Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации

Слюсаренко, Татьяна Валерьевна

Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации»

На правах рукописи

Слюсаренко Татьяна Валерьевна

ПРАВОВОЙ СТАТУС ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Челябинск - 2006

Работа выполнена на кафедре теории государства и права и конституционного права ГОУ ВПО «Челябинский государственный университет».

Научный руководитель доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист России Лебедев Валериан Алексеевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Бондарь Николай Семенович

кандидат юридических наук Коробова Елена Артуровна

Ведугцая организация Уральский юридический институт МВД

Российской Федерации

Защита диссертации состоится 19 мая 2006 г. в 9 часов на заседании диссертационного Совета К. 212296.03 в ГОУ ВПО «Челябинский государственный университет» по адресу: 454021, г. Челябинск, ул. Бр. Кашириных, 129, конференц-зал.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Челябинского государственного университета.

Автореферат разослан 17 апреля 2006 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Современный уровень развития общества предъявляет к местному самоуправлению повышенные требования, так как ему принадлежит особая роль в механизме управления хозяйственным и социаль-• но-культурным строительством в муниципальных образованиях. Органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, призваны обеспечивать достойный социально-экономический уровень жизни и защиту совместных интересов населения, проживающего на определенной территории. Исследование проблем функционирования власти на уровне муниципальных образований, где многие из них все еще остаются нерешенными, является актуальной задачей юридической науки.

Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации установила, что "местное самоуправление осуществляется гражданами ... через выборные и другие органы местного самоуправления" (ч. 2 ст. 130)1. До последнего времени федеральное законодательство не включало в себя нормы об обязательном наличии главы муниципального образования в системе местной власти. В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской области» 2 было указано: «Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления», требуя в обязательном порядке наличия выборных органов муниципальных образований, оставляет создание других органов на усмотрение самих местных сообществ». Однако в большинстве муниципальных образований данное должностное лицо существовало.

Необходимо обратить внимание на тот факт, что новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в п. 2 ст. 34 предусматривает, что «наличие в структуре органов местного самоуправления... главы муниципального образования ... является обязательным...»3. В связи с обязательностью с 2009 года главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления, считаем необхо-

1 Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. - 1993. - 25 декабря.

* См.: Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1992 - 1996 / соста-вительТ.Г. Морщаков-М., 1997.-С. 131.

3 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.

димым обратиться к вопросу правового статуса данного должностного лица в различных муниципальных образованиях. Тем более что успешность проводимой в настоящее время в Российской Федерации муниципальной реформы во многом зависит от деятельности местных властей, в частности, главы муниципального образования, являющегося и сейчас в большинстве муниципальных образований одной из ключевых фигур в системе местного самоуправления.

В настоящее время необходимым и актуальным представляется проведение комплексного научного исследования правового статуса главы муниципального образования с целью выявления тенденций развития данного института, определения комплекса проблем правового статуса данного должностного лица местного самоуправления и формирования предложений по изменению и совершенствованию как федерального и регионального законодательства, так и муниципальных нормативно-правовых актов.

Правовые основы функционирования федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления продолжают реорганизовываться, еще не использованы потенциальные возможности их деятельности. В этой связи необходим научный анализ правовых основ взаимодействия главы муниципального образования с органами власти в Российской Федерации на рубеже XX — XXI веков.

Все более актуальной проблемой становится эффективность власти в муниципальных образованиях, ее способность функционировать в нестабильных условиях и кризисных ситуациях. Важное место в определении эффективности власти занимает персональная ответственность высших муниципальных должностных лиц за состояние дел в муниципальных образованиях. В настоящее время в юридической науке активно дискутируется вопрос повышения ответственности должностных лиц, органов государственной власти и местного самоуправления.

1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. - № 35. - Ст. 3506.

часто не соответствуют друг другу и не всегда являются действенными. Хотя в настоящее время принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления»', который действует с 1 января 2006 г. в отдельной части, остается достаточно много спорных, неразрешенных вопросов в правовом регулировании статуса главы муниципального образования. Особенно это проявляется в настоящий момент в связи с переносом времени вступления в силу указанного федерального закона на 1 января 20 092 года, притом, что уже большинство нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований приведены в соответствие с ним. В результате нарушается стабильность положения глав муниципальных образований в системе органов местного самоуправления, снижается эффективность их практической деятельности.

Являясь предметом научных исследований, вопросы организации муниципальной власти рассматриваются, как правило, несколько односторонне, с позиции отдельных элементов, чаще в связи с функционированием представительных и реже исполнительных органов местного самоуправления. А вопросы правового статуса главы муниципального образования, к сожалению, в имеющихся исследованиях не получили всестороннего и глубокого отражения. Таким образом, рассматриваемая в данном исследовании тема приобретает актуальное звучание в современных условиях развития российского государства и, в частности, местного самоуправления.

Степень научной разработанности темы исследования. В юридической науке вопросам теории и практики местного самоуправления и, в частности, правовому регулированию статуса главы муниципального образования уделялось определенное внимание.

B. Николаева, Аудан Оффердала, Г. Райло, A.C. Саломаткина, В.Н. Синицына,

C.Г. Соловьева, А. Шахова, Е. Шепелевой, Ю. Шунайловой и др.

1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.

1 См.: О внесении изменений в ст. 85 и 83 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации...»: Федеральный закон от 12 октября 2005 годаКе 129-

ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. — 17 октября (№ 42). - Ст. 4216.

Кроме этого, на формирование положений и выводов данной диссертации оказали воздействие труды авторов, занимавшихся изучением общих вопросов организации местного самоуправления в Российской Федерации и внесших определенный вклад в разработку правовых основ статуса главы муниципального образования. В их числе можно отметить работы И.В. Бабичева, Г.В. Барабашева, О.В. Берга, Е. Берковича, Н.С. Бондаря, А.Н. Бурова, В.И. Васильева, И.В. Выдри-на, Л. Гильченко, H.A. Емельянова, В.Г. Игнатова, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, В.В. Маклакова, А.Т. Тертышного, Ю.А. Тихомирова, М.З. Фейгина и многих других.

Кроме того, важными источниками послужили для автора работы ученых-юристов, посвященные отдельным элементам правового регулирования системы местного самоуправления в общем, и статуса главы муниципального образования в частности. Это: К.И. Амирбеков, Р.В. Бабун, АЛ. Гуторова, Г.Г. Ефремов, JI.B. Зайцева, И. Захаров, Д.В. Иванов, Я.О. Куленко, Е.В. Мирошниченко, Е.А. Незнамова, Н.В. Постовой, П.В. Самылов, В.Н. Синцов, В.И. Фадеев, А. Широков, Е.С. Шугрина, С. Юркова и др.

Несмотря на значительный круг авторов, посвятивших свои работы статусу главы муниципального образования, комплексные исследования в этой области, особенно с учетом реалий современного местного самоуправления, еще не проводились. Исключение составляют, пожалуй, монография С.Г. Соловьева «Муници-пально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации» и ряд его публикаций1. И, тем не менее, остается еще много сложных и неразрешенных вопросов как в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 1995, так и в законе от 2003 года. Это в определенной мере объясняется тем, что процесс формирования системы местного самоуправления Российского государства еще не завершен. И, как отмечает сам С.Г. Соловьев, «фигура главы муниципального образования..., несомненно, является ключевой в системе местной власти. В силу этого правовые аспекты юридического статуса

' См., например: Соловьев С.Г. Проблемные вопросы о юридической ответственности глав муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право. - 2003. - № 2. - С. 29-30; Соловьев С.Г. Механизм ответственности глав муниципальных образований // Законность. - 2003. — № 8. — С. 49-51; Соловьев С.Г. Проблемы функционального разграничения компетенции главы муниципального образования и местного представительного органа в системе муниципальной власти // Государство и право. — 2004. - № 3. — С. 32-35; Соловьев С.Г. Должностное лицо местного самоуправления: вопросы теории и практики // Журнал российского права. - 2004. - № 8. - С. 34-38; Соловьев С.Г, Сагиндикова А.Н. Спорные аспекты в правовом статусе главы муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. - 2003. - № 1. - С. 35-36.

главы муниципального образования являются и будут являться остро актуальными, а, следовательно, всегда будут предметом многочисленных споров как в среде ученых, специализирующихся в муниципапьно-правовой проблематике, так и среди практических работников органов местного самоуправления»1.

Таким образом, отдавая должное значимости научных работ названных авторов, отметим, что они, тем не менее, не раскрывают всех сторон правового статуса главы муниципального образования, нередко содержат дискуссионные толкования и выводы, а также мало внимания уделяют анализу положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. Указанные обстоятельства свидетельствуют об актуальности темы исследования и обусловили ее избрание.

Характер и состояние изученности темы предопределили в качестве объекта исследования - общественные отношения, складывающиеся в процессе регулирования правового статуса главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления в Российской Федерации.

Предмет исследования составляют правовые нормы, закрепляющие правовой статус главы муниципального образования, а также научно-теоретические и практические вопросы, определяющие статус высшего выборного муниципального должностного лица

Цель и задачи исследования. В диссертационном исследовании ставится целью на основе общетеоретических положений юридической науки, обобщения отечественного и зарубежного опыта, а также анализа существующей практики осмыслить и обосновать основные теоретические положения правового статуса главы муниципального образования, определить актуальные прикладные проблемы в области статуса данного должностного лица, наметить возможные направления по разрешению существующих проблем.

Достижение указанной цели связано с решением теоретических и научно-практических задач данного диссертационного исследования. В их числе:

- сравнительно-правовое исследование теоретических источников, норм Конституции Российской Федерации, федерального, регионального законодательства и муниципальных нормативно-правовых актов, направленных на регулирование статуса главы муниципального образования;

- проведение комплексного анализа статуса главы муниципального образо-

' Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. -СПб.,2003.-С. 215.

