Правовое регулирование организации и деятельности муниципальной системы образования в России

Царёв, Юрий Николаевич

Правовое регулирование организации и деятельности муниципальной системы образования в Россиитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование организации и деятельности муниципальной системы образования в России»

На правахрукописи

ЦАРЁВ Юрий Николаевич

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИИ

Специальность 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук

Волгоград 2004

Диссертация выполнена в Волгоградском институте экономики, социологии и права на кафедре конституционного и административного права.

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор Братановский Сергей Николаевич

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Комкова Галина Николаевна кандидат юридических наук, доцент Грачёв Николай Иванович

Ведущая организация:

ГОУВПО "Волгоградская государственной службы"

академия

Защита диссертации состоится » 2004 года в

«¿2» часов на заседании регионального диссертационного совета КМ 203.003.01 при Волгоградской академии МВД России по адресу: г. Волгоград, ул. Историческая, 130, зал учёного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Волгоградской академии МВД России.

Автореферат разослан

» ШЛЬрЛ 2004 года.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Образование является важнейшей частью социальной сферы государства, обеспечивающей процесс получения человеком систематизированных знаний, умений и навыков в целях эффективного их использования в профессиональной деятельности. Система образования является сложным социально-экономическим и научно-техническим комплексом народного хозяйства.

Экономические и политические реформы, проводимые в нашей стране, привели к изменению в подходах к образованию как важнейшему социальному институту. Активное вторжение рыночных отношений в образовательную сферу, её ориентация на интересы личности, придание образовательным учреждениям большей самостоятельности, появление негосударственных форм обучения поставило перед системой управления образованием новые, ещё вчера казавшиеся несвойственными ей задачи. Практика показывает, что управление образовательным процессом в условиях перехода к рыночной экономике гораздо сложнее, чем при командно-административной системе. Это связано как с расширением прав и ответственности образовательных учреждений, органов управления образованием на местах, так и с необходимостью более гибкой адаптации к переменам в обществе. Радикальным изменениям подвергаются все уровни системы управления образованием: федеральный, региональный, муниципальный.

Особое значение при этом приобретает анализ проблем правового регулирования образовательных отношений на муниципальном уровне. Объясняется это тем обстоятельством, что демократизация и децентрализация как один из ведущих принципов развития образования в России возлагают на муниципальные органы власти основную часть функций по решению многих проблем образования. Это способствует развитию местных инициатив, интенсификации инновационных процессов, интеграции усилий и средств государства, частного предпринимательского сектора и общественности.

В то же время деятельность муниципальных органов управления образованием связана со многими трудностями, возникающими в том числе вследствие недостаточной разработанности нормативно-правовой базы, а также организационных и социально-экономических механизмов их функционирования и взаимодействия с другими социальными структурами, ограниченности ресурсного обеспечения. Функции и полномочия муниципальных органов управления образованием, регулирование их имущественного комплекса, решение финансовых и кадровых вопросов в значительной мере определились лишь к середине девяностых годов прошлого века в результате реформы местного самоуправления, не завершённой до сих пор.

См.: Назаров В. Л. Модернизация муниципальной системы образования. - М, 2002.-С. 5. 1 иС> НАЦИОНАЛЬНАЯ ]'

| БИБЛИОТЕКА. 3 I СПетерЙрг' ! о»

В связи с этим весьма актуальными становятся научные исследования, связанные с правовым регулированием деятельности и определение полномочий органов местного самоуправления в области образования. Полное и всестороннее закрепление в правовых нормах полномочий органов местного самоуправления позволяет установить основные направления и пределы их деятельности, рамки и виды ответственности, формы и способы контроля за их деятельностью, а также даёт возможность анализировать эту деятельность с точки зрения её соответствия законодательству. Это, в свою очередь, будет способствовать решению конкретных проблем формирования эффективных механизмов обеспечения конституционного права каждого на образование и создания необходимых условий для деятельности образовательных учреждений \

Необходим анализ правового регулирования ресурсного обеспечения муниципальной системы образования. Без надлежащего кадрового, финансового, информационного обеспечения системы все реформистские начинания обречены на неудачу.

Всё сказанное обусловило выбор темы диссертации, связанной с анализом правового регулирования муниципальных образовательных отношений, с целью поиска наиболее эффективных путей взаимодействия государства, местного самоуправления, права и образования.

Степень разработанности темы. Принимая во внимание комплексный характер данного исследования, всю совокупность работ, имеющих отношение к данной тематике, целесообразно разделить на три группы.

К первой группе относятся исследования, проведённые в рамках философских, политических, экономических, социологических, педагогических наук. Это работы Ю. С. Алфёрова, М. В. Артюхова, С. И. Барзилова, Л. Я. Барсуковой, Л. Е. Блехера, Д. М. Вердиева, М Т. Гарунова, Б. С. Гер-шунского, Л. П. Губенко, Е. М. Дзаноговой, В. М. Жураковского, Л. А. Ку-ракова, С. В. Курова, Т. Н. Макаровой, В. Л Назарова, В. Н. Никитенко, В. М. Филиппова, А. Т. Чернышева и др.

Вторая группа включает общетеоретические исследования проблем образовательного права С. С. Алексеева, М. И. Байтина, А. И. Демидова, В. Н. Кудрявцева, В. В. Лазарева, А. В. Малько, М. Н. Марченко, Н. И. Ма-тузова, И. Н. Сенякина, Д. В. Шутько, А. И. Щиглика, Л. С. Явича и других учёных. Непосредственную научную базу составили труды учёных по конституционному, административному, муниципальному праву А. А. Алёхина, И. В. Бабичева, М В. Баглая, Д. Н. Бахраха, И. Л Бачило, В. П. Безобра-зова, К. С. Вельского, М И. Брагинского, С. Н. Братановского, В. И. Васильева, Б. Н. Габричидзе, Н. И. Грачёва, О. К. Застрожной, А. П Кабалки-на, Ю. М Козлова, А. П Коренева, М. Н. Козюка, Г. К Комковой,

1 См.: Куртов А. К Полномочия органов местного самоуправления в области образования: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - Волгоград, 2004. - С. 4.

Н. М. Конина, Н. М Коркунова, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, И. Д. Левина, И. И. Лукашова, В. К. Мамутова, А. В. Мингеса, В. М. Манохина, Ю. Н. Милыпина, В. И. Новосёлова, Н. М. Пирумовой, А. Н. Писаревой, B.C. Прониной, О.Г.Румянцева, В. Д Симухина, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, В. И. Фадеева, В. Е. Чиркина, К. Ф. Шеремета, В. А. Юсупова и др.

В последнее время появились исследования по отдельным аспектам организации и деятельности муниципальной системы образования. Это работы В. П. Алексеева, С. Н. Братановского, А. М. Кононова, А. К. Куранова, А. А. Макушина, В. Л. Назарова, Б. Ю. Рыбина, О. В. Соколовой, В. М. Сырых, В. И. Шкатулла.

Их выводы и рекомендации оказали положительное влияние на совершенствование образовательного законодательства и практику муниципальных органов управления образованием и муниципальных образовательных учреждений, они также послужили базой для дальнейших теоретических исследований, в том числе некоторых заключений и предложений данной работы. Однако, как уже отмечалось, их исследования, хотя и затрагивают те или иные юридические аспекты муниципальной системы образования, вместе с тем не дают целостного представления о механизме регулирования в ней. Поэтому есть необходимость в выработке единой концептуальной модели, которая включала бы в себя в диалектическом единстве соотношение таких общественных институтов, как государство - местное самоуправление - право - образование. Как представляется, настоящая работа может стать одним из шагов в этом направлении.

Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в сфере муниципальной системы образования.

Предметом исследования выступает муниципальная система образования в России, проблемы правового регулирования организации и деятельности образовательных учреждений, входящих в эту систему.

Целью работы является комплексное, с позиций системного подхода, исследование и характеристика содержания образовательной функции в деятельности органов местного самоуправления, определение понятия муниципальной системы образования, выявление основных тенденций её развития, а также выработка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию её организации и функционирования.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

• анализа сущности и структуры муниципальной системы образования в России;

• изучения, обобщения и анализа имеющегося теоретического и эмпирического материала по данной проблеме с учетом тенденций развития

российского общества и государства;

• исследования организационно-правовых форм объектов муниципальной системы образования (образовательных учреждений) и разработки путей оптимизации их деятельности;

• выявления закономерностей разграничения предметов ведения между органами государственной власти и местного самоуправления в сфере образования;

• рассмотрения особенностей кадрового и финансового обеспечения муниципальной системы образования;

• выработки рекомендаций и предложений по совершенствованию правового регулирования образовательных отношений в муниципальной системе образования.

Методология и методика исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания. Автором также использованы специальные методы: формально-логический, системный, структурно-функциональный и другие общенаучные методы исследования, а также научные методы - аналогии, поиска закономерностей, сравнительного правоведения и т. д.

Нормативно-правовую базу работы составили: Конституция Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативно-правовые акты. В диссертации также использованы нормативно-правовые акты зарубежных стран.

Для обеспечения достоверности проведённого исследования в работе содержится анализ правовых актов и архивных документов ряда муниципальных органов управления образованием и муниципальных образовательных учреждений. При анализе проблем муниципальной системы образования были организованы и проведены необходимые социологические исследования.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых комплексных системных исследований правовых вопросов муниципальной системы образования в России в современных условиях. Диссертация содержит совокупность аргументированных выводов и рекомендаций, которые отличаются новизной и актуальностью в постановке отдельных теоретических и практических проблем, самостоятельностью их решения.

В ходе научного анализа некоторые вопросы были поставлены диссертантом впервые, другие (традиционные для данной проблемы) рассмотрены более глубоко и всесторонне, третьи трактуются по-новому с учётом достижений теории и практики управления и развития законодательства об образовании.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, которые характеризуют новизну проведённого исследования.

1. При изучении современной муниципальной системы образования было установлено, что вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, поскольку функционирование местных органов власти и управления осуществляется в границах определённых территорий, на которые разделяется вся территория государства. В отличие от принципа административно-территориального устройства, который был положен в основу советской системы государственного управления образованием, муниципальная система образования строится на основе так называемого поселенческого принципа территориальной организации.

2. Само понятие муниципальной системы образования в специальной литературе трактуется в узком и широком смысле. В первом случае под ней понимается система муниципальных образовательных учреждений. Вторая точка зрения (которая полностью разделяется автором) - это совокупность всех образовательных учреждений, независимо от их форм собственности и административного подчинения, находящихся на территории данного муниципального образования, взаимодействующих между собой и с муниципальным органом управления образованием в интересах населения муниципального образования, его комплексного развития.

3. Учитывая установленную в диссертации конституированную и организационно-правовую связанность муниципальной системы образования, с одной стороны, с государственной системой образования (в субъекте Российской Федерации), с другой - с системой местного самоуправления, в работе рассмотрены проблемы разграничения полномочий между указанными системами и муниципальной системой образования.

4. Организационно-правовые реформы муниципальной системы образования требуют адекватной организации и преобразования второго структурного уровня системы - органов управления образованием, которые предусматривают необходимость проведения активных организационно-правовых действий, включая:

а) осуществление полного структурно-штатного обеспечения муниципальных органов управления образованием для реализации задач и функций этих органов;

б) полноценное правовое обеспечение организации и деятельности этих органов (уставы, положения об органах управления, должностные инструкции, положения о должности и т. д.);

в) широкое внедрение нетрадиционных, в первую очередь, программно-целевых структур, способствующих высокоэффективному проведению образовательной деятельности (оргкомитеты, штабы, советы и т. д.);

г) создание специализированных служб функционально-структурного совершенствования.

5. Необходимой предпосылкой создания высокоэффективных организационных структур в муниципальной системе образования является рациональное распределение и сочетание управленческих функций, их анализ и группировка. Основываясь на изучении позиций ряда учёных, в диссертации самостоятельно выработан комплексный функционал муниципального уровня управления образованием. При этом особое внимание было уделено исследованию значения и роли функции совершенствования организационной структуры аппарата управления муниципальной системы образования.

6. В качестве определяющего критерия дифференциации образовательных учреждений муниципальной системы образования служит система образовательных программ и государственных стандартов. По мнению автора, самодостаточность и определённость указанного критерия имеет первостепенное значение в силу того, что: во-первых, именно конкретная образовательная программа определяет структуру, содержание обучения и воспитания; во-вторых, государственные образовательные стандарты, согласно Конституции РФ, вводятся применительно к образовательной программе; в-третьих, Закон РФ «Об образовании» прямо отождествляет образовательный процесс с реализацией образовательных программ и обеспечением содержания и воспитания обучающихся, воспитанников; в-четвёртых, сама образовательная организация определяется как образовательное учреждение, реализующее одну или несколько образовательных программ; в-пятых, название обусловливает правовое положение, в соответствии с которым закрепляется лицензирование, аттестация, государственная аккредитация образовательных учреждений на основе оценки соблюдения установленных требований, в том числе применительно к образовательным программам \

7. Не в полной мере использован кадровый потенциал муниципальной системы образования. К правовым средствам его реализации следует отнести следующие: формирование эффективной в условиях рынка системы планирования подготовки и переподготовки педагогических кадров; совершенствования оценки их деятельности (прежде всего посредством аттестации); усиление социальной защищённости работников сферы образования.

Учитывая сложившийся уровень и состояние нормативно-правового обеспечения кадрового состава российской системы образования, представляется необходимым разработка и издание Федерального закона «О статусе педагогических работников».

1 См.:Дащинская3. П. Типология образовательных учреждений: правовой аспект // Право и образование. - 2002. - № 6. - С. 42.

