Служебный спор и порядок его разрешениятекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Служебный спор и порядок его разрешения»

На правах рукописи

Линецкий

Станислав Владимирович

СЛУЖЕБНЫЙ СПОР И ПОРЯДОК ЕГО РАЗРЕШЕНИЯ

Специальность:12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

ДИССЕРТАЦИИ НА СОИСКАНИЕ УЧЕНОЙ СТЕПЕНИ КАНДИДАТА ЮРИДИЧЕСКИХ НАУК

1 3 ЯНВ 2011

МОСКВА 2010

004619068

Диссертация выполнена на кафедре административного и финансового права юридического факультета Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский Университет Дружбы Народов».

Научный руководитель

доктор юридических наук, профессор Александр Борисович Зеленцов

Официальные оппоненты

доктор юридических наук, профессор Наталия Юрьевна Хаманева кандидат юридических наук, доцент Владимир Михайлович Редкоус

Ведущая организация

Московский государственный университет экономики, статистики и информатики

Защита диссертации состоится «29» декабря 2010 г. в 16.30 на заседании диссертационного совета Д. 212.203.29 при ГОУ ВПО «Российский Университет Дружбы Народов» по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, 6.

Текст автореферата размещен на официальном сайте ГОУ ВПО «Российский Университет Дружбы Народов».

Автореферат разослан «29» ноября 2010 года.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук

^Р А.Р. Батяева

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Основной целью проводимой в стране административной реформы является создание эффективного механизма государственного управления, без которого невозможно обеспечение динамичного развития российского общества. Результативность деятельности, как отдельного государственного органа, так и государственного аппарата в целом во многом определяется эффективностью профессиональной служебной деятельности государственных служащих, ведь именно они в силу предоставленных им полномочий осуществляют практическую реализацию политики государства практически во всех сферах общественной жизни.

Эффективность деятельности государственных служащих по реализации функций государства напрямую зависит от адекватного современным реалиям регулирования их правового положения. Построение оптимальной системы этого публично-правового регулирования предполагает встраивание в нее отлаженного правового механизма защиты прав и законных интересов государственных служащих. Одним из цивилизованных способов такой защиты, способствующих снятию внутренних конфликтов в деятельности государственного аппарата и обеспечении его нормальной работы, является правовой институт служебного спора.

Понятие «служебный спор» является новым для российского законодательства. Впервые в отечественном праве его легальное определение было дано Федеральном законе от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1 (далее Закон № 79-ФЗ).

До вступления в силу названного Закона, рассмотрение споров, возникающих на гражданской службе, регулировалось трудовым законодательством. Обособление законодательства о гражданской службе от норм трудового права следует признать важным шагом на пути к установлению адекватного правового регулирования государственной службы. Однако анализ Закона показывает, что многие его положения повторяют соответствующие положения Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ). Не являются исключением и нормы, регулирующие порядок рассмотрения служебных споров.

В частности, данное в Законе № 79-ФЗ определение служебного спора почти дословно воспроизводит определение индивидуального трудового спора, содержащееся в ТК РФ. Кроме того, в этом законе практически отсутствуют нормы, регулирующие порядок рассмотрения служебных споров, а также порядок принятия решения органами по рассмотрению служебных споров и его исполнения. Вследствие этого к

1 СЗРФ. 02.08.2004. №31. Ст. 3215

соответствующим отношениям субсидиарно применяются нормы ТК, а служебные споры рассматриваются в судах по аналогии с трудовыми спорами.

Между тем, специфика государственной службы (жесткая субординация, публичный характер, выполнение субъектами служебных отношений властных функций) предопределяет особый правовой статус государственных служащих по сравнению с гражданами, осуществляющими профессиональную трудовую деятельность по найму: наличие определенных запретов и ограничений, государственных гарантий, особый порядок поступления на службу и ее прохождения и т.д. В этой связи положение, при котором служебные споры еще в значительной мере рассматриваются в соответствии с нормами ТК, нельзя назвать оптимальным, так как не обеспечивается должный уровень защиты прав служащих, что наносит ущерб как интересам самих служащих, так и интересам государства.

Важно также отметить, что Европейский суд по правам человека неоднократно указывал, что споры с участием госслужащих по вопросам служебного положения не подпадают под действие ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в силу функционального критерия определения прав этих лиц: государственные служащие принимают участие в осуществлении государственной власти и полномочий, направленных на охрану публичных интересов. Следовательно, отношения, в которых участвуют эти лица в связи со своей профессиональной деятельностью, являются сугубо публичными. В этом смысле прецедентным является решение по делу Пеллегрина, в котором этот суд констатировал: «Из сферы действия п. 1 ст. 6 Конвенции исключаются только споры с участием государственных служащих, служба которых характеризуется специфичностью деятельности государственного аппарата в той мере, в какой последний участвует в качестве носителя публичной власти, обязанного охранять общие интересы государства или иных государственных образований, наделенных правосубъектностью (Ре11е§пп, §66 и §67).

В этом контексте весьма важное значение приобретает совершенствование законодательного регулирования порядка разрешения служебных споров. Однако нормальному обеспечению деятельности законодателя в данном направлении препятствует еще достаточно слабая научная разработка концептуальных проблем конфликтов, возникающих из служебных отношений, в связи с чем исследование теоретических аспектов служебного спора является весьма актуальной задачей.

Степень научной разработанности проблемы. На монографическом уровне специальных комплексных исследований проблематики служебного спора как самостоятельной юридической конструкции в отечественной литературе не проводилось. Отдельные аспекты, касающиеся главным образом вопросов разрешения служебных споров, затрагивались в работах В.А. Васильева, Ю.Н. Полетаева,

М.В. Преснякова, С.Е. Чаянова, Л.А. Чикановой. П.А. Лобанов рассматривает отдельные вопросы теории служебного спора в рамках общего исследования конфликтов на государственной гражданской службе и системы управления такими конфликтами2. Однако есть все основания утверждать, что в имеющихся административно-правовых исследованиях проблема служебного спора как разновидности служебного конфликта еще не получила необходимого концептуального осмысления. Отсутствует развернутое доктринальное определение служебного спора, не решены многие дискуссионные вопросы, касающиеся его правовой природы, не разработана юридическая конструкция, позволяющая построить адекватную теоретическую модель данного явления, не раскрыта система его функций. Таким образом, в отечественной юридической науке теория служебного спора находится на стадии начального становления.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с разрешением и возникновением споров на государственной гражданской службе между гражданскими служащими, гражданами, поступающими на гражданскую службу или ранее состоявшими на гражданской службе, с одной стороны, и должностными лицами и государственными органами, с другой стороны, по поводу применения законов, иных нормативно-правовых актов о гражданской службе и служебного контракта.

Предметом исследования выступают теоретические основы служебного спора как публично-правового явления, а также отечественное и зарубежное законодательство, регулирующее порядок разрешения служебных споров

Цель и задачи исследования. Целью работы является комплексное изучение служебного спора как публично-правового явления, разработка концептуальных положений для построения его самостоятельной целостной теории, а также поиск конструктивных решений, направленных на совершенствование законодательства, регулирующего порядок рассмотрения служебных споров.

Достижение поставленной цели исследования предполагает решение следующих задач:

-выявление юридической природы служебных регулятивных правоотношений, возникающих в процессе реализации государственной гражданской службы;

- определение понятия и признаков служебного спора как разновидности административно-правового спора, возникающего из служебных регулятивных правоотношений;

- разработка критериев классификации и выявление видов служебных споров;

1 См.: Лобанов П.А Управление конфликтами в государственной гражданской службе Российской Федерации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М, 2009. С. 7.

5

- построение юридической конструкции служебного спора - правовой модели, описывающей его как особое охранительное правоотношение, вычленение и исследование ее основных элементов;

- определение понятия «процедура разрешения служебного спора»;

- анализ существующих правовых процедур разрешения служебных споров;

- изучение зарубежного опыта правого регулирования в сфере разрешения служебных споров;

- разработка теоретически обоснованных предложений по реформированию законодательства, регулирующего порядок рассмотрения служебных споров.

Теоретическая и нормативная база. Теоретической основой диссертации послужили научные труды специалистов в области теории права, науки административного, трудового, гражданского и других отраслей права.

Использованы монографические и иные источники по теории права: Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, A.B. Васильева, С.А. Комарова, В.В. Лазарева, A.B. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, A.C. Пиголкина, A.B. Полякова, М.М. Рассолова и др.

Основную базу диссертационного исследования составили труды представителей науки административного права: С.Г. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, A.A. Гришковца, A.A. Демина, A.B. Демина, A.C. Дугенца, А.Б. Зеленцова, Н.М. Казанцева,

A.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, A.B. Оболонского, Д.М. Овсянко, М.В. Преснякова Ю.Н., Б.В. Российского, Н.Г Салищевой, Н.Ю. Хаманевой, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, С.Е. Чаянова, М.А. Штатиной и др.