вания в Российской Федерации, в том числе в сравнении с общемировыми тенденциями, зарубежной и прежней отечественной практикой;

- раскрытие генезиса, понятия и юридической природы статуса главы муниципального образования в России;

- характеристика проблемных аспектов статуса главы муниципального образования и поиск возможных путей их решения;

- рассмотрение правовых проблем функционирования механизма выборов главы муниципального образования;

- выявление характерных черт и особенностей моделей организации местного самоуправления, а также оценка места главы муниципального образования в современной системе органов местного самоуправления;

- обоснование механизма ответственности главы муниципального образования;

- определение перспектив развития, а также условий и основных направлений совершенствования правового регулирования статуса главы муниципального образования в России.

Методологическую основу исследования составляют как общенаучные, так и специальные правовые методы познания. Общенаучными явились общелогические (анализ, синтез), сравнительный, системный, исторический, междисциплинарный методы исследования. Среди специальных использовались формально-юридический метод, метод анализа философской и юридической литературы (документальный метод), сравнительно-правовой, конкретно-исторический и теоретико-прогностический методы научного анализа.

Так, например, сравнительно-правовой метод использован при рассмотрении вопросов нормативного правового регулирования и практики применения института главы муниципального образования в Российской Федерации и ряде зарубежных государств, а также при сравнении статуса данного должностного лица в различных субъектах и муниципальных образованиях Российской Федерации; конкретно-исторический - при анализе исторического развития содержания правового статуса главы муниципального образования в России, начиная с 1990-х годов — времени появления данного института в системе местного самоуправления; теоретико-прогностический метод - в ходе подготовки рекомендаций по конкретным вопросам регулирования правового статуса главы муниципального образования.

Применение разного рода методологических подходов к изучению норма-

тивных актов и правовой литературы содействовало решению поставленных задач избранной для исследования темы.

Теоретическую основу диссертации составили положения и выводы, сформулированные в отечественной государственно-правовой науке, а также в ряде философских трудов отечественных и зарубежных ученых. Специфика темы исследования обусловила привлечение материала по теории и истории государства и права, конституционному и муниципальному праву, государственному и муниципальному управлению, а также материалов по теории и практике организации местного самоуправления в Российской Федерации и зарубежных странах.

Эмпирической базой работы послужили положения Конституции Российской Федерации 1993 года, нормативно-правовых актов федеральных органов, относящихся к различным отраслям российского права; законодательство субъектов Российской Федерации; правовые акты ряда муниципальных образований; постановления и определения Конституционного и Верховного судов Российской Федерации, а также стенограммы парламентских слушаний, посвященных вопросам правового обеспечения и реализации местного самоуправления на территории Российской Федерации.

Научная новизна данного исследования заключается в том, что настоящая работа представляет собой одно из первых в российском муниципальном праве (после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от б октября 2003 года) комплексное исследование правового статуса главы муниципального образования на общетеоретическом уровне. Одновременно в диссертации обобщены некоторые практические данные, проанализированы научные взгляды ряда исследователей по изучаемому вопросу. Исследование служит базой решения теоретических и практических вопросов обеспечения прав граждан на осуществление местного самоуправления. Диссертантом в развитие теоретических положений ряда ученых сформулировано и изложено свое видение существующих проблем статуса главы муниципального образования, а также путей совершенствования и перспектив развития действующего сегодня в системе местного самоуправления высшего выборного должностного лица.

В процессе написания работы был сформулирован ряд положений, содержащих научную новизну, которые и выносятся на защиту:

]. Комплексный анализ развития местного самоуправления в России позво-

лил выделить четыре основных исторических периода трансформации правового статуса главы муниципального образования:

- на первом этапе (1990-сер. 1993) осуществился переход от исполкомо-коллегиальной формы деятельности местной власти к принципу единоначалия в руководстве муниципальным образованием, а закон ввел нового субъекта местного самоуправления - выборного главу местной администрации;

- на втором этапе (осень 1993-1995) происходит реформирование местной власти, выражающееся в утверждении приоритета глав местного самоуправления во взаимоотношениях с представительным органом муниципального образования;

- третий этап начался в августе 1995 года и заключался в проработке и закреплении на федеральном, региональном и муниципальном уровнях правового статуса главы муниципального образования;

- четвертый этап начинается 6 октября 2003 г. с принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» во многом иначе определяющего статус главы муниципального образования (он признается обязательным в структуре органов местного самоуправления, наложен запрет на совмещение функций председателя представительного органа и главы администрации и др.).

Таким образом, за рассматриваемые годы состоялась динамичная, но не всегда последовательная трансформация правового статуса главы муниципального образования, которая в системе муниципальной демократии России еще не закончена. Законодательство нуждается в дальнейшем совершенствовании с учетом отечественного опыта становления местного самоуправления.

2. Уточнены и охарактеризованы понятия «статус», «правовой статус», «специальный статус», «правовое положение», которые применены к главе муниципального образования. На основании изложенных теоретических позиций, категорию правового статуса главы муниципального образования следует понимать как установленную федеральными, и принятыми на их основе региональными и муниципальными нормативными актами юридически определенную совокупность статического, функционального и юрисдикционного элементов, определяющих положение последнего как субъекта права, его место в системе местной власти, полномочия и ответственность за свою деятельность.

3. Составляющие компонентов правового статуса главы муниципального образования следующие:

- статический компонент отражает положение данного лица как субъекта права (в эту группу входят: официальное наименование, порядок приобретения статуса, срок нахождения в должности, ограничения и гарантии деятельности, место в системе органов местного самоуправления);

- к функциональному компоненту можно отнести: предметы ведения, систему правовых актов, принимаемых главой муниципального образования по вопросам местного значения;

- юрисдикционный компонент составляют ответственность главы муниципального образования, контроль и надзор за его деятельностью.

Выделенные компоненты структуры правового статуса главы муниципального образования тесно взаимосвязаны между собой, при этом каждый элемент имеет свое назначение и строго определенные цели, раскрывающие какую-либо одну существенную сторону правового статуса указанного лица; а вместе данные элементы придают правовому статусу характер целостного правового образования.

4. Особенности правового статуса главы муниципального образования выражаются в следующем:

- совмещение в статусе одного властного субъекта признаков единоличного муниципального органа и должностного лица;

- глава муниципального образования является высшим выборным должностным лицом муниципального образования;

- главу муниципального образования нельзя признать муниципальным служащим, так как его правовой статус имеет значительную специфику;

- глава муниципального образования является самостоятельным муниципальным должностным лицом, обладающим отдельными правами юридического лица и осуществляющим публично-властные полномочия в интересах муниципального образования.

зования в них и способом его избрания. Считаем, что для России с ее многонациональным составом, различными культурными, географическими и иными особенностями законодательно невозможно предложить какую-либо универсальную модель местного самоуправления. Исследование различных вариантов организации местной власти позволило автору предложить при их выборе учитывать ряд факторов: размеры муниципального образования, численность и степень политической активности населения.

6. В связи с принятием нового Федерального закона от б октября 2003 года, с одной стороны, значение главы муниципального образования в системе местной власти уменьшилось, так как в ст. 36 запрещено совмещение в одном лице функций главы администрации и председателя представительного органа, что существовало во многих муниципальных образованиях; а с другой стороны, повысилась его значимость в силу того, что закон перевел главу муниципального образования из возможного в обязательное муниципальное должностное лицо.

7. Решением существующих проблем функционирования механизма выборов главы муниципального образования может стать законодательное закрепление в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» положения об обязательном вынесении вопроса об изменении структуры местного самоуправления на публичные слушанья. На региональном уровне необходимо запретить субъектам Российской Федерации принимать законы о порядке избрания главы муниципального образования представительным органом, так как данная процедура должна регулироваться только в уставе или регламенте представительного органа муниципального образования. В уставах муниципальных образований необходимо более подробное закрепление: общих требований по отношению к претенденту на должность главы муниципального образования; срока, на который он избирается; правил проведения выборов; порядка и условий вступления в должность.

8. В условиях отсутствия должного внимания на федеральном, региональном и муниципальном уровнях к актам главы муниципального образования, представляется целесообразным более подробно закреплять в уставе муниципальных образований следующие характеристики актов данного должностного лица, включающие в себя: определение нормативных и ненормативных (индивидуальных) актов; виды актов главы муниципального образования (нормативные акты называть постановлениями, ненормативные — распоряжениями) и вопросы, по которым

они принимаются; порядок и сроки их опубликования в зависимости от видов; соотношение актов главы муниципального образования с актами органов местного самоуправления и порядок разрешения противоречий между ними.

9. На основе анализа особенностей ответственности главы муниципального образования и способов контроля за его деятельностью, делается вывод, что ответственность данного должностного лица имеет более широкие основания по сравнению с ответственностью органов местного самоуправления, так как глава муниципального образования подлежит конституционно-правовой, муниципапь-но-правовой, гражданско-правовой, административно-правовой и уголовно-правовой ответственности. Вместе с тем, требуется разработка дополнительных механизмов защиты публичных прав и интересов граждан от незаконных актов глав муниципальных образований. Одним из таких механизмов может служить институт временного приостановления в судебном порядке действия правового акта главы муниципального образования до рассмотрения судом вопроса о законности этого акта.

Практическая и теоретическая значимость. Теоретическая значимость данного диссертационного исследования заключается во внесении определенного вклада в разработку одной из важных и еще недостаточно изученных тем правовой науки муниципального права. Содержащиеся в работе теоретические положения и выводы могут быть положены в основу дальнейших исследований в сфере местного самоуправления, способствовать выработке, обоснованию и развитию современной концепции местного самоуправления. Разработанные рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы в ходе законопроектной деятельности как на уровне Российской Федерации, ее субъектов, так и на уровне муниципальных образований и учтены в процессе дальнейшего совершенствования практической деятельности глав муниципальных образований. Положения и выводы диссертации также могут найти применение в научной и педагогической работе в процессе преподавания курсов конституционного (государственного) права Российской Федерации, истории государства и права и муниципального права, при подготовке программ, методических рекомендаций, учебных пособий.