мере могло бы способствовать смягчению финансовой ситуации. Оценивая возможность обоснования организационно-правовой основы оказания платных услуг, представляется целесообразным образовательным учреждениям разработать локальные нормативно-правовые акты - положения о платных образовательных услугах.

Теоретическое я практическое значение проведённого исследования определяется его актуальностью, новизной и выводами как общетеоретического, так и практического характера Материалы диссертации расширяют научные представления о правовой природе организации и деятельности муниципальной системы образования, подчёркивают значимость местного самоуправления в образовательной сфере. Они могут служить методологическими и теоретическими посылками для отраслевых исследований в юридической науке.

Проведённое исследование позволило также внести ряд предложений по совершенствованию российского законодательства, системы нормативно-правовых актов местного самоуправления.

Основные положения и выводы диссертации могут быть использованы:

- в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем функционирования муниципальной системы образования;

- при подготовке лекций, учебников, другой учебно-методической литературы по некоторым разделам конституционного и муниципального права, политологии, социологии и других учебных дисциплин;

- в практической деятельности муниципальных органов управления образованием.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и теоретические разработки нашли отражение в монографии и научных статьях, используются в учебном процессе при проведении занятий по муниципальному праву Российской Федерации в Волгоградском институте экономики, социологии и права.

Результаты исследования и рекомендации практического характера сообщались в докладах и обсуждались на вузовских и межвузовских научно-практических конференциях, семинарах и на заседаниях круглого стола, проводимых на базе Волгоградского института экономики, социологии и права

Структура диссертации включает: введение, две главы, объединяющие пять параграфов, заключение и библиографический список литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы. Показана степень её разработанности, обозначены структура, цели, задачи и предмет исследования, методологическая основа, эмпирическая база, научная новизна ра-

боты, приведены положения, выносимые на защиту, сформулирована её теоретическая и практическая значимость, указана апробация результатов исследования.

Глава 1 «Муниципальная система образования: организационная структура и функционирование» посвящена основополагающим вопросам сущности муниципальной системы образования, определяет её место в общей системе образования России. Глава содержит три параграфа.

В первом параграфе «Понятие и место муниципальной системы образования в системе образования России» исследуются нормативно-правовые основы и содержательные элементы функционирования муниципальной системы образования. Первичным элементом анализируемой системы выступает муниципальное образовательное учреждение.

Муниципальное образовательное учреждение - это образовательное учреждение, находящееся в муниципальной собственности, финансируемое из муниципального бюджета и функционирующее в интересах данного территориального общества При этом важно подчеркнуть, что законодательно не ограничен уровень образовательных учреждений, которые могут быть муниципальными.

Наряду с муниципальными образовательными учреждениями на территории любого муниципального образования есть образовательные учреждения, не находящиеся в прямом ведении местного самоуправления. Это дошкольные образовательные учреждения, содержащиеся на балансе предприятий и организаций, образовательные учреждения областного подчинения, ведомственные учреждения начального, среднего и высшего профессионального образования; государственные вузы Министерства образования и науки РФ, их филиалы и др.

По отношению к ним муниципальная администрация не имеет рычагов прямого управленческого воздействия: она не может создавать или ликвидировать, изменять их организационную структуру и направленность деятельности; влиять на руководство и т. д. Однако ей законодательно дано право взаимодействия с ними в интересах муниципального образования.

Взаимодействуют все образовательные учреждения и между собой. В результате такого взаимодействия на территории муниципального самоуправления объективно возникает единый муниципальный образовательный комплекс, под которым мы понимаем совокупность всех образовательных учреждений, находящихся на территории местного самоуправления, независимо от их формы собственности и подчинённости. Муниципальная система образования в её наиболее распространённом понимании, которую, на наш взгляд, целесообразнее называть системой муниципальных образовательных учреждений, является частью этого комплекса.

Однако совершенно очевидно, что муниципальный образовательный комплекс как модель взаимодействия субъектов образования на данной территории местного самоуправления не обеспечивает выполнения его ос-

новных функций. Отношения между образовательными учреждениями и муниципальными органами в рамках такого комплекса не имеют регулярного и систематического характера, без чего невозможно обеспечить устойчивое и планомерное развитие муниципального образования как территориальной и человеческой общности.

Для того чтобы перевести взаимодействие внутри муниципального образовательного комплекса на уровень регулярных, устойчивых связей и отношений, позволяющий включить составляющие его элементы в процесс управления развитием всей их совокупности как целостного единства в интересах населения данной территории, представляется необходимым создание в структуре муниципальной администрации или при ней особого струк-

турного подразделения-координационнои структуры

При наличии такой структуры муниципальный образовательный комплекс, по существу, приобретает характер системы, то есть муниципальной системой образования становится вся совокупность образовательных учреждений и управленческих структур в границах данного муниципального образования.

Учитывая установленную в диссертации конституированную и организационно-правовую связанность муниципальной системы образования, с одной стороны, с государственной системой образования (в субъектах Российской Федерации), с другой - с системой местного самоуправления, представляется актуальной проблема разграничения компетенции между указанными системами и муниципальной системой образования.

Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года достаточно чётко определяет перечень вопросов местного значения в области образования, которые подведомственны исключительно органам местного самоуправления и в осуществление которых органы государственной власти вторгаться не имеют права К ним относится организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесённых к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организация дополнительного образования и общедоступность бесплатного дошкольного образования на муниципальной территории, а также организация отдыха детей в каникулярное время (п. 11 ст. 15 и п. 13 ст. 16).

Муниципальная система образования существенно отличается по своему построению от подсистем образования, соответствующих уровням государственной власти, например, региональной системы образования.

Их различие обусловлено тем, что местное самоуправление, в рамках

1 См.: Назаров В. Л. Модернизация муниципальной системы образования. - М, 2002. С. 54-55.

которого складывается муниципальная система образования, по своей сути является не ступенью иерархии государственной власти, а формой самоорганизации общества. Это означает, что для всех институтов местного самоуправления, включая и образование, характерны два основных признака:

- их деятельность носит по преимуществу организационный характер;

-население - через полномочные структуры - является основным

субъектом этой деятельности, именно его интересы определяют её общую направленность.

К компетенции федеральных государственных органов управления образованием относятся:

- формирование организационной структуры образования;

- разработка перечней профессий и специальностей, по которым ведётся профессиональная подготовка;

- разработка государственных образовательных стандартов;

- прогнозирование развития сети образовательных учреждений и др.

Основными направлениями деятельности (функциями) органов государственного управления (в субъектах Федерации) являются:

- определение региональной политики в области образования;

- разработка законодательства субъекта РФ в области образования и контроль исполнения государственного законодательства

Муниципальный уровень управления образованием не обладает какой-либо компетенцией в решении этих вопросов, связанных с установлением системообразующих связей и отношений в образовании. Его главная задача - обеспечить функционирование установленной государством системы образования.

Обобщая сказанное, можно сделать вывод о том, что в отличие от органов государственной власти, деятельность которых направлена на выработку политики и законодательных основ в области образования, органы местного самоуправления обеспечивают практическую реализацию этой политики и соблюдение законодательных норм на своей территории посредством целенаправленной организационной деятельности. Это означает, что государственно-общественный характер управления образованием, провозглашённый законом об образовании как один из принципов государственной политики, на муниципальном уровне по существу приобретает форму общественного управления. Государственная составляющая при этом представлена главным образом законодательно-нормативной базой и политическими документами, которые обеспечивают основу функционирования и развития образования на муниципальном уровне.

Необходимо разграничение полномочий и в самой системе местного самоуправления: между органами местного самоуправления и муниципальными органами управления образованием. Исходной парадигмой в решении данного вопроса является то, что указанное разграничение воз-

можно путём принятия соответствующих нормативных актов (постановлений) органов местного самоуправления.

Имеющийся в диссертации сравнительный анализ компетенционных полномочий органов местного самоуправления и муниципальных органов управления образованием позволяет сделать вывод о том, что муниципальная система образования является самоуправляемой системой, управление в которой регламентировано пределами её компетенции. Одновременно указанная система является открытой для воздействия со стороны других органов управления и самоуправления

Методология исследования организационной структуры муниципальной системы образования предполагает анализ не только её первого уровня - системы в целом, но и её второго уровня - внутренней структуры муниципальных органов управления образованием. Изучению этого вопроса посвящен параграф 2 «Структура муниципальных органов управления образованием».

Оптимизация структуры муниципальных органов управления образованием невозможна без рационального распределения и сочетания функций, их анализа и группировки, выяснения того, где они могут быть лучше выполнены, устранения дублирующих и внутренне противоречивых, не связанных между собой функций.

Все функции муниципальных органов управления образованием могут быть разделены на два вида: общие и специфические. Общие персонифицируются в функциях отдельных органов, структурных подразделений, должностей. В специфических функциях отражены особенности управленческой работы именно муниципальных органов управления образованием, содержательное отличие от других органов системы местного самоуправления.

Проведённый в диссертации всесторонний функциональный анализ позволяет перейти к научно обоснованному построению организационной структуры аппарата управления муниципальной системы образования. Изучение структур исследованных нами муниципальных органов управления образованием даёт возможность сделать вывод, что они не столько отражают внутриаппаратные связи, сколько зависят от деятельности управляемых объектов. Кроме того, эти структуры корреспондированны национальными традициями и региональными условиями, они тесно связаны с государственными органами и общественными организациями. В управленческом аппарате одноуровневого звена могут образовываться различные структурные подразделения. Возможно существование образовательных управленческих подразделений с организационной структурой, не имеющей ни одной штатной должности (наблюдательные советы, попечительские советы, советы директоров образовательных учреждений среднего профессионального образования).

В организации аппарата управления большинства муниципальных органов управления образованием учитывается требование не только полной

реализации функций управления, но и оптимального управленческого цикла. Органы, которые должны решать сложные комплексные проблемы муниципального образования, проектируются с учётом возможного привлечения к работе большого числа специалистов. Например, в соответствии с Положением об Управлении образования г. Саратова последнее создаёт при управлении научные координационные советы, привлекает экспертов. Для решения научных проблем и задач практики могут быть образованы экспертные советы из видных учёных

В структуре муниципальных органов управления образованием штатное распределение должностей содействует налаживанию системы связей и контроля решений, определяет роль каждого руководителя и исполнителя. Для сбора и обработки информации в органах управления создаются специальные подразделения (архивные, машинные бюро, группы компьютерного обеспечения) или в штат вводятся должности вспомогательного персонала: секретари, делопроизводители, диспетчеры. Аппарат управления муниципальным образованием строится с учётом обеспечения необходимого качества принимаемых решений на коллегиальной основе. Анализ положений Закона РФ «Об образовании», специальных научных исследований, а также практики деятельности органов управления образованием даёт основание считать оптимальным вариантом организационной структуры муниципального органа управления образованием наличие двух блочно-целевых структур: 1) общей организации функционирования и развития муниципальной системы образования; 2) обеспечения функционирования и развития муниципальной системы образования.

Одним из актуальных вопросов дальнейшего совершенствования муниципальной системы образования является создание рациональных организационных структур образовательных учреждений и эффективное правовое регулирование их деятельности. Эти проблемы исследуются в параграфе 3 диссертации.

Правовой статус образовательных учреждений определяется статьями 12, 32,41, 42 и др. Закона РФ «Об образовании». В соответствии с указанными нормами определены признаки образовательного учреждения как субъекта образовательных отношений: 1) обязательная регистрация его как образовательного учреждения; 2) реализация одной или нескольких образовательных программ или осуществление воспитания детей; 3) достижение основной уставной цели - организации образовательного процесса для осуществления гражданином Российской Федерации конституционного права на образование.

Как юридическое лицо образовательное учреждение имеет в собственности, оперативном управлении или хозяйственном ведении обособленное имущество, отвечает по своим обязательствам этим имуществом, обладает организационным единством, закреплённым в Уставе, самостоятельно отвечает по своим обязательствам (ст. 48 ГК ПФ).

Полномочия органов местного самоуправления по созданию муниципальных образовательных учреждений связаны, прежде всего, с их деятельностью по регистрации таких учреждений. В соответствии с п. 1 ст. 33 Закона РФ «Об образовании» муниципальное образовательное учреждение регистрируется уполномоченным органом в заявительном порядке в соответствии с законодательством.

Согласно п. 7 указанной статьи лицензия на право образовательной деятельности выдаётся государственным органом управления образованием или органом местного самоуправления, наделённым соответствующими полномочиями законодательством субъекта Российской Федерации, на основании заключения экспертной комиссии.

С момента государственной регистрации образовательное учреждение считается созданным. Данные государственной регистрации вносятся в единый государственный реестр. В регистрации может быть отказано лишь в случае нарушения установленного законом порядка образования или несоответствия закону учредительных документов. Отказ должен быть мотивирован и дан в письменной форме. Необоснованный отказ в регистрации может быть обжалован в суде, поэтому представляется необходимым вч.2 ст. 33 Закона РФ «Об образовании» включить санкцию о возможности увольнения руководителя органа, уполномоченного на регистрацию образовательного учреждения, за незаконный отказ в регистрации этого учреждения. В ч. 3 для повышения эффективности нормы целесообразно включить запрет требовать другие документы, не предусмотренные этой частью. В ч. 4 следует предусмотреть обязанность уполномоченного органа выдавать муниципальному образовательному учреждению регистрационное свидетельство.

Ликвидация муниципального образовательного учреждения может осуществляться: по решению его учредителя либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительскими документами; по решению суда в случае осуществления деятельности без надлежащей лицензии либо деятельности, запрещённой законом, либо деятельности, не соответствующей его уставным целям. На наш взгляд, дополнительными основаниями могут быть, как минимум, следующие положения, обстоятельства, защищающие прежде всего обучающихся: систематическое нарушение прав обучающихся; несоблюдение нормативов, создающих условия для обучения; систематическое психическое и физическое насилие над обучающимися; низкое качество обучения (если при аттестации государственным органом 40 % обучающихся не освоили программу).

