат обширные статистические данные, и в них дается оценка института финансового контроля с позиций конкретных исторических условий, необходимо отметить, что в определенных случаях в изложении материала наблюдается некоторая непоследовательность и тенденциозность.
Сборник «Министерство финансов. 1802-1902» был издан по инициативе министра финансов С.Ю. Витте. В нем дается краткий очерк раз-
вития финансовых учреждений до 8 сентября 1802 года, а затем указываются основные мероприятия по формированию структуры министерства, деятельности министров, направлениях проводимой им финансовой политики и т.д. При этом история функционирования министерства подразделяется на этапы, соответствующие периодам царствования императоров и времени нахождения у власти отдельных министров, и характеризуется в зависимости от личных качеств монарха или главы министерства
Аналогичным образом был составлен сборник «Государственный контроль. 1811-1911», который включил в себя исторический обзор первых контрольных учреждений, детальный анализ Манифеста от 28 января 1811 года и далее подробное исследование всех этапов развития Государственного контроля (организационно-правовые основы функционирования, права и обязанности, проекты реформ, сами преобразования, деятельность контролеров)
Научный интерес представляет также «История Правительствующего Сената» - пятитомное издание, вышедшее в 1911 году. В нем рассматривается правовое положение Сената на протяжении всего периода его существования, при этом отмечается, что на первых этапах своей деятельности — это был один из центральных органов, наделенных полномочиями в области финансового контроля. Опираясь в частности, на воспоминания очевидцев, статистические данные и собственные наблюдения, дореволюционные авторы исследовали процесс учреждения института государственного финансового контроля, проследили историческое его развитие, рассмотрели вопросы подготовки проектов реформирования органов финансового контроля, изложили хронологию реализации мероприятий финансово-контрольной реформы 60-х гг. XIX столетия.
Было введено в оборот большое количество источников, поставлен вопрос о значении рассматриваемого института. На данном этапе в исторической и юридической науке вопросы о закономерностях возникновения и развития института государственного финансового контроля получили дальнейшую разработку. Особо выделены работы, которые посвя-
щены историческому анализу организационных и правовых основ государственного финансового контроля в России
Так, Ф. Белявский поэтапно проследил становление органов финансового контроля, но при этом, нельзя не отметить то, что он оставил без внимания вопросы наличия или отсутствия преемственности в регламентации финансово-контрольной деятельности до и после проведения соответствующих реформ
А.И. Коняев, исследуя институт государственного финансового контроля на протяжении более чем трехсотлетнего периода его существования, достаточно подробно проанализировал исторические условия, в которых происходило его развитие
Ценность данной работы заключается в том, что автором за основу взяты архивные материалы В свою очередь H.H. Ананов даёт анализ форм и методов ревизионной деятельности Государственного контроля с 1836 года (после принятия «Образования Государственного контроля») и до 1917 года.
Всесторонний анализ содержания государственного финансового контроля, а также проблем организации его системы провели (необходимо уточнить, что большинство работ, изданных после Октябрьской революции 1917 года, подвергали жесткой критике «царский контроль», в основном, по идеологическим соображениям). В работе «Государственный финансовый контроль в дореволюционной России (1811-1917 гг.)» рассматривается деятельность Государственного контроля со времени его создания и до ликвидации в 1917 году
Позитивно оцениваем использование автором обширного статистического материала, подробное исследование предварительного и фактического финансового контроля, а также особенностей функционирования данного органа в различных сферах экономики (частные акционерные и монополистические общества, железнодорожное хозяйства, казенные горные заводы, государственный бюджет, государственные банки). Однако, исходя из экономической направленности работы, В М. Митрофанов
не уделил достаточного внимания анализу особенностей правового статуса Государственного контроля, его положения в системе государственного механизма.
Определенный интерес представляет монография С.М. Троицкого, рассматривавшего вопросы финансовой политики русского абсолютизма XVIII века и в рамках данной темы затронувшего некоторые аспекты государственного финансового контроля того периода. Важными для исследования государственного финансового контроля представляются работы, посвященные истории государственных учреждений России. Наиболее значимые труды, касающиеся вопросов становления и развития государственного финансового контроля в дореволюционный период в контексте освещения других тем, принадлежат перу Б.В. Виленского, Н.А Емельяновой, НП. Ерошкина, Л.Г Захарова, С.М. Казанцева. А.И. Парусова, М.М Сафонова и др.
Таким образом, в советской историографии интерес к вопросам государственного финансового контроля повысился, значительно расширилась источниковедческая база и проблематика исследований.
Но очевидное и официальное преобладание классового подхода в оценке деятельности дореволюционного государственного аппарата приводило к нарушению принципа объективности изложения материала.
С началом социально-экономического и политического обновления в нашей стране, требующего связанности всех ветвей власти правом, исследователи вновь обратились к историческому опыту реформирования важнейших государственно-правовых институтов. В этом плане уделяется внимание работам Д.В. Балакина, Л.П. Марией, Н В Платоновой, Ю.В Сорокиной, A.A. Ялбулганова и др., значение которых состоит в том, что в них с позиций современной науки рассматривается становление и развитие организационно-правовых основ финансовой деятельности государства.