ского факультета Челябинского государственного университета. Отдельные материалы диссертационного исследования использовались в преподавании муниципального права Российской Федерации студентам факультета права и истории Шадринского государственного педагогического института. Взгляды автора, основные результаты, предложения и выводы диссертации изложены в подготовленных автором и опубликованных научных статьях, а также в докладах и сообщениях на международных и всероссийских научно-практических конференциях.

И. СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обоснована актуальность избранной темы диссертации, оценена степень её научной разработанности, определены объект и предмет, цель и задачи исследования, методологическая, теоретическая и эмпирическая основы, охарактеризована научная новизна, практическая и теоретическая значимость работы, а также сформулирован ряд основных положений, выносимых на защиту.

Первая глава «Становление правового статуса главы муниципального образования» посвящена исследованию комплекса вопросов, связанных с анализом спорных историко-теоретических аспектов правового статуса главы муниципального образования, характерных для местного самоуправления Российской Федерации в целом, а также связанных с ролью и местом названного должностного лица в системе местного самоуправления России и зарубежных стран.

В первом параграфе «Становление и развитие правового статуса главы муниципального образования в Российской Федерации» автор раскрывает историю становления института главы муниципального образования в России, а также особенности правового регулирования рассматриваемого института.

Начинается параграф с указания на то, что для объективного представления значения и роли главы муниципального образования в современной системе местного самоуправления, необходимо проанализировать эволюцию статуса главы муниципального образования в системе местного самоуправления в российском государстве.

Предваряя анализ правового статуса главы муниципального образования, автор указывает, почему в настоящем исследовании эволюция статуса главы рас-

сматривается с начала 90-х годов XX века, объясняя это тем, что именно в это время осуществляются кардинальные преобразования сложившейся в Российской Федерации системы местной власти. В развитии местного самоуправления в России с начала 90-х годов XX века условно выделяются четыре основных периода, в рамках которых далее и рассматривается трансформация правового статуса главы муниципального образования.

Первый этап (1990 - середина 1993 г.). В эти годы были приняты первые законы о местном самоуправлении, в развитии которых на федеральном уровне был принят закон «О выборах главы администрации» от 24 октября 1991 года, вводивший нового субъекта местного самоуправления - главу местной администрации.

Анализ практики взаимоотношений местных Советов и глав местных администраций, сложившейся в этот период, свидетельствует, что была предпринята попытка установить своеобразную «систему сдержек и противовесов» в местном самоуправлении. Создается сильный исполнительный аппарат, действующий под единоличным управлением главы местной администрации, наделенным достаточно широкой самостоятельной компетенцией. При этом значительные полномочия сочетаются с его персональной ответственностью за принятые им решения.

Во многом непоследовательным, как отмечает автор, стало издание Указа Президента РСФСР «О порядке назначения глав администраций» 25 ноября 1991, в соответствии с которым создавалась жесткая вертикаль исполнительной власти, звенья которой - главы администраций - практически полностью зависели от того, кто их назначает и смещает, т.е. от вышестоящего руководителя. По своему правовому, да и фактическому статусу глава местной администрации стал, прежде всего, представителем государства на территории муниципального образования, нежели субъектом местного самоуправления. Как отмечает автор, прописанный законом правовой механизм «сдержек и противовесов» внутри системы местной власти был существенно нарушен, а правовое закрепление статуса главы местного самоуправления оказалось весьма противоречивым.

Второй этап (осень 1993-1995гг.) - этап реформирования общей системы власти, правовой основой которого послужили Указы Президента, заложившие качественно новые основы организации и деятельности местного самоуправления в России.

Прежде всего, автор отмечает, что существенным образом изменяется ха-

рактер взаимодействия представительного органа местного самоуправления и ранее назначенного или избранного главы администрации, который согласно Указу Президента от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления» получил статус и стал именоваться главой местного самоуправления.

Диссертант показывает, что полномочия органов местного самоуправления фактически делегировались главе местного самоуправления, который должен был организовывать работу выборного представительного органа. Таким образом, качественно новые основы организации местного самоуправления выражались по существу в утверждении приоритета администрации и главы во взаимоотношениях с выборным представительным органом.

Еще одним шагом на пути становления местного самоуправления на этом этапе было подписание в 1992 году Федеративного договора, относившего установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов. С этого времени по вопросам регулирования местного самоуправления и статуса главы муниципального образования начинают приниматься региональные нормативно-правовые акты. В результате чего появляются различные модели организации местной власти в зависимости от ситуации в субъектах Российской Федерации, а соответственно дифференцируется статус, роль и место глав муниципальных образований в системе местного самоуправления.

Третий этап начался 28 августа 1995 года с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления». Регулирование статуса глав муниципальных образований в этот период не только федеральным, но также региональным и муниципальным законодательством повлекло большое количество нарушений в системе местного самоуправления относительно статуса данного должностного лица, которые далее рассматриваются автором.

Четвертый этап развития местного самоуправления начался с принятием нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 января 2003 года. Анализу статуса главы муниципального образования на современном этапе действия Федерального закона от 1995 года и этапе действия закона от 2003 года посвящены следующие параграфы диссертационного исследования.

В заключение параграфа делается вывод: на приведенных в диссертации примерах видно, что на разных этапах становления системы местного самоуправления в муниципальных образованиях возникали трудноразрешимые и актуальные

проблемы, связанные с функционированием рассматриваемого института: например, при функционировании механизма выборов главы местного самоуправления (его назначение, а соответственно и зависимость от вышестоящего главы администрации); при взаимодействии главы администрации с представительным органом местного самоуправления (приоритет главы местного самоуправления во взаимоотношениях с указанным органом); при практической реализации мер ответственности глав муниципальных образований (невозможность привлечь его к ответственности) и др. Поэтому при его дальнейшем развитии важно изучать отечественный опыт становления местного самоуправления, учитывать некоторые исторические предпосылки и обращать внимание на негативные моменты, чтобы избежать их повторения в современной действительности.

Второй параграф «Понятие и юридическая природа правового статуса главы муниципального образования» представляет собой сравнительный анализ основных правовых понятий, определяющих статус главы муниципального образования, некоторых теоретико-правовых аспектов статуса рассматриваемого должностного лица.

Указывается, что с целью детального определения предмета и концепции исследования, представляется необходимым обратиться к понятиям статуса вообще и правового статуса главы муниципального образования, в частности. Далее диссертантом анализируются различные точки зрения по поводу категорий «статус», «правовой статус», «правовое положение», «конституционный статус» и «специальный статус». При этом отмечается, что следует согласиться с точкой зрения тех авторов, кто ставит знак равенства между понятиями «положение» и «статус», обращая внимание на их этимологическое тождество. Основной аргумент сводиться к тому, что статус в переводе с латинского и есть положение, состояние.

Далее в работе на основе анализа различных подходов определяются составляющие правового статуса главы муниципального образования и дается их более полная характеристика.

С учетом изложенных конструкций и категорий в диссертации автор переходит непосредственно к характеристике правового статуса главы муниципального образования. Рассматривается, как действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет правовой статус главы муниципального образования, и отмечается, что

принятый в 2003 году Федеральный закон во многом иначе и более подробно определяет статус главы муниципального образования.

На основе анализа нормативной базы, имеющейся литературы делается вывод, что федеральное, региональное законодательство и муниципальные правовые акты, определяющие правовой статус главы муниципального образования нуждаются в изменении и совершенствовании. Диссертант, рассматривая различные точки зрения авторов, а также достаточно подробно обосновывая свою позицию, указывает на необходимость преодоления противоречивости в регламентации статуса данного должностного лица:

Во-первых, говориться о том, что, следуя Федеральному закону 2003 года, в региональных и муниципальных правовых актах необходимо отказаться от определения главы муниципального образования как возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления.

Во-вторых, по мнению автора, при совершенствовании российского законодательства, особенно регионального, а также муниципальных правовых актов, следует стремиться к единообразию терминологии. Возможно порекомендовать в уставах закрепить понятие главы муниципального образования, главы местной администрации (если возглавляет исполнительный орган местного самоуправления) или председателя представительного органа (если руководит Думой), и по примеру нового федерального законодательства отказаться от употребления термина «глава местного самоуправления».

В-третьих, стоит поставить точку в споре ученых о необходимости или необязательности главы муниципального образования в системе местного самоуправления. А во всех региональных и муниципальных нормативно-правовых актах необходимо предусмотреть должность главы и более четко определить его правовой статус и роль в структуре местной власти.

В-четвертых, необходимо признать главу муниципальным должностным лицом (должностным лицом муниципального образования), при этом отказаться от определения его как должностного лица местного самоуправления. Соответственно с целью конкретизации статуса главы муниципального образования целесообразно внести соответствующие изменения в ряд статей (напр., 2, 34, 40) нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», а также региональные и муниципальные правовые акты, регулирующие организацию местной власти.

В-пятых, диссертант полагает, что в целях ликвидации двойственности в определении понятия и сущности статуса главы муниципального образования, следует изменить редакции ещё ряда статей указанного Федерального закона (а именно, 1 и 36), и определить главу как высшее выборное должностное лицо муниципального образования (высшее выборное муниципальное должностное лицо).

В-шестых, стоит придерживаться точки зрения тех авторов, которые полагают недопустимым признание главы муниципального образования муниципальным служащим. Сделанный вывод подтверждает и законодатель в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы», а также анализ автором тех признаков, в соответствии с которыми в настоящее время глава муниципального образования не может являться муниципальным служащим.

В-седьмых, в юридическом статусе главы муниципального образования можно выделить отдельные свойства, присущие правовому положению юридического лица, но отмеченное утверждение не дает оснований заявлять о том, что главу муниципального образования можно признать таковым. Представляется более обоснованным подход, в соответствии с которым глава является самостоятельным высшим выборным муниципальным должностным лицом, наделенным отдельными юридическими правами, свойственными правовому положению субъекта права, именуемого юридическим лицом. Действующие Федеральные акты (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» и Гражданский кодекс Российской Федерации) никак не отражают указанное положение главы, что является несомненным пробелом, который стоит преодолеть.