Одним из основных компетенционных источников организации деятельности муниципального образовательного учреждения является учредительный договор. Другим не менее важным правовым актом, регламентирующим функционирование образовательного учреждения, является его устав.

Анализ действующих уставов, проведённый нами в ряде муниципаль-

ных образовательных учреждений Поволжского региона (Самарская, Саратовская, Волгоградская области), позволяет назвать следующие типичные недостатки их содержания: а) неточно определяется организационно-правовая форма образовательного учреждения, например, оно называется негосударственным. В то же время конкретное образовательное учреждение может быть муниципальным, частным либо созданным общественной или религиозной организацией; б) неполно фиксируются задачи образовательного учреждения; в) не перечисляются все основания для отчисления обучающихся; г) недостаточно точно определяется порядок управления образовательным учреждением; д) не закрепляются все виды локальных актов, издаваемых образовательными учреждениями; е) неполно перечисляются права и обязанности участников образовательного процесса; ж) не фиксируются все виды предпринимательской деятельности, которую будет осуществлять образовательное учреждение, виды платных услуг.

В качестве определяющего критерия дифференциации образовательных учреждений муниципальной системы образования служит система образовательных программ и государственных стандартов. Образовательные программы являются ядром российской системы образования. В соответствии с п. 1 ст. 9 Закона РФ «Об образовании» они определяют содержание образования определённого уровня и направленности. С позиций механизма правового регулирования образовательных отношений образовательную программу необходимо рассматривать как объект, в связи с которым возникают указанные отношения и который подлежит реализации субъектами этих отношений.

Однако в подходе к типологии образовательных учреждений муниципальной системы образования кроется известная проблемность: деление образовательных программ не совпадает с классификацией образовательных уровней (п. 1, п. 3, п. 5, ст. 9; п. 4 и п. 5 ст. 27 Закона РФ «Об образовании»). При этом если в основе классификации образовательных программ лежит их уровень и направленность, то дифференциация образовательных учреждений осуществляется на типы, виды и категории.

В целом следует отметить, что законодательство об образовании юридически не закрепляет критерии определения типа образовательного учреждения, констатируя (п. 6 ст. 12 Закона РФ «Об образованию)), что его тип, вид и категория определяются в соответствии с уровнем и направленностью реализуемых им образовательных программ и устанавливается при государственной аккредитации. Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (п. 3 ст. 8) предусматривает, что структурные подразделения высшего учебного заведения могут реализовы-вать образовательные программы начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального и среднего профессионального образования при наличии у вуза соответствующей лицензии. Тем самым формируется своего рода комплекс разнотиповых обра-

зовательных учреждений. Правовую ответственность за надлежащую реализацию всех образовательных программ независимо от их уровня несёт само образовательное учреждение. В практике аккредитационной деятельности тип образовательного учреждения устанавливается, в первую очередь, по наиболее высокому уровню реализуемых программ. Таким образом, можно сделать вывод, что основная типология образовательных учреждений муниципальной системы образования, не считая учреждений интернатного типа и коррекционных, формируется в соответствии с уровнем образовательных программ1.

В главе 2 «Кадровое и финансовое обеспечение муниципальной системы образования» исследуются вопросы повышения эффективности труда работников этой системы и создания рациональной финансовой и материально-технической базы её функционирования.

В параграфе 1 «Кадровое обеспечение муниципальной системы образования» анализируются специфические особенности механизма правового формирования служебного аппарата муниципальных органов управления образованием и образовательных учреждений и правового статуса педагогических работников.

Правовое регулирование кадровой работы в муниципальной системе образования складывается: 1) из профессионального отбора кандидатов на должность в муниципальные органы управления образованием и образовательные учреждения; 2) расстановки кадров; 3) нормативной регламентации статуса работника муниципальной системы образования; 4) обучения и организации переподготовки и повышения квалификации; 5) оценки деятельности служащих. Каждый элемент кадровой работы осуществляется в определённых правовых рамках и имеет свои характерные особенности.

Основными способами замещения должностей в аппарате управления муниципальной системы образования являются: 1) назначение на должность собственником или уполномоченным органом; 2) избрание на должность трудовым коллективом с предварительной санкции собственника; 3) найм руководителя, оформляемый заключением договора (контракта) непосредственно собственником или уполномоченным им органом, либо советом образовательного учреждения, уполномоченным на то собственником или трудовым коллективом; 4) замещение должности в порядке делового соперничества (конкурса).

Важным при приёме на работу в организации и учреждения муниципальной системы образования представляется чётко определить и законодательно закрепить критерии-требования, в соответствии с которыми допускается или, наоборот, не допускается участие лица в образовательном процессе.

В настоящее время это отчасти закреплено в действующем законодательстве. Так, Закон РФ «Об образовании», устанавливая, что «порядок

1 См.: Дащинская 3. П. Типология общеобразовательных учреждений: правовой аспект //Право и образование. - 2002. - № 6. - С. 46-47.

комплектования работников образовательных учреждений регламентируется их уставами», в то же время закрепляет порядок, в соответствии с которым к педагогической деятельности в образовательных учреждениях допускаются только лица, «имеющие образовательный ценз».

В этом нормативном акте устанавливается также, что к педагогической деятельности в образовательных учреждениях не допускаются лица: а) которым она запрещена приговором суда; б) которые имели судимость за определённые преступления; в) которым противопоказана педагогическая деятельность по медицинским соображениям. Особо подчёркивается, что «перечни соответствующих медицинских противопоказаний и составов преступлений устанавливаются законом» (ст. 55).

Эффективность функционирования муниципальной системы образования в значительной степени зависит от уровня подготовки её работников. Особую роль при этом в формировании высококвалифицированного кадрового состава играет система переподготовки и повышения квалификации управленческих работников (руководителей и специалистов-педагогов) системы.

Структурное преобразование системы педагогического образования на принципах непрерывности развития личности педагога и преемственности различных звеньев его подготовки, повышения квалификации и переподготовки требует создания интегрированной системы, комплексов учебных заведений. В них могут входить: педагогический лицей, педагогический колледж, педагогический институт, университет педагогического мастерства.

Совершенствование деятельности руководителей и педагогов невозможно без обоснованных оценок их труда Сочетание материальных и моральных стимулов труда ставит вопрос о необходимости правовой регламентации этих оценок.

Задачи, решаемые посредством оценки кадров, существенно зависят от стиля руководства. При административно-командном руководстве основная задача оценки состоит в том, чтобы выявить недостатки в работе служащих и сделать выводы о степени их соответствия занимаемой должности. Оценка здесь является одним из компонентов механизма «кнута и пряника». При демократическом руководстве, конечно, решается эта задача, но она не главная. Основная задача состоит в том, чтобы: а) оцениваемый был убеждён в объективной оценке; б) воспринимал её как полезную для себя; в) знал, что нужно сделать, чтобы устранить выявленные недостатки; г) хотел их устранить; д) руководитель знал, какая помощь необходима оцениваемому работнику, и последний был уверен, что эта помощь будет оказана

Основными направлениями в совершенствовании правового регулирования оценки кадров муниципальной системы образования должны стать:

а) выработка научно обоснованных критериев для оценки их деятельности;

б) рациональная нормативная регламентация самого процесса по производству оценки.

Предложенная в диссертации комплексная оценка деятельности работников муниципальной системы образования может, на наш взгляд, служить базой и в дальнейшем конкретизироваться для различных подсистем и уровней указанной системы с разработкой комплекса количественных показателей (коэффициентов), дающих возможность определить социально-экономический эффект от деятельности того или иного работника аппарата управления муниципальной системы образования.

Заслуживает внимания вопрос нормативной регламентации самого процесса проведения оценки. Основной организационно правовой формой оценки труда служащих муниципальной системы образования должна стать должностная аттестация. Порядок проведения аттестации требует чёткого правового закрепления. Основным документом при этом должно стать Положение об аттестации, разрабатываемое на основе «Типового положения об аттестации педагогических и руководящих работников государственных, муниципальных учреждений и организаций образования Российской Федерации», в котором необходимо указать цели, сроки и графики, состав аттестационной комиссии, права и обязанности аттестуемых и другие юридически значимые моменты.

Весь комплекс работ по всесторонней оценке деятельности работников муниципальной системы образования - первоначальная оценка кандидата на занятие должности, систематическая аттестация в установленные интервалы времени, итоговая оценка - должен найти своё отражение в едином правовом акте.

При исследовании проблем кадрового обеспечения муниципальной системы образования нельзя обойти вниманием низкую социальную защищённость её работников.

Эффективность действия правовых норм в области социальной защиты педагогических работников снижена из-за устарелости этих норм, принятых в период советской государственности, отсутствия системности в их регулировании, «расхождения» законодательного и подзаконного регулирования, отсутствия должного финансирования.

Особое значение для муниципальной системы образования сегодня приобретают организационно-правовые и финансовые меры, способные повысить материальное положение и упрочить социальный статус педагогических работников. Имеется в виду механизм приведения заработной платы в соответствие с реальными расходами педагогических работников, а также создания фондов или иных организационно-финансовых структур, способных оказывать помощь в приобретении жилья, частичном финансировании обучения детей педагогических работников, выплаты субсидий и тому подобные меры. Право на бесплатное предоставление жилой площади в домах муниципальной собственности, в сельской местности должно быть подтверждено разработкой механизма получения кредитов на строительство и покупку жилья.

Необходимо также сократить рабочее время педагогов. Установленное п. 5 ст. S Закона РФ «Об образовании» предписание, ограничивающее продолжительность рабочего времени до 36 часов, как представляется, мало учитывает, что качественное осуществление профессиональной педагогической деятельности предполагает потребность в постоянной подготовке вне часов учебных занятий. При этом работа сверх ставки должна оплачиваться как сверхурочная, ведь именно таковой по нормам трудового права она и является. Однако данную работу следует рассматривать как исключительную меру, вызванную объективной нехваткой профессиональных кадров.

Учитывая сложившийся уровень и состояние нормативно-правового обеспечения кадрового состояния системы образования представляется необходимым разработать и издать Федеральный закон «О статусе педагогических работников».

Юридические аспекты финансирования муниципальной системы образования рассматриваются в параграфе 3 «Правовое регулирование финансового обеспечения муниципальной системы образования».

На основании Закона РФ «Об образовании» (ст. 31) к финансово-экономическим полномочиям органов местного самоуправления в сфере образования относятся полномочия:

- по формированию местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработке и принятию местных нормативов финансирования системы образования;

- по регулированию в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования;

- по контролю условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательных учреждений.

В основе деятельности органов местного самоуправления по реализации указанных выше финансовых полномочий в области образования лежат положения ст. 40 Закона РФ «Об образовании», закрепляющие государственные гарантии получения гражданами Российской Федерации образования.

Основой таких гарантий в пределах государственных образовательных стандартов является государственное и (или) муниципальное финансирование образования. Государство гарантирует ежегодное выделение финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10 процентов национального дохода, а также защищённость соответствующих расходных статей федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Размеры и нормативы финансирования образовательных учреждений ежеквартально подлежат индексации в соответствии с темпами инфляции. Доля расходов на финансирование высшего профессионального образования не может составлять менее 3 процентов расходной части федерального бюджета.

В целях привлечения инвестиций в систему образования государство предусматривает специальную систему налоговых льгот предприятиям, уч-

редителям и организациям независимо от их организационно-правовых форм, а также физическим лицам (включая иностранных граждан), вкладывающим свои средства, в том числе в натуральной форме, в развитие системы образования Российской Федерации.

В соответствии с требованиями ст. 41 Закона РФ «Об образовании» муниципальные образовательные учреждения финансируются учредителями, в том числе органами местного самоуправления. Важно отметить, что поскольку бюджетные ассигнования, направляемые на образование, воспроизводятся местными органами власти за счёт налогоплательщиков, особую значимость приобретают положения п. 1 этой статьи, вводящие норму о ежегодной публикации среднестатистических данных о соответствии финансирования в образовательных учреждениях федеральным и местным требованиям. Эта норма обеспечивает гласность в использовании средств налогоплательщиков, направляемых на образовательные цели, ставит под общественный контроль рациональность бюджетных расходов на образование.

Важнейшие гарантии обеспечения подлинной самостоятельности органов местного самоуправления и эффективного решения ими вопросов в области образования содержатся также в положениях Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: о недопустимости изъятия органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов суммы превышения доходов над расходами местных бюджетов (п. 2 ст.

36); об утверждении законами субъектов Федерации минимально необходимых расходов местных бюджетов и обязательном закреплении за местными бюджетами доходных источников, необходимых для покрытия минимальных местных бюджетов, в том числе в области образования (ст.

37); о праве органов местного самоуправления реализовывать решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы или уменьшающие доходы местных бюджетов, в пределах переданных им из вышестоящих бюджетов в качестве компенсации средств (п. 2 ст. 38).

В целом аналогичные правовые положения содержит и новый Федеральный Закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Особое место при рассмотрении вопросов финансирования муниципальной системы образования в диссертации уделяется анализу платных дополнительных услуг, оказываемых муниципальными образовательными учреждениями.

Ст. 45 Закона РФ «Об образовании» устанавливает правила, регламентирующие предоставление муниципальными образовательными учреждениями этих услуг. Указанные учреждения предоставляют платные дополнительные образовательные услуги в следующих целях:

- насыщения рынка образовательными услугами;

- повышения качества жизни;

- повышения профессионального мастерства педагогов;

- более полного обеспечения права человека на образование;

- получения дополнительных доходов.

