АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование и государственное управление образованием»
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ
РГ8 ОД
Центр государства и права л На правах рукописи
НАГИЕВ Фахраддин Таги оглы
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ОБРАЗОВАНИЕМ (Сравнительный анализ в Российской Федерации и Азербайджанской Республике)
Специальность 12.00.02 — государственное право и управление; советское строительство; административное право; финансовое право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва —1994
Работа выполнена на кафедре государственного управления и права Российской академии управления.
Научный руководитель — кандидат юридических наук,
доцент ЯЦЕНКО И. С.
Официальные оппоненты:
до х л ор юридических наук, профессор —
ШОРИНА Е. В.
кандидат юридических наук —
ЧЕРНИК И. Д.
Ведущая организация — Бакинский государственный университет им. М. Расул-заде, юридический факультет, кафедра конституционного права.
Защита состоится 12 мая 1994 г. в 12.00 час. на заседании специализированного совета Д—151.04.05 в Российской академии управления по адресу: 117606, Москва, пр. Вернадского, 84, корп. 1, ауд. 2297.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАУ.
Автореферат разослан 12 апреля 1994 года.
Ученый секретарь специализированного совета, кандидат юридических наук,
доцент : Ц 1 ^ 1 ШЦЕНКО И. С.
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Кардинальное отличие со-ременной реформы образования в российской Федерации и других транах-членах Содружества Независимых Государств от предше-тврщих ■ советских реформ образования и аналогичных реформ а Западе обусловлено теш глубочайшими социальными, экономи-ескими и политическими сдвигами, которые происходят в этих гранах.
Именно этим определятся как глубина и масштаб осуществляли политики в области образования в российской Федерации и зербайджанской республике (а в данном исследовании речь пой-эт преимущественно об этих государствах), так и те огромные зудности, которые стоят у нее на пути. Ведь они проявляются з только в экономической сфере, как часто ошибочно полагают, ) и заключаются в отсутствии прочной правовой базы, когда при-пие ряда не взаимосвязанных законов автоматически не снимает :е проблемы реформирования образования. Принятие закона - лишь :рвый шаг к продвижению реформы образования. Условия для тако-> продвижения может создать сильная и динамичная образователь-1Я политика, в центре которой должны стоять вопросы практиче-;ой реализации намеченных целей. Это послужило бы прочной ¡новой для отработки механизмов осуществления Закона РФ "Об ¡раз овании" и реформы системы образования.
Б основе реформы образования лежат две исходные посылки, рвая: новое общество нельзя строить на фундаменте старой ;олы. И вторая: образование - не только ведущий фактор воспи-ния человека и формирования гуманных отношений, но и решающий ктор развития общества, проведения радикальных реформ во ех сферах жизни. Отсюда - смена политической стратегии в сфе-образования и изменение самого типа образовательной полити-, отказ от привычного, постоянного подтягивания образования требованиям жизни и установка на опережающее его развитие, тко закрепленная Указом № I Президента российской Федерации.
Смена политической стратегии в сфере образования, объявле-е его приоритетности указом № I Президента Российской Федера-я, а также законами "Об образовании" российской Федерации от
10 июля 1992 г. и Азербайджанской Республики от 7 октября 1992 г. делают актуальным исследование вопросов правового регулирования образовательной политики, а также государственна управления образованием. Принятие Конституции РФ 1993 года, с вершенно по-иному трактующей права и обязанности государства граждан в области образования, не только является новым для большинства лиц, имеющих отношение к вопросам образования, не и требует совершенно иного, отличающегося от традиционного, подхода к указанным вопросам.
При всей важности проблемы правового обеспечения новой образовательной политики молодого независимого государства -Азербайджанской республики - ее анализ в научной литературе носит пока фрагментарный характер. Концептуальное обобщение I следуемого вопроса остается крайне неудовлетворительным.
"Степень научной разработки темы. Основные шпразлёшя с вершенствования правового регулирования и государственного управления образованием получили в последнее время отражение исследованиях по государственному (конституционному) и админ стративному праву, в материалах региональных совещаний, пров денных Министерством образования российской Федерации, ряда совещаний по экономическим, социальным и правовым вопросам в правительственном уровне (1993-1994.т.).Важным вкладом в на ную разработку исследуемой темы стало проведение в 1993 г. М вдународной научной конференции "Образование. XXI век" (Моек - Санкт-Петербург, 3-11 икотя). На конференции были подвергну тщательному анализу состояние и пути развития высшего образо: ния в развитых странах в свете преобразований, происшедших в мире за последние годы и ожидающихся к началу XXI века.
Вместе с тем правовые аспекты регулирования государстве] него управления образованием познаны пока явно недостаточно.
Избранная тема не подвергалась также диссертационному и< следованию и в Азербайджанской республике. Учеными-педагогам] республики освещена история создания и развития современной школы в Азербайджане. Можно отметить труды Мехтизаде М.М., Мусаевой Т.А., Джафарова Ф.А., Гаснмова Г.С., Ахмедова Б.А., Сеидова М.М. и других. Однако юридическим аспектам почти не
делилось внимания. Кроме того, со времени опубликования боль-ей части работ указанных авторов прошло значительное время, а и изменения в обществе происходят так быстро, что многие аботы, не успев появиться на свет, теряют свою злободневность.