В заключение рассмотрения этого вопроса подчеркивается, что о полной определенности в отношении правового статуса главы муниципального образования говорить еще рано. Очевидно, что в дальнейшем следует принять законы, детально регламентирующие на федеральном уровне правовой статус высшего выборного муниципального должностного лица (главы муниципального образования).

В третьем параграфе «Особенности правового статуса главы муниципального образования в зарубежных странах» автор констатирует, что, прежде чем анализировать место главы муниципального образования в системе российского местного самоуправления, представляется уместным обратить внимание на зарубежный опыт организации муниципальной власти в таких государствах как, США, Великобритания, Франция, Япония, Германия, который оказал немалое влияние на становление и развитие местного самоуправления в России.

В мировой практике известны различные модели организации местного самоуправления, но традиционно выделяется три основных: англосаксонская, континентальная и смешанная. Безусловно, такое деление носит условный характер, поскольку данные модели вбирают в себя новые черты, и нередко бывает сложно провести четкую грань между ними. Однако, не вдаваясь в дискуссию о целесообразности такого деления, в исследовании автор придерживается этой точки зрения, выделяя лишь отличительные признаки каждой из моделей, определяющие место главы муниципального образования.

В рамках англосаксонской модели рассматриваются системы местного самоуправления в США, которые отличаются значительным разнообразием: «слабый мэр - сильный совет», «сильный мэр - совет», «совет - управляющий». В отличие от США в основу английской системы положена унифицированная схема организации муниципальной власти, свойственная в настоящее время всем территориям Соединенного Королевства. Общим является то, что мэр, как и остальные органы и должностные лица местного самоуправления, действует автономно в пределах предоставленных ему полномочий; отсутствует выраженное подчинение вышестоящим органам, центру; кроме того, на местах нет уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали органы местного самоуправления.

Континентальная модель местного самоуправления, родиной которой считается рассматриваемая автором Франция, основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления, то есть представители государственной власти осуществляют надзор за деятельностью местной власти. Диссертант отмечает особенность правового положения мэра, которая выражается в том, что он одновременно выполняет три функции: государственного служащего, то есть представителя центральной власти, исполнителя решений муниципального совета и главы администрации коммуны.

Диссертант, вслед за рядом авторов, выделяет отдельно смешанную модель местного самоуправления, которая действует в ряде стран (Австрия, Германия, Япония) и имеет черты как англосаксонской, так и континентальной моделей. Так, В Германии существуют четыре основных модели организационного устройства общин с многочисленными модификациями в пределах каждой из них: «Южногерманский совет», "Бургомистр", "Северогерманский совет" и «Магистрат».

После проведения такого исследования автор делает вывод, что анализ мировой практики свидетельствует о большом разнообразии моделей местного само-

управления и места главы муниципального образования в них. Безусловно, полностью переносить международный опыт на российскую действительность не представляется возможным, да это и не целесообразно. Однако нельзя не согласиться с мнением, что «мы можем многое почерпнуть из опыта других народов...»1. Поэтому, на взгляд диссертанта, разумное сочетание отечественного и зарубежного опыта может оказаться полезным на пути правового регулирования статуса главы муниципального образования в современной России.

В параграфе четвертом - «Место главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления в отечественной практике» автор отмечает, что система местного самоуправления в России имеет свои особенности применительно к тому или иному муниципальному образованию, поэтому очевидно, что необходимо исследовать правовой статус данного должностного лица в современной системе местной власти.

Место и роль главы в структуре местного самоуправления непосредственно зависит от модели организации власти в муниципальном образовании. Под моделью понимаются особенности организации и функционирования местного самоуправления, сложившиеся под влиянием правовой системы, единых социально-культурных ценностей, исторических традиций и т.д.

Далее, на основе сравнительного комплексного анализа выделенных моделей организации местной власти, автор выясняет место и роль главы муниципального образования в системе местного самоуправления на основе действующего и нового Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления».

Модели местного самоуправления в России, а соответственно, и место главы муниципального образования в них, имеют свои особенности, и нельзя в полной мере отнести их ни к одной из известных моделей зарубежных стран, хотя они и имеют черты некоторых из них. В настоящее время местное самоуправления в Российской Федерации ближе к смешанной германской модели. С одной стороны, федеральное законодательство закрепляет самостоятельность местного самоуправления, с другой — государство передает часть полномочий органам местного самоуправления, в том числе и главе муниципального образования, достаточно подробно определяя через законодательство их правовое положение. Поэтому глава муниципального образования, будучи в определенной степени независимым в

'См.: Остром В. Демократия и самоуправление // Государство и право. - 1994. - № 4. - С. 128.

структуре местного самоуправления, функционирует, в конечном счете, под контролем представительного органа и государственной власти.

На основе положений Федерального закона от 2003 года автор выделяет шесть возможных моделей организации местного самоуправления. Исходя из способа избрания главы муниципального образования представляется возможным выделить три модели, которые применимы ко всем муниципальным образованиям в Российской Федерации. Другие три модели можно определить, исходя из типа муниципального образования и численности его населения.

Автор схематично изображает роль главы муниципального образования, а также отмечает отрицательные и положительные моменты каждой из моделей. Также диссертант анализирует точки зрения авторов на оптимальность той или иной модели и места главы муниципального образования в них.

Выбор той или иной модели зависит от нескольких факторов. Можно рекомендовать учитывать, что место и роль главы муниципального образования во многом зависит от размеров данного муниципального образования и численности населения в нем, так эти факторы учитываются не во всех муниципальных образованиях. Также при выборе модели организации местного самоуправления необходимо учитывать и, так называемый, человеческий фактор. Главное — чтобы схема организации местного самоуправления и роль главы муниципального образования в ней в максимальной степени способствовали решению стоящих перед местным сообществом задач, и, конечно же, соответствовали закону.

Федеральный закон от 2003 г. запрещает главе муниципального образования возглавлять одновременно представительный и исполнительный органы местного самоуправления. То есть, в отношения органов местного самоуправления привнесены элементы сдержек и противовесов, характерные для системы разделения властей на федеральном и региональном уровнях государственной власти.

По поводу принципа разделения властей на муниципальном уровне высказывается разнообразные точки зрения. Некоторые авторы считают нецелесообразным применять это принцип на муниципальном уровне. Однако сторонников разделения властей не меньше, чем противников. Диссертант пытается оценить противоречивость взглядов, и на основе этого делает вывод о том, что на местном уровне практика разделения властей не во всем оправдывает себя. Но, также отмечается, что эффективности организации муниципальной власти вряд ли станет препятствовать рациональное разграничение ее функций между главой, предста-

вительными и исполнительными органами. Конечно, такая степень организационного разделения, которая присуща государственной власти, на муниципальном уровне нецелесообразна. Поэтому правильнее в данном случае говорить не о разделении властей, а о разделении органов местной власти, разграничении их полномочий в рамках самоуправления на местах.

Глава вторая «Правовое регулирование статуса главы муниципального образования в современной системе местного самоуправления: проблемы и пути их разрешения» посвящена анализу таких структурных компонентов правового статуса главы муниципального образования, как механизм выборов высшего выборного муниципального должностного лица, акты главы муниципального образования, а также особенности его ответственности.

Первый параграф второй главы «Функционирование механизма выборов глав муниципальных образований» предполагает исследование вопроса избрания данного должностного лица в различных типах муниципальных образованиях, так как от порядка выбора главы муниципального образования во многом зависит его правовой статус.

На взгляд автора, представляется уместным обратить внимание на зарубежную практику выборов главы муниципального образования. В мировой практике известны различные способы избрания данного должностного лица, которые выделяются и рассматриваются. Делается вывод, что российское законодательство при установлении способов избрания главы муниципального образования идет по пути зарубежных государств, используя как опыт США, Бразилии, Германии, когда глава избирается населением на муниципальных выборах, так и опыт Франции, Австрии, Чехии, в которых данное должностное лицо избирается из числа депутатов представительного органа.

Далее в работе детально анализируются российское федеральное, региональное законодательство и муниципальные правовые акты, определяющие порядок выборов главы муниципального образования.

Законы некоторых субъектов Российской Федерации предусматривали участие в выборах главы муниципального образования органов государственной власти данного субъекта. Однако автор считает, что предложения ряда политиков и правоведов о введении процедуры назначения глав не соответствует доктрине местного самоуправления. В определенной мере это подтверждает и Конституционный Суд Российской Федерации в Определениях от 11 июня 1999 г. № 105-0 и от

8 октября 1999 г. № 138-01.

Диссертант разделяет позицию тех ученых и юристов, которые считают, что наиболее оптимальный путь замещения должности главы муниципального образования - это его избрание. В обоснование своей позиции автор рассматривает различные точки зрения, сложившиеся в научной среде, и приводит свои аргументы в пользу такого утверждения.

Вместе с тем указывается, что существует и ряд проблем реализации активного и пассивного избирательного права при выборах главы муниципального образования, которые и рассматриваются далее. Среди ученых-юристов есть противники данного способа замещения должности главы. Такая точка зрения представляется неверной, и автор указывает преимущества прямых (населением) и косвенных (представительным органом) выборов главы муниципального образования. Далее рассматриваются проблемы, возникающие при выборе одного из двух способов избрания в конкретном муниципальном образовании, и предлагаются пути предотвращения возможных конфликтов.

Анализируя положения Конституции, Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления» и других нормативно-правовых актов, автор соглашается с мнением ряда ученых, что в Российской Федерации самоуправление часто устанавливается «сверху» федеральным и региональным законодательством, не оставляя муниципальным образованиям права выбора и установления методов и способов формирования органов местного самоуправления.

Исследование порядка замещения должности главы объективно предполагает рассмотрение вопроса о сроке, на который избирается данное должностное лицо. Федеральный закон от 2003 года более подробно, по сравнению с законом 1995 года, регулирует данный вопрос, что на взгляд диссертанта является позитивным моментом. Вместе с тем и в указанном законе автор выделяет ряд недостатков. Особое внимание уделяется вопросу возможного количества сроков занятия должности главы муниципального образования подряд одним лицом.