Оценивая возможность обоснования организационно-правовой основы оказания платных услуг, представляется необходимым муниципальным образовательным учреждениям разработать локальный нормативный акт - Положение о платных образовательных услугах, В этом положении можно перечислить цели услуг, дать их определение, установить цены услуги, распределение полученного дохода, зафиксировать права, обязанности, ответственность участников этих отношений, критерии качества услуг и другие условия.

Основные содержательные моменты предпринимательской деятельности муниципальных образовательных учреждений определяется ст. 47 Закона РФ «Об образовании». Статья устанавливает право на предпринимательскую деятельность образовательного учреждения, а также правила реализации этого права, конкретизирует права образовательного учреждения, установленные в ст. 32 данного закона.

Основные положения диссертационного исследования изложены в следующих публикациях автора:

1. Братановский С.Н., Царёв Ю. И. Муниципальная система образования в России: правовые аспекты организации и деятельности: Монография. -Волгоград: Панорама, 2004. -10 п. л. (соавторство не разделено).

2. Царёв Ю. Н. Вопросы разграничения компетенции между государственной и муниципальной системами образования в России // Вестник Волж. ун-та им. В. Н. Татищева. Серия «Юриспруденция». Вып. 43. - Тольятти: ВУиТ,2004.-0,5п.л.

3. Царёв Ю. Н. Функции муниципальных органов управления образованием // Вестник Волж. ун-та им. В. Н. Татищева. Серия «Юриспруденция». Вып. 44. - Тольятти: ВУиТ, 2004. - 0,3 п. л.

4. Царёв Ю. Н. Правовой статус муниципального образовательного учреждения // Вестник Волж. ун-та им. В. Н. Татищева Серия «Юриспруденция». Вып. 44. - Тольятти: ВУиТ, 2004. - 0,4 п. л.

5. Царёв Ю. Н. Правовое регулирование финансового обеспечения образовательных учреждений // Вестник Волж. ун-та им. В. Н. Татищева. Серия «Юриспруденция». Вып. 44. - Тольятти: ВУиТ, 2004. - 0,3 п. л.

Подписано в печать 24.09.2004. Формат 60x84 1/16.

Бумага офсетная. Гарнитура Times New Roman. Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,39. Уч.-изд. л. 1,34. Тираж 150 экз. Заказ № 202

Типография «ТИСАР» 410044, Саратов, пр. Строителей, 1

Р19478

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Царёв, Юрий Николаевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. Муниципальная система образования: организационная структура и функционирование.

§ 1. Понятие и место муниципальной системы образования в системе образования России.

§ 2. Структура муниципальных органов управления образованием.

§ 3. Правовое регулирование организации и деятельности объектов муниципальной системы образования.

ГЛАВА 2. Кадровое и финансовое обеспечение муниципальной системы образования

§ 1. Кадровое обеспечение муниципальной системы образования.

1.1. Правовое регулирование формирования служебного аппарата муниципальной системы образования.

1.2. Подготовка кадров для муниципальной системы образования.

1.3. Оценка труда кадров муниципальной системы образования.

1.4. Проблемы социально-правового статуса кадров муниципальной системы образования.

§ 2. Правовое регулирование финансового обеспечения » муниципальной системы образования.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовое регулирование организации и деятельности муниципальной системы образования в России"

Образование является важнейшей подсистемой социальной сферы государства, обеспечивающей процесс получения человеком систематизированных знаний^ умений и навыков в целях эффективного - их использования в профессиональной деятельности. Система образования является сложным социально-экономическим и • научно-техническим комплексом народного хозяйства.

Экономические и политические реформы, проводимые в нашей стране, привели * к изменению в подходах к образованию как; важнейшему социальному институту. Активное вторжение рыночных отношений в образовательную сферу, её ориентация на интересы личности, придание образовательным учреждениям большей самостоятельности, появление негосударственных форм обучения поставило перед системой управления образованием; новые, ещё вчера казавшиеся несвойственными ей задачи. Практика показывает, что управление образовательным процессом; в условиях перехода к рыночной экономике i гораздо сложнее, чем при командно-административной системе. Это связано как с расширением прав и ответственности образовательных учреждений; органов управления образованием на местах, так и с необходимостью более гибкой адаптации к переменам в обществе. Радикальным изменениям подвергаются все уровни системы управления образованием: федеральный, региональный, муниципальный.

Особое значение при этом приобретает анализ проблем правового регулирования образовательных отношений на муниципальном уровне. Объясняется это тем обстоятельством, что демократизация и децентрализация как один из ведущих принципов развития образования в России: возлагают на муниципальные органы власти основную часть функций по решению многих проблем образования: Это способствует развитию местных инициатив, интенсификации инновационных процессов, интеграции усилий и средств государства, частного предпринимательского сектора и общественности.

В то же время деятельность муниципальных органов управления образованием связана со многими трудностями, возникающими в том числе вследствие недостаточной разработанности нормативно-правовой базы, а также организационных и социально-экономических механизмов их функционирования и взаимодействия с другими социальными структурами, ограниченности! ресурсного; обеспечения. Функции и полномочия муниципальных органов управления образованием, регулирование их имущественного комплекса, решение финансовых и кадровых в опросов в значительной мере определилось лишь к середине девяностых годов прошлого века в результате реформы местного самоуправления, не завершённой до сих пор \

В связи с этим весьма актуальными становятся научные исследования, связанные с правовым регулированием деятельности и определением полномочий органов местного самоуправления в области образования. Полное и всестороннее закрепление в правовых нормах этих полномочий органов местного самоуправления: позволяет установить основные направления t и пределы их деятельности, рамки и виды ответственности, формы и способы контроля за их деятельностью, а также дает возможность анализировать эту деятельность с точки зрения её соответствия законодательству. Это, в свою очередь, позволит решать конкретные проблемы формирования эффективных механизмов обеспечения конституционного права каждого на образование и создания необходимых условий для деятельности образовательных учреждений 2.

Необходим анализ правового регулирования ресурсного обеспечения; муниципальной системы образования. Без надлежащего кадрового, финансо

1 См.: Назаров В. JI. Модернизация муниципальной системы образования. - М., 2002. -С. 5.

2 См.: Куранов А. К. Полномочия органов местного самоуправления в области образования: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - Волгоград, 2004. - С. 4. вого, информационного обеспечения системы все реформистские начинания обречены на неудачу.

Всё сказанное обусловило выбор темы диссертации, связанной: с анализом правового регулирования муниципальных образовательных отношений, с целью поиска наиболее эффективных путей взаимодействия государства, местного самоуправления, права и образования.

Степень разработанности темы. Принимая во внимание комплексный характер(данного исследования, всю совокупность работ, имеющих отношение к данной тематике, целесообразно разделить на три группы.

К первой группе относятся исследования, проведённые в рамках философских, политических; экономических, социологических, педагогических наук. Это работы Ю. С. Алфёрова, М. В. Артюхова; С. И. Барзилова, JI. Я: Барсуковой, JI. Е. Блехера, Д; М. Вердиева, М. Т. Гарунова, Б. С. Гер-шунского, Л. П; Губенко, Е. М. Дзаноговой, В. М. Жураковского, JI. А. Кура-кова, С. В. Курова, Т. Н. Макаровой, В. Л. Назарова, В. Н. Никитенко, В. М; Филиппова, А. Т. Чернышова и др:

Вторая группа включает общетеоретические исследования проблем образовательного права; С. С. Алексеева, М. И: Байтина, А. И. Демидова, В. Н. Кудрявцева, В: В: Лазарева, А. В: Малько, М. Н. Марченко, Н: И. Мату-зова, И: Н. Сенякина, Д. В. Шутько, А. И. Щиглика, JI. G. Явича и других учёных. Непосредственную научную базу составили труды учёных по конституционному, административному, муниципальному праву А. А. Алёхина, И. В. Бабичева, М. В. Баглая, Д. Hi Бахраха, И. JI. Бачило, В. П. Безобразова, К. G. Вельского, М. И. Брагинского, G. Н. Братановского,В. И. Васильева, Б. Н. Габричидзе, Hi И. Грачёва, О. К. Застрожной, А. П. Кабалкина, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, М. Н; Козюка, Г. Н. Комковой, Н. М. Конина, Н. М Коркунова, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, И. Д. Левина, И. И. Лука-шова, В. К. Мамутова, А. В. Мингеса, В. М. Манохина, Ю Н. Мильшина, Bi И: Новосёлова, Н. Mi Пирумовой, А. Н. Писаревой, В. С. Прониной,

О. Г. Румянцева, В. Д. Симухина, В. Д: Сорокина, Ю. Н. Старилова, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, В- И: Фадеева, В. Е. Чиркина, К. Ф. Шеремета, В. А. Юсупова и др.

В последнее время появились исследования по отдельным аспектам организации и деятельности муниципальной системы образования. Это работы В: П. Алексеева, С. Н. Братановского, А. М. Кононова, А. К. Куранова, А. А. Макушина, В. JI. Назарова, Б. Ю. Рыбина, О. В. Соколовой, В. М. Сырых, В. И: Шкатулла.

Их выводы и рекомендации оказали положительное влияние на совершенствование образовательного законодательства и практику муниципальных органов управления образованием и муниципальных образовательных учреждений, они также послужили базой для дальнейших теоретических исследований, в том числе некоторых заключений и предложений данной работы. Однако, как уже отмечалось, их исследования, хотя и затрагивают те или иные юридические аспекты муниципальной системы образования, вместе с тем не дают целостного представления о механизме регулирования в ней. Поэтому есть необходимость в выработке единой > концептуальной модели, которая включала бы в себя в диалектическом ? единстве соотношение таких общественных институтов, как государство - местное самоуправление — право — образование. Как представляется, настоящая работа может стать одним из шагов в этом направлении.

Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в сфере муниципальной системы образования.

Предметом исследования выступает муниципальная система образования в; России, проблемы правового регулирования организации и; деятельности образовательных учреждений, входящих в эту систему.

Целью работы < является комплексное, с позиций системного подхода < исследование и характеристика содержания образовательной функции в деятельности > органов местного самоуправления, определение понятия муниципальной системы образования, выявление основных тенденций её развития, а также выработка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию её организации и функционирования.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

- анализ сущности и структуры муниципальной системы образования в России;

- изучение, обобщение и анализ имеющегося теоретического и эмпирического материала по данной проблеме с учётом тенденций развития ? российского общества и государства;

- исследование организационно-правовых форм объектов муниципальной системы образования (образовательных учреждений) и разработка путей оптимизации их деятельности;

- выявление закономерностей разграничения предметов ведения между органами государственной власти и местного самоуправления в сфере образования;

- рассмотрение особенностей кадрового и финансового обеспечения муниципальной системы образования;

- выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию правового регулирования образовательных отношений в муниципальной системе образования;

Методология и методика исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания; Автором также использованы специальные методы: формально-логический, системный, структурно-функциональный и другие общенаучные методы исследования, а также научные методы — аналогии, поиска закономерностей, сравнительного правоведения и т. д.

Нормативно-правовую базу работы составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативно-правовые акты. В диссертации также использованы нормативно-правовые акты зарубежных стран.

Для обеспечения достоверности проведённого исследования; в работе содержится; анализ правовых актов и архивных документов ряда муниципальных органов управления образованием и муниципальных образовательных учреждений. При анализе проблем муниципальной системы образования были организованы и проведены необходимые социологические исследования.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых комплексных системных исследований правовых проблем муниципальной системы образования в России в современных условиях. Диссертация содержит совокупность аргументированных выводов и рекомендаций, которые отличаются новизной и актуальностью в постановке отдельных теоретических и практических проблем, самостоятельностью их решения.

В ходе научного анализа некоторые вопросы были поставлены диссертантом впервые, другие (традиционные для данной i проблемы) рассмотрены более глубоко и всесторонне, третьи трактуются по-новому с учётом достижений теории и практики управления и развития законодательства об образовании:

На защиту выносятся следующие основные положения» и выводы, которые характеризуют новизну проведённого исследования.

1. При исследовании современной муниципальной системы образования было установлено, что вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, поскольку функционирование местных органов власти и управления осуществляется в определённых границах, на которые разделяется вся территория государства; В отличие от принципа административно-территориального устройства, который был положен в основу советской системы государственного управления образованием, муниципальная система образования строится на основе так называемого поселенческого принципа территориальной организации.

Т. Само понятое муниципальной системы образования в специальной литературе трактуется в узком >и широком смысле. В первом случае под ней понимается система муниципальных образовательных учреждений. Вторая точка зрения (которая полностью разделяется автором) - это совокупность всех образовательных учреждений, независимо от их форм собственности и административного подчинения, находящихся на территории данного муниципального образования, взаимодействующих между собой и с муниципальным органом управления образованием в интересах населения муниципального образования, его комплексного развития.

3. Учитывая установленную * в диссертации конституированную; и организационно-правовую связанность, муниципальной системы образования, с одной стороны, с государственной системой образования (в субъекте Российской Федерации), с другой — с системой местного самоуправления, в работе рассмотрены проблемы разграничения полномочий между указанными системами и муниципальной системой образования.

4. Организационно-правовые реформы муниципальной: системы образования требуют адекватной организации и преобразования второго структурного уровня системы - органов; управления i образованием, которые предусматривают необходимость проведения активных организационно-правовых действий, включая: а) осуществление полного структурно-штатного обеспечения муниципальных органов управления образованием для реализации задач и функций этих органов; б) полноценное правовое обеспечение организации и; деятельности муниципальных органов управления образованием (уставы, положения об органах управления, должностные инструкции, положения о должности и т. д.); в) широкое внедрение нетрадиционных, в первую очередь, программно-целевых структур, способствующих высокоэффективному проведению образовательной деятельности (оргкомитеты, штабы, советы и т. д.); г) создание специализированных служб функционально-структурного совершенствования;

5. Необходимой предпосылкой создания высокоэффективных организационных структур в муниципальной системе образования является рациональное распределение и сочетание управленческих функций, их анализ и группировка. Основываясь на изучении позиций ряда учёных, в диссертации самостоятельно выработан комплексный функционал муниципального уровня управления образованием. При этом особое внимание было уделено исследованию значения и роли функции совершенствования; организационной структуры аппарата управления муниципальной системы образования.