Проведенному в исследовании анализу и полученным выводам пособствовали труды ученых, исследующих проблемы теории госу-арства и права, государственного права и управления, админи-тративного права - Г.В.Атаманчука, С.Н.Братуся, Б.Н.Габричид-е, С.ЭЛСилинского, Н.Г.Кобеца, Н.М.Кейзерова, Г.В.Мальцева, .А.Пертдика, С.В.Соловьевой, Ю.А.Тихомирова, н.В.Черноголов-ина, К.Ф.Шеремета, Е.В.Шориной, А.И.Экимова, И.ДЛерник и др. реди ученых-юристов,исследователей правовых вопросов регули-ования и управления образованием,следует назвать Й.Л.Бачилло, .А.Дорохову, С.И.Штамм, В.И.Шабайлова, В.В.Мригу. Существен-ый научны!! вклад в исследуемую тему внесли в свое время казах-ганские авторы Г .С.Сапаргалиев, Е.Б.Баянов, А.А.Таранов, .Х.Джекбатыров.
Анализируемый материал о правовом аспекте проблем регули-эвания и государственного управления образованием, к сожалению, значительной степени устарел и в научном смысле. Эти работы юаются многих вопросов избранной автором темы исследования в 5щих чертах и опираются на практику органов и образовательных зреждений периода до принятия новых законов об образовании, губокое изучение многогранной практики и теоретической пробле-1тики правового регулирования образования и способов разрешения ^о противоречий на примере стран-членов СНГ, прежде всего Рос-1И и Азербайджана, практически только начинается. Пытаясь вое-злнить этот пробел, диссертант на основе комплексного изучения шцепций реформы образования в ряде стран с развитой рыночной сономикой предлагает пути, формы и методы правового регулиро-шия и государственного управления образованием в посттотали-1рном государстве.
Объектом исследования являются конституционные основы обра-шания в российской Федерации, ее субъектах, других государ-•вах-членах СНГ, пути и механизмы обеспечения регулирования совершенствования механизма управления образованием.
Предметом исследования являются теоретико-правовые аспек1 регулирования и государственного управления образованием. Это объясняется следующими причинами:
- во-первых, реформирование системы образования молодых независимых государств создает возможности для решения пробле) развития юс государственности, в том числе и конституционного строительства;
- во-вторых, необходимостью более четкого разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоупра: ления в области образования;
- в-третьих, потребностями разработки иправового регулирования новой системы образования, обновления образовательного законодательства;
- в-четвертых, необходимостью обновления и уточнения пон) тийного аппарата, форм, методов и пределов правового регулирования образования;
- в-пятых, практической потребностью выявить, проанализировать и разработать оптимальные варианты соотношения государственного управления, координации и регулирования в условиях ] формирования образования в переходном периоде.
Целью диссертационного исследования является анализ теор; тических и практических предпосылок установления новых форм правового регулирования в сфере образования, а такке разработ] предложений и рекомендаций по оптимизации структур и взаимоде! ствию органов государственной власти и управления с учетом пе] пектив, открывающихся в связи с реформой образования.
Исходя .лз этого, автор ставил перед собой следующие задачи:
- проанализировать конституционные основы регулирования образования в условиях переходного периода;
- выявить возможности государственного управления, в том числе его функций координации и регулирования в условиях углус ления реформ;
- обосновать предложения по совершенствованию законодательства с учетом хода реформы образования и действующей праве вой системы регулирования образования;
- разработать проект оптимизации правового регулирования, I частности, структур управления и взаимодействия органов ласти и управления в области образования.
Теоретическую и методологическую основу диссертации оставляют разработки отечественных и зарубежных ученых - юри-тов, педагогов, школоведов, управленческих и других специали-тов в области законодательства об образовании, а также органи-аши государственного управления образованием. При изучении анализе данного материала потребовалось теоретическое осмы-ление нормативного материала, а также проблем очищения его г устаревших норм, приведения в систему.Кроме того,возникла по-юбность в концептуальной разработю проблем совершенствования законодательства об образовании и государственного управления этой области.
Многоаспектный характер исследования потребовал изучения анализа научной литературы по философии, социологии, педаго-1ке, экономике и финансам, общей теории государства и права, )сударственному праву и управлению, зарубежному государство-щению и управлению, широкого применения комплексного, кон-штно-целевого, сравнительно-правового и других научных метода, Использованы материалы высших органов государственной вла-■и и управления Российской Федерации, ее субъектов, Азербайджан-:ой республики, а такие опыт стран дальнего зарубежья.
Нормативную основу исследования составляют конституционное текущее законодательство российской Федерации и Азербайджан-.ой республики, подзаконные акты, эмпирической базой исследова-я является практика деятельности органов государственной вла-и и управления российской Федерации,Азербайджанской Республи-(в том числе Нйхичеванской Автономной республики), ряда дру-х государств-членов СНГ, образовательных учреждений. В сравни-льном плане изучено соответствующее законодательство госу-рств-членов СНГ, ряда стран дальнего зарубежья, многие локаль-э нормативно-правовые акты, а также результаты их применения.