'По запросу главы Республики Коми о проверке неконституционности п. 4 ст. 10 и ч. 5 ст. 27 закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми»: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 1999 г. № 105-0 // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1999. - 2 августа (№ 31). - Ст. 4037, По жалобе гражданина М.И. Баранова на нарушение его конституционных прав п. 2 ст. 18 закона Республики Северная Осетия — Алания «О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия - Алания»: Определение Конституционного Суда от 8 октября 1999 г. № 138-0 // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1999. — 15 ноября (№ 46). - Ст. 5611.

Для решения вопросов о порядке избрания главы муниципального образования, о количестве сроков, в течение которых одно и то же лицо может занимать данную должность, по мнению автора, необходимо активно привлекать население в соответствии с предложенными процедурами, что будет способствовать преодолению правовой неграмотности большинства граждан муниципальных образований.

Далее делается вывод, что в уставах муниципальных образований необходимо более подробное закрепление: общих требований по отношению к претенденту на должность главы; количества сроков, на который он избирается; правил проведения выборов главы; порядка и (или) условий вступления в должность.

Подводя некоторые итоги, автор указывает, что в данном параграфе внимание уделено лишь некоторым проблемам механизма избрания главы муниципального образования. Но, даже приведенные примеры достаточно наглядно подтверждают, что в умах российских законодателей пока не сложилось четкой и ясной картины о путях избрания главы, о соотношении федерального, регионального законодательства и уставов муниципальных образований, что зачастую приводит к неэффективности нормативного регулирования процесса избрания. Но важнее всего - каков бы ни был путь избрания главы муниципального образования и требования, предъявляемые к кандидатам на этот пост, главное состоит в том, чтобы найти такие способы замещения указанной должности, которые в большей степени гарантировали бы действительную самостоятельность и наибольшую эффективность местной власти.

Во втором параграфе «Акты высшего выборного должностного лица в муниципальном правотворчестве» диссертант подчеркивает, что в действующем федеральном законодательстве и законах субъектов Российской Федерации нет обстоятельной характеристики видов правовых актов главы муниципального образования. Вступление в силу нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» (2003 г.) предполагает приведение в соответствие с ним базовых законов субъектов Российской Федерации и муниципальных актов. Это позволит изменить ситуацию в положительную сторону.

Исследование правового статуса главы муниципального образования, сложившейся нормотворческой и правоприменительной практики позволяет утверждать, что основными видами правовых актов главы муниципального образования являются постановления и распоряжения, которые различаются в зависимости от

того, является ли это лицо главой администрации или председателем представительного органа. Правовые акты главы по юридической силе вторичны по отношению к уставу муниципального образования и оформленным в виде правовых актов решениям, принятым на местном референдуме.

Хотя Федеральный закон от 2003 года по сравнению с законом от 1995 года и уделяет больше внимания актам главы муниципального образования, в нем еще достаточно много недоработок и противоречий, которые необходимо устранить. Так, например, в законе правильнее было бы предусмотреть, что глава, руководящий представительным органом, принимает постановления по решению вопросов местного значения в пределах своих полномочий и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа.

Автор считает нужным дополнить ч. 4 ст. 43 следующим пунктом: глава муниципального образования как высшее должностное лицо независимо от того, какой орган местного самоуправления он возглавляет, заключает и подписывает от имени муниципального образования договоры и соглашения с органами государственной власти, предприятиями и организациями, в том числе и международными.

В контексте данного вопроса более подробно освещается следующий аспект: относятся ли распоряжения и постановления главы муниципального образования к нормативно-правовым актам. На взгляд автора, чтобы ответить на поставленный вопрос, следует обратиться к существующим определениям нормативного акта, правоприменительного акта, распоряжения, постановления, данных различными авторами. После проведенного анализа диссертант делает вывод, что распоряжения главы муниципального образования не могут быть признаны нормативными, так как являются актами применения права, а нормативными актами являются только его постановления.

Рассматривая современную муниципальную нормативно-правовую систему, автору приходится признать, что в ней достаточно не редки случаи возникновения коллизий норм актов главы муниципального образования и иных муниципально-правовых актов. В связи с этим формулируются ряд правил разрешения коллизий на местном уровне между указанными актами.

В третьем параграфе «Особенности ответственности главы муниципального образования» раскрываются процедуры, общие основания и виды ответственности высшего выборного должностного лица муниципального образования

как по действующему, так и по новому Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления».

Автор констатирует, что в настоящее время, как и многие другие институты муниципального права, институт ответственности главы муниципального образования находится в процессе своего становления. Следует признать, что механизмы подотчетности глав муниципальных образовании в период формирования современной системы местного самоуправления являются в значительной мере непро-работанными.

В работе подчеркивается, что в настоящее время с особой остротой встает вопрос о совершенствовании процедур ответственности высших выборных должностных лиц, в значительной мере определяющих функционирование системы местного самоуправления.

Глава муниципального образования, согласно законодательству Российской Федерации, несет ответственность перед: а) населением муниципального образования; б) государством; в) физическими и юридическими лицами. Более подробное рассмотрение правового статуса главы муниципального образования позволяет автору выделить еще одну инстанцию ответственности - представительный орган местного самоуправления. Далее в работе детально анализируются указанные виды ответственности главы муниципального образования.

Более подробно в федеральном законодательстве проработана ответственность главы перед государством за принятие противозаконных правовых актов, анализ которой представляется диссертанту достаточно интересным в научном плане.

Автором схематично приводится процедура отрешения главы муниципального образования от должности по действующему и новому Федеральным законам «Об общих принципах организации местного самоуправления». Также выделяются позитивные моменты, например, отказ от статьи 49, закрепляющей возможность письменного предупреждения главы муниципального образования о возможности применения мер, заключающихся в отрешении от должности, в случае, если в указанный судом срок не были отменены нормативно-правовой акт или отдельные его положения и др.

Автор отмечает, что и приведенный в новом законе механизм ответственности глав имеет еще ряд недостатков, а именно: не предусмотрена ответственность глав за систематическое издание незаконных нормативных актов, впоследствии

своевременно отменяемых ими; основанием ответственности является не издание незаконных актов, а только лишь неисполнение в срок судебных решений об их отмене.

В целях совершенствования предусмотренного механизма ответственности за принятие противозаконного правового акта как нормативного так и ненормативного характера, следовало бы, по мнению автора, упростить процедуру за счет делегирования судам права отрешать от должности глав муниципальных образований в случае систематического издания таких актов.

Далее автором обосновывается целесообразность надлежащего законодательного закрепления механизма временного приостановления судом действия оспоренного правового акта главы муниципального образования и предлагается ряд мер для этого.

В диссертационном исследовании определяется, что ответственность глав муниципальных образований как должностных лиц имеет более широкий круг оснований, чем ответственность органов местного самоуправления. Помимо норм муниципального права, ответственность глав предусмотрена нормами уголовного права. Этой отрасли российского права известно понятие специального субъекта и глава органа местного самоуправления является таковым. Поэтому автор подробно рассматривает и этот вид ответственности главы муниципального образования.

В заключение параграфа автор отмечает, что совершенствование механизмов ответственности глав муниципальных образований не должно являться самоцелью. Конечно, понятна вся тяжесть их положения, обусловленная тем, что существующая система управления на местном уровне в настоящее время оказалась неадекватной состоянию общества, их управленческая деятельность имела крайне слабое экономическое, финансовое, правовое и информационное обеспечение. Однако деятельность глав муниципальных образований не может быть построена на основах бесконтрольности и безответственности. Очевидно, что приоритетным должен являться такой подход к конструированию их правового положения, в котором будут оптимально сочетаться гражданский контроль - снизу и государственный контроль - сверху, использующие в качестве критерия конечную эффективность деятельности глав муниципальных образований.

В заключении подведены итоги и кратко сформулированы выводы по основным вопросам проведенного исследования.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ИЗЛОЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА:

1. Уголовная ответственность главы муниципального образования как должностного лица местного самоуправления // Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе: сборник материалов III Всероссийской научно-практической конференции. - Пенза, 2004. - С. 175-178 (0,2 пл.).

2. Некоторые спорные вопросы механизма избрания главы муниципального образования // Актуальные проблемы российского права и высшего юридического образования в современных условиях развития государства: сборник материалов международной научно-практической конференции. - Пенза, 2004. - С. 94-97 (0.3 п.л.).

3. Трансформация статуса главы муниципального образования в связи с развитием и становлением местного самоуправления в России И Проблемы права: международный правовой журнал - 2004. - № 3. - С. 203-208 (0,7 пл.).

4. Правовое регулирование взаимодействия главы муниципального образования с органами местного самоуправления // Проблемы права: международный правовой журнал - 2005. - № 1. - С. 205-208 (0,7 п.л.).

5. Ответственность главы муниципального образования за принятие противозаконных правовых актов // Научное обозрение. - 2005. - № 5. - С. 84-87 (0,5 пл.).

6. Особенности ответственности главы муниципального образования // Актуальные вопросы правового и экономического развития России: сборник научных статей. -Шадринск: ШГПИ, 2005. - С. 92-99 (0,6 пл.).

7. Некоторые вопросы правового статуса главы муниципального образования и его место в структуре органов местного самоуправления // Актуальные проблемы юридической науки на современном этапе: материалы всероссийской научно-практической конференции (28 - 29 апреля 2005 г.). - Челябинск: изд-во «Фрегат, 2005. - С. 135-139 (0,25 пл.).

8. Некоторые спорные вопросы механизма избрания главы муниципального образования в отечественной и зарубежной практике // Актуальные проблемы истории, политики и права. Вып 5: сборник научных трудов. - Екатеринбург: Изд-во Уральский юридический институт, 2006. - С. 22-29 (0,6 пл.).

9. Некоторые спорные теоретико-правовые аспекты статуса главы муниципального образования // Современное состояние и проблемы развития экономики и права: сборник материалов международной научно-практической конференции 24 марта 2006 г. - Шадринск: ШГПИ, 2006. - С. 123-127 (0,4 пл.).