6. В качестве определяющего критерия дифференциации образовательных учреждений муниципальной системы образования служит система образовательных программ и государственных стандартов. По мнению > автора, самодостаточность и определённость указанного критерия имеет первостепенное значение в силу того, что: во-первых, именно конкретная образовательная программа определяет структуру, содержание обучения и воспитания; во-вторых, государственные образовательные стандарты, согласно Конституции; РФ; вводятся применительно к образовательной программе; в-третьих, Закон РФ «Об образовании» прямо отождествляет образовательный процесс с реализацией образовательных программ и обеспечением содержания и воспитания обучающихся, воспитанников; в-четвёртых, сама образовательная организация; определяется как образовательное учреждение, реализующее одну или несколько образовательных программ; в-пятых, название обусловливает правовое положение, в соответствии с которым: закрепляется лицензирование, аттестация, государственная аккредитация образовательных учреждений на основе оценки соблюдения установленных требований; в том числе применительно к образовательным программам1.

1 См.: Дащинская 3. П. Типология образовательных учреждений: правовой аспект// Право и образование. - 2002. - № 6. - С. 42.

7. Не в полной мере использован кадровый потенциал муниципальной системы образования. К правовым средствам его реализации следует отнести следующие: формирование эффективной в условиях рынка системы планирования подготовки и переподготовки педагогических кадров, совершенствования оценки их деятельности (прежде всего посредством аттестации), усиление социальной защищённости работников сферы образования.

8. Государственное финансирование муниципальной системы образования имеет хронически дефицитный характер. Совершенствование системы налогообложения в муниципальной системе образования в известной мере могло бы способствовать смягчению финансовой ситуации. Оценивая возможность обоснования организационно-правовой основы оказания платных услуг, представляется целесообразным образовательным учреждениям разработать локальные нормативно-правовые акты - положения о платных образовательных услугах.

Теоретическое и практическое значение проведённого исследования определяется его актуальностью, новизной и выводами! как общетеоретического, так и практического характера. Материалы диссертации расширяют научные представления о правовой природе организации и деятельности муниципальной системы образования, подчёркивают значимость местного самоуправления в образовательной сфере. Они могут служить методологическими и теоретическими посылками для отраслевых исследований в юридической науке.

Проведённое исследование позволило также внести ряд предложений по совершенствованию российского; законодательства, системы нормативно-правовых актов местного самоуправления.

Основные положения и выводы диссертации могут быть использованы:

- в практической деятельности муниципальных органов управления образованием.

Структура диссертации включает введение, две главы, объединяющие пять параграфов, заключение и библиографический список литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Царёв, Юрий Николаевич, Волгоград

ЗАКЛЮЧЕНИЕ (концептуальные выводы)

Исследуя организационную структуру и направления функциональной деятельности муниципальной: системы образования, можно отметить следующее:

1. Муниципальное образовательное учреждение - это образовательное учреждение, находящееся в муниципальной собственности, финансируемое из муниципального бюджета и функционирующее в интересах данного территориального общества. При этом < важно подчеркнуть, что законодательно не ограничен уровень образовательных учреждений, которые могут быть муниципальными.

Наряду с муниципальными образовательными учреждениями; на территории любого муниципального образования есть образовательные учреждения; не находящиеся; в прямом ведении местного самоуправления. Это дошкольные образовательные учреждения; содержащихся на балансе предприятий и организаций, образовательные; учреждения областного подчинения, ведомственные учреждения начального, среднего и высшего профессионального образования; государственные вузы Министерства образования и науки РФ, их филиалы и др.

По отношению к ним муниципальная администрация не имеет рычагов прямого управленческого воздействия: она не может создавать или ликвидировать, изменять их организационную структуру и направленность деятельности, влиять на руководство > и; т. д. Однако ей законодательно дано - право взаимодействия с ними в интересах муниципального образования.

Взаимодействуют все образовательные учреждения и между собой. В результате такого взаимодействия на территории муниципального самоуправления объективно возникает единый муниципальный образовательный комплекс, под которым мы понимаем совокупность всех образовательных учреждений, находящихся на территории местного самоуправления, независимо от их формы собственности и подчинённости. Муниципальная система образования в её наиболее распространённом понимании, которую, на наш взгляд; целесообразнее называть системой муниципальных образовательных учреждений, является частью этого комплекса.

Однако г совершенно » очевидно, что муниципальный образовательный комплекс как модель взаимодействия субъектов образования на данной территории местного самоуправления не обеспечивает выполнения его основных функций. Отношения между образовательными учреждениями и муниципальными органами в j рамках такого комплекса не имеют регулярного и систематического характера,. без чего невозможно t обеспечить. устойчивое и планомерное развитие муниципального * образования как территориальной и человеческой общности.

Для того чтобы перевести взаимодействие внутри муниципального образовательного комплекса; на уровень регулярных, устойчивых связей и отношений, позволяющий; включить составляющие его элементы, в процесс управления развития всей их совокупности как целостного единства в интересах населения; данной территории, представляется * необходимым создание в структуре муниципальной администрации или при ней особого структурного подразделения— координационной структуры.,

При; наличии^ такой структуры; муниципальный образовательный комплекс, по существу, приобретает характер системы,. то есть муниципальной системой образования становится вся совокупность образовательных учреждений и управленческих структур в границах данного муниципального образования.

Такой подход к рассмотрению муниципальной системы образования позволяет дать следующие её определение.

Муниципальная система• образования — это совокупность всех образовательных учреждений, независимо от форм собственности и административного подчинения, находящихся на территории данного муниципального образования, взаимодействующих между собой и с муниципальным органом управления образованием в интересах населения территории муниципального образования, её комплексного развития.

2. Учитывая установленную в диссертации конституированную и организационно-правовую связанность муниципальной системы образования, с одной стороны, с государственной системой < образования (в1 субъектах Российской Федерации), с другой - с системой местного самоуправления, представляется актуальной; проблема разграничения компетенции между указанными системами и муниципальной системой образования.

Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года достаточно чётко определяет перечень вопросов местного значения в области образования, которые подведомственны исключительно органам местного самоуправления и во осуществление которых органы государственной власти вторгаться не имеют права. К ним: относится: организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесённых к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской • Федерации, организация дополнительного - образования и общедоступность бесплатного дошкольного образования на муниципальной территории, а также организация отдыха детей в каникулярное время (п. 11 ст. 15 и п. 13 ст. 16).

Их различие обусловлено тем, что местное: самоуправление, в рамках которого складывается ? муниципальная система образования, по своей сути является не ступенью иерархии государственной власти, а формой самоорганизации общества. Это означает, что для всех институтов местного самоуправления, включая и образование, характерны два основных признака:

- их деятельность носит по преимуществу организационный характер;

- население - через полномочные структуры — является основным субъектом этой деятельности, именно его интересы определяют её общую направленность.

К компетенции федеральных государственных органов управления образованием относятся:

-формирование организационной структуры образования;

- разработка перечней профессий и специальностей, по которым ведётся профессиональная подготовка;

- разработка государственных образовательных стандартов;

- прогнозирование развития сети образовательных учреждений и др.

Основными направлениями деятельности (функции) органов государ ственного управления (в субъектах Федерации) являются:

- определение региональной политики в области образования;

- разработка законодательства субъекта РФ в области образования и контроль исполнения государственного законодательства.

Муниципальный уровень управления образованием не обладает какой-либо компетенцией в решении г этих вопросов, связанных с установлением системообразующих связей и отношений в образовании. Его главная задача — обеспечить функционирование установленной государством системы образования.

Обобщая сказанное, можно сделать вывод, что в отличие от органов государственной власти, деятельность которых направлена на выработку политики и законодательных основ в области образования, органы местного j самоуправления обеспечивают практическую реализацию этой политики и соблюдение законодательных норм на своей территории посредством целенаправленной организационной деятельности. Это означает, что государственно-общественный характер управления образованием, провозглашённый Законом об образовании как один ю принципов государственной политики на муниципальном уровне, по существу приобретает форму общественного управления.

Государственная составляющая при этом представлена главным образом законодательно-нормативной базой и политическими документами, которые обеспечивают основу функционирования и развития образования на муниципальном уровне.

Необходимо разграничение полномочий и в; самой системе местного самоуправления: между органами местного самоуправления и муниципальными органами управления; образованием. Исходной парадигмой в решении данного вопроса является то, что указанное разграничение возможно путём принятия соответствующих нормативных актов (постановлений) органов местного самоуправления.

3. Методология исследования организационной структуры муниципальной системы образования предполагает анализ не только её первого варианта - системы в целом, но и её второго уровня - внутренней структуры муниципальных органов управления образованием.

Все функции муниципальных органов управления; образованием могут быть дифференцированы на два вида: общие и специальные. Общие персонифицируются в функциях отдельных органов, структурных подразделений, должностей. В специфических функциях отражены особенности управленческой работы именно s муниципальных органов управления образованием, содержательное отличие от других органов системы местного самоуправления.

Проведённый всесторонний функциональный анализ позволяет перейти к научно обоснованному построению ? организационной; структуры аппарата управления муниципальной системы образования. Изучение структур исследованных нами муниципальных органов управления образованием позволяет сделать вывод, что они не столько отражают внутриаппаратные связи, сколько зависят от деятельности управляемых объектов. Кроме того, эти структуры корреспондированны национальными; традициями и региональными условиями, они тесно связаны с государственными органами и общественными организациями. В управленческом аппарате одноуровневого звена могут образовываться различные структурные подразделения. Возможно существование образовательных управленческих подразделений с организационной; структурой, не имеющей ни одной штатной должности (наблюдательные советы, попечительские советы, советы директоров образовательных учреждений среднего профессионального образования).

В организации аппарата управления большинства муниципальных органов управления образованием учитывается требование не только полной реализации функций управления, но и оптимального управленческого > цикла. Органы, которые должны решать сложные комплексные проблемы муниципального образования, проектируют с учётом возможного привлечения к работе большого числа специалистов: Например, в соответствии с Положением об Управлении образования г. Саратова последнее создаёт при управлении научные координационные советы, привлекает экспертов. Для решения научных проблем и задач практики могут быть образованы экспертные советы из видных учёных.

Структуры муниципальных органов * управления; образованием, штатное распределение должностей содействует налаживанию системы связей и контроля решений, определяет роль каждого руководителя и исполнителя. Для сбора и обработки информации в органах управления создаются специальные подразделения (архивные, машинные бюро, группы< компьютерного«обеспечения) или в штат вводятся должности вспомогательного персонала: секретари, делопроизводители, диспетчеры. Аппарат управления? муниципальным образованием строится! с учётом обеспечения необходимого качества принимаемых решений Hat коллегиальной; основе. Анализ положений Закона, РФ «Об образовании», специальных научных исследований, а также практики деятельности^ органов: управления образованием; даёт основание считать оптимальным* вариантом организационной структуры муниципального органа управления образованием^ наличие двух блочно-целевых структур: 1) общей организации функционирования и развития муниципальной системы образования; 2) обеспечения функционирования! и развития муниципальной системы образования.

4. Одним из актуальных вопросов дальнейшего совершенствования муниципальной системы образования является создание рациональных организационных структур образовательных учреждений и эффективное, правовое регулирование их деятельности.

Правовой статус образовательных учреждений определяется; статьями; 12, 32, 41, 42 и др. Закона РФ «Об образовании». В соответствии с указанными нормами; определены признаки образовательного учреждения как субъекта образовательных отношений: 1) обязательная регистрация его как образовательного учреждения; 2) реализация? одной- или нескольких образовательных программ или осуществление воспитания детей; 3) достижение основной уставной цели - организации образовательного процесса для осуществления гражданином Российской Федерации конституционного права на образование.

Как юридическое лицо, образовательное учреждение имеет в собственности, оперативном управлении или хозяйственном ведении, обособленное имущество, отвечает по своим обязательствам этим имуществом, обладает организационным единством, закреплённым в уставе, самостоятельно отвечает по своим обязательствам (ст. 48 ГК ПФ).

Полномочия органов местного самоуправления по* созданию муниципальных образовательных учреждений связаны, прежде всего, с их деятельностью по регистрации таких учреждений. В соответствии с п. 1 ст. 33 Закона РФ «Об образовании» муниципальное образовательное учреждение регистрируется уполномоченным органом в заявительном порядке в соответствии с законодательством.

С момента государственной регистрации образовательное учреждение считается созданным. Данные государственной регистрации вносятся в единый государственный реестр. В регистрации может быть отказано лишь в случае нарушения установленного законом порядка образования или несоответствия закону учредительных документов. Отказ должен быть мотивирован и дан в письменной форме. Необоснованный отказ в регистрации может быть обжалован в суде, поэтому представляется необходимым в ч. 2 ст. 33 Закона РФ «Об образовании» включить санкцию о возможности увольнения руководителя органа, уполномоченного на регистрацию образовательного учреждения, за незаконный отказ в регистрации этого учреждения. В ч. 3 для повышения эффективности нормы целесообразно включить запрет требовать другие документы, не предусмотренные этой частью. В ч. 4 следует предусмотреть обязанность уполномоченного органа выдавать муниципальному образовательному учреждению регистрационные свидетельство.