Научная новизна исследования состоит в разработке концеп-л правового регулирования и государственного управления обра-занием на современном этапе. Исхода из нынешнего состояния
с оцкально-экономиче с кого развития, с позиций государственного права дана трактовка сущности правового регулирования и государственного управления образованием. Автором использованы новые методологические подходы при исследовании правовой базь формирования и осуществления современной образовательной поли тики, основанной на единстве в России федерального образовательного пространства и многообразии форм получения образования в рамках единой Федеральной программы развития образования.
Осмысление дискуссионных вопросов, критическая оценка складывающейся практики позволили диссертанту представить на защиту ряд самостоятельных выводов, новых положений и рекомен давдй, направленных на решение правовых проблем регулирования образовательной политики и совершенствование текущего законодательства.
На защиту выносятся следующие положения:
- определение сущности правового регулирования и государ ственного управления образованием, его особенности: политико-юридическая .значимость, социальная направленность, устойчивость в сочетании с динамизмом и др.;
- системный, сравнительно-правовой и программно-целевой анализ механизма регулирования и управления образованием в ус виях углубления социально-экономических реформ, что позволило определить соотношение понятий "система образования", "госуда ственное управление образованием", "регулирование образования "администрация образовательного учреждения", "учреждение допо нительного образования", "оптимизация управления образованием
- признаки законодательства об образовании как самостоятельной отрасли законодательства, механизм единства указанной отрасли;
- целесообразность законодательного регулирования основн направлений реформирования и развития системы образования;
- соображения, касающиеся внесения изменений в действующ законодательство о регулировании деятельности образовательных учреждении различных организационно-правовых форм;
- первоочередные меры высших органов государственной влаги и управления по нормативному обеспечению реализации Про-раммы реформирования и развития системы образования;
- функциональная модель схемы управления образовательным кругом в Азербайджанской республике как основной территориаль-ой единицы системы образования;
- предложения по дальнейшему упорядочению законодательства 5 образовании путем его кодификации по отдельным проблемам;
- предложения по образованию единого Центра управления зследапломным образованием, упорядочению системы дополнительно образования;
- проект нового учебно-календарного графика, совпадающего календарным годом, в образовательных учреждениях Нахичеван-юй Автономной Республики, с учетом ее общественно-политиче-шх и климатических условий;
- проект Программы реформирования и развития системы обра-гаания Азербайджанской республики в условиях углубления соци-гьно-экономических реформ.
Практическая значимость исследования определяется его ори-иацией на решение актуальных проблем правового регулирования государственного управления образованием в деятельности зако-щательных, управленческих и образовательных субъектов, реаль->й возможностью использования выдвинутых диссертантом предложе-й и рекомендаций в процессе осуществления реформ, а также раз-.ботки новой Конституции Азербайджанской республики как демо-атического, правового государства.
Исследование содержит ряд выводов, предложений и рекомен-дий, направленных на разработку новых и совершенствование придых законодательных и управленческих актов, оптимизацию меха-змов реализации нормативных актов Российской Федерации и ербайджана.
Практический интерес представляют разработки проектов нор-тивных актов об основной территориальной единице системы об-зования Азербайджанской Республики.
По мнению диссертанта, заслуживает внимания предложение о рмкровании региональных научно-образовательных центров по
управлению высшим образованием в российской Федерации, центре по внедрению разработок региональных вузов в народное хозяйство.
Материалы диссертации имеют практическое значение для оч раслевых юридических наук, они могут найти применение в праве вом регулировании и государственном управлении образованием, а также быть полезными для практических и научных работников исследованных отраслей.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаг методического семинара в Центре государства и права российскс академии управления, а также нашли отражение в трех публикаци ях, в том числе отдельной брошюре "Законодательство некоторых зарубежных стран об образовании".
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, четырех параграфов, заключения, приложений, списка яспо зованных источников и литературы.
П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении • обосновываются актуальность, теоретические практические предпосылки выбора темы диссертационного исследо ния. Определяются проблемы, объект, предает, цель, основные з чи, методологическая и теоретическая основа, научная новизна, раскрывается практическая значимость исследования.
В первой главе - "Теоретико-правовые проблемы регулирова ния образования" - рассматривается структура законодательств, об образовании, его место в общей правовой системе. Подчерки© важное значение законодательства об образовании как средства проведения государственной политики в области образования, об' печения выполнения системой образования ее функций, диссертан отмечает, что законодательство представляет собой способ сове: шенствования организации самой системы образования, т.е. способ ее постоянного обновления и реформирования.
Диссертант связывает потребность в обновлении законодате, ства об образовании с необходимостью изменения основных напра) лений образовательной политики, связанной с коренным изменена общественно-политического строя в российской Федерации и друи
.транах-членах СНГ, в частности,в Азербайджанской Республике.