Слюсаренко Татьяна Валерьевна

Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации

Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Формат 60x84 1/16. Бумага ВХИ 80 гр. Объем 1,5 усл. п. л. Тираж 100 экз.

Изготовлено в полном соответствии с качеством предоставленных оригиналов заказчиком в ООО «РЕКПОЛ»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Слюсаренко, Татьяна Валерьевна, кандидата юридических наук

Введение.

Глава I. Становление правового статуса главы муниципального образования .;.

§ 1. Становление и развитие правового статуса главы муниципального образования в Российской Федерации.

§2. Понятие и юридическая природа правового статуса главы муниципального образования.

§3. Особенности правового статуса главы муниципального образования в зарубежных странах.

§4. Место главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления в отечественной практике.

Глава II. Правовое регулирование статуса главы муниципального образования в современной системе местного самоуправления: проблемы и пути их разрешения.

§1. Функционирование механизма выборов глав муниципальных образований.

§2. Акты высшего выборного должностного лица в муниципальном правотворчестве.

§3. Особенности ответственности главы муниципального образоваф ния.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Современный уровень развития общества предъявляет к местному самоуправлению повышенные требования, так как ему принадлежит особая роль в механизме управления хозяйственным и социально-культурным строительством в муниципальных образованиях. Органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, призваны обеспечивать достойный социально-экономический уровень жизни и защиту совместных интересов населения, проживающего на определенной территории. Исследование проблем функционирования власти на уровне муниципальных образований, где многие из них все еще остаются нерешенными, является актуальной задачей юридической науки.

Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации установила, что "местное самоуправление осуществляется гражданами . через выборные и другие органы местного самоуправления" (ч. 2 ст. 130)1. До последнего времени федеральное законодательство не включало в себя нормы об обязательном наличии главы муниципального образования в системе местной власти. В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской л области» было указано: «Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления», требуя в обязательном порядке наличия выборных органов муниципальных образований, оставляет создание других органов на усмотрение самих местных сообществ». Однако в большинстве муниципальных образований данное должностное лицо существовало.

Необходимо обратить внимание на тот факт, что новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного само

2 См.: Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1992 - 1996 / составитель Т.Г. Морщаков-М., 1997.-С. 131. управления в Российской Федерации» в п. 2 ст. 34 предусматривает, что «наличие в структуре органов местного самоуправления. главы муниципального образования . является обязательным.»1. В связи с обязательностью с 2009 года главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления, считаем необходимым обратиться к вопросу правового статуса данного должностного лица в различных муниципальных образованиях. Тем более что успешность проводимой в настоящее время в Российской Федерации муниципальной реформы во многом зависит от деятельности местных властей, в частности, главы муниципального образования, являющегося и сейчас в большинстве муниципальных образований одной из ключевых фигур в системе местного самоуправления.

1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822. время в юридической науке активно дискутируется вопрос повышения ответственности должностных лиц, органов государственной власти и местного самоуправления.

Особую актуальность данной теме придает также то обстоятельство, что Российская Федерация не обладает в полной мере необходимой правовой базой, регламентирующей статус главы муниципального образования. Действующий на данный момент Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»1, иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, определяющие особенности правового статуса данного лица, во многом противоречивы, часто не соответствуют друг другу и не всегда являются действенными. Хотя в настоящее время принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления»2, который действует с 1 января 2006 г. в отдельной части, остается достаточно много спорных, неразрешенных вопросов в правовом регулировании статуса главы муниципального образования. Особенно это проявляется в настоящий момент в связи с переносом времени вступления в силу указанного федерального закона на 1 января 20 093 года, притом, что уже большинство нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований приведены в соответствие с ним. В результате нарушается стабильность положения глав муниципальных образований в системе органов местного самоуправления, снижается эффективность их практической деятельности.

1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 35. - Ст. 3506.

2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.

3 См.: О внесении изменений в ст. 85 и 83 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.»: Федеральный закон от 12 октября 2005 года № 129-ФЗ //Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - 17 октября (№ 42). - Ст. 4216. щихся исследованиях не получили всестороннего и глубокого отражения. Таким образом, рассматриваемая в данном исследовании тема приобретает актуальное звучание в современных условиях развития российского государства и, в частности, местного самоуправления.

При подготовке и написании диссертации были использованы работы отечественных и зарубежных ученых-правоведов, исследовавших в своих трудах различные аспекты изучаемой темы: С.А. Авакьяна, Ю.В. Агибалова, Н. Беляковой, М. Гетманской, Н.И. Ерохина, Ю. Захватовой, В. Ковалевского, A.M. Кононова, Ю. Конорова, В. Николаева, Аудан Оффердала, Г. Райло, А.С. Саломаткина, В.Н. Синицына, С.Г. Соловьева, А. Шахова, Е. Шепелевой, Ю. Шунайловой и др.

Кроме этого, на формирование положений и выводов данной диссертации оказали воздействие труды авторов, занимавшихся изучением общих вопросов организации местного самоуправления в Российской Федерации и внесших определенный вклад в разработку правовых основ статуса главы муниципального образования. В их числе можно отметить работы И.В. Бабичева, Г.В. Барабаше-ва, О.В. Берга, Е. Берковича, Н.С. Бондаря, А.Н. Бурова, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, JI. Гильченко, Н.А. Емельянова, В.Г. Игнатова, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, В.В. Маклакова, А.Т. Тертышного, Ю.А. Тихомирова, М.З. Фейгина и многих других.

Кроме того, важными источниками послужили для автора работы ученых-юристов, посвященные отдельным элементам правового регулирования системы местного самоуправления в общем, и статуса главы муниципального образования в частности. Это: К.И. Амирбеков, Р.В. Бабун, A.JI. Гуторова, Г.Г. Ефремов, JI.B. Зайцева, И. Захаров, Д.В. Иванов, Я.О. Куленко, Е.В. Мирошниченко, Е.А. Незнамова, Н.В. Постовой, П.В. Самылов, В.Н. Синцов,

B.И. Фадеев, А. Широков, Е.С. Шугрина, С. Юркова и др.

Несмотря на значительный круг авторов, посвятивших свои работы статусу главы муниципального образования, комплексные исследования в этой области, особенно с учетом реалий современного местного самоуправления, еще не проводились. Исключение составляют, пожалуй, монография С.Г. Соловьева «Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации» и ряд его публикаций1. И, тем не менее, остается еще много сложных и неразрешенных вопросов как в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 1995, так и в законе от 2003 года. Это в определенной мере объясняется тем, что процесс формирования системы местного самоуправления Российского государства еще не завершен. И, как отмечает сам С.Г. Соловьев, «фигура главы муниципального образования., несомненно, является ключевой в системе местной власти. В силу этого правовые аспекты юридического статуса главы муниципального образования являются и будут являться остро актуальными, а, следовательно, всегда будут предметом многочисленных споров как в среде ученых, специализирующихся в муниципально-правовой проблематике, так и среди практических работников органов местного самоуправления» .

1 См., например: Соловьев С.Г. Проблемные вопросы о юридической ответственности глав муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право. - 2003. - № 2. - С. 29-30; Соловьев С.Г. Механизм ответственности глав муниципальных образований // Законность. - 2003. -№ 8. - С. 49-51; Соловьев С.Г. Проблемы функционального разграничения компетенции главы муниципального образования и местного представительного органа в системе муниципальной власти // Государство и право. - 2004. - № 3. - С. 32-35; Соловьев

C.Г. Должностное лицо местного самоуправления: вопросы теории и практики // Журнал российского права. -2004. - № 8. - С. 34-38; Соловьев С.Г, Сагиндикова А.Н. Спорные аспекты в правовом статусе главы муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. - 2003. - № 1. - С. 35-36.

2 Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. - СПб., 2003.-С. 215.

- проведение комплексного анализа статуса главы муниципального образования в Российской Федерации, в том числе в сравнении с общемировыми тенденциями, зарубежной и прежней отечественной практикой;

- раскрытие генезиса, понятия и юридической природы статуса главы муниципального образования в России;

- рассмотрение правовых проблем функционирования механизма выборов главы муниципального образования;

- обоснование механизма ответственности главы муниципального образования;

Так, например, сравнительно-правовой метод использован при рассмотрении вопросов нормативного правового регулирования и практики применения института главы муниципального образования в Российской Федерации и ряде зарубежных государств, а также при сравнении статуса данного должностного лица в различных субъектах и муниципальных образованиях Российской Федерации; конкретно-исторический - при анализе исторического развития содержания правового статуса главы муниципального образования в России, начиная с 1990-х годов - времени появления данного института в системе местного самоуправления; теоретико-прогностический метод - в ходе подготовки рекомендаций по конкретным вопросам регулирования правового статуса главы муниципального образования.

Применение разного рода методологических подходов к изучению нормативных актов и правовой литературы содействовало решению поставленных задач избранной для исследования темы.

Научная новизна данного исследования заключается в том, что настоящая работа представляет собой одно из первых в российском муниципальном праве (после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года) комплексное исследование правового статуса главы муниципального образования на общетеоретическом уровне. Одновременно в диссертации обобщены некоторые практические данные, проанализированы научные взгляды ряда исследователей по изучаемому вопросу. Исследование служит базой решения теоретических и практических вопросов обеспечения прав граждан на осуществление местного самоуправления. Диссертантом в развитие теоретических положений ряда ученых сформулировано и изложено свое видение существующих проблем статуса главы муниципального образования, а также путей совершенствования и перспектив развития действующего сегодня в системе местного самоуправления высшего выборного должностного лица.