В исторической и юридической науке достигнуты определенные успехи в изучении отдельных аспектов деятельности дореволюционных
органов финансового контроля. Вместе с тем многие вопросы, полагаем, до сих пор остаются разработанными недостаточно. В частности, отсутствует комплексное историко-правовое исследование государственного финансового контроля в Российской империи на протяжении трехсотлетнего периода его функционирования, в полной мере не проанализирована нормативная база данного института, складывавшаяся в конкретных исторических условиях, а также не выявлены тенденции и закономерности его развития, применение которых возможно на современном этапе Поэтому существует и др. как учредительные (устанавливающие или изменяющие правовой статус государственного органа), так и акты управления (закрепляющие содержание конкретного управленческого действия). Основная часть нормативного материала, относящегося к предмету исследования отнесены к наиболее значимым:
- «Отчеты Государственного контроля по исполнению государственной росписи и финансовых смет», публиковавшиеся ежегодно и содержавшие самую обширную бюджетную статистику;
- «Всеподданнейшие доклады Государственного контролера о развитии и деятельности Государственного контроля», более полно отражавшие реальное положение дел в системе государственных финансов и содержавшие анализ экономического положения страны за текущий год, а также различные приложения к «Отчетам...» с подробной информацией по определенным вопросам.
Особую ценность для изучения правового регулирования государственного финансового контроля в историческом развитии представляет собой «Всеподданнейший доклад Государственного контролера о развитии и деятельности Государственного контроля с 1855 по 1880 г.». Изучен также ряд документов, характеризующих организацию и деятельность дореволюционных органов государственного финансового контроля России, которые хранятся в центральных государственных архивах Российской Федерации — Российском государственном архиве древних актов в городе Москве (РГАДА), Российском государственном историческом архиве в
Санкт-Петербурге (РГИА). При этом более представительную базу хранения по теме диссертационного исследования представляют документы и материалы РГИА, а именно:
- фонд 576 «Государственный контроль», фонд 560 «Общая канцелярия Министра финансов», фонд 563 «Комитет финансов», фонд 565 «Департамент Государственного казначейства» и т.п. Определенный интерес вызывают личный фонд П.Д. Киселева (ф. 958), К.П. Победоносцева (ф. 1574), бумаги М.М. Сперанского (ф. 1251). Ценную информацию об органах государственного финансового контроля Российской империи дали публикации документальных материалов, осуществляемые различными научными учреждениями, в том числе Академией наук СССР Их значимость определяется тем, что в них включены не только тексты законодательных актов, регулирующих конкретные сферы государственной деятельности, но и приведены их редакции, проекты, а также комментарии и иные сведения, позволяющие оценить роль этих узаконений в связи с общественной и политической обстановкой в стране, проследить процесс зарождения и реализации правовой идеи.
В Заключении сформулированы основные выводы и предложения А единство исторических и сравнительно-правовых подходов позволили автору отвлечься от единичных и второстепенных черт изучаемых объектов и пространственно-временных различий между ними с целью выявления основополагающих, длительно действующих признаков исследуемого явления. Это в свою очередь не только не обеспечивает системность государственного финансового контроля, а, напротив, влечет нерациональное распределение полномочий между его субъектами Неслучайно поэтому на сегодняшний день в их работе отсутствует должная координация и слаженность, наблюдается явное и скрытое дублирование функций, параллелизм и, как следствие - недоработки, упущения и параллелизм и, как следствие - недоработки, упущения и многочисленные злоупотребления в сфере финансовой деятельности
Историко-правовое исследование финансово-контрольной деятельности дает возможность выявить характерные особенности и сущностные признаки, степень подверженности ее содержания изменениям вследствие различных политических событий, социальных, экономических и иных факторов. В этой связи рекомендуется:
- в России разработать соответствующую современным экономическим отношениям Концепцию государственного финансового контроля, которая закрепляла бы методологические основы развития данного института и могла бы служить своего рода моделью на перспективу;
- создать единую, согласованно и эффективно действующую систему государственного финансового контроля;
- при построении современной системы государственного финансового контроля и формировании ее правовой базы, использовать выработанные на протяжении многовековой российской истории принципы, формы и методы финансового контроля, которые позволят обеспечить его легитимность, целостность и эффективность.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Хлопкова C.B. Особенности нормативно-правового регулирования формирования местных бюджетов И Право, теория и практика. 2006. №4.— 0,9 п.л.;
1. Хлопкова C.B. «Правовое регулирование государственного финансового контроля нуждается в совершенствовании» // Информационный бюллетень «Президентский контроль». 2006. № 2 — 1,5 п л ;
3. Хлопкова C.B. Влияние статуса и организационно-правовой формы органов контроля на реализацию их полномочий и функций // Юридические науки. 2005 г. № 6. — 1,4 п.л.;
4. Хлопкова С.В Ответственность за бюджет // Бюджет. 2005. № 1.
Хлопкова Светлана Валентиновна
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Подписано в печать 24.11.2006 г. Формат 60x90, 1/16. Объем 1,5 п.л. Тираж 50 экз. Заказ № 1031
Отпечатано в ООО "Фирма Блок" 107140, г. Москва, ул. Краснопрудная, вл.13. т. 264-30-73 www.blok01centre.narod.ru Изготовление брошюр, авторефератов, печать и переплет диссертаций.