Ликвидация муниципального образовательного учреждения может осуществляться: по решению его учредителя либо органа i юридического лица, уполномоченного на то учредительскими документами; по решению суда в случае осуществления деятельности без надлежащей лицензии либо деятельности запрещённой законом, либо деятельности, не соответствующей его уставным целям. На; наш взгляд, дополнительными основаниями могут быть, как минимум, следующие положения и обстоятельства, защищающие прежде всего обучающихся: систематическое нарушение прав обучающихся; несоблюдение нормативов, создающих условия для обучения; систематическое психическое и физическое насилие над обучающимися; низкое качество обучения (если при аттестации государственным органом 40 % обучающихся не освоили программу).

Анализ действующих уставов, проведённый! нами в ряде муниципальных образовательных учреждений Поволжского региона (Самарская, Саратовская, Волгоградская области), позволяет назвать следующие типичные недостатки; их содержания: а) неточно определяется организационно-правовая форма образовательного учреждения, например, оно называется негосударственным. В то же время конкретное образовательное учреждение может быть муниципальным, частным, либо созданным общественной или религиозной организацией; б) неполно фиксируются задачи образовательного учреждения; в) не перечисляются все основания для отчисления обучающихся; г) недостаточно точно определяется порядок управления образовательным учреждением; д) не закрепляются все виды локальных актов, издаваемых образовательными учреждениями; е) неполно перечисляются права и обязанности участников образовательного процесса; ж) не фиксируются все виды предпринимательской деятельности; которую будет осуществлять образовательное учреждение, виды платных услуг.

В качестве определяющего критерия дифференциации образовательных учреждений муниципальной системы образования служит система образовательных программ и государственных стандартов. Образовательные программы являются ядром российской г системы образования. В соответствии с п. 1 ст. 9 Закона РФ «Об образовании» они определяют содержание образования определённого уровня и направленности. G позиций механизма правового регулирования образовательных отношений образовательную программу необходимо рассматривать как объект, в связи с которым возникают указанные отношения и который подлежит реализации субъектами этих отношений.

Однако в подходе к типологии образовательных учреждений муниципальной системы образования кроется известная проблемность: деление образовательных программ не совпадает с классификацией образовательных уровней (п. 1, п. 3, п. 5, ст. 9; п. 4 и п. 5 ст. 27 Закона РФ «Об образовании»). При этом если в основе классификации образовательных программ лежит их уровень и направленность, то дифференциация образовательных учреждений; осуществляется на типы, виды и категории.

В целом, следует отметить, что законодательство об образовании; юридически не закрепляет критерии определения типа образовательного учреждения, констатируя (п. 6 ст. 12 Закона РФ «Об образовании»), что его тип, вид и категория определяются в соответствии с уровнем и направленностью реализуемых им образовательных программ и устанавливается при государственной аккредитации. Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (п. 3 ст. 8) предусматривает, что структурные подразделения; высшего учебного заведения могут реализовывать образовательные программы к начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального и среднего профессионального образования при наличии у вуза соответствующей лицензии. Тем самым < формируется» своего рода комплекс: разнотиповых образовательных учреждений. Правовую ответственность за надлежащую реализацию всех образовательных программ: независимо от их уровня несёт само образовательное учреждение: В практике аккредитационной деятельности тип образовательного . учреждения устанавливается; в первую очередь, по наиболее высокому уровню реализуемых программ. Таким образом; можно сделать вывод, что основная типология образовательных учреждений муниципальной системы образования," не считая учреждений интернатного типа и коррекци-онных, формируется в соответствии с уровнем образовательных программ.

51 Формирование рыночных отношений в России, демократизация системы образования на одно из первых мест выдвигает целенаправленную кадровую работу.

Правовое регулирование кадровой работы в муниципальной системе образования» складывается: 1) из профессионального отбора кандидатов на должность, в муниципальные органы управлениям образованием и образовательные учреждения; 2) расстановки кадров; 3) нормативной«регламентации статуса работника муниципальной системы образования; 4) обучения и организации! переподготовки и повышения квалификации; 5) оценки деятельности служащих. Каждый элемент кадровой работы осуществляется в определённых правовых рамках и имеет свои характерные особенности.

Основными способами» замещения должностей в. аппарате управления муниципальной системы образования являются: 1) назначение на должность-собственником; или уполномоченным органом; 2) избрание на должность, трудовым коллективом; с предварительной) санкции собственника; 3) найм руководителя, оформляемый заключением договора (контракта) непосредственно собственником или уполномоченным им органом, либо советом образовательного учреждения, уполномоченным на то собственником или трудовым коллективом; 4) замещение должности в порядке делового соперничества (конкурса).

Важным при приёме на работу в организации и учреждения муниципальной системы образования представляется чётко определить и законодательно * закрепить критерии-требования, в соответствии с которыми допускаются или, наоборот, не допускается участие лица в образовательном процессе.

Одним! из аспектов организационно-правового регулирования;кадровой работы в муниципальной системе образования является нормативная регламентация статуса работников; этой системы. Основными нормативными актами, в которых зафиксированы, права и обязанности работников; муниципальных органов; управления образованием; и> другие наиболее значимые юридические моменты, являются'должностное положение и инструкции, типовые правила внутреннего распорядка и другие регламентационные акты.

Эффективность функционирования муниципальной системы образования; в; значительной степени зависит от уровня подготовки её работников. Особую роль „ при этом; в; формировании высококвалифицированного кадрового состава играет система; переподготовки и повышения; квалификации управленческих работников; (руководителей и специалистов-педагогов) системы.

Структурное, преобразование системы педагогического образования на принципах непрерывности развития личности? педагога, и преемственности различных звеньев его подготовки; повышения' квалификации и «переподготовки требует создания интегрированной системы, комплексов; учебных заведений. В них могут входить педагогический лицей, педагогический ? колледж, педагогический институт, университет педагогического мастерства.

Совершенствование деятельности руководителей и педагогов невозможно без обоснованных оценок их труда. Сочетание материальных и моральных стимулов труда ставит вопрос о необходимости правовой регламентации-этих оценок.

Задачи, решаемые посредством оценки кадров, существенно зависят от стиля руководства. При административно-командном руководстве основная задача оценки состоит в том; чтобы выявить недостатки в работе служащих и сделать выводы о степени их соответствия занимаемой должности. Оценка здесь является одним из компонентов механизма «кнута и пряника». При демократическом руководстве, конечно, решается и эта задача, но она не главная. Основная задача состоит в.том, чтобы: а) оцениваемый был убеждён в объективной оценки; б) воспринимал её как полезную для себя; в) знал, что нужно сделать, чтобы устранить выявленные недостатки; г) хотел их устранить; д) руководитель знал, какая помощь необходима оцениваемому работнику, и последний был уверен, что эта помощь будет оказана.

Основными направлениями в совершенствовании правового регулирования оценки кадров муниципальной системы образования должны стать: а) выработка научно обоснованных критериев для оценки их деятельности; б) рациональная нормативная регламентация самого процесса по производству оценки.

Предложенная в диссертации комплексная оценка деятельности работников муниципальной системы образования может, на наш взгляд, служить базой ив; дальнейшем конкретизироваться для различных подсистем и уровней указанной системы с разработанным комплексом количественных показателей (коэффициентов), дающих возможность определить социально-экономический эффект от деятельности того или иного работника аппарата управления муниципальной системы образования.

Заслуживает внимания вопрос нормативной регламентации самого процесса проведения оценки. Основной организационно правовой формой оценки труда служащих муниципальной системы образования является * должностная аттестация. Порядок проведения аттестации требует чёткого правового закрепления. Определяющим документом при этом должно стать Положение об аттестации, разрабатываемое на основе; «Типового положения об аттестации педагогических и руководящих работников государственных, муниципальных учреждений и органюаций образования Российской Федерации», в котором необходимо указать цели, сроки и графики, состав аттестационной комиссии, права и обязанности аттестуемых и другие юридически значимые моменты.

Весь комплекс работ по всесторонней оценке деятельности работников муниципальной системы образования - первоначальная оценка кандидата на занятие должности, систематическая аттестация в установленные интервалы времени, итоговая i оценка - должен найти своё отражение в едином правовом акте.

6. При исследовании проблем кадрового обеспечения муниципальной системы образования нельзя обойти вниманием низкую социальную защищённость её работников;

Эффективность действия правовых норм в области социальной защиты педагогических работников снижена из-за устарелости этих норм,. принятых в период советской государственности, отсутствия системности в их регулировании, «расхождения» законодательного и подзаконного регулирования, отсутствия должного финансирования.

Особое значение для муниципальной системы образования сегодня приобретают организационно-правовые и финансовые меры, способные повысить материальное положение и упрочить социальный статус педагогических работников. Имеется- в виду механизм приведения; заработной платы в соответствие с реальными расходами педагогических работников, а также создания фондов или иных организационно-финансовых структур, способных оказывать помощь в приобретении жилья, частном финансировании обучения детей; педагогических работников; выплачивать субсидии и тому подобные меры. Право на бесплатное предоставление жилой площади в домах муниципальной собственности в сельской местности должно быть подтверждено разработкой механизма получения] кредитов на строительство и покупку жилья.

Необходимо также сократить рабочее время педагогов. Установленное п. 5 ст. 5 Закона РФ «Об образовании» предписание, ограничивающее продолжительность рабочего времени до 36 часов, как представляется, мало учитывает, что качественное осуществление профессиональной педагогической деятельности предполагает потребность в постоянной подготовке вне часов учебных занятий. При этом работа сверх ставки должна оплачиваться как сверхурочная, ведь именно таковой по нормам трудового права она и является. Однако данную работу следует рассматривать как исключительную меру, вызванную объективной нехваткой профессиональных кадров.

Учитывая сложившийся уровень и состояние нормативно-правового обеспечения^ кадрового состояния системы образования, представляется необходимым разработать и издать Федеральный закон «О статусе педагогических работников».

7. На основании Закона РФ «Об образовании» (ст. 31) к финансово-экономическим полномочиям органов местного самоуправления в сфере образования относятся полномочия: по формированию местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработке и принятию местных нормативов финансирования системы образования; по регулированию в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования; по контролю условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательных учреждений.

Основой таких гарантий в пределах государственных образовательных стандартов является государственное и (или) муниципальное финансирование образования. Государство гарантирует ежегодное выделение финансовых средств на нужды образования в размере: не менее 10 процентов национального дохода, а также защищённость соответствующих расходных статей федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Размеры и нормативы финансирования образовательных учреждений. ежеквартально подлежат индексацию в соответствии с темпами инфляции. Доля расходов на финансирование высшего профессионального образования не может составлять менее трех процентов расходной части федерального бюджета.

В целях привлечения инвестиций в систему образования, государство предусматривает специальную систему налоговых льгот предприятиям, учредителям и организациям независимо от их организационно-правовых форм, а также физическим лицам (включая иностранных граждан), вкладывающим; свои средства, в том числе в натуральной форме, в развитие системы образования Российской Федерации. Государство создаёт необходимые условия для развития: сети учреждений дополнительного образования и оказывает материальную поддержку данным учреждениям, в том; числе финансовую.

В соответствии с требованиями ст. 31 Закона РФ «Об образовании» муниципальные образовательные учреждения финансируются учредителями, в том числе органами местного самоуправления. Важно отметить, что поскольку бюджетные ассигнования, направляемые на образование, воспроизводятся местными органами власти за счёт налогоплательщиков, особую значимость, приобретают положения п. 1 этой статьи, вводящие норму о ежегодной публикации среднестатистических данных о соответствии финансирования в образовательных учреждениях федеральным и местным требованиям. Эта норма обеспечивает гласность в использовании средств; налогоплательщиков, направляемых на образовательные цели, ставит под общественный контроль рациональность бюджетных расходов на образование.

Важнейшие гарантии, обеспечения подлинной самостоятельности органов местного самоуправления и эффективного решения ими вопросов в области образования содержатся также в положениях Федерального закона от 28 августа! 1995 года? «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: о недопустимости изъятия органами t государственной власти Российской? Федерации и ее субъектов суммы превышения доходов над расходами; местных бюджетов (п. 2 ст. 36); об утверждении законами субъектов Федерации минимально необходимых расходов местных бюджетов и обязательном закреплении за местными бюджетами доходных источников, необходимых для покрытия минимальных местных бюджетов, в том числе в области образования (ст. 37); о праве органов местного самоуправления реализовывать решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы или уменьшающие доходы местных, бюджетов, в пределах переданных им из вышестоящих бюджетов в качестве компенсации средств (п. 2 ст. 38).

В целом аналогичные правовые положения содержит и новый Федеральный закон от 16 сентября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления».

Особое место при рассмотрении вопросов финансирования муниципальной системы образования в диссертации уделяется t анализу платных дополнительных услуг, оказываемых муниципальными образовательными учреждениями.

Ст. 45 Закона РФ «Об образовании» устанавливает, правила, регламентирующие предоставление муниципальными образовательными учреждениями этих услуг. Указанные учреждения представляют платные дополнительные; образовательные услуги в следующих целях:

- насыщения рынка образовательными услугами;

- повышения качества жизни;

- повышения профессионального мастерства педагогов;

- более полного обеспечения права человека на образование;

- получения дополнительных доходов.

Оценивая возможность обоснования организационно-правовой основы оказания платных услуг, представляется необходимым муниципальным образовательным учреждениям разработать локальный нормативный акт -Положение о платных образовательных услугах. В этом положении можно перечислить цели услуг, дать их определение, установить цены услуги, распределение полученного дохода, зафиксировать права, обязанности, ответственность участников этих отношений, критерии качества услуг и другие условия.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовое регулирование организации и деятельности муниципальной системы образования в России»

1. Нормативно-правовые акты и официальные документы

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года г № 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998.31.-Ст. 3823.

3. Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей 1990 года // Положение детей в мире. — М., 1991.