1. Комплексный анализ развития местного самоуправления в России позволил выделить четыре основных исторических периода трансформации правового статуса главы муниципального образования:

3. Составляющие компонентов правового статуса главы муниципального образования следующие:

4. Особенности правового статуса главы муниципального образования выражаются в следующем:

- глава муниципального образования является высшим выборным должностным лицом муниципального образования;

5. Анализ организации местной власти в зарубежных государствах и России позволил автору сделать вывод о том, что на основе Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131 можно выделить шесть возможных моделей местного самоуправления (три из который применимы ко всем типам муниципальных образований и три - к определенным типам муниципальных образований), которые в большей степени различаются местом и ролью главы муниципального образования в них и способом его избрания. Считаем, что для России с ее многонациональным составом, различными культурными, географическими и иными особенностями законодательно невозможно предложить какую-либо универсальную модель местного самоуправления. Исследование различных вариантов организации местной власти позволило автору предложить при их выборе учитывать ряд факторов: размеры муниципального образования, численность и степень политической активности населения. ,

6. В связи с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года, с одной стороны, значение главы муниципального образования в системе местной власти уменьшилось, так как в ст. 36 запрещено совмещение в одном лице функций главы администрации и председателя представительного органа, что существовало во многих муниципальных образованиях; а с другой стороны, повысилась его значимость в силу того, что закон перевел главу муниципального образования из возможного в обязательное муниципальное должностное лицо.

8. В условиях отсутствия должного внимания на федеральном, региональном и муниципальном уровнях к актам главы муниципального образования, представляется целесообразным более подробно закреплять в уставе муниципальных образований следующие характеристики актов данного должностного лица, включающие в себя: определение нормативных и ненормативных (индивидуальных) актов; виды актов главы муниципального образования (нормативные акты называть постановлениями, ненормативные - распоряжениями) и вопросы, по которым они принимаются; порядок и сроки их опубликования в зависимости от видов; соотношение актов главы муниципального образования с актами органов местного самоуправления и порядок разрешения противоречий между ними.

9. На основе анализа особенностей ответственности главы муниципального образования и способов контроля за его деятельностью, делается вывод, что ответственность данного должностного лица имеет более широкие основания по сравнению с ответственностью органов местного самоуправления, так как глава муниципального образования подлежит конституционно-правовой, муниципально-правовой, административно-правовой, гражданско-правовой и уголовно-правовой ответственности. Вместе с тем, требуется разработка дополнительных механизмов защиты публичных прав и интересов граждан от незаконных актов глав муниципальных образований. Одним из таких механизмов может служить институт временного приостановления в судебном порядке действия правового акта главы муниципального образования до рассмотрения судом вопроса о законности этого акта.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертации обсуждались, одобрены и рекомендованы к защите на заседании кафедры теории государства и права и конституционного права юридического факультета Челябинского государственного университета. Отдельные материалы диссертационного исследования использовались в преподавании муниципального права Российской Федерации студентам факультета права и истории Шадринского государственного педагогического института. Взгляды автора, основные результаты, предложения и выводы диссертации изложены в подготовленных автором и опубликованных научных статьях, а также в докладах и сообщениях на международных и всероссийских научно-практических конференциях.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Слюсаренко, Татьяна Валерьевна, Челябинск

Заключение

Заканчивая рассмотрение правовых теоретических и практических проблем правового статуса главы муниципального образования, хотелось бы отметить, что юридическое оформление института главы муниципального образования, по мнению автора, является одним из актуальных вопросов современного муниципального права России. В настоящее время правовой статус главы муниципального образования представляет несомненный интерес в научном плане и является предметом многочисленных дискуссий среди практических работников и среди ученых, специализирующихся в муниципально-правовой проблематике.

Формирование России как демократического федеративного государства повлекло за собой существенное изменение правовых основ статуса главы муниципального образования. Особую актуальность теме диссертационного исследования придал факт принятия в 2003 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и пакета нормативно-правовых региональных и муниципальных актов, которые существенно изменили положение главы муниципального образования.

Проведенное исследование, являясь очередной ступенью в познании и осмыслении муниципально-правовой реальности, конечно, не претендует на полное освещение проанализированного в нем материала. Вместе с тем представляется целесообразным подвести его итоги и сделать следующие выводы:

1. Законодательством 90-х годов XX века были заложены демократические основы правового статуса главы муниципального образования, однако до настоящего времени окончательного закрепления все необходимые элементы не получили.

2. В процессе исследования автор не раз обращался к зарубежному опыту организации муниципальной власти, так как в отличие от российского государства в ряде зарубежных стран местное самоуправление имеет глубокие исторические корни и богатый опыт развития. Представляется, что решение некоторых проблем правового статуса главы муниципального образования может быть значительно ускоренно путем изучения и адаптивного использования зарубежной практики правового регулирования этого муниципального института.

3. Терминологическое разнообразие в определении наименования главы муниципального образования в Российской Федерации (мэр, глава города, староста, городской голова, глава городского самоуправления, глава района, глава сельского самоуправления и другие) не порождают отличий в правовом статусе главы муниципального образования. Данное обстоятельство обусловлено, прежде всего, тем, что базовые параметры правового статуса данного должностного лица определяются на федеральном законодательном уровне. Новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года достаточно подробно регламентирует правовой статус главы муниципального образования, оставляя субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям лишь возможность выбрать из указанных моделей организации местной власти.

4. Необходимо заметить, что уставы многих субъектов Российской Федерации предусматривают принятие законов о статусе выборных должностных лиц, в том числе и главы муниципального образования, что и сделано во многих из них. Однако в настоящий момент региональное законодательство и муниципальные нормативно-правовые акты, регламентирующие правовой статус главы муниципального образования активно изменяются, приводятся в соответствие с нормами федерального законодательства, и, прежде всего, в соответствие с нормами Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года. Соответственно, наметилась тенденция совершенствования законодательства в аспекте правовой регламентации статуса главы муниципального образования. Так, приняты новые законы и уставы, либо внесены существенные изменения в ранее действовавшие акты, регламентирующие статус главы муниципального образования.

5. Согласно Конституции Российской Федерации общие принципы организации местного самоуправления находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Законы субъектов Российской Федерации, которые устанавливают основы статуса главы муниципального образования, во многом дублируют федеральные нормативные акты, закрепляющие основные принципы местного самоуправления. Но правовое регулирование на региональном уровне, на наш взгляд, должно отличаться от федерального большей конкретизацией. Как показывает практика, часто региональные и местные акты не соответствуют федеральным законам. Поэтому, полагаем, необходимо, прежде всего, детализировать правовое регулирование статуса главы муниципального образования на федеральном уровне, а также ликвидировать противоречия между федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также муници-пально-правовыми актами, связанными с правовым регулированием статуса главы муниципального образования.

С учетом изложенного, можно отметить, что для приведения правового статуса главы муниципального образования к оптимальной формуле, необходимо, по нашему убеждению, дальнейшее совершенствование федеральных, региональных и муниципальных правовых актов:

- Считаем необходимым ч. 3 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 2003 года изложить так, как это сделано в ч. 4 ст. 16 закона от 1995 года, а именно: «наименования главы муниципального образования определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации».

- Необходимо устранить неточности в редакции ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»: название статьи «Органы местного самоуправления» изменить на «Муниципальные органы и должностные лица» либо «Органы и должностные лица муниципального образования». В статьях 2 и 40 Федерального закона следует предусмотреть вместо понятия «должностное лицо местного самоуправления» определение «должностное лицо муниципального образования» или «муниципальное должностное лицо».

- Необходимо п. 13 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года изложить в следующей редакции: выборное должностное лицо муниципального образования - должностное лицо, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах или представительным органом местного самоуправления из своего состава. Целесообразным представляется изменить редакцию и ч. 1 ст. 36 в части: «1. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования .» на следующую редакцию: «1. Глава муниципального образования является высшим выборным должностным лицом муниципального образования .».

- Считаем необходимым ст. 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 года дополнить положением, содержащимся в законе от 28 августа 1995 года, согласно которому статус высшего выборного муниципального должностного лица и ограничения, связанные с его статусом, устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

- В связи с принятием закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» (2003 г.), для устранения существующего противоречия необходимо внести изменения в п. 2 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации и изложить его в следующей редакции: «от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы и должностные лица муниципального образования в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов и должностных лиц».

- Представляется целесообразным, чтобы субъекты Российской Федерации не принимали законы, регулирующие порядок избрания главы муниципального образования представительным органом из своего состава, а закрепление данной процедуры в уставе и регламенте представительного органа конкретного муниципального образования.

- Говоря о сроке полномочий выборного должностного лица, считаем, что стоит дополнить ч. 2 ст. 40 Федерального закона от 2003 года словом «высшее», так в противном случае становиться непонятно о ком идет речь, так глава муниципального образования признается в этом же законе высшим, а не выборным должностным лицом и изложить ее в следующей редакции: «срок полномочий высшего выборного муниципального должностного лица устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет».

- Часть 3 ст. 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 года, в которой идет речь о дне начала и окончания полномочий выборного должностного лица стоит изменить и дополнить положением следующего содержания: «Полномочия высшего выборного муниципального должностного лица начинаются со дня его вступления в должность. Полномочия главы муниципального образования, избранного населением, прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования. Срок полномочий главы муниципального образования, избранного представительным органом из своего состава, прекращаются одновременно с полномочиями этого органа».

- Ч. 3 ст. 28 «На публичные слушания должны выноситься.» Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 2003 года дополнить пунктом 5: «вопросы об избрании одного и того же лица на должность главы муниципального образования более двух сроков подряд при положительных итогах развития муниципального

- В Федеральном законе о 2003 года в ч. 4 ст. 43 правильнее было бы предусмотреть, что глава муниципального образования, возглавляя представительный орган местного самоуправления, принимает распоряжения по вопросам организации деятельности этого органа местной власти и постановления по решению вопросов местного значения в пределах своих полномочий.

- Считаем нужным дополнить ч. 4 ст. 43 указанного Федерального закона следующим пунктом: глава муниципального образования как высшее должностное лицо независимо от того, какой орган местного самоуправления он возглавляет, заключает и подписывает от имени муниципального образования договоры и соглашения с органами государственной власти, предприятиями и организациями, в том числе и международными.