Важными источниками для написания диссертации послужили труды ученых в области трудового права: И. К. Дмитриевой, А..М. Куренного, Д.Б Миннигуловой, Р.З. Лившица, ТА. Нестеровой, А.Ф.Нуртдиновой, В.Н. Пашерстника, В.Н. Скобелкина, О.В. Смирнова, И.О. Снигиревой, Л.А. Сыроватской, В.Н. Толкуновой, Л.А. Чикановой,

B.Ш. Шайхатдинова, В.Е. Холодовой, Е.Б. Хохлова, и др.

Нормативную базу диссертационного исследования составили: Конституция РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие служебные отношения на государственной службе, Трудовой кодекс РФ, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, законодательные акты о государственной службе зарубежных государств (Албании, Великобритании, Венесуэлы, Вьетнама, Германии, Китая, Коста-Рики, Норвегии, Перу, Польши, США, Франции, Японии).

Эмпирическую базу исследования составили: постановления Конституционного Суда РФ и Пленума Верховного Суда РФ, а также российская и зарубежная судебная практика, решения Европейского суда по правам человека.

Методологическую основу диссертации составляет совокупность научных приемов и методов, применяемых для исследования юридических явлений и процессов. Для выявления сущности, содержания и видов служебных споров, специфики правового регулирования порядка их разрешения использованы такие методы научного познания как: диалектический, системный, конкретно-исторический, формальнологический, структурно-функциональный, метод сравнительного правоведения, метод правового моделирования и др.

Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой первое комплексное монографическое исследование служебного спора как самостоятельного публично-правового явления. На основе анализа сущности и содержания отношений государственной службы и специфики профессиональной служебной деятельности государственных служащих, а также изучения служебного спора как охранительного правоотношения сформирован принципиально новый подход к рассматриваемому явлению, разработаны базовые подходы к формированию теории служебного спора и сформулированы конкретные предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего порядок рассмотрения служебных споров.

Положения, выносимые на защиту. Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие новые или отличающиеся новизной положения, выносимые на защиту:

1. Направленность профессиональной деятельности государственного служащего на обеспечение функционирования государственных органов и реализации властных полномочий выражает ее качественное функциональное отличие от трудовой деятельности наемного работника и предопределяет их публично-правовой статус. Отношения государственной службы имеют ярко выраженный публичный характер и имеют своим содержанием права и обязанности, которые по своей природе являются публично-правовыми. Следовательно, служебный спор, вытекающий из публично-правовых отношений государственной службы, должен рассматриваться как разновидность публично-правового (административного), а не трудового спора.

2. Служебный спор представляет собой разногласия субъектов служебных правоотношений по поводу различно понимаемых прав и обязанностей, реализации служебных контрактов, применения и принятия нормативных правовых актов о государственной службе, разрешаемые в порядке определенной правовой процедуры.

Данное определение раскрывает все существенные признаки служебного спора как разновидности административно-правового спора и является более точным, чем то,

которое использовано в Законе № 79-ФЗ. В нем отсутствует указание на служебный спор как на «индивидуальный». В трудовом праве указание на индивидуальный характер спора имеет существенное значение, ибо подчеркивает его отличие от коллективных трудовых споров. На гражданской службе коллективных споров не возникает ввиду отсутствия коллективно-договорного регулирования служебных отношений. С логической точки зрения некорректным представляется определение служебного спора в Законе № 79-ФЗ через понятие «неурегулированные разногласия», так как неурегулированных разногласий не может быть: если они существуют, значит еще не урегулированы.

3. Содержание служебного спора шире, чем индивидуального трудового спора, который может возникать лишь по поводу установленных условий труда. Стороной служебный отношений является не только представитель нанимателя, но и сам наниматель, т.е. государство как таковое. В связи с этим служебный спор может возникать как из «внутриорганизационных» служебных отношений, предметом которых является применение служебного контракта и нормативных актов о гражданской службе, так и из государственно-служебных отношений предметом которых является законность нормативных актов о государственной службе.

4. В зависимости от предмета спора существует два основных вида служебных споров: 1) споры о правах, обязанностях и законных интересах сторон, возникшие в связи с применением служебного контракта, законов и других нормативных актов о гражданской службе, а также локальных нормативных актов представителя нанимателя (споры о субъективном служебном праве); 2) споры о законности нормативных актов о гражданской службе, затрагивающих служебные права и обязанности сторон (споры об объективном служебном праве).

Кроме того, важное значение для характеристики служебных споров имеет их подразделение на споры: а) о субъективном служебном праве или служебной обязанности и б) о законном служебном интересе. В свою очередь, в рамках служебных споров о субъективных правах и обязанностях следует выделить такие их виды, как споры о государственных гарантиях, споры о дисциплинарной ответственности, споры о дискриминации на службе и др.

5. Разработана юридическая конструкция служебного спора, включающая три ключевых элемента: стороны (субъекты), предмет и основание. Выделение данных элементов обосновывается практическими целями: к элементам служебного спора должны относиться такие части, которые давали бы возможность его урегулирования или разрешения. Следовательно, элементы спора должны быть сходными с элементами иска, так как именно содержание спора объективно обусловливает и в значительной

мере предопределяет элементный состав иска, посредством которого спор переносится на рассмотрение юрисдикционного органа.

6. Субъектами служебного спора, в соответствии с действующим законодательством, являются, с одной стороны, представитель нанимателя, а также иные должностные лица и государственные органы, и, с другой стороны, государственные служащие, граждане, поступающие на государственную службу или лица, ранее состоявшие на государственной службе. Властным субъектом в спорах о субъективных служебных правах и обязанностях является представитель нанимателя, а в спорах о законности нормативного акта о государственной службе - государственный орган или должностное лицо, издавшие соответствующий акт.

7. Обоснована необходимость внесения изменений законодательство, в соответствии с которым стороной служебного спора о субъективных правах и обязанностях (равно как и стороной служебного контракта) должен признаваться государственный орган, а не должностное лицо, подписывавшее служебный контракт (представитель нанимателя). Обозначение в качестве стороны служебного контракта представителя нанимателя приводит к ситуации, при которой гражданский служащий служит не государству и не государственному органу, в котором реально осуществляет профессиональную служебную деятельность, а конкретному должностному лицу, ибо в соответствии с контрактом гражданский служащий имеет обязательства именно перед ним, как стороной контракта.

Споры, возникающие из отношений гражданской службы, могут выходить за пределы компетенции представителя нанимателя (в случаях, когда он не является руководителем государственного органа, внутри которого возник спор), в связи с чем фактически он не может выступать ответчиком по таким делам, хотя по закону обязан им быть.

8. Основание служебного спора - юридический факт, который является непосредственным поводом к спору и в подавляющем большинстве случаев представляет собой действие или решение властного субъекта служебных отношений, оформленное в виде индивидуального или нормативного служебно-правового акта. В системе оснований служебного спора можно выделить три основные группы юридических фактов, являющихся непосредственными поводами к спору: 1) предполагаемый факт нарушения прав служащего действиями (бездействием) и решениями властного субъекта служебных отношений, выражающийся в ущемлении прав служащего, незаконном возложении на него какой-либо обязанности или незаконном привлечении к дисциплинарной ответственности; 2) предполагаемый факт незаконности решений и действий (бездействия) властного субъекта, затрагивающих права и обязанности служащего; 3) предполагаемый факт неисполнения обязанностей

государственным гражданским служащим, повлекший за собой причинение имущественного вреда государственному органу.

9. С учетом зарубежного опыта правого регулирования разрешения служебных споров в рамках исполнительной власти целесообразно создать централизованный квазисудебный орган - Апелляционную комиссию по вопросам государственной службы, не относящуюся к какому-либо конкретному ведомству (вторая инстанция по отношению к Комиссии по служебным спорам). Это позволит устранить многие проблемы, неизбежно возникающие при рассмотрении служебных споров в том же органе, в котором они возникают. Создание такого органа, члены которого не являются подчиненными одной из сторон спора, будет способствовать объективности и профессионализму в разрешении служебных конфликтов.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Разработаны концептуальные подходы к формированию теоретических основ служебного спора, сформулированы основные понятия, образующие каркас категориального аппарата теории служебного спора. Выявлены пробелы, противоречия и нечеткие положения законодательства, затрудняющие эффективное разрешение служебных споров. Даны рекомендации по совершенствованию законодательства о государственной гражданской службе, которые могут быть учтены в процессе реформирования правового регулирования служебных отношений. Материалы диссертации могут быть использованы при чтении лекций по курсу административного права, муниципального права и служебного права.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного и финансового права Российского университета дружбы народов. Основные результаты исследования опубликованы в пяти научных статьях. Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедры административного и финансового права ГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов».

Структура работы обусловлена целями и задачами диссертационного исследования. Она состоит из введения, трех глав, разделенных на 9 параграфов, заключения и библиографии.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, анализируется степень ее научной разработанности, определены цели и задачи диссертационного исследования, его предмет и объект, теоретическая и методологическая основа, дается характеристика научной новизны и практической значимости работы, излагаются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации полученных в ходе исследования результатов.