4. Всеобщая декларация прав человека 1948 года // Российская газета. -1998.-10 дек.

5. А.Гражданский кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. -№ 32. - Ст. 3301.

6. Европейская социальная хартия // Права человека. Сборник международных документов. М., 1989.

7. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. - № 36. — Ст. 4466.

8. Конвенция о правах ребёнка // Советский журнал международного права-1991.-№2.-С. 151-157.

9. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

10. Международный пакт о гражданских и политических правах // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. - № 17. - Ст. 291.

11. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1996 года // Библиотечка Российской газеты. -1999. Вып. № 2223.

12. Письмо Министерства образования Российской Федерации от 4 июня 1997 года «О муниципальном уровне управления образованием» // Образование в документах. 1997. - № 17. - G. 44-45:

13. Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июля 1997 года «Об утверждении Типового положенияо дошкольном образовательном учреждении» // Собрание законодательства Российской Федерации». -1995.-№28.-Ст. 956.

14. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 апреля 1994 года «О первоочередных мерах по под держке системы образования в; России» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1994: -№2;-Ст. 1041

15. Постановление Правительства Российской Федерации от 31 августа 1994 года «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. — №19.-Ст. 222U

16. Российской Федерации;- 1995. -№ 12. -Ст. 1053.

17. Приказ Министерства образования Российской Федерации от 17 ноября 1997 года «Об утверждении Положения о порядке лицензирования образовательных учреждений» // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации». 1995. — № 31

18. Приказ Министерства образования Российской Федерации, от 29 января 1997 года «О федеральной* программе "Дети России"» // Российская газета. -1997. -10 фев.

19. Указ Президента России от 12 июля 1997 года «О Совете по местному самоуправлению» //Российская газета. -1997. -16 июля.

20. Указ Президента Российской Федерации; от 1Г июня 1997 года «Об основных; направлениях реформы местного самоуправления в ? Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации; -1997.-№ 24:-Ст. 3506.

21. Указ Президента Российской; Федерации от 12 июля 1997 года: «О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации» // Российская газета. -1997. 16 июля:

22. Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года

23. Указ Президента Российской Федерации от 27 января Л 996 года «О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - № 7. - Ст. 513.

24. Устав (Основной закон Белгородской области) // Уставы краёв, областей, городов федерального значения, автономной, области, автономных округов. Вып. 2. Известия. - 1996.

25. Федеральный закон «Об образовании» от 13 января 1996 года // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - № 3. - Ст. 150.

26. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. -№35: - Ст. 3506.

27. Федеральный закон от 10 апреля 2000 года «Об утверждении федеральной s программы > развития образования» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. -№16. - Ст. 1639;

28. Федеральный закон от 11 апреля 1998 года «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. - № 15. - Ст. 1695; Бюллетень международных договоров. - 1998. - № 6.

29. Федеральный закон от 16 мая 1995 г «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию». // Собрание законодательства Российской Федерации.1995.-№21.-Ст. 1921.

30. Федеральный закон от 19 мая 1995 года «Об общественных объединениях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. -№21.-Ст. 1930.

31. Федеральный закон от 22 августа 1996 года «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1996. -№ 35. Ст. 4135.

32. Федеральный закон от 25 сентября 1997 года «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. — № 39. - Ст. 4464:

33. Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. -2003. 8 окт.

34. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. - № 13. - Ст. 1474.

35. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 года «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1997. -№ 9. Ст. 1011.

36. П. Монографии, учебники, учебные пособия

37. Абрамова С. Г. Психология в управлении и для управления. М.: Мысль, 1998.

38. Аверьянов В. Б. Функции и организационная структура органа государственного управления. Киев: Наукова думка, 1979.

39. Аграновский К. М. Управленческая деятельность в сфере образования. М.: Орбита, 2003.

40. Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. -М.: Бек, 1995.

41. Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. - М.: Юрид. лит., 1981.

42. Алфёрова Ю С., Курдюмова И. М. Оценка и аттестация кадров образования за рубежом. — М.: Педагогика, 1997.

43. Ардан Ф. Франция: государственная система / Пер. с франц. М.: Юрид. лит., 1994.

44. Атаманчук Г. В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М.: Юрид. лит., 1975.

45. Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности государственного управления. -М.: Юрид. лит., 1990.

46. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. — М.: Юрид. лиг., 1997.

47. Баглай С. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации.-М.: Норма-Инфра-М, 1996.

48. БарабашевГ. В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). М.: Изд-во Моск. ун-та, 1971.

49. Баранчиков В. А. Местное самоуправление в Великобритании. М.: МЮИ, 1993.

50. Бахрах Д. Я. Структура аппарата управления. Свердловск: Изд-во СЮИ, 1993.62; Бачило И. JI. Функции органов управления (Правовые проблемы оформления и реализации). М.: Юрид. лит., 1976.

51. Бережков А. Г. Права личности: Некоторые вопросы теории. М.: Фортуна, 1991.

52. Берулава М. Н. Состояние и перспективы гуманизации образования. М.: Педагогика, 1996.

53. Беспстъко В. П. Педагогика и прогрессивные технологии обучения. -М.: Педагогика, 1995.

54. Боброва Н. А. Гарантии реализации государственно-правовых норм.-Воронеж: Изд-во ВГУ, 1984.

55. Бондарь Н. С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д, 1998.68; Братановский С. Н. Административное право. М.: Изд-во МУПК,1996.

56. Братановский С. Н. Правовое регулирование образовательных услуг. Саратов: Научная книга, 2003.

57. Братановский С. Н. Системный анализ образовательной деятельности в России. — Саратов: Научная книга, 2002.

58. Венгеров А. Б. Теория государства и права. М. : Юристъ, 1998.

59. Винрехт С. М. Аналитический обзор современных управленческих структур. М.: Фаворит, 2002.

60. Виханский О. С., Наумов А. И. Менеджмент: человек, стратегия, организация. М.: Книга, 1996.

61. Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. М.: Юристъ, 1997.

62. Воронин А. Н., Лапин В. А., Широков В. Я. Основы управления муниципальным хозяйством / Акад. нар. хоз-ва при Правительстве Российской Федерации.-М.: Дело, 1998.

63. Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. -М.: Прогресс, 1984.

64. Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России. М.: Наука,1990.

65. Гражданское право: В 2-х частях. Ч. 1 / Под ред. Ю. К. Толстого,

66. А. П. Сергеева. -М.: Юристь, 1996.

67. Девяткина Р. Н., Колесникова А. И. Аналитическая деятельность отдела народного образования района, города. Рига: Изд-во РГИ, 1985.

68. S3. Дорохова Г. А. Законодательство о народном образовании. — М.: Знание, 1985;

69. Я^шая конституционная система Российской Федерации / Под ред. Н. Лысенко.-М : Республика, 1994185 .Еремян В. В. Местное самоуправление и муниципальное управление в Латинской Америке. М.: Грамота, 1992.

70. Жеругов Р. Г. Теория государства и права. М.: Юристь, 1995.

71. Жураковский А. М., Кураков Л. Я. Укрепление российской государственности: место и роль системы образования. -М.: Педагогика, 2000.

72. Инновационное обучение: стратегия;и практика. — М.: Педагогика,1994:

73. Инспектирование в системе образования. М.: Педагогика, 1995.

74. Исполнительная власть в Российской Федерации. — М.: Наука, 1996. 91: Казанчев Ю. Д., Писарев В. Н. Муниципальное право Российской

75. Федерации. М.: Новый Юристь, 1998.

76. Карагодзе М. Е. Специальная сфера и местное самоуправление. -М.: Прогресс, 1999.

77. Керимов Д. А. Культура и техника законотворчества. М.: Наука,1991.

78. Керимов Д. А. Проблемы общей теории права и государства: В 3-х т.-М.: Наука, 2001.

79. Кинелев В. Г. Объективная необходимость, История проблемы и перспективы реформирования высшего образования в России. — М.: Педагогика, 1995.

80. Ковалёв А. П. Педагогическая система: оценка текущего состояния и управление. Харьков: Изд-во ХПИ, 1990.

81. Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М.: Изд-во МГУ, 1976.

82. Козлова Е. П., Кутафин О. Е. Конституционное право России. -М.: Юристь, 1995.

83. Комаров С. А. Теория государства и права: Курс лекций. Саратов,1995;

84. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. Садикова О Н. М.: Юристь, 1997.

85. Комментарий к Закону Российской Федерации «Об образовании» / Отв. ред. проф. Шкатулла В. И. М.: Юристь, 1998.

86. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В: Кудрявцрва.). -М: Фонд «Правовая культура», 1996.

87. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».- М.: Норма-Инфа, 1999.

88. Комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей / Под общ. ред: Брагинского М. И. М.: Фонд «Правовая культура», 1996.

89. Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации / Под ред. Карповича В. Д. М.: Норма-Инфа, 1995.

90. Конституционное право: Учебник / Отв. ред. А. Е. Козлов. — М.: Бек, 1996.

91. Конституция, закон, подзаконный акт. — М.: Юристь, 1994.

92. Краевский В. В. Методология педагогического исследования. —1. Самара, 1994.

93. Краснов М. А. Введение в муниципальное право. -М., 1993

94. Курашвили Б. П. Очерки теории государственного -управления:.— М.: Наука, 1987.

95. Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки. -М.: Политиздат, 1988.

96. Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М.: Наука,1972.113: Лазарев В. В. Теория государства и права. М.: Юристь, 1997. 114: Лазутова М. Я. Права человека: история и современность. - М.: МГУ, 1992.

97. Лаптев В. В. Правовое положение государственных промышленных предприятий в СССР. -М: Юрид. лит., 1978.

98. Лаптев В. В. Предмет и система хозяйственного права. М.: Юрид. лит., 1969.

99. Лепёшкин В. И., Ким А. И:, Мишин Н. Г., Романов П. И. Курс советского государственного права: Учебник: В 2-х т. — М.: Госюриздат, 1962. — Т. 2.

100. Локк Д. Два трактата о правлении // Д. Локк Сочинения: В 2-х т. Т. 2.-М.:Мысль, 1960.

101. Лукашёва Е. ^. Кризисная ситуация в советском обществе и права человека // Права человека: время трудных решений. М.: Юристь, 1991.

102. Лукашёва Е. А. Право, мораль, личность. М.: Наука, 1986.121: Лукашёва Е. А. Правовой статус, понятие и структура// Общая теория прав человека / Под. ред Лукашёвой Е. А. М.: Наука, 1996.

103. Лукашёва Е. А. Эффективность юридических механизмов защиты прав человека: политические, экономические, социально-психологические аспекты // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. М.: Наука, 1994:

104. Лукашук И. И. Конституция государств и международное право. -М.: Спарк, 1998.

105. Лукашук И. И. Нормы международного права в правовой системе России. -М: Спарк, 1996.

106. Макарова Л. В. Преподаватель: модель деятельности и аттестации. М.: Педагогика, 1992.

107. Матова Г. Н, Наводнов В. Н. Модели оценивания деятельности образовательных организаций. — Йошкор-Ола: Наука, 1997.

108. Матузов Н. Я. Личность. Права. Демократия. — Саратов: Изд-во СЮИ, 1972.

109. Матузов Н. И. Правовая система и личность. — Саратов: Изд-во СЮИ, 1987.

110. Местное самоуправление в зарубежных странах. М.: Юрид. лит., 1993.

111. Мицкевич А. В. Основные предпосылки и тенденции формирования законодательства в России // Российское законодательство: проблемы и перспективы / Под ред. JI. А. Окунькова. М.: Наука, 1995.

112. Мицкевич А. В. Отрасли российского законодательства: возникновение, состояние и динамика развития // Российское законодательство: проблемы и перспективы / Под ред. JI. А. Окунькова. М.: Наука, 1995.

113. Назаров В. Л. Модернизация муниципальной системы образования. -М.: Прогресс, 2000.133: Нерсесянц П. С. Философия права. -М.: Наука, 1997.

114. Николаев М. К. Образование наш общенациональный приоритет. -Якутск: ЯГУ, 1999.

115. Новиков П. Н. Опережающее образование: гипотезы и реалии. -М.: Мысль, 1996.

116. Новосёлов В. И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов: Изд-во СЮИ, 1976.

117. Общая теория прав человека // Под ред. Е. В. Лукашевой. М.: Наука, 1996.

118. Общая теория права и государства // Под ред. В. В. Лазарева. 2-е изд. -М.: Юристь, 1996.

119. Панкрухин А. Я. Маркетинг образовательных услуг. М.: Экономика, 1995.

120. Писарев А. Н. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. пособие. -М.: ИМПЭ, 1997.

121. Постовой Н. Я Местное самоуправление: история, теория, практика. -М.: Новый юрист, 1995.

122. Право и власть. М: Прогресс, 1990.

123. Право собственности и иные вещные права. Способы их защиты

124. Комментарий Гражданского кодекса Российской Федерации // Правовыенормы о предпринимательстве. Вып. 3. — М., 1996.

125. Развитие образования в России. Федеральная программа. М.,1996.

126. Разделение властей и парламентаризм // Сб. статей. М.: Наука,1992.

127. Региональная политика Российской Федерации в области высшего образования. Вып. 1-4. -М.: ИНИОНРАН, 1994.

128. Региональная политика Российской Федерации в области высшего образования // НИИ регионологии при Морд, ун-те. Вып. 3-4. - Саранск, 1994.

129. Реформы местного управления в странах Западной Европы. — М.: ИНИОНРАН, 1993.

130. Реформы образования в современном мире: Глобальные и региональные тенденции. — М.: Прогресс, 1995.

131. Розенбаум Ю. А. Формирование управленческих кадров. — М.: Наука, 1982.