На данном этапе происходит углубление радикальных соци-льно-экономических реформ, в том числе и в образовательной фере. А поскольку реформа не является одноразовым мероприяти-м, а представляет собой длительную перестройку системы, рас-читанную на многие годы, диссертант считает необходимой кон-ептуальную разработку актуальных проблем, связанных с даль-ейшим, перспективным совершенствованием законодательства об бразовании. Это имеет большое значение для повышения эффектив-ости системы образования и совершенствования правового регули-ования и государственного управления образованием, обеспече-ая гарантий прав личности на образование.
С целью обоснования важности своих предполагаемых разра-эток и предложении автор делает краткий экскурс в прошлое, зоанализировав наиболее важные научные труды и законодательно об образовании. Диссертант приходит к выводу, что в систе-? образовательного права входят нормативные и подзаконные егы, представляющие собой обособленную отрасль законодательна. Отраслевая принадлежность этих актов и содержащихся в них >рм обусловлены единством их назначения, однопредаетностью их держания, взаимосвязанностыо, объединяющей их в особую целост->сть.
Объективно существующая однопредметность в содержании >рм и единство целей регулирования, провозглашение сферы об-.зования приоритетной (ч.1 ст.1 Закона РФ "Об образовании) и изнание за образованием стратегического значения (преамбула кона Азербайджанской республики "Об образовании"), выделение конодателем особого предмета регулирования и принятие Закона, условленные социально-экономическим и политическим значением нной области правового регулирования-, являются важными при-аками, квалифицирующими законодательство об образовании как мостоятельную отрасль законодательства.
Основу системы законодательства об образовании составляют рмы Конституции российской Федерации, помещенные в I и 2 гла-х, и нормы специального акта - Закона РФ "Об образовании", зом системы служат ст. ст. 43 и 72 Конституции РФ, концентри-
- 10 -
рованно выражающие сущность правового регулирования соответствующего круга общественных отношений. Содержание конституционного права на образование заключается в провозглашении граждан правомочными субъектами получения образования всех видов и форм. Конституция РФ предусматривает основные из них -дошкольное, основное общее и среднее профессиональное,а также высшее образование в государственных или муниципальных обраво' вателъных учреждениях и на предприятиях. Государство готово поддерживать различные формы образования. Так, части 2-5 ст.4! Конституции РФ посвящены гарантиям права на образование. Суть этих гарантий определяется характером их видов, к которым относятся: а) принципы - общедоступность, бесплатность (в определенной степени); б) направление государственной политики в области образования; в) программа развития образования; г) критерии образования. Следовательно, гарантируется определенное направление деятельности всего государственного аппара та, органов государственного управления образованием и самой системы образования. Таким образом, содержание частей 2-5 ст.43 свидетельствует о том, что данные гарантии косят в целом организационно-политический характер. А общие материальны и политические гарантии лежат вне пределов данной статьи Конституции Российской Федерации.
В иерархии внутрисистемных связей законодательства об об разовании наивысший уровень отводится функциональным связям конституционных норм с остальными структурными элементами с стемы. Эта связь выражается в том, что Конституция РФ в ст.43 во-первых, дает импульс развитию отрасли и намечает круг подо раслей; во-вторых, конституционные предписания являются основ ми построения отдельных институтов (прием в учебные заведения ответственность родителей и т.д.); в-третьих, вызывает появле ние конкретизирующих подзаконных нормативных актов.
Тщательному анализу подвергается структура законодательства об образовании, в центре которого стоит Закон РФ "Об обр зованим"; в нем четко установлен предмет правового регулирова ния, очерчены организационные основы государственной политики в области образования, зафиксирована отрасль как целостное пр
зое единство. В законе сформулированы единые задачи и принципу указаны общие для всей отрасли институты, закреплены струк-'уры отраслевой системы законодательства, определены некоторые юновные понятия, даны общие правовые установления в отношении •.убъектов. Закон служит выражением единства отрасли, а зафик-шрованные в нем подотрасли и обще отраслевые институты отра-•яют своеобразие сферы образования как системы. В них так или яаче проявляется действие системообразующих факторов: выделяйся цели регулирования, состав и задачи законодательства, ограничивается предмет, даются исходные начала для определе-ия статуса основных участников правоотношений в сфере образо-ания.
Подотрасли законодательства об образовании как элементы го структуры представляют собой комплексы институтов законо-ательстваоб образовании, характеризующиеся определенным един-твом, выражающимся в однородности содеркания регулируемых под-траслью отношений в специфических, но единых для каждой отрас-и целях.
Деление на подотрасли - первый уровень иерархии в системе аконодательства об образовании. Существование следующего свя-ано с выделением институтов. Институты законодательства - ком-лексы норм, регулирующих какой-либо самостоятельный сектор об-ественных отношений данной отрасли. Характерными признаками нститута являются самостоятельность, полнота, всесторонность эмалирования. Выделение институтов явллется одним из критериев зовня развития права. Ряд авторов среди признаков института э.зывают обособленное оформление его в системе законодательства, змещение в качестве самостоятельного раздела (подраздела) в эдификационном акте-*-.
Действительно, в особых актах, таких как положения об об-13овательных учреждениях какого-либо типа, в постановлениях системе государственного управления образованием фиксируются югие институты подотраслей образования. Но это не означает, ;о их содержание исчерпывается нормами этих актов, поскольку
, См.: Алексеев С.С. Теория права. - М., 1994.
- 12 -
они дополняются иными нормами, дающими вариантные решения, детализируя и дополняя единый акт. А это подтверждает, что содержание института всегда намного шире, чем раздел или сам кодифицированный акт. Это приводит к неудобствам и затруднениям при применении норм. Поэтому требование ликвидировать расхождение между содержанием правового института и его формо сделать форму единой, цельной, соответствующей единству и целостности регулирования того или иного участка общественных отношений, заслуживает внимания. Для удовлетворения этого тре бования необходимо проведение следующего этапа кодификации законодательства, регулирующего отношения в области образования, а именно разработка кодексов, которые привели бы законодательство об образовании в логическую, стройную систему.
Будучи основными структурными элементами системы законод; тельства об образовании, отраслевые институты и в этом качест: носят обобщенный характер. Внимательное изучение Закона "Об образовании", которым установлены эти институты, позволяет сд| лать вывод о том, что Закон носит принципиальный, но пока как не до конца обозначенный характер. Он разработан еще первичны образом: содержит отсылки к другим актам, носит программный, ; временами даже декларативный характер, что и подтверждается п< чти двухгодичным периодом его применения. Поэтому представляв' необходимым поставить вопрос о дальнейшем развитии институтов общей части Закона, касающихся компетенции Российской Федеращ и субъектов Федерации, органов местного самоуправления в сфе] образования, системы управления образованием, руководства обр; зованием в низовом звене образовательных учреждений, в особенности в негосударственных школах. Требует большего вниманш и такой важный институт, как порядок создания и регламентации деятельности образовательного учреждения.
Учитывая различный уровень развития правовых институтов, автор предлагает системное (функционально-структурное) исслед< вание образовательного права с целью обнаружения пробелов в законодательстве об образовании. Кроме того, системное описаш отрасли на уровне составляющих ее правовых институтов выявляет потребность в установлении общих для институтов нормативных
предписаний с целью более четкого выражения заложенной в основе структуры правовой конструкции, формулирования принципов. Это должно отражаться на повышении уровня ведомственного нормотворчества, установлении его локальных пределов, разработке процессуальных институтов и,прежде всего,процедур реализации гражданами права на образование, на систематизацию и консолидацию норм, регулирующих отношения по внедрению обязательного общего среднего образования.
В зависимости от функций, которыми обладают нормы законодательства об образовании, диссертант выделяет нормы-принципы, нормы-обязанности и нормы-компетенции.
Соглашаясь с тезисом о том, что назначение комплекса "право-обязанность" состоит в совмещении, в выражении единства личных и общественных интересов, автор оспаривает распространенное в последнее время в связи с принятием Конституции РФ мнение о том, что в ходе своего дальнейшего развития исчезнет обязанность получать необходимый в данный момент для общества объем общеобразовательной подготовки и выражает несогласие со ст.43 Конституции и соответствующими статьями Закона РФ "Об образовании", ограничивающими обязательное образование основным общим, т.е. 9-летним обучением, в то время как в развитых странах срок обязательного бесплатного обучения имеет тенденцию к увеличению. В С1Ж, например, этот срок составляет 12 лет. Но и это не удовлетворяет потребности американского общества в кадрах квалифицированных, гуманитарно образованных специалистов.
С целью выявления недостатков и достоинств Закона "Об образовании" автор проводит сравнительный анализ четырех законов об образовании: Российской Федерации, Азербайджана, Закона СССР 1958 г. и Основ Законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании 1973 г. Исходя из опыта реализации последних двух законов, по форме и содержанию не уступающих мировым стандартам, но на деле оказавшимися неработающими законами, автор выдвигает ряд первоочередных задач, призванных обеспечить зеализацию закона об образовании, являющегося составной частью 1рогракмы реформирования и развития системы образования в усло-зиях углубления социально-экономических реформ. По мнению дис-
- 14 -
сертанта, нормативное обеспечение реализации Закона требует принятия ряда новых законодательных актов, причем на разных уровнях - от высшего органа государственной власти до местного самоуправления. Это и новые законы, например, "О Федеральной программе развития образования", "О государственном образовательном стандарте основного общего образования", "О профессиональном образовании" и др. Желательно внести изменения и дополнения во многие действующие законы с целью приведения их в соответствие с положениями Закона "Об образовании". Должны быть изменены многие нормативные документы Министерства образования, правительств и администраций субъектов Федерации. Аналогичная работа предстоит и в связи с нормативно-правовым обеспечением Программы реформирования и развития системы образования.
Принятие этих и других актов вызвано необходимостью усовершенствования образования в связи с потребностями общества, возросшей ролью образования, ставшего в условиях углубления реформ одним из основных звеньев системы наука - образование - производство, и несоответствием состояния системы образования ее новым задачам.
Появление в Законе "Об образовании" новых норм, целых разделов требует кодификации всего законодательства. В отличие от выдвинутых ранее предложений о кодификации законодательства по отдельным проблемам автор считает необходимым проводить общую кодификацию в направлениях, заданных Законом об образовании. Такая постановка вопроса поможет заблаговременно избежать случаев, когда одновременно действует множество нормативных актов, содержащих многовариантное регулирование однородных отно юений; рассредоточение по различным актам нормативных предписаний, составляющих один институт; когда в ряде случаев конкретны предписания противоречат общим; имеются пробелы в регулировании правовых отношений образования и т.п.
Далее диссертант приводит перечень законодательных актов, призванных обеспечить подлинную регионализацию образования, которая предусматривает создание условий для достаточно автономного функционирования и развития региональных образовательных
систем в соответствии с их социально-экономическими, культурными и образовательными потребностями регионов.
Среди предложенных мер - новая экономическая политика в области образования, вызванная общественно-политическими и социально-экономическими изменениями, происходящими в стране в последние годы.
Рассматривая место законодательства об образовании в общей правовой системе, диссертант предлагает рассматривать образовательное право как обособленную отрасль законодательства. Но поскольку образовательное право как обособленная отрасль законодательства только начинает формироваться (по причине недоразвитости многих институтов и др.), в настоящее время рекомендуемся говорить об образовательном праве как особой структурной части административного права. Такое конституирование образовательного права дает ему известную автономию, способствующую его дальнейшему развитию, препятствует нивелированию различий в формах и методах регулирования, существующих между собственно административно-правовыми отношениями и правоотношениями по образованию, о которых говорилось выше.
Далее автор аргументирует свои выводы об условном разделении на две подгруппы единых принципов правового регулирования всех отношений в сфере образования, закрепленных в Законе об образовании. К первой группе диссертант относит принципы, непосредственно определяющие содержание правового статуса гражданина. Ко второй относятся принципы, непсредственно касающиеся эрганизации системы образования, но опосредующие положение лич-тости.
В ходе исследования диссертант заостряет внимание на таких закных вопросах, как социальные гарантии реализации прав граждан а образование, урегулирование деятельности негосударственных збразовательных учреждений, предпринимательской деятельности з системе образования и т.д.
В, диссертации подробно рассматриваются случаи коллизий в !аконе "Об образовании". Принимая во внимание утверждения ряда гченых о том, что юридические коллизии выступают разновидно-;тью противоречий в обществе и несут в себе громадный социаль-
ный заряд, который нужно предвидеть, регулировать ход развития и разрешать легальными способами*, диссертант приводит целый ряд таких случаев, предлагает конкретные варианты новой редакции статей Закона "Об образовании", а также многочисленные замечания и дополнения к законодательству с целью устранения коллизий и приведения последних в соответствие с Законом "Об образовании".
Развивая идею о необходимости принятия Федеральной Программы развития образования, диссертант предлагает свою версию с примерной структурой ФПРО. Одновременно проведен сравнительный анализ аналогичной программы развития образования в США., а итогом стало предложенное диссертантом приложение № 2 к диссертации "О структуре программы реформирования и развития системы образования в Азербайджанской Республике" (проект)".
Рассматривая далее вопросы международного сотрудничества в области образования, в том числе регулирования и управления образованием, предлагаются первоочередные меры по реализации положений Закона о международном сотрудничестве, в том числе и в области высшего образования, намечаются пути налаживания нормальных партнерских отношений в рамках ЮНЕСКО, Совета Европы и других международных организаций.
Проводя анализ состояния высшей школы по сравнению с развитыми странами мира, автор сосредоточивает внимание на факторах, усложняющих реформы в системе высшего образования и делает вывод о необходимости сохранения основ государственного регу лирования деятельности высшей школы. В том же ключе рассматриваются проблемы реформирования системы высшего образования в Азербайджане, выдвигается предложение о предоставлении научной автономии вузам республики, обосновывается необходимость принятия закона Азербайджанской Республики "Об университетах и университетском образовании", дается примерная структура указанного закона.
Затрагиваются также вопросы регулирования отношений собственности в системе образования, выдвигаются конкретные пред-
I. См.: Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия, власть и правопорядок //Государство и право. - 1994. - № I. - С.3.
ложения с целью недопущения развала системы образования в связи с широким размахом приватизации собственности образовательных учреждений.
Диссертант предлагает пересмотреть основные принципы государственного и муниципального финансирования системы образования, среди которых освобождение образовательных учреждений от уплаты всех видов налогов, а также освобождение от уплаты подоходных налогов предприятий любых организационно-правовых форм собственности, производящих продукцию для учреждений образования. Подчеркивается необходимость разработки государственных нормативов финансирования образовательных учреждений.Не обойдены вниманием и вопросы аккредитации и аттестации образовательных учреждений.
Во второй главе - "Основные направления совершенствования механизма государственного управления образованием" - обосновала необходимость дальнейшего развития и совершенствования законодательства об управлении образованием. Дана развернутая зистема органов государственного управления образованием, рассматриваются задачи и функции Министерства образования.
Диссертант группирует функции Министерства образования по )азным признакам. Это принципы для всех министерств и специфи-геские для Министерства образования, стратегические и тактиче-;кие - в зависимости от целей управленческого цикла. В зависимо-¡ти от стадии управленческого цикла можно выделить функции орга-шзационные, творческие функции, функции материального обеспе-[ения деятельности образовательного процесса. Существует груп-[а совместных функций, осуществляемых несколькими министер-¡твами. Радикальное изменение социально-экономического и поли-ического курса страны привело к появлению новых, нетрадицион-их функций федеральных органов государственной власти и упра-ления в области образования.
При рассмотрении управленческого цикла выделены три груп-ы функций управления образованием: проектировочная, организа-орская, контрольно-аналитическая.
Научно обосновываются и выдвигаются первоочередные задачи существления новой экономической политики в области образова-
- 18 -
ния, подробно рассматриваются вопросы реформирования экономической политики в управлении образованием, указаны условия-реализации положений Закона об образовании в части экономических преобразований. Подчеркнута роль местных органов управления образованием при переводе образовательных учреящений на новые условия хозяйствования.
На примере социально-педагогических комплексов "Измайлово" и "ЮНИОР" доказаны необходимость и преимущества объединения образовательных учреждений в ассоциации, комплексы, объединения.
Дается научно обоснованное определение понятия "управление образованием", а также его соотношения с общим "управлением"; названы главные целевые функции управления образованием, сущностные черты управления, рассматриваются взаимоотношения трех элементов управления: субъекта управления, управляющего воздействия и объекта управления.
Автором выдвинут ряд предложений по улучшению структуры и механизма управления образованием в Азербайджанской республике.
Разграничение компетенции российской Федерации и субъектот Федерации в сфере образования рассматривается на примере Соглашения о сотрудничестве в области образования между Российской Федерацией и Республикой Адыгея, которое подвергается содержательному анализу.
Предметом исследования стал и такой важный вопрос, как дополнительное или последипломное образование. Дано научное определение понятия "последипломное образование", выдвигается предложение об организации единого Центра управления последипломным образованием на базе Управления развития профессионального образования Минобразования; предлагается создание ассоциации учебных заведений, занимающихся подготовкой, переподготовкой, повышением квалификации руководящих кадров, а также высвобождающегося в результате радикальных экономических реформ населения; определены задачи, стоящие перед системой постоянной профессиональной подготовки кадров.
- 19 -
Значительное место в диссертации уделено организации управления образованием на низовом уровне. Вступая в научную дискуссию с учеными-юристами о том, какие органы управления можно "считать низовым звеном, автор предлагает свое определение понятия "образовательное учреждение", им сформулированы основные функции администрации образовательных учреждений, определен состав администрации каждого конкретного типа образовательного учреждения, проведено разграничение компетенций коллегиального органа - Совета образовательного учреждения и администрации, ее руководителя. При этом рассмотрен передовой зарубежный опыт, в том числе конкретных образовательных учреждений Баварии - земли ФРГ.
В диссертации сформулированы требования, предъявляемые к руководителям образовательных учреждений, предлагается закрепить их в законодательном, порядке в типовых положениях и уставах образовательных учреждений. Предложено создавать региональные и республиканские ассоциации организаторов народного образования, присоединиться к Европейскому форуму организаторов народного образования.
Среди множества принципов, которые встречаются в теории управления, школоведении и группируются по различным основани-ш, автор выделяет три ведущие, а именно: принцип рационального зочетания прав, обязанностей и ответственности; принцип едино-тчалия и коллегиальности и, наконец, принцип оптимального соотношения централизации и децентрализации в сфере образовали . По каждому принципу дается широкий спектр предложений, замечаний, рекомендаций, призванных служить совершенствованию управления образованием. К ним относятся,например, предложения: збеспечить правовую основу и разработать концепцию применения сомпьютеров в системе управления образованием; требования, [редъявляемые к личности руководителя образовательного учреждают; децентрализацию управления высшим образованием.
Необходимость пересмотра основных принципов управления ¡истемой высшего образования на основе признания в ней ведущей юли высшего учебного заведения происходит в процессе перехода
- 20 -
высшей школы к качественно новым условиям ее деятельности. Но для обеспечения успешной деятельности вуза необходимы последующие две иерархические ступени управления системой высшего образования - региональная и федеральная. Добиваясь оптимального сочетания централизации и децентрализации в системе управления высшим учебным заведением, определяя конкретные функции каждого уровня управления, автор исследования предлагает свой вариант построения системы управления вузом, который включает три уровня управления: высшее учебное заведение, региональный орган управления и республиканский орган управления.
Функции и цели каждого уровня управления детально проанализированы и конкретизированы, что может обеспечить централизацию обоснования стратегических целей образования, с одной стороны, и демократизацию управления, расширение самостоятельности регионов и вузов - с другой.
региональные органы управления высшим образованием, которые автор считает наиболее важными, и которые являются наиболее уязвимыми в иерархии системы управления высшим образованием, могут иметь разные организационные формы. Это может быть, например, отдел науки и образования в правительстве республики, администрации края, области или региональные научно-образовательные комплексы, курирующие вопросы науки и образования в рамках региона. Возможны и другие решения.
Необходимо также решить вопрос о предоставлении ряду высших учебных заведений статуса региональных, передав их в ведение соответствующих органов управления, включая их финансирование из региональных бюджетов, оставляя для этого определенный процент федерального налога в бюджете региона. Ожидает своего решения и работа по созданию в регионах таких органов, которые могут обеспечить быстрое и эффективное внедрение в промышленности научных и практических разработок высшей школы, от неиспользования которых страна теряет больше, чем отдает на финансирование высших учебных заведений.
- 21 -
Для того, чтобы повысить отдачу, эффективность управленческой деятельности, необходимо четко определить призму видения, методологический подход к решению проблемы. Обновление управления образованием продуктивно может осуществляться с позиций предлагаемого нами оптимизационного подхода, который характеризуется совокупностью принципов, направляющих компоненты управляющей деятельности на достижение наивысших, возможных для данных условий результатов не любыми, а именно оптимальными средствами. Этот подход может выполнять диагностическую, объяснительную, конструктивную и, что особенно ценно, методологическую, эвристическую и прогностическую функции. На методологическом уровне этот подход характеризуется тремя принципами: системности, конкретности, меры, эти принципы рассмотрены конкретно на примере руководителя образовательного учреждения.
Далее автор подробно рассматривает каждый из предложенных принципов, анализирует их, дает научно обоснованное определе-Еше понятия "оптимизация" применительно к образовательному учреждению, обосновывает необходимость оптимизации управления эбразовательным учреждением.
Подтверждая важность реформирования органов управления эбразованием, диссертант выводит принципиальные признаки, которые должны иметь место при реформировании органа управления образованием, реализация указанных принципов и положений в рам-сах учреждений и образовательных систем позволит создать целост-1ую систему образования, способную к самопроизвольному и успеш-юму функционированию в рамках новой социально-экономической юдели общества.
Далее в диссертации предлагаются разработки к проектам [оложения об образовательном округе и Программы реформирования [ развития системы образования. Оба проекта предусмотрены для .зербайджанской Республики. Первый рассчитан для городов, не кекхцих районного деления, и для сельских населенных пунктов, асположенных на значительном расстоянии от районного центра, бразовательные округа могли бы взять на себя обязанности и ункции по управлению всеми образовательными учреждениями, на-
холящимися на территории местного органа власти, вне зависимости от их ведомственной принадлежности, форм собственности, источников финансирования, типа и вида.
Образовательный округ, являясь единицей системы образования, обладает всей полнотой полномочий юридического и финансового субъекта, необходимых и достаточных для реализации и развития образовательного процесса в данной местности, определяемых в соответствии с Конституцией за образовательными организациями и их объединениями, территориальными органами управления, : возможностью финансирования на нормативной основе для реализации образовательных запросов населения, проживающего на территории данного органа власти. Границу и состав образовательного округа, его структура, изменения в них определяются местной властью.
В отличие от образовательного округа, задуманного как основная территориальная единица образования, Программа реформирования и развития системы образования в Азербайджанской Республике должна стать основополагающим документом, составляющим организационную основу государственной политики Азербайджанской Республики в области образования. Ее принимает высший орган государственной власти страны - Национальное Собрание. По мнению диссертанта, Программа должна содержать в себе наряду с подробным анализом нынешнего состояния системы образования
основные направления реформирования и развития системы образования в тесной связи с учетом происходящих в республике глубоких общественно-политических и социально-экономических преобразований.
Диссертантом также выдвинуто предложение о пересмотре учес но-календарного графика для образовательных учреждений Нахиче-ванской Автономной Республики. По мнению автора, предложенный им вариант учебно-календарного графика выгодно отличается от действующего и по общественно-политическим, и по экономическим, и по социально-психологическим мотивам. Первоначально это предложение можно было бы апробировать в пределах предлагаемого автором одного или нескольких образовательных округов в порядке эксперимента.
- 23 -
В заключении диссертации обобщаются итоги проведенного исследования, в концентрированном виде излагаются выводы и предложения, представляющие теоретико-методологические основы концепции автора по исследуемой теме.
X х X
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:
1. Совершенствование управления народным образованием (сравнительно-правовой анализ) Становление гражданского общества и правового государства в Российской Федерации. (Часть П): Сборник. - М.: РАУ, 1993. - 0,9 п.л.
2. Законодательство некоторых зарубежных стран об образовании. - М.: Луч, 1994. - 1,6 п.л.
3. Обновление законодательства об образовании-., -Становление гражданского общества и правового государства в Российской Федерации. (Часть Ш): Сборник. - М.: РАУ, 1994. -
I п.л. (сдана в печать).
дат
Зин Х_Щ_Тир .1ро эиз. ШБ РАУ
117606 Москва,пр.Вернадсного,84