Первая глава «Юридическая природа служебных споров» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Сущность служебного правоотношения» проблема природы служебных споров рассматривается в контексте соотношения трудовых и административных начал в правовом регулировании различных аспектов государственной гражданской службы и выявления основных теоретических подходов к пониманию юридической природы служебных правоотношений.

Отношения, в которую при осуществлении своей профессиональной деятельности вступает государственный гражданский служащий, условно можно разделить на две основные группы: 1) отношения государственного служащего с государством или, в более узком смысле, с государственным органом, в котором он служит (внутриорганизационные отношения); 2) отношения с внешними субъектами -юридическими и физическими лицами, в которые он вступает при осуществлении своих служебных обязанностей.

По поводу первой группы отношений существуют две противоположные точки зрения. Представители науки трудового права рассматривают гражданскую службу как особую разновидностью труда свободного найма. Сторонники административно-правового подхода рассматривают государственную службу не как наемный труд, а как особую деятельность личного состава государственных органов по осуществляющих властных функций государства, в связи с чем деление служебных отношений на «внешние» и «внутриорганизационные» не имеет принципиального значения.

На основе анализа изложенных подходов диссертант приходит к выводу, что служебные отношения имеют публично-правовую природу. Данное заключение вытекает из самой сущности института государственной службы. Государственная служба как деятельность личного состава государственных органов по практическому и непосредственному осуществлению функций и задач государства имеет ярко выраженный властный характер. Направленность государственной службы на обеспечение реализации властных полномочий выражает ее качественное отличие от трудовой деятельности наемного работника.

Рассматривая исторический аспект развития института государственной службы в различных странах мира, автор отмечает, что отождествление наемных работников и государственных служащих было характерно для стран социалистической системы права, доктрина которой не предусматривала деления права на частное и публичное, в связи с чем дифференциация трудящихся на государственных служащих и наемных работников не имела принципиального значения - деятельность и тех, и других, как считалось, была направлена на достижение общественного и государственного блага. Анализ текущего правового регулирования государственной службы в развитых странах показывает, что общей тенденцией является регламентация отношений государственной службы нормами административного права, что, по мнению диссертанта, более соответствует институциональным особенностям современного государства.

Подвергнута критике позиция представителей науки трудового права, утверждающих, что факт служебного контракта при поступлении на службу свидетельствует о возникновении между государственным служащим и нанимателем частно-правовых отношений равенства. Автор доказывает, что служебный контракт является разновидностью административного договора, стороны которого выступают как субъекты публичного права.

Установлено, что служебные отношения суть административно-правовые отношения между государственным гражданским служащим и государственным органом, в котором осуществляет деятельность гражданский служащий, возникающие по поводу профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Соответственно, служебный спор, вытекающий из служебных отношений, является разновидностью административно-правового спора.

Во втором параграфе «Понятие служебного спора» дается развернутое теоретическое определение служебного спора.

Обоснована необходимость построения категориального ряда теории служебного спора, в котором исходной категорией должно выступать понятие «служебный спор», раскрываемое через его определение. Служебный спор понимается как разногласия субъектов служебных правоотношений по поводу различно понимаемых прав и обязанностей и/или по поводу законности правовых актов о государственной службе, разрешаемые в порядке определенной законом правовой процедуры. Основными понятиями категориального ряда теории служебного спора являются сущность, виды, стадии и процедуры разрешения служебного спора.

Выяснено соотношение понятий «спор» и «конфликт», «спор» и «разногласия». Диссертант приходит к выводу, что категория «разногласие» более точно характеризует родовой признак служебного спора как разновидности правового спора. При этом

разногласие понимается как сущность спора, а не как форма его объективизации или его повод. Определение спора как разногласия охватывает все случаи возникновения служебных споров, а формой их объективизации выступает несовпадение, различие противоположность правовых позиций сторон.

Проведен анализ законодательной формулировки служебного спора, указан ряд ее недостатков. Отмечая тот факт, что законодатель справедливо определяет термин «спор» через понятие «разногласия», диссертант ставит под сомнение необходимость указания на их неурегулированность, так как урегулированные разногласия «автоматически» перестают быть разногласиями. Подвергается критике указание законодателем в определении служебного спора на органы, уполномоченные разрешать спор, так как эти органы не входят в субъектный состав спора и не могут характеризовать его свойства. Более важным является указание на то, что служебный спор реализуется в рамках определенных правовых форм, каковыми являются юридические процедуры его заявления и разрешения.

Установлено, что служебный спор представляет собой новое, охранительное правоотношение, производное от спорного материального правоотношения. Служебный спор возникает в связи с действительным или предполагаемым нарушением прав или неисполнением обязанностей субъектов регулятивного служебного правоотношения и характеризуется возникновением таких прав и обязанностей у этих субъектов, каких до правонарушения не существовало.

В третьем параграфе «Виды служебных споров» проводится классификация служебных споров по различным критериям.

Служебные конфликты возникают из весьма широкого спектра служебных отношений. Данное обстоятельство определяет многообразие конкретных проявлений служебных споров. Они различаются по спорящим субъектам, характеру спорных служебных прав, юридической природе оспариваемых служебных актов, основаниям возникновения и т.д. Наибольший интерес с точки зрения настоящего исследования представляет классификация служебных споров по предмету спора.

На основе анализа теоретических исследований административно-правого спора, разновидностью которого является служебный спор, а также анализа законодательства ряда зарубежных стран диссертант проводит предметное разграничение служебных споров на два вида: 1) споры о служебных правах, обязанностях и законных интересах сторон, возникшие в связи с применением служебного контракта, законов и других нормативных актов о гражданской службе (споры о субъективном служебном праве); 2) споры о законности нормативных актов о государственной службе гражданской службе, затрагивающих служебные права и обязанности сторон (споры об объективном служебном праве).

Автор критикует сложившийся в отечественном праве подход, в соответствии с которым споры о законности нормативных актов о государственной службе не относятся к служебным. Доказано, что в этих спорах государственный служащий выступает не как частное лицо, а именно как государственный служащий, предполагающий, что его служебные права были нарушены актом властного субъекта служебных отношений.

Проведена субъектная классификация служебных споров. Отмечается, что в зависимости от того, какая из сторон спора является инициатором спора, служебные споры можно классифицировать на споры, инициируемые властным субъектом служебных отношений, и споры, возникающие по инициативе подчиненных субъектов. Подчеркивается, что абсолютное большинство в общем массиве служебных споров составляет вторая группа. Кроме того, выделяются служебные споры о субъективных правах (и обязанностях) и споры о законных интересах, и в этом контексте выявляется специфика данных споров по сравнению с аналогичными видами трудовых споров.

По субъектному составу спора диссертант, помимо споров на гражданской службе, также выделяет споры на военной и правоохранительной службе. Сделан вывод о необходимости теоретической разработки понятия «служебный спор» применительно к военной и правоохранительной службе и последующего его внедрения в соответствующие законодательные акты.

Вторая глава «Содержание служебного спора» посвящена обоснованию его юридической конструкции и описанию основных элементов этой конструкции.

В первом параграфе «Субъекты служебного спора» рассматривается категория «содержание служебного спора», правовой смысл которой раскрывается через понятие «юридическая конструкция». Обосновывается теоретическая и практическая важность построения юридической конструкции служебного спора, в качестве трех основных элементов которой определяются субъекты, предмет и основание спора и выявляется место и значение категории «субъект спора».

Отмечено частичное несовпадение содержания понятий «стороны служебных отношений» и «субъекты служебного спора». В Законе № 79-ФЗ заложена идея, в соответствии с которой, подписывая служебный контракт с представителем нанимателя, служащий вступает в публично-правовые отношения непосредственно с нанимателем (Российской Федерацией или субъектом РФ). При этом представитель нанимателя обладает собственной служебной правосубъектностью. Таким образом, на стороне властного субъекта служебных отношений выступает, с одной стороны, государство как таковое, с другой стороны, представитель нанимателя (а в спорах о законности нормативных актов о государственной службе - государственный орган или должностное лицо, издавшее спорный акт). При этом публично-правовой стороной

служебного спора государство как таковое быть не может, поскольку в отечественном законодательстве отсутствует категория юридического лица публичного права. Такой стороной может быть только конкретное должностное лицо (представитель нанимателя - в спорах о субъективном праве) или государственный орган или должностное лицо (в спорах об объективном праве).

Проанализировано понятие «представитель нанимателя», устанавливается круг лиц, которые могут выступать в данном качестве. Раскрыты основные права и обязанности представителя нанимателя. Особо отмечается, что представитель нанимателя является должностным лицом, т.е. лицом, наделенным властными полномочиями и осуществляющим организационно-распорядительную деятельность по реализации управленческих функций государственного органа. Свои права и обязанности в отношениях с подчиненными ему государственными служащими он реализует в рамках строго очерченной нормативными актами компетенции, которая представляет собой совокупность властных полномочий. Представитель нанимателя -это должностное лицо, которое осуществляет от имени государства прием на государственную службу и увольнение с государственной службы, а также реализует властные служебные полномочия в отношении государственного служащего.

Установлен круг субъектов, занимающих в служебном споре подчиненное положение (государственный служащий; лицо, ранее состоявшее на государственной службе; гражданин, поступающий на государственную службу). Выяснены их права и обязанности, нарушение которых может выступать основанием для возникновения служебного спора.

Второй параграф «Предмет служебного спора» посвящен теоретическому осмыслению объекта, по поводу которого складывается служебный спор, и специфических сторон этого объекта.

Проанализированы толкования понятия «предмет правового спора» в теории права, а также в отраслевых науках. Наиболее соответствующим целям построения адекватной юридической конструкции служебного спора признан подход, раскрывающий предмет спора посредством указания на нарушенные права и охраняемые законом интересы субъектов спорных правоотношений. Сформулировано понятие «предмет служебного спора».

Установлено, что предметом служебного спора прямо или опосредованно всегда являются права, обязанности и законные интересы субъектов служебных правоотношений, затронутые нормативным или правоприменительным актом публичной власти, а также законность самого акта. В отношениях между государственным служащим и властным субъектом служебных отношений административно-служебный акт не может быть предметом спора сам по себе,

безотносительно к правам и обязанностям, если он не влечет непосредственно для заявителя каких-либо правовых последствий. В то же время диссертант отмечает, что предмет служебного спора нельзя сводить исключительно к правам и законным интересам. Он различен в спорах о субъективных служебных правах и обязанностях, и спорах об объективном служебном праве (спорах о законности нормативных актов, касающихся вопросов государственной службы).

Отмечается, что в служебных спорах о правах предметом являются именно права и обязанности, а законность правового акта управления выступает как предмет судебной проверки (контроля), представляющей собой один из способов разрешения разногласий. В спорах о законности нормативно-правовых актов, касающихся государственной службы, предмет спора и предмет судебной проверки (контроля) совпадают. В этих спорах разрешаются только вопросы «абстрактного служебного права», т.е. вопросы соответствия оспариваемого нормативного правового акта нормативному акту более высокой юридической силы.

Предметом служебного спора и судебной защиты могут выступать не только субъективные права служащих, но и их законные интересы. Проанализировано соотношение понятий «субъективные права» и «законные интересы». Нетождественность данных терминов выражается прежде всего в том, что они характеризуют различную степень правовой дозволенности поведения государственных служащих в служебных правоотношениях, обусловленную наличием у должностного лица (представителя нанимателя) «связанных» или свободных (дискреционных) полномочий. Сформулировано понятие «законные интересы государственных служащих».

Установлено, что служебный спор как легальное средство защиты субъективных служебных прав по своему предмету неизбежно связан не только с правами и обязанностями, но и со служебно-правовым актом, который опосредует взаимодействие публичной администрации и государственных служащих и выражается в одностороннем волеизъявлении властного субъекта служебных отношений. Такие акты выступают, по своей сути, как правоприменительные акты, которые являются актами-действиями. Для целей законодательного регулирования разрешения служебных споров сформулировано понятие «служебно-правовой акт». Проведена классификация служебно-правовых актов, характеризующих специфику предмета служебных споров.

В третьем параграфе «Основание служебного спора» рассматриваются юридические факты, приводящие к возникновению служебных споров. Диссертант выделяет три вида таких фактов: 1) правопроизводящие факты (например, факт издания акта о назначении на должность или об отказе в приеме на службу); 2) факты легитимации, свидетельствующие о надлежащем характере сторон спора

(процессуальная правосубъектность сторон спора, факты подведомственности спора тому или иному органу и др.); 3) факты, являющиеся непосредственным поводом к спору.

Установлено, что непосредственным поводом к служебному спору служит факт действительного или предполагаемого нарушения субъективных прав и законных интересов одной стороны действиями (бездействием) или решениями другой стороны регулятивного служебного правоотношения. Так как подавляющее большинство служебных споров инициируется служащими и возникает в связи с предполагаемым нарушением их прав, для целей исследования служебного спора первостепенное значение имеют нарушения, совершаемые властными субъектами служебных правоотношений. Действия и решения властных субъектов служебных правоотношений, нарушающие права служащих, оформляются в виде служебно-правовых актов, которые могут носить как индивидуальный, так и нормативный характер.

Сформулировано понятие «основание служебного спора» - это юридический факт, который является непосредственным поводом к спору и в подавляющем большинстве случаев представляет собой действие или решение властного субъекта служебных отношений, оформленное в виде индивидуального служебно-правового акта.

С учетом того, что предметом служебного спора могут быть не только права и обязанности, затронутые служебно-правовым актом (решением, действием или бездействием властного субъекта служебных отношений), но законность самого акта, выделено три основные категории юридических фактов, являющихся непосредственным основанием служебного спора: 1) нарушение прав служащего действиями (бездействием) и решениями властного субъекта служебных отношений, выражающееся в ущемлении его прав, незаконном возложении на него какой-либо обязанности или незаконном привлечении к дисциплинарной ответственности 2) незаконность решений и действий (бездействия) властного субъекта, затрагивающих интересы служащего, выражающееся в превышении власти или иных нарушениях закона; отказ в применении или неправильное применение публично-правовой нормы; неверное толкование закона, ошибка в толковании закона (преднамеренная или непреднамеренная); нарушение установленных законом требований к правовому и фактическому обоснованию служебного акта); 3) причинение служащим материального вреда государственному органу.

Третья глава «Процедуры разрешения служебных споров» посвящена ряду теоретических вопросов динамики этих споров, а также изучению особенностей порядка их рассмотрения в отечественом и зарубежном праве.

В первом параграфе «Категория «процедура разрешения служебного спора» в понятийном ряду его теории»» исследуется внешняя форма служебного спора, которая является способом выражения и проявления содержания служебного спора как охранительного правоотношения. Под внешней формой автор понимает определенную правовую процедуру его разрешения - совокупность упорядоченных юридически значимых действий, которые необходимо совершить для того, чтобы спорное регулятивное правоотношение оформилось как охранительное правоотношение.

В плане конкретизации категории «процедура разрешения служебного спора» выяснено соотношение понятий «юридическая процедура» и «юридический процесс» и установлено, что они соотносятся как целое и часть. По мнению соискателя, понятие «юридическая процедура» шире, чем понятие «юридический процесс», так как юридические процедуры могут как процессуальными, так и материальными. Юридический процесс в теории служебного спора следует рассматривать как разновидность юридической процедуры, характеризующейся обязательным участием властного субъекта в роли арбитра (посредника) в механизме разрешения данного спора.

На основе анализа российского законодательства установлено, что действующие нормы предусматривают только процессуальные процедуры разрешения служебного спора. Статья 69 Закона о государственной гражданской службе относит к служебным спорам только такие разногласии, о которых заявлено в орган по рассмотрению служебных споров - в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд. Таким образом, разногласия, с целью урегулирования которых ведутся переговоры между представителем нанимателя и гражданским служащим, до поступления соответствующего заявления в один из юрисдикционных органов по рассмотрению споров служебным спором, по мнению законодателя, вообще не являются. Автор подвергает сомнению перспективность данного подхода и указывает, что наличие подобных разногласий само по себе является четким индикатором наличия спора. В связи с этим доказывается, что материальная процедура разрешения служебного спора путем обращения служащего к автору нарушающего его права акта также может быть введена в действующее законодательство и регламентирована нормами служебного права.

Диссертант обосновывает понятие «динамика служебного спора», рассматривая ее как правовое явление, обусловленное активностью сторон, правовыми нормами и правовыми актами третьих лиц (суда, комиссий по служебным спорам), действующих ради реализации публичного интереса в его разрешении. На основе модели административно-правого спора, разработанной А.Б. Зеленцовым, выделены основные стадии развития служебного спора: 1) стадия возникновения; 2) стадия юридического

оформления разногласий и их рассмотрения; 3) стадия разрешения спора. Переход от одной стадии к другой обусловливается определенными юридическими фактами, играющими роль «узловых точек» в динамике этого спора и инициирующими его переход в качественно новое состояние (факт предполагаемого нарушения субъективного права служащего, факт заявления им несогласия, факт вынесения решения по делу, факт вступления юрисдикционного акта в законную силу).

Во втором параграфе «Досудебная процедура разрешения служебных споров» рассматривается процедура их разрешения в комиссиях государственных органов по служебным спорам. Проведен анализ законодательства, регулирующего компетенцию и порядок образования комиссий по служебным спорам, сформулирован ряд предложений по его совершенствованию.

Диссертант делает вывод, что необходимо более детально регламентировать порядок образования комиссий по служебным спорам. В соответствии с ч. 3 ст. 70 Закона № 79-ФЗ, комиссия государственного органа по служебным спорам образуется решением представителя нанимателя из равного числа представителей выборного профсоюзного органа данного государственного органа и представителей представителя нанимателя. Из данной нормы не очевидно, должен ли представитель нанимателя в обязательном порядке инициировать решение вопроса об образовании комиссии по служебным спорам вне зависимости от необходимости рассмотрения конкретного служебного спора, т.е. должна ли данная комиссия действовать в государственном органе на постоянной основе наряду с другими (аттестационная, конкурсная и др.), либо образование комиссии инициируется представителем нанимателя по его усмотрению в случае возникновения разногласий с гражданским служащим. Определяется проблемность в правовом регулировании состава комиссии: является ли он постоянным либо пересматривается в зависимости от обстоятельств рассмотрения конкретного служебного спора.

Анализируется норма (ч. 8 ст. 70 Закона № 79-ФЗ), устанавливающая право гражданина, поступающего на гражданскую службу, на обращение в комиссию по служебным спорам. Обосновывается ее противоречивый характер, поскольку единственным основанием спора между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, может быть необоснованный отказ в поступлении на гражданскую службу, однако, в соответствии с ч. 15 ст. 70 Закона, данный вид споров рассматривается непосредственно в суде.

Отмечено, что Закон о государственной гражданской службе устанавливает лишь правовые основы деятельности комиссий по служебным спорам. Порядок рассмотрения спора комиссиями, порядок принятия ими решений, а также порядок исполнения данных решений в соответствии с ч.11 ст. 70 Закона должен регулироваться

специальным федеральным законом. Такой закон до сих не принят, в связи с чем субсидиарно применяются нормы ТК, регулирующие деятельность комиссий по трудовым спорам (ст. 387 - 389). Анализ данным норм показывает, что и они регламентируют деятельность комиссий лишь в общих чертах, оставляя важнейшие процессуальные вопросы (порядок принятия заявлений и отказа в принятии заявлений, сбора и оценки доказательств, вынесения решений и т.д.) за рамками правового регулирования.

Автор предлагает до принятия специального закона, регулирующего вопросы организации и функционирования комиссий по служебным спорам, руководствоваться не только нормами трудового, но и гражданского процессуального законодательства, интегрировав соответствующие положения ГПК в локальные нормативные акты государственных органов, определяющие порядок деятельности таких комиссий.

Критически осмыслена сама идея рассмотрения служебных споров в том же органе, в котором они возникают. Обосновано, что в целях обеспечения независимого и беспристрастного внесудебного рассмотрения спора между служащим и представителем нанимателя необходимо создание в системе исполнительной власти централизованного квазисудебного органа по рассмотрению служебных споров, -Апелляционной комиссии по вопросам государственной службы. В этой связи проанализирован опыт ряда зарубежных стран (Канады, Венесуэлы, Перу, Никарагуа, США и др.), касающийся организации и компетенции подобных органов (трибуналов, комиссий и т.д.). Автор считает, что созданный по аналогии с ними централизованный орган, рассматривая на профессиональной основе исключительно служебные споры, обладал бы независимостью в принятии решений, его члены, не являясь подчиненными одной из сторон спора, были бы избавлены от давления «сверху».

Третий параграф «Судебная процедура разрешения служебных споров» посвящен специфике и практике рассмотрения служебных споров в судебном порядке.

В ходе исследования диссертант приходит к выводу, что адекватный судебный механизм рассмотрения служебных споров в действующем процессуальном законодательстве отсутствует. Удовлетворительной признается лишь процедура разрешения споров о законности нормативных актов, касающихся вопросов государственной службы. В отношении «внутриорганизационных» споров, возникающих между государственным служащим и представителем нанимателя, констатируется, что правовая регламентация их разрешения в комиссиях по служебным спорам и судах не соответствует требованиям современного правового развития. Наличие огромного количества пробелов и противоречий в законодательстве, применение «по аналогии» норм трудового права к отношениям, являющимся по своей природе публично-правовыми свидетельствует как о необходимости дальнейших

теоретических исследований процедур разрешения служебного спора, так и о необходимости совершенствования действующего законодательства. Учитывая, что отношения государственной службы имеют публично-правовую природу, вытекающие из них служебные споры являются не гражданскими или трудовыми, а публично-правовыми, то рассматриваться они должны в особом судебном порядке - в рамках производства по делам об оспаривании действий и решений должностных лиц и государственных органов.

В этой связи проанализирован опыт зарубежных стран, демонстрирующий устойчивую тенденцию на четкое разграничение административной и «трудовой» судебных юрисдикций по служебным спорам. Делается вывод о необходимости последовательной реализации ст. 118 Конституции РФ, предполагающей учреждение административного судопроизводства, и предлагаются варианты решения этой проблемы с целью отнесения служебных споров к предмету судебно-административной юрисдикции. В целях совершенствования разбирательства служебных споров в судебном порядке в современных условиях необходимо подготовить Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах, связанных с рассмотрением служебных споров», в котором следует провести четкое разграничение служебных и трудовых споров с участием государственных служащих и акцентировать внимание на особенностях процедур их разбирательства. В целях реализации ст. 118 Конституции РФ необходимо принятие Кодекса административного судопроизводства либо, по меньшей мере, выделения в ГПК РФ Раздела «Административное судопроизводство», в рамках которого должны рассматриваться служебные споры.

В Заключении диссертации подводятся итоги исследования, обобщаются основные научные и практические выводы, формулируются предложения по совершенствованию законодательства.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ОТРАЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА:

I. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации результатов диссертационных исследований:

1. Линецкий C.B. Юридическая конструкция служебного спора. // Вестник РУДН. Серия Юридические науки. М.: РУДН, 2009, № 3. С. 28-36. (0,8 п.л.).

2. Линецкий C.B. Предмет служебного спора. // Административное и муниципальное право. М., 2009, № 11(23). С. 42-48. (0,6 пл.).

3. Линецкий C.B. Понятие и сущность служебного спора. // Право и политика. М., 2009, № 11 (119). С. 2316-2320. (0,5 п.л.).

II. Статьи, опубликованные в других научных изданиях:

1. Линецкий C.B. Основание служебного спора. // Современные проблемы публичного права в России и зарубежных странах: сб. науч. тр. Сост. А.Б. Зеленцов, A.A. Мамедов, А.М. Волков, В.А. Белов. M.: РУДН, 2010. С. 79-89. (0,8 п.л.).

2. Линецкий C.B. Досудебная процедура разрешения служебных споров. // Актуальные проблемы публичного права в России и за рубежом: сб. науч. тр. М.; Калиниград: Изд-во РГУ им. И. Канта. 2009. С. 164-180. (0,95 п.л.).

Типография «ЭкоПринт» Подписано в печать 24.11.2010 г. Заказ № 391 Формат 60x84/16. Объем 1,1 п.л. Тираж 100 экз.

ЛИНЕЦКИЙ Станислав Владимирович

Служебный спор и порядок его разрешения

Диссертация посвещена комплексному исследованию теоретических основ служебного спора как публично-правового явления, а также законодательства, регулирующего порядок разрешения служебных споров. В ней подвергнуты анализу общественные отношения, складывающиеся в связи с разрешением и возникновением споров на государственной гражданской службе между гражданскими служащими, гражданами, поступающими на гражданскую службу или ранее состоявшими на гражданской службе, с одной стороны, и должностными лицами и государственными органами, с другой стороны, касательно применения законов, иных нормативно-правовых актов о гражданской службе и служебного контракта.

В исследовании обосновывается необходимость совершенствования законодательства о государственной гражданской службе, которые могут быть учтены в процессе реформирования правового регулирования служебных отношений.

The dissertation is devoted to a complex research of theoretical bases of office dispute as public phenomenon, and also the legislation regulating an order of the permission of office disputes. In it the public relations developing in connection with the permission and origin of disputes on the state civil service between civil servants, the citizens arriving on civil service or earlier consisting on civil service, on the one hand, both public officials and state structures, on the other hand, concerning application of laws, other regulatory legal acts about civil service and the office contract are subjected the analysis.

In research necessity of enhancement of the legislation on the state civil service which can be considered in the course of reforming of legal regulation of office relations is proved.

LINETSKIY Stanislav Vladimirovich

Office dispute and an order of its permission

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Линецкий, Станислав Владимирович, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Юридическая природа служебных споров.

§ 1. Сущность служебного отношения.

§2. Понятие служебного спора.

§3. Виды служебных споров.

Глава П. Содержание служебного спора.

§ 1. Субъекты служебного спора.

§2. Предмет служебного спора.

§3.Основание служебного спора.

Глава Ш. Процедуры разрешения служебных споров.

§ 1. Категория «процедура разрешения служебного спора» в понятийном ряду его теории.

§2.Досудебная процедура разрешения служебных споров.

§3 Судебная процедура разрешения служебных споров.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Служебный спор и порядок его разрешения"

Актуальность темы исследования. Основной целью проводимой в стране административной реформы является создание эффективного механизма государственного управления, без которого невозможно обеспечение динамичного развития российского общества. Результативность деятельности как отдельного государственного органа, так и государственного аппарата в целом во многом определяется эффективностью профессиональной служебной деятельности государственных служащих, ведь именно они в силу предоставленных им полномочий осуществляют практическую реализацию политики государства практически во всех сферах общественной жизни. Этим обусловлено непреходящее значение государственной службы как ключевого элемента публичного управления. Преодоление последствий мирового финансового кризиса, инновационная и инфраструктурная модернизация экономики, борьба с коррупцией - все эти новые вызовы еще более повышают значение государственной службы и диктуют необходимость скорейшего приведения данного института в соответствие с требованиями современного общества.

Эффективность деятельности государственных служащих по реализации функций государства напрямую зависит от адекватного современным реалиям регулирования их правового положения. Построение оптимальной системы этого публично-правового регулирования предполагает встраивание в нее отлаженного правого механизма защиты прав и законных интересов государственных служащих. Одним из цивилизованных способов такой защиты, способствующих снятию внутренних конфликтов в деятельности государственного аппарата и обеспечении его нормальной работы, является служебный спор.'

Понятие «служебный спор» является новым для российского законодательства. Впервые в отечественном праве его легальное определение было дано Федеральном законе от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1 (далее Закон № 79-ФЗ).

До вступления в силу названного Закона, рассмотрение споров, возникающих на гражданской службе, регулировалось трудовым законодательством. Обособление законодательства о гражданской службе от норм трудового права следует признать важным шагом на пути к установлению адекватного правового регулирования государственной службы, однако анализ Закона показывает, что многие его положения повторяют соответствующие положения Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ). Не являются исключением и нормы, регулирующие порядок рассмотрения служебных споров.

В частности, данное в Законе № 79-ФЗ определение служебного спора почти дословно воспроизводит определение индивидуального трудового спора, содержащееся в ТК РФ. Кроме того, в этом законе практически отсутствуют нормы, регулирующие порядок рассмотрения служебных споров, а также порядок принятия решения органами по рассмотрению служебных споров и его исполнения. Вследствие этого к соответствующим отношениям субсидиарно применяются нормы ТК, а служебные споры рассматриваются в судах по аналогии с трудовыми спорами.

Между тем, специфика государственной службы (жесткая субординация, публичный характер, выполнение субъектами служебных отношений властных функций) предопределяет особый правовой статус государственных служащих по сравнению с гражданами, осуществляющими профессиональную трудовую деятельность по найму: наличие определенных запретов и ограничений, государственных гарантий, особый порядок поступления на службу и ее прохождения и т.д. В этой связи положение, при котором служебные споры рассматриваются в соответствии с нормами ТК, нельзя назвать оптимальным, так как не обеспечивается должный уровень

1 СЗ РФ. 02.08.2004. № 31. Ст. 3215 защиты прав служащих, что наносит ущерб как интересам служащих, так и интересам государства.

Важно также отметить, что Европейский суд по правам человека неоднократно указывал, что споры с участием госслужащих по вопросам служебного положения не подпадают под действие ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в силу функционного критерия определения прав этих лиц: государственные служащие принимают участие в осуществлении государственной власти и полномочий, направленных на охрану публичных интересов. Следовательно, отношения, в которых участвуют эти лица в связи со своей профессиональной деятельностью, являются сугубо публичными. В этом смысле прецедентным является решение по делу Пеллегрина, в котором этот суд констатировал: «Из сферы действия п. 1 ст. 6 Конвенции исключаются только споры с участием государственных служащих, служба которых характеризуется специфичностью деятельности государственного аппарата в той мере, в какой последний в качестве держателя публичной власти, обязанного охранять общие интересы государства или иных государственных образований, наделенных правосубъектностью (РеИе^т, §66 и §67).

В этом контексте весьма важное значение приобретает совершенствование законодательного регулирования порядка разрешения служебных споров. Однако нормальному обеспечению деятельности законодателя в данном направлении препятствует еще достаточно слабая научная разработка концептуальных проблем конфликтов, возникающих из служебных отношений, в связи с чем исследование теоретических аспектов служебного спора является весьма актуальной задачей.

Степень научной разработанности проблемы. На монографическом уровне специальных комплексных исследований проблематики служебного спора не проводилось. Отдельные аспекты, касающиеся главным образом вопросов разрешения служебных споров, затрагивались в работах В.А.

Васильева, Ю.Н. Полетаева, М.В. Преснякова, С.Е. Чаннова, Л.А. Чикановой. 5

П.А. Лобанов рассматривает служебный спор в рамках общего исследования конфликтов на государственной гражданской службе и системы управления л такими конфликтами . Однако есть все основания утверждать, что в имеющихся исследованиях проблема еще не получила необходимого концептуального осмысления. Отсутствует развернутое доктринальное определение служебного спора, не решены многие дискуссионные вопросы, касающиеся его правовой природы, не разработана юридическая конструкция, позволяющая построить адекватную теоретическую модель данного явления, не раскрыта система его функций. Таким образом, в юридической науке теория служебного спора находится на стадии начального становления.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся при возникновении разногласий на государственной гражданской службе между гражданскими служащими, гражданами, поступающими на гражданскую службу или ранее состоявшими на гражданской службе, с одной стороны, и должностными лицами и государственными органами, с другой стороны, по поводу различно понимаемых служебных прав и обязанностей, а также по поводу законности нормативных правовых актов о государственной гражданской службе.

Предметом исследования выступают теоретические основы служебного спора как публично-правового явления, а также законодательство, регулирующее порядок разрешения служебных споров

Цель и задачи исследования. Целью работы является комплексное изучение служебного спора как публично-правового явления, разработка концептуальных положений для построения его целостной теории, а также поиск конструктивных решений, направленных на совершенствование законодательства, регулирующего порядок рассмотрения служебных споров.

2 См.: Лобанов П.А. Управление конфликтами в государственной гражданской службе Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук М., 2009. С. 11.

Достижение поставленной цели исследования предполагает решение следующих задач:

- выявление юридической природы служебных регулятивных правоотношений, возникающих в процессе реализации государственной гражданской службы и являющихся источником служебных споров;

- определение понятия и признаков служебного спора как разновидности административно-правового спора, возникающего из служебных регулятивных правоотношений;

- разработка критериев классификации и выявление видов служебных споров;

- построение юридической конструкции служебного спора - идеальной правовой модели, описывающей его как особое охранительное правоотношение, вычленение и исследование ее основных элементов;

- определение понятия «процедура разрешения служебного спора»;

- анализ существующих правовых процедур разрешения служебных споров; разработка теоретически обоснованных предложений по реформированию законодательства,, регулирующего порядок рассмотрения служебных споров.

Теоретическая и нормативная база. Теоретической основой диссертации послужили научные труды специалистов в области теории права, науки административного, трудового, гражданского и других отраслей права.

Использованы монографические и иные источники по теории права: Н. Г. Александрова, С.С. Алексеева, B.C. Белых, A.B. Васильева, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, A.C. Пиголкина, О.Н. Садикова и др.

Основную базу диссертационного исследования составили труды представителей науки административного права: С.Г. Атаманчука, Д.Н.

Бахраха, A.A. Гришковца, A.A. Демина, A.B. Демина, А.Б. Зеленцова, В.Г.

Игнатова, Н.М. Казанцева, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, 7

А.Ф. Ноздрачева, A.B. Оболонского, Д.М. Овсянко, М.В. Преснякова, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, С.Е. Чаннова и др.

Важными источниками для написания диссертации послужили труды ученых в области трудового права: И. К. Дмитриевой, А.М. Куренного, Д.Б Миннигуловой, Р.З. Лившица, ТА. Нестеровой, А.Ф.Нуртдиновой, В.Н. Пашерстника, В.Н. Скобелкина, О.В. Смирнова, И.О. Снигиревой, JT.A. Сыроватской, В.Н. Толкуновой, Л.А.Чикановой, В.Ш. Шайхатдинова, В.Е. Холодовой, Е.Б. Хохлова, и др.

Нормативную базу диссертационного исследования составили: Конституция РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие служебные отношения на государственной службе, Трудовой кодекс РФ, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права.

Эмпирическую базу исследования составили постановления Конституционного Суда РФ и Пленума Верховного Суда РФ, российская судебная практика, а также законодательные акты о государственной службе зарубежных государств (Албании, Великобритании, Венесуэлы, Вьетнама, Германии, Китая, Коста-Рики, Норвегии, Перу, Польши, США, Франции, Японии).

Методологическую основу диссертации составляет совокупность научных приемов и методов исследования явлений и процессов. Использованы такие методы научного познания как: диалектический, системный, конкретно-исторический, формально-логический, структурно-функциональный, метод сравнительных исследований и правового моделирования.

Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой первое в отечественной правовой науке комплексное монографическое исследование служебного спора. На основе анализа сущности и содержания отношений государственной службы и специфики профессиональной служебной деятельности государственных служащих, а также изучения 8 служебного спора как охранительного правоотношения сформирован принципиально новый подход к рассматриваемому явлению с позиций разработки теоретических основ служебного спора и сформулированы конкретные предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего порядок рассмотрения служебных споров.

Положения, выносимые на защиту. Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие теоретические и практические положения, выносимые на защиту:

1. Направленность профессиональной деятельности государственного служащего на обеспечение функционирования государственных органов и реализации властных полномочий выражает ее качественное функциональное отличие от трудовой деятельности наемного работника и предопределяет их публично-правовой статус. Отношения государственной службы имеют ярко выраженный публичный характер и имеют своим содержанием права и обязанности, которые по своей природе являются публично-правовыми. Следовательно, служебный спор, вытекающий из публично-правовых отношений государственной службы, должен рассматриваться как разновидность публично-правового (административного), а не трудового спора.

2. Служебный спор представляет собой разногласия субъектов служебных правоотношений по поводу различно понимаемых прав и обязанностей, реализации служебных контрактов, применения и принятия нормативных правовых актов о государственной службе, разрешаемые в порядке определенной правовой процедуры.

Данное определение раскрывает все существенные признаки служебного спора как разновидности административно-правового спора и является более точным, чем то, которое использовано в Законе № 79-ФЗ. В нем отсутствует указание на служебный спор как на «индивидуальный». В трудовом праве указание на индивидуальный характер спора имеет существенное значение, ибо подчеркивает его отличие от коллективных трудовых споров. На 9 гражданской службе коллективных споров не возникает ввиду отсутствия коллективно-договорного регулирования служебных отношений. С логической точки зрения некорректным представляется определение служебного спора в Законе № 79-ФЗ через понятие «неурегулированные разногласия», так как неурегулированных разногласий не может быть: если они существуют, значит еще не урегулированы.

3. Содержание служебного спора шире, чем индивидуального трудового спора, который может возникать лишь по поводу установленных условий труда. Стороной служебный отношений является не только представитель нанимателя, но и сам наниматель, т.е. государство как таковое. В связи с этим служебный спор может возникать как из «внутриорганизационных» служебных отношений, предметом которых является применение служебного контракта и нормативных актов о гражданской службе, так и из государственно-служебных отношений предметом которых является законность нормативных актов о государственной службе.

4. В зависимости от предмета спора существует два основных вида служебных споров: 1) споры о правах, обязанностях и законных интересах сторон, возникшие в связи с применением служебного контракта, законов и других нормативных актов о гражданской службе, а также локальных нормативных актов представителя нанимателя (споры о субъективном служебном праве); 2) споры о законности нормативных актов о гражданской службе, затрагивающих служебные права и обязанности сторон (споры об объективном служебном праве).

Кроме того, важное значение для характеристики служебных споров имеет их подразделение на споры: а) о субъективном служебном праве или служебной обязанности и б) о законном служебном интересе. В свою очередь, в рамках служебных споров о субъективных правах и обязанностях следует выделить такие их виды, как споры о государственных гарантиях, споры о дисциплинарной ответственности, споры о дискриминации на службе и др.

5. Разработана юридическая конструкция служебного спора, включающая три ключевых элемента: стороны (субъекты), предмет и основание. Выделение данных элементов обосновывается практическими целями: к элементам служебного спора должны относиться такие части, которые давали бы возможность его урегулирования или разрешения. Следовательно, элементы спора должны быть сходными с элементами иска, так как именно содержание спора объективно обусловливает и в значительной мере предопределяет элементный состав иска, посредством которого спор переносится на рассмотрение юрисдикционного органа.

6. Субъектами служебного спора, в соответствии с действующим законодательством, являются, с одной стороны, представитель нанимателя, а также иные должностные лица и государственные органы, и, с другой стороны, государственные служащие, граждане, поступающие на государственную службу или лица, ранее состоявшие на государственной службе. Властным субъектом в спорах о субъективных служебных правах и обязанностях является представитель нанимателя, а в спорах о законности нормативного акта о государственной службе - государственный орган или должностное лицо, издавшие соответствующий акт.

7. Обоснована необходимость внесения изменений законодательство, в соответствии с которым стороной служебного спора о субъективных правах и обязанностях (равно как и стороной служебного контракта) должен признаваться государственный орган, а не должностное лицо, подписывавшее служебный контракт (представитель нанимателя). Обозначение в качестве стороны служебного контракта представителя нанимателя приводит к ситуации, при которой гражданский служащий служит не государству и не государственному органу, в котором реально осуществляет профессиональную служебную деятельность, а конкретному должностному лицу, ибо в соответствии с контрактом гражданский служащий имеет обязательства именно перед ним, как стороной контракта.

Споры, возникающие из отношений гражданской службы, могут выходить за пределы компетенции представителя нанимателя (в случаях, когда он не является руководителем государственного органа, .внутри которого возник спор), в связи с чем фактически он не может выступать ответчиком по таким делам, хотя по закону обязан им быть.

8. Основание служебного спора - юридический факт, который является непосредственным поводом к спору и в подавляющем большинстве случаев представляет собой действие или решение властного субъекта служебных отношений, оформленное в виде индивидуального или нормативного служебно-правового акта. В системе оснований служебного спора можно выделить три основные группы юридических фактов, являющихся непосредственными поводами к спору: 1) предполагаемый факт нарушения прав служащего действиями (бездействием) и решениями властного субъекта служебных отношений, выражающийся в ущемлении прав служащего, незаконном возложении на него какой-либо обязанности или незаконном привлечении к дисциплинарной ответственности; 2) предполагаемый факт незаконности решений и действий (бездействия) властного субъекта, затрагивающих права и обязанности служащего; 3) предполагаемый факт неисполнения обязанностей государственным гражданским служащим, повлекший за собой причинение имущественного вреда государственному органу.

9. С учетом зарубежного опыта правого регулирования разрешения служебных споров в рамках исполнительной власти целесообразно создать централизованный квазисудебный орган - Апелляционную комиссию по вопросам государственной службы, не относящуюся к какому-либо конкретному ведомству (вторая инстанция по отношению к Комиссии по служебным спорам). Это позволит устранить многие проблемы, неизбежно возникающие при рассмотрении служебных споров в том же органе, в котором они возникают. Создание такого органа, члены которого не являются подчиненными одной из сторон спора, будет способствовать объективности и профессионализму в разрешении служебных конфликтов.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Разработаны основы теории служебного спора, сформулированы ее основные понятия. Выявлены пробелы, противоречия и нечеткие положения законодательства, затрудняющие эффективное разрешение служебных споров. Даны рекомендации по совершенствованию законодательства о государственной гражданской службе, которые могут быть учтены в процессе реформирования правового регулирования служебных отношений. Материалы диссертации могут быть использованы при чтении лекций по курсу административного, муниципального и служебного права.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного и финансового права Российского университета дружбы народов. Основные результаты исследования опубликованы в пяти научных статьях. Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедры административного и финансового права ГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов».

Структура работы обусловлена целями и задачами диссертационного исследования. Она состоит из введения, трех глав, разделенных на 9 параграфов, заключения и библиографии.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Линецкий, Станислав Владимирович, Москва

Заключение

Проведенное исследование позволило определить основные контуры современной теории служебного спора и обозначить специфику и перспективы развития законодательства, регулирующего порядок разрешения споров на государственной службе. В основу теории служебного спора должны быть положены следующие принципиальные идеи:

1. Служебный спор является разновидностью административно-правового, а не трудового спора. Отношения государственной службы имеют ярко выраженный публичный характер и обуславливают права и обязанности, которые по своей природе являются публично-правовыми, следовательно, служебный спор, вытекающий из публично-правовых отношений государственной службы следует рассматривать как разновидность публично-правового (административного) спора.

2. Под служебным спором следует понимать разногласия субъектов служебных правоотношений по поводу различно понимаемых прав и обязанностей и/или по поводу законности правовых актов о государственной службе, разрешаемые в порядке определенной правовой процедуры.

Данное определение охватывает все отличительные признаки служебного спора как разновидности правового спора и является более точным, чем то, которое использовано в Законе № 79-ФЗ. Нет необходимости называть служебный спор «индивидуальным». В трудовом праве указание на индивидуальный характер спора имеет существенное значение — оно подчеркивает его отличие от коллективных трудовых споров. На гражданской службе коллективных споров не возникает ввиду отсутствия коллективно-договорного регулирования служебных отношений. Неверным представляется и определение служебного спора через понятие «неурегулированные разногласия», так как неурегулиролванных разногласий не может быть: если они существуют, значит еще не урегулированы.

3. В зависимости от предмета спора следует выделить два основных вида служебных споров: 1) споры о служебных правах, обязанностях и законных интересах сторон, возникшие в связи с применением служебного контракта, законов и других нормативных актов о гражданской службе, а также локальных нормативных актов представителя нанимателя (споры о субъективном служебном праве); 2) споры о законности нормативных актов о гражданской службе, затрагивающих служебные права и обязанности сторон (споры об объективном служебном праве).

Предметом в споре о законности является исключительно вопрос объективно-правового характера - о соответствии или несоответствии оспариваемого акта закону или нормативному акту большей юридической силы. Предмет другой разновидности служебных споров включает как законность правового акта (действия, решения) властного органа или должностного лица, так и субъективные права и обязанности сторон. Соответственно, предмет такого спора приобретает «двойственный» характер: суд должен не только решить вопрос о правомерности акта или действия (бездействия), но и разрешить разногласия о субъективном праве.

Спор о законности нормативных актов о государственной службе — это спор: 1) между субъектами служебных отношений; 2) возникающий в связи с предполагаемым нарушением одной из сторон служебных прав другой стороны. 3) основанием которого данного спора в подавляющем большинстве случаев является одностороннее волеизъявление властного субъекта служебных отношений, которое предположительно нарушает права и/или законные интересы подчиненного субъекта и выражается в издании нормативного акта по вопросам государственной службы. Таким образом, данный спор по субъектам, предмету и основаниям является служебным спором.

4. Юридическая конструкция служебного спора раскрывает его содержание и включает три ключевых элемента: стороны (субъекты), предмет и основание.

Данная юридическая конструкция как идеальная модель рассматриваемых отношений может служить фундаментом не только для дальнейшего концептуального изучения служебного спора как правового явления, но и для совершенствования законодательства с целью создания более совершенного механизма разрешения служебных споров. Выделение трех элементов (стороны, предмет, основание) обосновывается практическими целями: к элементам служебного спора должны относиться такие части, которые давали бы возможность его урегулирования или разрешения.

5. Сторонами служебного спора, в соответствии с действующим законодательством, являются, с одной стороны, государственные органы и должностные лица (в том числе представитель нанимателя) и, с другой стороны, государственные служащие, граждане, поступающие на государственную службу или лица, ранее состоявшие на государственной службе. Властным субъектом в спорах о праве является представитель нанимателя, а в спорах о законности нормативного акта - государственный орган или должностное лицо, издавшие соответствующий акт.

Установлена необходимость внесения изменений законодательство, в соответствии с которым стороной служебного спора о праве (равно как и стороной служебного контракта) должен признаваться государственный орган, а не должностное лицо, подписывавшее служебный контракт (представитель нанимателя). Обозначение в качестве стороны служебного контракта представителя нанимателя приводит к ситуации, при которой гражданский служащий служит не государству и не государственному органу, в котором реально осуществляет профессиональную служебную деятельность, а конкретному должностному лицу, ибо в соответствии с контрактом гражданский служащий имеет обязательства именно перед ним, как стороной контракта.

Представитель нанимателя является должностным лицом со строго очерченным кругом полномочий. Споры, возникающие из отношений

198 гражданской службы, могут выходить за пределы его компетенции (например, в случаях, когда представитель нанимателя не является руководителем государственного органа, внутри которого возник спор), в связи с чем юридически и фактически он не может выступать ответчиком по таким делам, хотя по закону обязан им быть. Кроме того, обозначение в качестве стороны контракта представителя нанимателя противоречит самой идее государственной службы, так как выходит, что служащий служит не государству, а конкретному должностному лицу.

При внесении изменений в законодательство, на наш взгляд, нет необходимости отказываться от понятия «представитель нанимателя». Данное понятие можно сохранить, изменив его содержание, т.е. вместо должностного лица, подписывающего служебный контракт, понимать под представителем нанимателя государственный орган.

6. Предметом служебного спора являются права, обязанности и законные интересы сторон служебных отношений и/или вопросы законности служебно-правовых актов. Под служебно-правовым актом понимается как одностороннее подзаконное волеизъявление государственного органа или должностного лица (в частности, представителя нанимателя), выраженное в документально оформленном решении или иной юридически значимой форме и направленное на установление, изменение, отмену правовых норм либо прав и обязанностей государственных служащих.

Предмет служебного спора различен в спорах о субъективных правах и обязанностях, и спорах об объективном праве (спорах о законности нормативных актов). В спорах о правах предметом являются именно права и обязанности, а законность правового акта управления выступает как предмет судебной проверки (контроля) и способ разрешения разногласий. В спорах о законности нормативно-правовых актов предмет спора и предмет судебной проверки (контроля) совпадают. В этих спорах разрешаются только вопросы «абстрактного права», т.е. вопросы соответствия оспариваемого нормативного правового акта нормативному акту более высокой юридической силы.

7. Основание служебного спора - юридический факт, который является непосредственным поводом к спору и в подавляющем большинстве случаев представляет собой действие или решение публичного субъекта служебных отношений, оформленное в виде нормативного или индивидуального служебно-правового акта. В системе оснований служебного спора можно выделить две основные группы фактов, являющихся непосредственными поводами к спору: 1) нарушение прав служащего действиями (бездействием) и решениями публичного субъекта служебных отношений, выражающееся в неисполнении обязанности соблюдать права служащего; 2) незаконность решений и действий (бездействия) публичного субъекта, затрагивающих права и обязанности служащего.

Нарушения, являющиеся поводом к спору, делятся на две группы: 1) нарушения, совершаемые властными субъектами служебных отношений и 2) нарушения, совершаемые служащими. При этом доля споров, основаниями которых являются нарушения, совершенные служащими, в общем массиве служебных споров крайне мала. Это связано с тем, что почти всегда властный субъект служебных отношений может восстановить нарушенное служащим право и/или привлечь его к исполнению какой-либо обязанности путем применения мер властного принуждения (например, путем привлечения к дисциплинарной ответственности). Исключение составляют случаи, когда закон устанавливает возможность применения в отношении служащего мер ответственности только через суд.

8. Служебный спор представляет собой охранительное правоотношение, производное от спорного регулятивного правоотношения. Способом выражения и проявления содержания служебного спора как охранительного правоотношения, способом, благодаря которому данное правоотношение воспринимается как реально существующее, является его внешняя форма.

Таковой следует признать определенную правовую процедуру его

200 разрешения - совокупность юридически значимых действий, которые необходимо совершить для того, чтобы спорное регулятивное правоотношение оформилось как охранительное правоотношение.

Служебный спор как охранительное правоотношение с точки зрения формы может реализовываться в трех основных процедурах. Во-первых, это -материальная процедура, предполагающая непосредственное обращение служащего, права которого предположительно нарушены индивидуальным служебно-правовым актом представителя нанимателя, к представителю нанимателя с жалобой (заявлением возражения), и разрешение спора самими сторонами. Такая процедура в действующем российском законодательстве отсутствует. Во-вторых, это - досудебная процессуальная процедура осуществления и разрешения служебного спора в комиссиях по служебным спорам. В-третьих, процессуальная процедура осуществления и разрешения служебного спора в суде.

9. Служебный спор характеризуется определенной динамикой развития, включающей несколько стадий. В качестве критериев разграничения на стадии следует рассматривать юридические факты, играющие роль «узловых точек» в динамике этого спора как охранительного правоотношения (факт правонарушения, факт заявления несогласия, факт вынесения решения по спору, факт вступления этого решения в законную силу и т.д).

Указанные критерии позволяют выделить три основные стадии развития служебного спора: 1) стадия возникновения; 2) стадия юридического оформления разногласий и их рассмотрения; 3) стадия разрешения спора.

10. Проведен анализ существующих процессуальных процедур разрешения служебных споров, на основе которого сделаны следующие выводы:

- досудебная процедура разрешения служебных споров в определенной степени носит факультативный характер. Любой из субъектов спора может ее

201 проигнорировать и обратиться за защитой нарушенного права непосредственно в суд либо не согласиться с вынесенным комиссией по служебным спорам решением и, опять-таки, обратиться в суд. При этом суд, рассматривающий служебный спор, по которому комиссией по служебным спорам уже было вынесено решение, ни в коей мере данным решением не связан. Все это, однако, не умаляет значения досудебной процедуры разрешения служебных споров. В частности, ее наличие дает возможность разрешить большой массив служебных споров, не доводя их до суда, что позволяет сторонам данным споров избежать ненужных издержек и временных затрат;

- рассмотрение служебного спора в комиссии, создаваемой в том же органе, внутри которого возник этот спор, не является оптимальным вариантом. Орган, полностью состоящий из лиц, находящихся в подчинении у представителя нанимателя, не всегда способен обеспечить независимое и беспристрастное рассмотрение спора между служащим и представителем нанимателя. В качестве обстоятельства, снижающего эффективность досудебной процедуры разрешения служебных споров нельзя не назвать и низкий уровень правовой подготовки членов комиссий по служебным спорам, зачастую являющийся препятствием для объективной оценки обстоятельств дела и установления истины в споре;

- необходимо внесение изменений в законодательство, в соответствии с которыми в системе исполнительной власти будет создан централизованный квазисудебный органа по рассмотрению служебных споров. Наличие такого органа, не привязанного к конкретному ведомству, позволило бы решить проблемы, неизбежно возникающие при рассмотрении дел в том же органе, в котором возник спор. Такой централизованный орган обладал бы независимостью в принятии решений, его члены, не являясь подчиненными одной из сторон спора, были бы избавлены от давления «сверху». Оон рассматривал бы исключительно служебные споры, причем на профессиональной основе, что позволило бы избежать наличия в его составе

202 лиц с недостаточным знанием законодательства и значительно повысить эффективность разрешения споров;

- ввиду наличия большого количества пробелов в правовом регулировании порядка рассмотрения служебных споров в комиссиях по служебным спорам предлагается распространить нормы ГПК не только на судебную, но и на досудебную процедуру рассмотрения служебных споров.