132. Салищева Н. Г., Ковешников Е. Н., Стешенко JJ. А. О народном образовании. -М.: Наука, 1974.

133. Северцев В. А., ЧащихинБ. Д. Аккредитация учебных заведений: Опыт США. -М.: Педагогика, 1993.153: СеврукА. И., Афанасьева М. П., Гутник Г. В. Концепция управления качеством образования. Пермь, 1997.

134. Сластенин В. А., Каширин В. Я. Психология и педагогика: Учеб. пособие для студентов вузов. М.: Педагогика, 2001.

135. Сырых В. М. Образовательное право как отрасль российского права. -М.: Прогресс, 2000.

136. Теория государства и права / Под ред. Д. Б. Венгерова. — М.: Юриспруденция, 1995.

137. Тихомиров Ю. А. Коллизионное право: Учеб. и науч.-практ. пособие. М.: Юринформцентр, 2003.

138. Тихомиров Ю. А. Публичное право. М.: БЕК, 1995.

139. Тихомиров Ю. А. Публичное право. М.: Наука, 1995.

140. Филиппов В. М. Российское образование: состояние, проблемы, перспективы. М.: Педагогика, 2000;

141. Философские проблемы образования. М.: Наука, 1966.

142. Френе С. Избранные педагогические сочинения. — М.: Прогресс,1990.

143. Хропанюк В. М. Теория государства и права. М.: Юристъ, 1993.164: Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. М: Инфра-М, 1999.

144. Чернятъева Е. Ю. Децентрализация высшего профессионального образования // Материалы заседания 3-й международной научно-практической конференции, посвященной проблемам развития отечественного законодательства об образовании. — М.: 1998.

145. Чиркин В. Е.конституционное право зарубежных стран. — М.:1. Юристь, 1999.

146. Шадриков В. Д. Философия образования и образовательные политики. -М.: Педагогика, 1993.

147. Шафранов-Куцев Г. Ф. Университет и регион. Тюмень, ТГУ,1977.

148. Шеремет К. Ф. Компетенция местных Советов. М.: Юристь,1968.

149. Шкатулла В. И. Образовательное право. М.: Педагогика, 2001.

150. Шкатулла В. И., Смолин О. Н., Широбоков О.Н., Утенков В. М. Проблемы функционирования и развития законодательства об образовании. -М.: Педагогика, 1999.

151. Шкатулла В. Т. Образовательное законодательство: теоретические и практические проблемы. — М.: Высшая школа, 1997.

152. Энтин Л. М. Разделение властей (опыт современного государства). М.: Международные отношения, 1995.

153. Эффективность и качество управленческой деятельности. — Киев, Наукова думкова, 1980.

154. Юридический энциклопедический словарь. М : Сов. энциклопедия, 1984.

155. Юсупов В. А. Теория административного права. М.: Наука,1985.

156. Юсупов В. А. Научная организация исполнительной власти: Учеб. пособие. Волгоград: Изд-во Волгоград, ин-та экономики, социологии и права, 2003.

157. Язык закона. М.: Юристь, 1990.

158. Accountability in Schools / Ed. Bt Т. Burgess. L., 1992.1.I. Статьи

159. Алексеев С. С. Право и управление в социалистическом обществе // Советское государство и право. — 1973- № 6.

160. Атаманчук Г. В: О содержании совершенствования аппарата государственного управления // Советское государство и право. 1975 — № 2.

161. Барзилов С. И., Чернышов А. Г. Регион как политическое пространство // Свободная мысль. 1997 - № 2.

162. Бобылёв А. И. Механизм правового воздействия на общественные отношения // Государство и право. — 1999 № 5:

163. Веденеев Ю. А. Развитие форм совершенствования государственного управления // Советское государство и право. 1982 — № 3.

164. Вишняков В. Г. Проблемы совершенствования системы управления народным хозяйством // Управление и право. Вып. IV. Ч. II. М.: МГУ, 1982.188: Волохова Е. Д. Понятие и содержание конституционного права на образование // Право и образование. — 2002 — № 3.

165. Граверт Р: Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. 1992 - № 10. - С. 96-107.

166. Григоренко В. Г. Сохраним воспроизводство и обеспечим развитие интеллектуального потенциала в регионах России // Вестник МАН ВШ. -1999-№2.

167. Дащинская 3. П. Типология общеобразовательных учреждений: правовой аспект // Право и образование 2002.- № 6.

168. Дёмин В., МайерГ., Трубникова Г. Нормативная база дистанционного обучения // Высшее образование в России. — 1999.-№ 6.

169. Ершов К. Л. Конституция Российской Федерации и местное самоуправление // Хозяйство и право. 1997 - № 4. - С. 3-10.

170. Зернов В., Бархатова Т. Негосударственные вузы России // Высшее образование в России. -1999.-№ 4:

171. Зинченко В., Забелин О., Волошин А. Государственные и муниципальные органы соучредители коммерческих организаций: проблемы, решения//Хозяйство и право - 1997 —№ 10.-С. 10-12.

172. Кабалкин А. П. Договор возмездного оказания услуг // Российская юстиция. — 1998-№ 3.

173. Казаков В. Н. Проблемы формирования интеграционных процессов в высшей школе // Вестник МАН Bill. 1987 - № 3.

174. Кан-Калин В. А. Восхождение к студенту // Вестник высшей школы.-1987.-№ 3.

175. Кириллова Н. Параллельная школа это . // Народное образование-1997-№7.

176. Козлова Т. А. Укрепление вертикали власти и местное самоуправление // Журнал российского права. — 2001- № 7.

177. Кононов А. М. Роль и место органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка (Вопросы теории и практики) // Государство и право. 1997 - № 12:

178. Котелевская А. М. Современный парламент // Государство и право. -1997.- №3:

179. Краевский В. В. Педагогика между философией и психологией // Педагогика. 1994 -№ 6.

180. Кряжков В. Местное самоуправление: правовое регулирование и структура// Советское государство и право. 1992.-№ 1.

181. Кузнецов И. В. Проблемы совершенствования законодательства оприватизации // Гражданин и право. — 2000.— № 1.

182. Лебедев В. М. Прямое действие Конституции РФ и роль судов // Государство и право. 1996.-№ 4.

183. Леонова Г. Б. Учреждение как субъект гражданского права // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. - 1998. — № 1.

184. Любимов Н. По поводу пересмотра университетского устава // Вестник высшей школы. — 1997 —№ 8.

185. Лютцер В. Л. Государственная власть и местное самоуправление в Москве: четыре года спустя // Законодательство. 2000 - № 9.

186. Малеин НС. Правовые принципы, нормы и судебная практика // Государство и право. 1996 - № 6

187. Мельник В. Я Из опыта аккредитации в США // Педагогика. — 1995-№2.

188. Мирошниченко Е. Шаги к самоуправлению // Народный депутат. -1992.-№ 17.

189. Мифаева Ю. Бесплатное образование дорожает // Управление школой. 1997 - № 16.

190. Модин Н. Ответственность органов местного самоуправления за неправомерные действия // Российская юстиция. 2000.- № 1.

191. Мониторинг качества, обучения средство управления образованием // Мир образования. - 1996 - № 2.

192. Морозова Л. В. Функции Российского государства на современном этапе // Государство и право. 1993.-№ 6.

193. Нелова С. В. Закрепление принципа разделения властей в Конституции Российской Федерации: теория и практика // Юристь. — 1998 — № 4.

194. Погребнёв В., Шинкин А. Самоуправление или самоуправство // Российская газета 1994 — 9, 10 июня.

195. Прохоров В. Т., Кашо В. С. Органы территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления // Государствои право. 1992.- № 7.

196. Пушкин А. А. Компетенция государственных хозяйственных органов как особая форма проявления административно-хозяйственной деятельности правосубъектности // Правоведение 1965- № 3. '

197. Романец Ю. В. Участие в гражданском договоре субъектов, основанных на государственной или муниципальной собственности // Законодательство 20011- № 1.

198. Савельев А., Романова Л. О. О будущей доктрине высшего образования // Высшее образование в России. 19981- № 3.

199. Семеусов В. А. Предпринимательская деятельность в вузе // Российская юстиция. 2000.— № 10.

200. Соловьёв А. В. Защита интересов работников при банкротстве предприятия // Гражданин и право. — 2000.- № 4-6.

201. Соловъенко К., Пугачёва Е. Открытость и самоорганизация в реформе высшей школы // Вестник высшей школы. 1998,-№ 5.

202. Суханов Е. А. Гражданский кодекс в хозяйственной практике // Хозяйство и право 1997.- № 5.

203. Туманова Л. Сделать образование практическим (об опыте «юридических клиник») // Российская юстиция. 1999 - № 5.

204. Фейгин М Федеральное законодательство о финансовых основах местного самоуправления // Хозяйство и право — 19981- №'11.

205. Форин М. Защита участников гражданского оборота: концептуальные вопросы и практические решения // Российская юстиция. 1998.— №6.

206. Черномырдин В. Надо больше власти отдать на места // Российская газета. — 1995 9 нояб.

207. Шеремет К. Ф. Вопросы компетенции местных Советов // Советское государство и право. 1965 - № 4;

208. Шкатулла В. И. Особенности подбора кадров в образовательных учреждениях в условиях рыночных отношений // Обруч. 1996. — № 6.

209. Шкатулла В. И. Право на образование // Государство и право.1999.-№ 7.

210. Шкатулла В. И. Правовые аспекты государственной политики в области высшего и послевузовского профессионального образования // Социально-политический журнал. — 1997-№ 1.

211. Шудегов В. Е., Баулов Е. В., Рожков И. А. Проблемы и перспективы законодательного регулирования статуса педагогических работников // Право и образование. — 2002. № 3.

212. Herman J. J. Administrator Supervision Evaluation and Pebomance Poi //NASSP Bulletin. 1993. -№ 553.1.. Диссертации и авторефераты диссертаций

213. Аверкин В. Н. Теоретические основы и практика инновационного административного управления территориальными образовательными системами: Дис. . д-ра пед. наук. Великий Новгород, 1999.

214. Азовкин И. Местные Советы в системе органов власти: Авто-реф. дисс. . д-ра юрид. наук. -М., 1969.

215. Алексеев А. П. Организационно-правовые основы природоохранительной деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. — Волгоград, 2002;

216. Артюхов М. В. Теория и практика управления развитием муниципальной системы образования: Дис. . д-ра пед. наук. Новокузнецк,2000.

217. Ассанов Е. В. Демократическое правовое государство и его становление в Российской Федерации: Дис. . канд. юрид. наук. -М., 1995.

218. Барсукова Л. Я/ Повышение эффективности управления муниципальной системой образования в условиях малого города: Дис. . канд. пед. наук. Челябинск, 1998.

219. Варламова Н. В. Политико-правовое сознание и развитие самоуправления: Дис.канд. юрид. наук. М., 1991.

220. ВердиевД. М. Государственно-общественная система управления образованием в условиях дифференцированной социально-культурной и этнокультурной среды: Дис. . д-ра пед. наук. — Ростов н/Д, 1999.

221. Дзаногова Е. Н. Оптимизация управления образованием на муниципальном уровне: Дис. канд. пед. наук. М., 1998;

222. Дольникова М. А. Конституционное право на образование советских граждан: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 1984.

223. Ершов В. В. Судебная власть в правовом государстве: Дис. . д-ра пед. наук. -М., 1992.

224. Ефимов В. И. Система государственной власти: теоретико-организационные основы и политическая динамика: Дис. . канд. полит, наук.-М:, 1995.

225. Калинина Л. А. Исполнительная власть в её организационно-правовых формах: Дис. . канд. юрид. наук. -М., 1994:

226. Кононов А. М. Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Челябинск, 2000.

227. Куранов А. К Полномочия органов местного самоуправления в области образования: Дис. . канд. юрид. наук. Волгоград, 2004.

228. Кушко А. В. Расширение контекста предметного содержания обучения как фактор изменения характеристик образовательной среды общеобразовательного учреждения и повышения уровня обучения: Дис. . д-ра пед.наук. М., 1994.

229. Лучин В. О. Теоретические проблемы реализации конституционных норм: Автореф. дис. . д-раюрид. наук.-М, 1993.

230. Макарова Т. Н. Формирование системы показателей оценки профессиональной деятельности муниципальных органов управления образованием: Дис. . канд. пед. наук. -М, 2002.

231. Макушин А. А. Организационные и правовые основы деятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Челябинск, 2000.

232. Матюшева Т. М. Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования: Дис. . канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 1999.

233. Меншиков А. А. Административно-правовое регулирование образования в Российской Федерации: Дис. . канд. юрид. наук. М., 1998.

234. Рыбина Е. Ю. Социально-культурные полномочия органов местного самоуправления (на примере Санкт-Петербурга и Ленинградской области): Автореф. дис. . канд. юрид. наук. СПб., 2001.

235. Соколова О. В. Правовые основы деятельности органов местного самоуправления в сфере защиты материнства и детства: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. -М., 1984

236. Шеремет К. Ф. Проблемы компетенции местных органов государственной власти в СССР: Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. М., 1969.

Автор: Царёв, Юрий Николаевич
Город: Волгоград
Год: 2004
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Правовое регулирование организации и деятельности муниципальной системы образования в России тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование организации и деятельности муниципальной системы образования в России»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Царёв, Юрий Николаевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовое регулирование организации и деятельности муниципальной системы образования в России"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Царёв, Юрий Николаевич, Волгоград

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое регулирование организации и деятельности муниципальной системы образования в России»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование организации и деятельности муниципальной системы образования в России»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Царёв, Юрий Николаевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовое регулирование организации и деятельности муниципальной системы образования в России"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Царёв, Юрий Николаевич, Волгоград

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовое регулирование организации и деятельности муниципальной системы образования в России»