- В уставах муниципальных образований должны найти свое отражение следующие моменты: объем и разграничение нормотворческих полномочий местного представительного органа и главы муниципального образования; механизм разрешения правовых коллизий, возникающих между нормативными актами, принятыми местным представительным органом и главой муниципального образования.

- По нашему мнению, в ч. 3 ст. 7 Федерального закона от 2003 года необходимо внести соответствующие изменения и дополнения и изложить его в следующей редакции: «3. Муниципально-правовые акты, принятые населением муниципального образования непосредственно, органами и (или) должностными лицами местного самоуправления подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования».

- Полагаем, что в целях совершенствования предусмотренного механизма ответственности за принятие противозаконного правового акта как нормативного так и ненормативного характера, следовало бы упростить процедуру за счет делегирования судам права отрешать от должности глав муниципальных образований в случае систематического издания таких актов.

- П. 1 ст. 140 Гражданско-процессуального кодекса, в котором перечисляются возможные меры обеспечения иска, мог бы быть дополнен подпунктом, предусматривающим в качестве такой меры приостановление действия оспариваемых правовых актов. Также рассматриваемый правовой институт мог бы найти должное законодательное закрепление в главах 24 и 25 Гражданско-процессуального кодекса, в связи с принятием и предстоящим вступлением в силу федерального закона от 2003 года, устанавливающего общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, где в статье 48 предусмотрено приостановление незаконных актов местной власти судом.

- С целью конкретизации норм Уголовного кодекса применительно к теме исследования целесообразно изменить квалифицирующий признак в статьях 285, 286, 287, 289, 290, 292, 293 «.а равно глава органа местного самоуправления» и сформулировать его в следующей редакции: «совершение преступления лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой муниципального образования».

Безусловно, высказанные предложения не претендуют на исчерпывающую категоричность, и требуются дальнейшие более детальные исследования отдельных аспектов правового статуса главы муниципального образования. Но постановка и разработка данной темы, с точки зрения автора, в современных условиях просто необходима для совершенствования механизма реализации главой муниципального образования, возложенных на него полномочий.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации»

1. Нормативные правовые акты

2. Европейская Хартия о местном самоуправлении // Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М.: НОРМА, 1999. - С. 441-446.

3. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М.: Юридическая литература, 1993. - 58 с.

4. По делу о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской области: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. № 3-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - 12 февраля (№ 7). Ст. 700.

5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 52-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. -1994. № 32 (5 декабря). - Ст. 3301.

6. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. -№ 25 (17 июня). -Ст. 2954.

7. Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации от 1 февраля 2003 г. № 138-ФЭ // Собрание законодательства Российской Федерации. -2002. -№ 46 (18 ноября). Ст. 4532.

8. Об основах муниципальной службы в Российской Федерации: Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-Ф // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. - № 2 (12 января). - Ст. 224.

9. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003

10. Ф г.: Федеральный закон от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. - 3 января (№ 1). - Ст. 12.

11. О порядке назначения глав администраций: Указ Президента РСФСР от 25 ноября 1991 г. № 239 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР ил Верховного Совета РСФСР. 1991. - № 48. - Ст. 1677.

12. О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. № 1400 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. - № 39.-Ст. 3597.

13. О реформе местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. № 1760 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. - № 44. - Ст. 4188.

14. О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2265 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. - № 52. -Ст. 5071.

15. Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы: Постановление Съезда народных депутатов от 1 ноября 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. - № 44. - Ст. 1457.

16. Верховный Суд Российской Федерации: решения по вопросам, связанным сдеятельностью органов местного самоуправления // Муниципальное право. -2002. № 4. - С. 47-59.

17. О статусе выборных лиц местного самоуправления Курганской области: Закон Курганской области от 28 октября 2002 года № 243 // Новый мир. 2002. -30 ноября (№ 244).

18. О выборах выборных лиц местного самоуправления в Курганской области:

19. Устав Киквидзенского муниципального района Волгоградской области: Решение Киквидзенского райсовета народных депутатов Волгоградской обл. от 21 июня 2005 №11// Нива. 2005. - № 75-76 (1 июля).

20. Устав города Железногорска Курской области: Решение Железногорской городской Думы от 30 июня 2005 № 170-3-РД // Железногорские новости. -2005.-№47 (3 ноября).

21. Устав города Магнитогорска: Постановление Магнитогорского городского Собрания депутатов Челябинской области от 15 сентября 2004 № 104 // Магнитогорский рабочий. 2004. - № 204 (26 октября).

22. Устав Нижнеомского муниципального образования: Решение Нижнеомского районного Совета Омской области от 30 ноября 2001 № 48 // Восход. 2002. -№ 10,11 (6, 8 февраля).

23. Устав города Орла: Постановление Орловского городского Совета народныхдепутатов от 22 июня 2005 № 72/753-ГС // Город Орел. -2005. № 29 (21 июля).

24. Устав ЗАТО Североморск: Решение городского Совета ЗАТО Североморск от 6 июня 1997 // Североморские Вести. 1997. - 18 июля. - Стр. 3-6.

25. Устав муниципального образования «город Троицк Московской области»: Решение Света депутатов г. Троицка Московской области от 25 августа 2005 № 56/9 // Информационно-правовая система «Консультант-Плюс: регион».

26. Устав города Тюмени: Решение Тюменской городской Думы от 16 марта2005 № 162 // Тюменский курьер. 2005. - № 34 (19 марта).

27. Чита»: Решение Читинской городской Думы от 30 сентября 2004 № 168 // Читинское обозрение. 2004. - Внеочередной выпуск.1.. Специальная литература

28. Амирбеков К.И. Публично-правовая ответственность органов местного самоуправления в Российской Федерации: конституционные аспекты: монография. М.: Спутник, 2002. - 141 с.

29. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Местное самоуправление: история и современность. Екатеринбург: Уральский государственный экономический университет, 1998. - 294 с.

30. Бабичев И.В. Местное самоуправление в современной России // Муниципалитет. 2003. - № 3. - С. 7-20.

31. Бабичев И.В. Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра // Местное право. 2003. - № 1-2. - С. 3-35.

32. Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. -М.: Восточный рубеж, 2000. 207 с.

33. Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: учебное пособие. Кемерово: Кузбассвузиздат, 2001. - 164 с.

34. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. М.: Изд-во НОРМА, 2002. - 800 с.

35. Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право. 1996. - № 11. - С. 137-142.

36. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: Издательство МГУ, 1996. -352 с.

37. Баранчиков В.А. Муниципальное право: учебник для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. - 383 с.

38. Белякова Н. Глава муниципального образования обязан соблюдать ограничения, установленные для муниципальных служащих // Законность. 2004. -№ 11.-С. 43.

39. Берг О.В. Некоторые вопросы концепции проекта Федерального закона «Об общих принципах организации местное самоуправление в Российской Федерации» // Местное самоуправление. 2003. - № 2. - С. 13-17.

40. Беркович Е. Местное самоуправление и прокурорский надзор // Законность. -1998. № 11.-С. 2-4.

41. Богданова Н.А. Категория статуса в конституционном праве // Вестник МГУ, Серия 11, «Право». 1998. - № 3. - С. 14-19.

42. Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: учебное пособие. М.: ОАО «Издательский дом «Горец»», 2004. - 352 с.

43. Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Конституционная ценность избирательных прав граждан России. М.: «Формула права», 2005. - 336 с.

44. Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов-на-Дону: Изд-во Ростовского университета, 2000.-221 с.

45. Вальков С. Нормотворчество, управление, контроль: о необходимости выполнения Европейской Хартии местного самоуправления // Муниципальная власть. 2003. - № 6. - С. 38-42.

46. Васильев А.В. Местное самоуправление: опыт, проблемы и перспективы. -М.: Граница, 2002.-231 с.

47. Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: перспективы взаимоотношений // Конституционное и муниципальное право. -2004.-№3.-С. 11-20.

48. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права.-2004. № 1.-С. 5-14.

49. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: учебник. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1997. - 448 с.

50. Вяткин Д.Ф. Проблемы практической реализации законодательства и местном самоуправлении в Челябинской области // Южно-уральский юридический вестник. 2005. - № 2. - С. 42-47.

51. Вяткин Д.Ф. О проекте Федерального закона Федерального закона «Об общих принципах организации местное самоуправление в Российской Федерации» // Южно-уральский юридический вестник. 2003. - № 1-2. -С. 34-35.

52. Гетманская М. Президент и мэры // Муниципальная власть. 2003. - № 6. -С. 4.

53. Гетманская М. Муниципальный управляющий: за и против // Муниципальная власть.-2005. -№ 2.-С. 9-11.

54. Гильченко JI. Местное самоуправление: долгое возвращение: становление местного самоуправления в России. М.: Московский общественный научный фонд, 1998. 158 с.

55. Елистратов А.И. Должностное лицо и гражданин // Правоведение. 1994. -№1.- С. 85-89.

56. Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения: монография. М., Тула, 1997. - 813 с.

57. Еремин В. Крутой кипяток // Российская Федерация сегодня. 2003. - № 19.-С. 36-37.

58. Ефремов Г.Г. Органы местного самоуправления: основные направления организационно-управленческой деятельности. Новосибирск: Наука, 2001.-228 с.

59. Заика В. Избирать или назначать? // Городское управление. 2004. - № 4. -С.З.

60. Зайцева JI.B. Юридическая ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц (практические рекомендации). Сургут: Сургутский гос. университет, 1999. - 111 с.

61. Законопроект о внесении изменений в законодательство о местном самоуправлении // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. -№3.-С. 21-24.

62. Засов К.П. Понятие должностного лица в законодательстве и юридической практике // Современное право. 2003. - № 8. - С. 30 - 34.38,39,40,41,4243,44

Автор: Слюсаренко, Татьяна Валерьевна
Город: Челябинск
Год: 2006
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Слюсаренко, Татьяна Валерьевна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Слюсаренко, Татьяна Валерьевна, Челябинск

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Слюсаренко, Татьяна Валерьевна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Слюсаренко, Татьяна Валерьевна, Челябинск

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации»