Субъекты административной юрисдикции

Осипова, Ольга Вячеславовна

Субъекты административной юрисдикциитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Субъекты административной юрисдикции»

На правах рукописи

ОСИПОВА ОЛЬГА ВЯЧЕСЛАВОВНА

Субъекты административной юрисдикция

Специальность 12.00.14 -

административное право, финансовое право, информационное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва-2004

7У>Г/ См №. С V

Работа выполнена в государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России»

Научный руководитель -

Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Шергин Анатолий Павлович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Якимов Александр Юрьевич

кандидат юридических наук, профессор Побежимова Нелли Ивановна

Ведущая организация -

Орловский юридический институт МВД России

Защита диссертации состоится « / » МЛрТО 200,5" г. в .З^асов на заседании диссертационного совета Д 203.005.02 при Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России» по адресу: 123995, г. Москва, Г-69 ГСП-5, ул. Поварская, д. 25.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ВНИИ МВД Рос-

сии.

Автореферат разослан «_» О^ССкЁрО. 20года.

Ученый секретарь

диссертационного совета \\1 и/' Кулешов Р.В.

ис>.Уи //3/ от 02 /ЛСV

~77о~

1. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Эффективность защиты общественных отношений в значительной мере определяется возможностями государства противодействовать нарушениям законов. В современной структуре противоправных деяний заметное место занимают административные правонарушения. Ежегодно их количество измеряется десятками миллионов. Такой масштаб противоправных проявлений не только подрывает установленный административно-правовой режим, но и не лучшим образом сказывается на криминогенной обстановке в стране. Государство в целях противодействия административным правонарушениям устанавливает меры ответственности за их совершение, создает и совершенствует систему органов, обеспечивающих борьбу с этими противоправными деяниями. Особое место среди них занимают субъекты административной юрисдикции - судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях и применять к виновным в их совершении меры административного наказания.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ)1 существенно скорректировал систему субъектов административной юрисдикции, внес изменения в их компетенцию (Раздел 3 Кодекса). Это вновь актуализировало проблему субъектов административно-юрисдикционной деятельности, создало потребность научной оценки нормативных новелл, обусловило исследование их влияния на организацию и эффективность административной деликтности.

Первый опыт применения компетенционных норм КоАП РФ (он вступил в действие с 1 июля 2002 г.) выявил немало проблемных ситуаций, необходимость корректировки данных норм, уточнения компетенции отдельных субъектов административной юрисдикции. Особенно много вопросов возникает у правоприменителей о разграничении компетенции между отдельными субъектами административной юрисдикции, о передаче

1 См. СЗ РФ 2002 № 1 Ст 1

дел на рассмотрение другим органам, должностным лицам и др. Значительное расширение круга органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях (только отраслевых субъектов административной юрисдикции более 60), обострило и проблему управления административно-юрисдикционнной деятельностью. Усложнение нормативной основы административной ответственности, к которой привлекаются физические и юридические лица, установление новых административно-правовых запретов, демократизация административ-но-юрисдикционного процесса2 в новом Кодексе требуют от субъектов административной юрисдикции проведения единой политики в области противодействия административной деликтности. Но обширная область применения мер административного наказания остается неуправляемой, ведомственное «регулирование» административной юрисдикции не может обеспечить единого понимания и применения административно-деликтных норм.

Актуальность работы также связана с необходимостью уяснения теоретических вопросов правового статуса субъектов административной юрисдикции, разработки подходов к формированию их системы. Видимо, оперативность рассмотрения дел об административных правонарушениях, положенная в основу действующей системы субъектов административной юрисдикции, не должна быть единственным критерием формирования данной системы. Названные проблемы обусловливают потребность углубленного изучения организации и деятельности судей, органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Степень разработанности проблемы. В теории административного права проблемам субъектов административной юрисдикции уделялось значительное внимание. Почти все исследователи административной ответственности в своих трудах затрагивали деятельность органов, должно-

2 О новеллах КоАП РФ см подробнее Закон. 2002 № 7

стных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Характеристику полномочий отдельных видов субъектов административной юрисдикции мы находим в ряде работ советского и постсоветского периода3.

Углубленное изучение правового статуса субъектов административной юрисдикции связывается с разработкой концепции административной юрисдикции. Последняя в правовой теории стала ассоциироваться с самостоятельной формой правовой деятельности. В 1970 году была издана монография Н.Г. Салищевой «Гражданин и административная юрисдикция в СССР», в которой административная юрисдикция рассматривалась как деятельность уполномоченных на то органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях (административных спорах). В докторской диссертации А.П. Шергина «Проблемы административной юрисдикции» (М., 1979) субъектам административной юрисдикции была посвящена отдельная глава. В ней впервые сделана попытка исследовать комплекс проблем, связанных с правовым статусом административной юрисдикции и ее организацией. Следует заметить, что названные работы, несмотря на их научную основательность, базировались на анализе некодифицирован-ного союзного законодательства. Естественно, они не могли адекватно отражать юридическую характеристику современной системы субъектов административной юрисдикции.

Несомненным прорывом в исследовании рассматриваемой проблематики явилась монография А.Ю. Якимова «Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации» (М., 1999). Автор, опираясь на достижения своих предшественников и анализ норм КоАП РСФСР 1984 г., детально исследовал содержание и структуру правового статуса субъектов административной юрисдикции, их виды. Достоинством работы

3 См, напр. Клютниченко АП, Шергин АП Административные комиссии М, 1975, Масленников М.Я. Деятельность народных судов по применению мер административного принуждения Автореф дне канд юрид наук Одесса, 1974, Якимов АЛО Органы внутренних дел ках субъект административной юрисдикции Автореф дис канд. юрвд наук М, 1987, Иванов А В Административная юрисдикция налоговых органов Российской Федерации Автореф дис канд юрид наук Н Новгород, 1999, Чистяков НМ Федеральные органы налоговой полиции как субъекты административного права Автореф дис канд юрид наук М, 2002, и др

явилось исследование проблем реализации правового статуса субъектов административной юрисдикции, что дало возможность проследить динамику осуществляемой ими деятельности. Тем не менее в книге превалирует процессуальный аспект, хотя реализация правового статуса не исчерпывается применением только процессуальных норм.

Названные и другие работы заложили солидную теоретическую основу для дальнейшего исследования проблем субъектов административной юрисдикции с учетом современной нормативной базы. Нормы действующего КоАП РФ не только изменили систему органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, их компетенцию, но и дают основания для пересмотра ряда теоретических суждений о правовом статусе субъектов административной юрисдикции. Данные обстоятельства предопределили выбор темы и основные направления исследования.

Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования субъектов административной юрисдикции.

Предметом исследования являются: нормы административно-деликтного законодательства; система субъектов административной юрисдикции, их компетенция; административная практика органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Целью настоящего исследования является научный анализ теоретических, нормативных и организационных проблем формирования и функционирования субъектов административной юрисдикции; выработка на его основе предложений, направленных на совершенствование административно-деликтного законодательства и повышение эффективности админи-стративно-юрисдикционной деятельности.

Цель диссертационного исследования обусловила постановку и решение следующих задач:

научная оценка концепций административной юрисдикции как одной из форм административно-правовой деятельности;

исследование правового статуса субъекта административной юрисдикции, характеристика его элементов;

анализ действующего законодательства, регулирующего организацию и деятельность субъектов административной юрисдикции;

раскрытие содержания компетенции субъектов административной юрисдикции;

определение системы субъектов административной юрисдикции, их классификация;

исследование федерального и регионального блоков системы административной юрисдикции;

разработка предложений по совершенствованию административно-деликтного законодательства, организации и деятельности субъектов административной юрисдикции.

Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и частнонаучные методы: сравнительно-правовой, системный, исторический, конкретно-социологический, включая контент-анализ, метод экспертных оценок, логический анализ правоприменительной деятельности субъектов административной юрисдикции.

В процессе исследования автор руководствовался фундаментальными работами в области философии, общей теории права, государственного управления, государственного и административного права.

В обоснование теоретических положений и практических рекомендаций соискатель опирался на труды А.Б. Агапова, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, А.Е. Андриевского, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, В.Г. Вишнякова, И.А. Галагана, А.И. Елистратова, М.И. Еропкина, Ю.М. Козлова, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, М.Я. Масленникова, Г.И. Петрова, Н.И. Побе-жимовой, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, Н.Г. Салгацевой, С.С. Студени-

кина, М.С. Студеникиной, А.П. Солдатова, Ю.Н. Старилова, В.Г. Татарина, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова, О.М. Якубы и других.

Нормативно-правовую базу исследования составили международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, нормы федерального законодательства и законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. В работе используются также нормативные источники Союза ССР, РСФСР, других государств. При подготовке диссертации автор опирался на данные государственной статистической отчетности о деятельности судей и других субъектов административной юрисдикции, результаты изучения административной практики, материалы опубликованных исследований, относящихся к избранной теме.

Научная новизна диссертационного исследования и основные положения, выносимые на защиту. В диссертации впервые исследована проблема субъектов административной юрисдикции на базе новейшего административно-деликтного законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Научная новизна диссертации заключается в комплексном исследовании теоретических, нормативных и организационных аспектов субъектов административной юрисдикции, научной оценке соответствующих новелл КоАП РФ, обосновании перспектив развития системы органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Диссертантом сформулированы следующие основные положения, выносимые на защиту, которые несут в себе элементы научной новизны:

Являясь по своей природе правоприменительной, правоохранительной деятельностью, административная юрисдикция имеет свой предмет, содержание, субъекты юрисдикции, процессуальные формы, юрисдикцион-ные акты. С учетом этих критериев к характерным признакам административной юрисдикции относятся следующие:

предметом административной юрисдикции является дело об административном правонарушении, т.е. совокупность предусмотренных документов и иных доказательств, закрепляющих обстоятельства совершения административного правонарушения;

основным содержанием административной юрисдикции выступает рассмотрение и разрешение дела об административном правонарушении, в ходе которого применяются материально-правовые, процессуальные и компетенционные нормы административно-деликтного законодательства;

субъектами административной юрисдикции являются судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях и обладающие необходимыми для этого полномочиями;

основными процессуальными формами осуществления административной юрисдикции являются обычное (полное) и упрощенное производства по делам об административных правонарушениях, урегулированные федеральным законом;

решение по делу об административном правонарушении принимается в форме постановления, обладает особой правовой силой, порождает (развивает) административно-деликтные правоотношения.

функции не создает, как правило, новых органов, а возлагает полномочия по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях на существующие структуры исполнительной и судебной власти. Эти полномочия формируют специальный статус судьи, органа, должностного лица как субъекта административной юрисдикции. Составляющими правового статуса субъекта административной юрисдикции являются целевой, организационно-структурный и компетенционный блоки.

3. Содержательная модель компетенции субъектов административной юрисдикции, обоснование необходимости включения в нее в качестве «наказательной компетенции». Административно-юрисдикционная представляет наиболее емкую и содержательную часть правового статуса органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях. Под компетенцией субъектов административной юрисдикции понимаются нормативно установленные полномочия по рассмотрению и разрешению дел об определенных административных правонарушениях. В структурно-содержательном плане ее составляющими являются функциональный, предметный, процессуальный, совместный и наказательный элементы. Названные элементы дают возможность исследования различных сторон компетенции субъектов административной юрисдикции - с позиций назначения, объекта, территории, объема полномочий и др. Но каждый из них в отдельности не может характеризовать компетенцию в целом, только их совокупность образует компетенцию субъектов административной юрисдикции.

4. Научная оценка законодательства, регулирующего организацию и функционирование субъектов административной юрисдикции, обоснование понятия «компетенционная юрисдикционная норма». Полномочия этих субъектов, их объем и способы реализации определены в юридических нормах. Исходя из назначения и содержания данных норм делается вывод о самостоятельной группе правовых норм - компетенционных нормах. Административно-деликтную компетенционную норму можно опре-

делить как правовое предписание, определяющее полномочия судьи, органа, должностного лица по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях.

5. Характеристика системы субъектов административной юрисдикции, анализ системообразующих ее признаков, определение перспектив ее развития. Совокупность органов, должностных лиц, уполномоченных законом рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях, представляет систему субъектов административной юрисдикции. Данное образование обладает необходимыми признаками системы: 1) оно состоит из множества элементов - судей, органов, должностных лиц, на которых законом возложено осуществление административной юрисдикции; 2) наличие взаимосвязанности его составляющих; 3) осуществление всеми его звеньями однотипной функции - административной юрисдикции. В основе формирования системы административной юрисдикции лежит функциональный признак. Действующая модель системы субъектов административной юрисдикции состоит из двух блоков: федеральной и региональной подсистем. Для современной организации рассматриваемой системы характерна ведущая роль судей (судов), обеспечивающих квалифицированное рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях, и расширение специализированной юрисдикционной защиты, осуществляемой органами исполнительной власти.

6. Обоснование необходимости организационного руководства административной практикой, информационного обеспечения деятельности субъектов административной юрисдикции. Усложнение нормативной базы административной ответственности, рассмотрение дел об административных правонарушениях множеством различных субъектов судебной и исполнительной власти диктуют необходимость руководства их юрисдикционной деятельностью, которое целесообразно возложить на Верховный Суд Российской Федерации.

7. Предложения по совершенствованию административно-деликтного законодательства и организации деятельности субъектов административной юрисдикции.

Теоретическое я практическое значение результатов исследования заключается в том, что его выводы и рекомендации вносят вклад в развитие теории и методологии познания механизма административной ответственности, положения науки административного права о его субъектах, дают научную оценку действующей системе органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, способствуют совершенствованию административно-деликтного законодательства и практики его применения.

Материалы диссертации могут быть использованы при разработке проектов норм, регулирующих организацию и деятельность субъектов административной юрисдикции; применены в практической деятельности судей, органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях; учтены в дальнейших исследованиях проблем административной ответственности; использованы в учебном процессе по курсам «Административное право Российской Федерации» и «Административно-деликтное право», а также при проведении занятий с должностными лицами, уполномоченными применять административно-деликтное законодательство, при подготовке учебников, учебных пособий по исследуемой проблематике.

Апробация результатов исследования. Основные результаты работы докладывались на заседаниях НИЦ-5 Всероссийского научно-исследовательского института МВД России, на международной научно -практической конференции «Обеспечение безопасности и правопорядка в транспортном комплексе России» (Москва, 4-5 ноября 2003 г.), на регионально - практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в современной России» (Орел, 28 октября 2004 г.), отражены в трех публикациях автора.

Объем и структура диссертации соответствует логике и содержанию проведенного исследования, которое состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и библиографического списка.

2. Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, определяются объект и предмет исследования, его цели, задачи, методология, теоретическая и эмпирическая основы, формулируются положения, выносимые на защиту, обосновываются научная новизна диссертации, ее теоретическая и практическая значимость, указываются способы апробации и внедрения в практику результатов исследования.

В первой главе - «Правовой статус субъекта административной юрисдикции», включающей три параграфа, исследуется понятие административной юрисдикции, дается содержательный анализ субъектов, осуществляющих данный вид деятельности, обосновывается теоретико-нормативная модель их компетенции.

В первом параграфе - «К вопросу о понятии административной юрисдикции» - анализируется назначение, признаки административной юрисдикции, ее роль в системе правоохранительной деятельности.

Исходной концептуальной посылкой предпринятого диссертантом анализа проблем правового статуса субъектов административной юрисдикции является констатация необходимости уяснения природы и содержания осуществляемой ими деятельности. Данное положение имеет методологическое значение для раскрытия исследуемой проблематики. Теория социального управления исходит из первичности объекта управления и производности субъекта. Государство создает те или иные органы для осуществления совершенно определенных социально полезных целей. Роль органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, традиционно связывается с особым видом правоохранительной деятельности, получившей в теории права на-

именование «административная юрисдикция». Анализу данной деятельности посвящено немало научных работ, в которых раскрываются содержание административной юрисдикции, ее виды, формы осуществления (И.И. Веремеенко, А.Б. Зеленцов, Н.Г. Салищева, Н.В. Сухарева, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др.). Вместе с тем однозначной трактовки в юридической литературе нет.

В диссертации рассматриваются различные концепции административной юрисдикции, критически оцениваются попытки чрезмерного расширения этого понятия. Четкое определение рамок любой деятельности может быть осуществлено прежде всего по ее предмету. Таковым для административной юрисдикции являются дела об административных правонарушениях. Для данной деятельности характерны единство нормативных и фактических оснований, процессуальной процедуры рассмотрения дел, обособленная система субъектов административной юрисдикции. Наличие этих признаков позволяет поставить под сомнение отнесение к административной юрисдикции рассмотрение административно-правовых споров. Такая деятельность, осуществляемая в рамках административного судопроизводства, является, по нашему мнению, не чем иным, как административной юстицией, выполняющей функции судебного контроля за администрацией. Поэтому в работе предлагается разграничить понятия «административная юрисдикция» и «административная юстиция». В нашем понимании административная юрисдикция должна связываться с деятельностью уполномоченных законом органов, должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях и принятию по ним решений в установленном порядке и формах. Осуществление этой деятельности - основная функция субъектов административной юрисдикции.

Во втором параграфе - «Понятие субъекта административной юрисдикции» - раскрывается содержание правового статуса субъекта административной юрисдикции, дается характеристика составляющих его признаков.

При исследовании статуса субъекта административной юрисдикции автор обращает внимание на сложный характер этого феномена. В нем отражаются и переплетаются многочисленные связи субъекта административной юрисдикции с государством, той ветвью государственной власти, к которой он принадлежит, с ведомством, элементом которого он является, с другими субъектами права. При этом в диссертации акцентируется внимание на том, что субъект административной юрисдикции является центральным звеном среди правоприменителей законодательства об административной ответственности, поскольку только ему предоставлено право рассматривать дела об административных правонарушениях и принимать решения по ним.

Государство для осуществления такой функции не создает, как правило, новых органов, а возлагает полномочия по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях на существующие структуры судебной и исполнительной власти. Эти полномочия формируют специальный статус судьи, органа, должностного лица как субъекта административной юрисдикции. Характеристика субъекта административной юрисдикции исследована в диссертации с позиций целевого, организационно-структурного и компетенционного блоков его правового статуса. Это позволило выяснить назначение данных субъектов в правоохранительной системе, их организационные связи, исследовать содержание юрисдикци-онных полномочий.

В третьем параграфе - «Компетенция субъектов административной юрисдикции» - исследуется ядро их правового статуса - компетенция, раскрывается ее содержание, обосновываются предложения по совершенствованию правового регулирования полномочий субъектов административной юрисдикции.

Особое внимание в работе уделено характеристике компетенционного блока статуса субъектов административной юрисдикции. При этом обращается внимание на то, что административно-юрисдикционная компе-

тенция является основой их правового статуса. Ее содержание не исчерпывается только полномочиями, как полагают отдельные авторы. По мнению соискателя, компетенцию государственного органа (должностного лица) составляют нормативно установленные предметы ведения (дела) и властные полномочия по их решению. Исходя из этого под компетенцией субъекта административной юрисдикции следует понимать нормативно установленные полномочия по рассмотрению и разрешению дел об определенных административных правонарушениях. Данное определение отражает обобщенную теоретическую модель компетенции субъектов административной юрисдикции. Как реальная правовая категория компетенция этих субъектов является сложным явлением, имеющем свое содержание, формы нормативного закрепления.

В диссертации анализируются концепции административно-юрисдикционной компетенции, в соответствии с которыми чаще всего выделяются функциональный, предметный, территориальный и процессуальный ее элементы (А.Ю. Якимов и др.). Такая содержательная характеристика может быть, по нашему мнению, принята за основу, но она не исчерпывает всего богатства проявлений рассматриваемой компетенции. С учетом анализа нового административно-деликтного законодательства в работе обосновывается предложение о выделении в качестве самостоятельных элементов компетенции субъектов административной юрисдикции таких, как «совместная» и «наказательная» компетенции. Так, действующий Ко-АП РФ относит полномочия применять отдельные виды административных наказаний (административный арест, дисквалификация, конфискация, возмездное изъятие, лишение специального права) к исключительной компетенции судей. Значительна и сфера совместной компетенции, позволяющей рационально распределить нагрузку между различными субъектами административной юрисдикции. Поэтому в структурно-содержательном плане составляющими компетенцию субъектов административной юрисдикции являются функциональный, предметный, террито-

риальный, процессуальный, совместный и наказательный элементы. Названные элементы дают возможность исследования различных сторон компетенции этих субъектов - с позиций назначения, предмета, территории, объема полномочий и др. Но каждый из них в отдельности не может характеризовать компетенцию в целом - только их совокупность образует административно-юрисдикционную компетенцию.

С учетом указанных теоретических посылок в работе исследуется правовое регулирование компетенции субъектов административной юрисдикции. Разделяя понимание компетенции как правового явления (Б.М. Лазарев, Ю.А. Тихомиров, А,Ю. Якимов и др.), соискатель анализировал юридические нормы, в которых определены полномочия субъектов административной юрисдикции, их объем и способы реализации. Исходя из назначения и содержания данных норм в диссертации обосновывается вывод о самостоятельной группе правовых норм-компетенционных нормах. Административно-деликтная компетенционная норма в авторской трактовке представляет собой правовое предписание, определяющее предмет и полномочия органа, должностного лица по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях. Проведенный анализ действующих административно-деликтных компетенциошшх норм свидетельствует о несовершенстве правового регулирования полномочий субъектов административной юрисдикции, что обусловливает потребность корректировки этих правовых норм. В связи с этим в работе обосновывается ряд предложений о внесении изменений и дополнений в КоАП РФ и законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. К основным из них относятся следующие.

1. Необходимо отказаться от закрепленной в ст. 22.2 и 23.3-23.63 КоАП РФ формулы о том, что должностные лица рассматривают дела «от имени» соответствующих органов. Административные наказания, установление перечня которых и порядка применения отнесено к исключительному ведению Российской Федерации (ст. 1.3 КоАП РФ), являются

мерами государственного, а не ведомственного принуждения. Постановление по делу должно выноситься от имени Российской Федерации, а по делам об административных правонарушениях, предусмотренным региональным законодательством, от имени соответствующего субъекта Российской Федерации. В связи с этим предлагается дополнить ст. 29.10 Ко-АП РФ частью шестой следующего содержания:

«6. Постановление по делу об административном правонарушении, предусмотренном настоящим Кодексом, выносится от имени Российской Федерации. Постановление по делу об административном правонарушении, предусмотренном законом субъекта Российской Федерации, выносится от имени соответствующего субъекта Российской Федерации».

2. Отраслевую подсистему субъектов административной юрисдикции должны представлять не органы, учреждения, а определенные законом должностные лица, которые фактически рассматривают дела об административных правонарушениях. С учетом такого вывода целесообразно скорректировать нормы глав 22-23 КоАП РФ и законы субъектов Российской Федерации.

3. Предлагается также сократить круг должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. В большинстве норм главы 23 КоАП РФ такими полномочиями наделены должностные лица соответствующих отраслевых органов исполнительной власти на всех уровнях ведомственной иерархий. Проведенное изучение показало, что фактически функции административной иерархии осуществляются, как правило, на «низовом» уровне территориальными органами и учреждениями. Дело не только в необходимости приведения законодательства в соответствие с фактической ситуацией, передача дел на высший уровень ведомственной иерархии не лучшим образом отразится на оперативности рассмотрения дел, приведет к дополнительным временным затратам.

Во второй главе - «Система субъектов административной юрисдикции» - прослеживается эволюция становления и развития системы органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, исследуется статус основных ее подсистем -федеральной и региональной систем субъектов административной юрисдикции.

В первом параграфе - «Основные тенденции развития системы субъектов административной юрисдикции» - раскрываются понятие данной системы, ее формирование и перспективы развития.

Несмотря на все многообразие органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, правомерно говорить о их совокупности как категории, обладающей системными признаками. К таким признакам в философской и управленческой науке относят: наличие множества элементов, составляющих систему; существование взаимной связи между ними; образование определенного качественного единства (Л. Берталанфи, В.Г. Афансьев, Ю.А. Тихомиров, Д.А. Керимов, Г.А. Туманов и др.). Проведенное исследование подтвердило гипотезу о том, что совокупность субъектов административной юрисдикции обладает всеми названными системообразующими признаками: 1) данное образование состоит из множества элементов - судей, органов, должностных лиц, на которых законом возложено осуществление административной юрисдикции; 2) наличие взаимосвязанности его составляющих; 3) осуществление всеми его звеньями однотипной функции- рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях. В основе формирования системы субъектов административной юрисдикции лежит функциональный признак. Она как бы «встроена» в действующий механизм судебной и исполнительной власти. Вместе с тем, несмотря на различия, все субъекты данной системы осуществляют одну из важнейших правоохранительных функций - административную юрисдикцию.

В диссертации рассматривается эволюция системы субъектов административной юрисдикции, которая свидетельствует о ее динамизме, определяемом потребностями правовой защиты общественных отношений от административных правонарушений на соответствующем этапе развития государства. В результате изучения выявлены основные тенденции развития данной системы, особенности ее нормативного закрепления. Основу формирования системы субъектов административной юрисдикции длительное время определяли два начала: коллегиальное рассмотрение дел об административных правонарушениях специализированными органами -административными комиссиями и ведомственное административное квазиправосудие. Новый КоАП РФ с учетом современных социально-экономических реалий существенно реформировал систему органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. В результате такой реформации создана принципиально новая организационно-нормативная модель системы субъектов административной юрисдикции. Ее сущностными признаками, по мнению соискателя, являются следующие.

Во-первых, исходя из двухуровневой структуры административно-деликтного законодательства (ст. 1.1 КоАП РФ) рассматриваемая система формируется из двух подсистем: федеральной и региональной, что меняет многие традиционные представления о системе субъектов административной юрисдикции. Разделение ее на два блока обусловливает различный уровень нормативного закрепления каждого из них.

Во-вторых, ведущее место в действующей системе субъектов административной юрисдикции принадлежит судьям (мировым судьям), что согласуется с возрастанием роли суда в правовом государстве, необходимостью квалифицированной защиты прав и свобод человека и гражданина, являющихся доминантой современной цивилизации. Причем лидером в судебной административной юрисдикции, как показало изучение, становятся мировые судьи. Расширение их компетенции существенно изменило

нагрузку среди судей общей юрисдикции. В 2002 году число дел об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, рассмотренных мировыми судьями, возросло более чем в 26 раз и составило 945, 1 тыс, т.е. почти столько, сколько рассмотрели в этот период судьи районных судов.

В-третьих, в федеральной системе субъектов административной юрисдикции остался лишь один коллегиальный орган, уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях, - комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Создание административных комиссий и иных коллегиальных органов отнесено к ведению субъектов Российской Федерации.

В-четвертых, в Кодексе осуществлено беспрецедентное расширение ведомственного блока субъектов административной юрисдикции (свыше 60 федеральных органов исполнительной власти уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях). Анализируя эту тенденцию, соискатель полагает, что при существующем объеме дел об административных правонарушениях (только в области дорожного движения ежегодно регистрируется 60-70 млн нарушений) у законодателя не было другого выхода, кроме расширения круга федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Идея концентрации административно-юрисдикционных полномочий в одном органе в любом ее варианте (создание коллегиальных органов, административных судов) не получила поддержки законодателя. Соискатель разделяет мнение ученых о том, что концентрация в одном органе полномочий по применению административного принуждения привела бы к неоправданной волоките рассмотрения дел об административных правонарушениях, к большим затратам времени и средств (Д.Н. Бахрах, А.Ю. Якимов и др.).

В-пятых, в работе обращается внимание на своеобразие формирования региональной подсистемы субъектов административной юрисдикции.

Общая нормативная ее матрица определена КоАП РФ (ч. 2 ст. 22.1), все четыре группы субъектов этой системы закреплены в федеральном законе: мировые судьи, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы и учреждения исполнительной власти субъектов Российской Федерации, административные комиссии и иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Это, по нашему мнению, оправдано, поскольку такое единство обеспечивает стабильность региональной подсистемы субъектов административной юрисдикции.

Второй параграф - «Федеральная система субъектов административной юрисдикции» - посвящен характеристике системы органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ.

В диссертации обращается внимание на многообразие составляющих федеральную систему субъектов административной юрисдикции. Полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, наделены судьи судов общей юрисдикции, арбитражных судов, мировые судьи, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, должностные лица многочисленных органов исполнительной власти. Исследование их взаимосвязей дает основание утверждать о незавершенности формирования федеральной системы субъектов административной юрисдикции.

При корректировке нормативной модели системы субъектов административной юрисдикции основное внимание, по мнению соискателя, должно быть уделено более четкому определению органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях во второй инстанции. Незавершенность вертикальных связей данной системы, характерная и для прежнего законодательства, на что обращали другие исследователи (А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др.), осталась и в новом КоАП РФ. В нем практически закреплена в главах 22-23 система

органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в качестве первой инстанции. В соответствии с главой 30 определен порядок пересмотра дел по жалобам и протестам прокурора, т.е. закон признает возможность рассмотрения дел об административных правонарушениях во второй инстанции. Но в компетен-ционных нормах не определены субъекты, осуществляющие эти функции. Они «спрятаны» в процессуальных нормах, формулировки которых страдают неопределенностью, что сужает возможности участников админист-ративно-юрисдикционного процесса отстаивать свои законные интересы. Поэтому представляется целесообразным в КоАП РФ четко определить органы, должностные лица, рассматривающие дела об административных правонарушениях в первой инстанции, и органы, рассматривающие дела во второй инстанции.

В третьем параграфе - «Органы и должностные лица субъектов Российской Федерации, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях» - рассматривается региональная система субъектов административной юрисдикции, ее становление и перспективы развития.

Исследование регионального законодательства в рассматриваемой области свидетельствует об отсутствии единообразия в определении организации и деятельности субъектов административной юрисдикции, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации. В известной мере это объясняется незавершенностью формирования этого блока административно-деликтного законодательства в соответствии с новым КоАП РФ, различным уровнем его организации (кодифицированные законы составляют незначительную его часть), неоднозначным толкованием и нормативным решением однотипных вопросов организации и деятельности органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Например, в ряде законов субъектов

Российской Федерации административные комиссии лишь упоминаются в числе органов, уполномоченных рассматривать дела о соответствующих административных правонарушениях. При этом «забывается», что создание и нормативное закрепление статуса этого субъекта административной юрисдикции отнесено действующим законодательством к ведению субъектов Российской Федерации. В связи с этим в диссертации предлагается подготовить на федеральном уровне проект Модельного положения об административных комиссиях. В субъектах Российской Федерации необходимо принять законы об органах, должностных лицах, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, либо включить соответствующие разделы в кодифицированные региональные законы об административных правонарушениях. Такой вариант уже апробирован в ряде субъектов Российской Федерации (Архангельской, Свердловской, Тульской и других областях).

Анализируя систему субъектов административной юрисдикции, соискатель приходит к выводу о недостаточной управляемости их деятельности. На необходимость руководства правоприменительной деятельностью субъектов административной юрисдикции обращали многие исследователи (А.Ф. Виноградов, Т.П. Сасыков, А.Ю. Якимов и др.). Но единых форм управления административной практикой так и не было создано. В современных условиях потребность в таком управлении еще более возрастает. Во-первых, усложнилась сама нормативная основа административной ответственности, выработан единый механизм ее реализации (общие начала назначения административных наказаний, единый порядок производства по делам об административных правонарушениях и др.). Во-вторых, юрис-дикционные полномочия распределены между неподчиненными друг другу системами (судебная власть, органы исполнительной власти, общественные формирования) и ведомственных усилий по руководству административной практикой явно недостаточно для обеспечения единообразия в толковании и применении норм административно-деликтного законода-

тельства. В-третьих, профессиональный уровень правоприменителей, исключая судей, вряд ли можно признать высоким. Не случайно многие ведомства после принятия нового КоАП РФ были вынуждены открыть «горячие линии» по разъяснению его положений. Указанные обстоятельства убеждают нас в необходимости определения единого субъекта руководства административной практикой. В литературе уже предлагались различные варианты решения этой проблемы. Мы склоняемся к мнению о целесообразности возложения таких функций на Пленум Верховного Суда Российской Федерации, который частично их выполняет по отношению к судьям. Руководящие разъяснения Пленума по применению норм административ-но-деликтного законодательства способствовали бы правильному их толкованию и единообразному применению всеми субъектами административной юрисдикции.

В заключении излагаются основные теоретические выводы диссертационного исследования и предложения соискателя по рассматриваемой проблеме.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора.

1. Система субъектов административной юрисдикции: проблемы правового регулирования // Обеспечение безопасности и правопорядка в транспортном комплексе России: Тезисы выступлений на международной научно-практической конференции 4-5 ноября 2003 г. - М., 2003. - 0,8 п.л.

2. Правовой статус субъектов административной юрисдикции // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности: Сборник № 11. - М.: ГУ ООП СОБ МВД России, МВД России, 2004. - 0,8 п.л.

3. Региональная система субъектов административной юрисдикции и проблемы ее совершенствования // Актуальные проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в современной России: Мате-

риалы региональной научно-практической конференции 28 октября 2004 г.: Наука и практика. №7(23), Орловский юридический институт МВД России, Орел. 2004 - 0,5 п.л.

Подписано в печать «0¿» ¿Z 200г. Формат 60x84 1/16 Заказ № lío Тираж 60 экз._Печ. л. У

Отпечатано на УОП РИО ВНИИ МВД России

»271* t

РНБ Русский фонд

2006-4 510

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Осипова, Ольга Вячеславовна, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Правовой статус субъектов административной юрисдикции

1.1. К вопросу о понятии административной юрисдикции.

1.2. Понятие субъекта административной юрисдикции.

1.3. Компетенция субъектов административной юрисдикции и ее содержание.

Глава 2. Система субъектов административной юрисдикции

2.1. Основные тенденции развития системы субъектов административной юрисдикции.

2.2. Федеральная система субъектов административной юрисдикции.

2.3. Органы и должностные лица субъектов Российской Федерации, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Субъекты административной юрисдикции"

1. Общая характеристика работы

См.: СЗ РФ. 2002. № 1.Ст. 1. просов возникает у правоприменителей о разграничении компетенции между отдельными субъектами административной юрисдикции, о передаче дел на рассмотрение другим органам, должностным лицам и др. Значительное расширение круга органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях (только отраслевых субъектов административной юрисдикции более 60), обострило и проблему управления административно-юрисдикционнной деятельностью. Усложнение нормативной основы административной ответственности, к которой привлекаются физические и юридические лица, установление новых административно-правовых запретов, демократизация административ-но-юрисдикционного процесса2 в новом Кодексе требуют от субъектов административной юрисдикции проведения единой политики в области противодействия административной деликтности. Но обширная область применения мер административного наказания остается неуправляемой, ведомственное «регулирование» административной юрисдикции не может обеспечить единого понимания и применения административно-деликтных норм.

Степень разработанности проблемы. В теории административного права проблемам субъектов административной юрисдикции уделялось О новеллах КоАП РФ см. подробнее: Закон. 2002. К» 7. значительное внимание. Почти все исследователи административной ответственности в своих трудах затрагивали деятельность органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Характеристику полномочий отдельных видов субъектов административной юрисдикции мы находим в ряде работ советского и постсоветского периода3.

J См., напр.: Клюшниченко А.П., Шергин А.П. Административные комиссии. М., 1975; Масленников М.Я. Деятельность народных судов по применению мер административного принуждения: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Одесса, 1974; Якимов А.Ю. Органы внутренних дел как субъект административной юрисдикции: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1987; Иванов А.В. Административная юрисдикция налоговых органов Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. H. Новгород, 1999; Чистяков H.M. Федеральные органы налоговой полиции как субъекты административного права: Автореф. дис. канд. юрид. наук. M., 2002; и др.

1984 г., детально исследовал содержание и структуру правового статуса субъектов административной юрисдикции, их виды. Достоинством работы явилось исследование проблем реализации правового статуса субъектов административной юрисдикции, что дало возможность проследить динамику осуществляемой ими деятельности. Тем не менее в книге превалирует процессуальный аспект, хотя реализация правового статуса не исчерпывается применением только процессуальных норм.

Целью настоящего исследования является научный анализ теоретических, нормативных и организационных проблем формирования и функционирования субъектов административной юрисдикции; выработка на его основе предложений, направленных на совершенствование администра-тивно-деликтного законодательства и повышение эффективности админи-стративно-юрисдикционной деятельности.

Цель диссертационного исследования обусловила постановку и решение следующих задач: научная оценка концепций административной юрисдикции как одной из форм административно-правовой деятельности; исследование правового статуса субъекта административной юрисдикции, характеристика его элементов; анализ действующего законодательства, регулирующего организацию и деятельность субъектов административной юрисдикции; раскрытие содержания компетенции субъектов административной юрисдикции; определение системы субъектов административной юрисдикции, их классификация; исследование федерального и регионального блоков системы административной юрисдикции; разработка предложений по совершенствованию административно-деликтного законодательства, организации и деятельности субъектов административной юрисдикции.

В обоснование теоретических положений и практических рекомендаций соискатель опирался на труды А.Б. Агапова, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, И.Е. Андриевского, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, В.Г. Вишнякова, И.А. Галагана, А.И. Елистратова, М.И. Еропкина, Ю.М. Козлова, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева,

Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, М.Я. Масленникова, Г.И. Петрова, Н.И. Побе-жимовой, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, С.С. Студени-кина, М.С. Студеникиной, А.П. Солдатова, Ю.Н. Старилова, В.Г. Татаряна, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова, О.М. Якубы и других.

1. Для исследования рассматриваемой проблемы исходным является понятие административной юрисдикции, которое определяет функции и компетенцию осуществляющих ее субъектов, рамки их полномочий. К административной юрисдикции следует относить только деятельность по рассмотрению, разрешению дел об административных правонарушениях. Являясь по своей природе правоприменительной, правоохранительной деятельностью, административная юрисдикция имеет свой предмет, содержание, субъекты юрисдикции, процессуальные формы, юрисдикцион-ные акты. С учетом этих критериев к характерным признакам административной юрисдикции относятся следующие: предметом административной юрисдикции является дело об административном правонарушении, т.е. совокупность предусмотренных документов и иных доказательств, закрепляющих обстоятельства совершения административного правонарушения; основным содержанием административной юрисдикции выступает рассмотрение и разрешение дела об административном правонарушении, в ходе которого применяются материально-правовые, процессуальные и компетенционные нормы административно-деликтного законодательства; субъектами административной юрисдикции являются судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях и обладающие необходимыми для этого полномочиями; основными процессуальными формами осуществления административной юрисдикции являются обычное (полное) и упрощенное производства по делам об административных правонарушениях, урегулированные федеральным законом;

Решение по делу об административном правонарушении принимается в форме постановления, обладает особой правовой силой, порождает (развивает) административно-деликтные правоотношения.

2. Авторская интерпретация правового статуса субъектов административной юрисдикции, характеристика ее элементов. Субъект административной юрисдикции является центральным звеном правоприменителей законодательства об административной ответственности, только ему предоставлено право рассматривать дела об административных правонарушениях и принимать решения по ним. Государство для осуществления такой функции не создает, как правило, новых органов, а возлагает полномочия по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях на существующие структуры исполнительной и судебной власти. Эти полномочия формируют специальный статус судьи, органа, должностного лица как субъекта административной юрисдикции. Составляющими правового статуса субъекта административной юрисдикции являются целевой, организационно-структурный и компетенционный блоки.

3. Содержательная модель компетенции субъектов административной юрисдикции, обоснование необходимости включения в нее в качестве «наказательной компетенции». Административно-юрисдикционная компетенция представляет наиболее емкую и содержательную часть правового статуса органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях. Под компетенцией субъектов административной юрисдикции понимаются нормативно установленные полномочия по рассмотрению и разрешению дел об определенных административных правонарушениях. В структурно-содержательном плане ее составляющими являются функциональный, предметный, процессуальный, совместный и наказательный элементы. Названные элементы дают возможность исследования различных сторон компетенции субъектов административной юрисдикции - с позиций назначения, объекта, территории, объема полномочий и др. Но каждый из них в отдельности не может характеризовать компетенцию в целом, только их совокупность образует компетенцию субъектов административной юрисдикции.

Теоретическое и практическое значение результатов исследования заключается в том, что его выводы и рекомендации вносят вклад в развитие теории и методологии познания механизма административной ответственности, положения науки административного права о его субъектах, дают научную оценку действующей системе органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, способствуют совершенствованию административно-деликтного законодательства и практики его применения.

Апробация результатов исследования. Основные результаты работы докладывались на заседаниях НИЦ-5 Всероссийского научно-исследовательского института МВД России, на международной конференции «Обеспечение безопасности и правопорядка в транспортном комплексе» (Москва, 4-5 ноября 2003 г.), на региональной научно - практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в современной России» (Орел, 28 октября 2004 г.), отражены в трех публикациях автора.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Осипова, Ольга Вячеславовна, Москва

Выводы.

Выделение в административно-деликтном законодательстве в качестве составляющего блока законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях обусловило формирование региональной системы субъектов административной юрисдикции. Ее характеризуют множественность органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, совместное правовое регулирование федеральным и региональным законодательством, определение компетенции субъектов системы законами субъектов Российской Федерации.

Региональное законодательство в рассматриваемой области не отличается единообразием в определении организации и деятельности субъектов административной юрисдикции, наличием существенных пробелов. В известной мере это объясняется незавершенностью формирования законодательства субъектов Российской Федерации об административной ответственности в соответствии с КоАП РФ, различным уровнем его организации (кодифицированные законы составляют его незначительную часть), неоднозначным толкованием и нормативным решением однотипных вопросов организации и деятельности органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. В связи с этим представляется целесообразным подготовка на федеральном уровне проекта Модельного положения об административных комиссиях, разработка и принятие субъектами Российской Федерации законов об органах, должностных лицах, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, либо включение соответствующего раздела в кодифицированные региональные законы об административных правонарушениях. Учитывая период становления региональной системы субъектов административной юрисдикции, необходимо продолжить научные исследования проблем их организации и функционирования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Востребованность научного исследования проблем субъектов административной юрисдикции обусловлена их определяющей ролью в механизме реализации административной ответственности, обновлением адми-нистративно-деликтного законодательства, наличием существенных противоречий в организации и деятельности органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях. Исследование данных проблем позволяет сделать следующие основные выводы и предложения.

В концептуальном плане наиболее значимыми представляются уяснение назначения субъектов административной юрисдикции, определение их системы, раскрытие содержания компетенции.

Исследование правового статуса субъекта административной юрисдикции предполагает уяснение природы и содержания осуществляемой им деятельности. Теория социального управления исходит из первичности объекта управления и производности субъекта. Государство создает те или иные органы для осуществления определенных социально полезных целей. Не исключение и субъекты административной юрисдикции. Их роль традиционно связывается с особым видом правоохранительной деятельности, получившей в теории права наименование «административной юрисдикции». Однако однозначной трактовки данного феномена в юридической литературе нет.

Административная юрисдикция отождествляется с правоприменительной деятельностью органов исполнительной власти, с рассмотрением дел об административных правонарушениях, с разрешением административно-правовых споров и др. По нашему мнению, в основе разграничения различных видов деятельности лежит ее предмет. Таковым для административной юрисдикции являются дела об административных правонарушениях. Для данной деятельности характерно единство нормативных и фактических оснований, процессуальной процедуры рассмотрения дел, обособленная система субъектов административной юрисдикции. Наличие этих признаков позволяет поставить под сомнение отнесение к административной юрисдикции рассмотрение административно-правовых споров. Такая деятельность, осуществляемая в рамках административного судопроизводства, является нечем иным как административной юстицией, выполняющей функции судебного контроля за администрацией. Поэтому важно разграничить понятия «административная юрисдикция» и «административная юстиция». В нашем понимании административная юрисдикция должна связываться с деятельностью уполномоченных органов, должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях и принятию решений по ним в установленных порядке и формах. Осуществление этой деятельности - основная функция субъектов административной юрисдикции.

Статус субъекта административной юрисдикции является сложным феноменом. В нем отражаются и переплетаются многочисленные связи субъекта административной юрисдикции с государством, той ветвью государственной власти, к которой он принадлежит, с ведомством, структурным элементом которого он является, с другими субъектами права. Характеристика статуса субъектов административной юрисдикции может быть представлена следующим образом: с позиции их целевого назначения они участвуют в реализации административной политики государства, осуществляют юрисдикционную защиту общественных отношений от административных правонарушений посредством рассмотрения дел об этих правонарушениях и применения мер административного наказания; с позиции их организации субъекты административной юрисдикции представляют сложное образование, элементы которого различаются по отношению к соответствующей ветви государственной власти, роли в осуществлении административной юрисдикции, по уровню государственной иерархии. Действующая система субъектов административной юрисдикции состоит из двух основных блоков: федеральной подсистемы, призванной обеспечивать рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, и региональной подсистемы, к ведению которой отнесено рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации. Основной особенностью ее является, с одной стороны, возрастающая роль судей, и расширение круга отраслевых органов, обеспечивающих специализацию административно-юрисдикционной деятельности, с другой стороны; с позиции их компетенции они обладают значительными полномочиями при рассмотрении дел об административных правонарушениях. В структурно-содержательном плане в компетенции субъектов административной юрисдикции можно выделить целевой, предметный, территориальный, процессуальный, совместный и наказательный элементы. Названные элементы дают возможность исследования различных сторон компетенции субъектов административной юрисдикции - с позиции назначения, объекта, территории, объема полномочий и др. Но каждый из них в отдельности не может характеризовать компетенцию в целом, только их совокупность образует компетенцию субъектов административной юрисдикции. Полномочия органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, закрепляются в самостоятельной группе правовых норм — компетенционных нормах. Под административно-деликтной компетенционной нормой следует понимать правовое предписание, определяющее предмет и полномочия органа (должностного лица) по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях.

В нормативном плане наиболее важными проблемами являются научная оценка действующего административно-деликтного законодательства, регулирующего организацию и деятельность субъектов административной юрисдикции, выявление его пробелов, обоснование путей оптимизации компетенционных норм. Новый КоАП РФ существенно реформировал систему субъектов административной юрисдикции, более четко распределил полномочия между ними. Вместе с тем проведенное изучение выявило ряд пробелов в правовом регулировании компетенции органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Их устранению, по нашему мнению, может способствовать следующая корректировка действующего КоАП РФ и законов субъектов Российской Федерации: необходимо отказаться от закрепленной в ст. 22.2 и 23.3-23.63 КоАП РФ формулы о том, что должностные лица рассматривают дела «от имени» соответствующих органов. Постановление по делу должно выноситься от имени Российской Федерации, а по делам об административных правонарушениях, предусмотренных региональным законодательством, от имени соответствующего субъекта Российской Федерации. В связи с этим целесообразно ст. 29.10 КоАП РФ дополнить частью шестой следующего содержания:

6. Постановление по делу об административном правонарушении, предусмотренном настоящим Кодексом, выносится от имени Российской Федерации. Постановление по делу об административном правонарушении, предусмотренном законом субъекта Российской Федерации, выносится от имени соответствующего субъекта Российской Федерации»; отраслевую подсистему субъектов административной юрисдикции должны представлять не органы, учреждения, а определенные законом должностные лица, которые фактически рассматривают дела об административных правонарушениях. С учетом такого вывода целесообразно скорректировать нормы гл. 22-23 КоАП РФ и законы субъектов Российской Федерации; в целях совершенствования правового регулирования организации и деятельности административных комиссий целесообразно издание проекта

Модельного положения об этих коллегиальных органах административной юрисдикции. В регионах необходимо принять законы об органах, должностных лицах, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

В организационном плане с учетом множественности и разобщенности субъектов административной юрисдикции наиболее актуальными представляются проблемы управления административной практикой. Возложение на Пленум Верховного Суда Российской Федерации обязанности дачи руководящих разъяснений по применению норм административно-деликтного законодательства способствовало бы единообразному толкованию и реализации этих норм, укреплению начал законности при рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Проведенное исследование может рассматриваться как одна из первых попыток оценки правового статуса субъектов административной юрисдикции с учетом нового административно-деликтного законодательства. Необходимы дальнейшие научные разработки данной проблематики, ориентированные на оптимизацию правового регулирования организации и деятельности органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, совершенствование механизма реализации административной ответственности.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Субъекты административной юрисдикции»

1. Официальные документы и нормативные материалы

2. Конституция Российской Федерации. М., 2001.

3. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. М., 1997.

4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. М., 2002.

5. Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях И Казахстанская правда. 2001. 13 февр.

6. Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 28 июня 1926 г. «Об издании местными исполкомами и городскими Советами обязательных постановлений и наложении за их нарушение взысканий в административном порядке» // СУ РСФСР. 1926. № 39. Ст. 304.

7. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.

8. Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3170.

9. Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589; 2003. № 27. Ст. 2699.

10. Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ « О мировых судьях в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6270.

11. Федеральный закон от 29 декабря 1999 г. № 218-ФЗ «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 1782.

12. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «Структура федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2004. 12 марта. С. 10.

13. Закон города Москвы от 31 мая 2000 г. № 15 «О мировых судьях в городе Москве» // СЗ РФ. 2000. № 9. Ст. 1569.

14. Закон города Москвы от 12 июля 2002 г. № 42 «Об административной ответственности за нарушение покоя граждан и тишины в ночное время в городе Москве» // СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1798.

15. Закон города Москвы от 18 декабря 2002 г. № 66 «О коллегиальных органах по рассмотрению дел об административных правонарушениях в городе Москве» // СЗ РФ. 2002. № 51. Ст. 6107.

16. Закон Удмуртской Республики от 18 апреля 1994 г. № 654-XII «Об административной ответственности за отдельные виды правонарушений» (в ред. Закона УР от 24 июня 1998 г. № 654-1) // СЗ РФ. 1998. № 17. Ст. 1658.

17. Закон Архангельской области от 3 июня 2003 г. «Об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 2003. № 15. Ст. 1526.

18. Закон Свердловской области от 5 декабря 1997 г. № 70-03 «Кодекс Свердловской области об административных правонарушениях» (в ред. Областного закона от 15 июля 1999 г. № 27-03, от 8 февраля 2001 г. № 1303).

19. Свод законов Российской Империи. Т. XV. Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Пг., 1914.

20. Свод уставов о предупреждении и пресечении преступлений. СПб, 1873. С. 3.

21. Дорожно-транспортные происшествия в России (2000 г.). Обобщенные сведения. М., 2001.

22. Дорожно-транспортные происшествия в России (2001 г.). Обобщенные сведения. М., 2002.

23. Монографии, учебники, учебные пособия

24. Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник. М., 2000.

25. Административное право: Учебник / Под ред. А.Е. Лунева. М., 1970.

26. Административная деятельность органов внутренних дел: Учебное пособие. М., 1987.

27. Административная деятельность органов внутренних дел: Учебник / Под ред. А.П. Коренева, В .Я. Кикотя. Ч. 3. М., 2002.

28. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая: Учебник. М., 1999.

29. Актуальные проблемы административной деликтологии / Отв. Ред. В.И. Ремнев. Киев, 1984.

30. Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы международной конференции. М., 2003.

31. Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966.

32. Алексеев С.С. Структура Советского права. М., 1975.

33. Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981.

34. Андреевский И. Полицейское право. Т. 1. СПб., 1871.

35. Антонов С.Н., Россинский Б.В. Ответственность за нарушение Правил дорожного движения. М., 1966.

36. Атанаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. М., 1980.

37. Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 1999.

38. Бахрах Д.Н. Административная ответственность. М., 2002.

39. Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969.

40. Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976.

41. Бребан Г. Французское административное право. М., 1988.

42. Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973.

43. Веремеенко И.И. Административно-правовые санкции. М., 1975.

44. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Материально-правовое регулирование. Воронеж, 1970.

45. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование. Воронеж, 1971.

46. Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972.

47. Денисов Ю.А. Общая теория правонарушения и ответственности. (Социологический и юридический аспекты). Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1983.

48. Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс: Монография. М., 2003.

49. Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914.

50. Елистратов А.И. Очерк административного права. Пг., 1923.

51. Жижиленко А.А. Наказание. Его понятие и отличие от других правоохранительных средств. Пг., 1914.

52. Зеленцов А.Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами. М., 2001.

53. Институты административного права России. М., 1999.

54. Керимов Д.А. Методология права. М., 2001.

55. Клюшниченко А.П., Шергин А.П. Административные комиссии. М., 1975.

56. Коваль JI.B. Административно-деликтное отношение. Киев, 1979.

57. Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М., 1976.

58. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Э.Н. Ренова. М., 2002.

59. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. А.П. Шергина. Российская газета. 2002. 12 янв.

60. Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978.

61. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988.

62. Лазарев В.В. Применение советского права. Казань, 1972.

63. Лазарев В.В. Эффективность правоприменительных актов. Казань: Изд-во Казанского университета, 1975.

64. Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981.

65. Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961.

66. Лупарев Е.Б. Общая теория административно-правового спора. Воронеж, 2003.

67. Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс. Воронеж, 1990.

68. Мышляев Н.П. Административная деликтология: вопросы теории и практики. М., 2002.

69. Осипов Ю.К. Подведомственность юридических дел. Свердловск, 1973.

70. Основные институты административно-деликтного права: Учебное пособие / Под общ. Ред. А.П. Шергина. М., 1999.

71. Попов Л.Л. Эффективность административно-правовых санкций. М., 1976.

72. Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление. Гражданин. Ответственность (Сущность, применение и эффективность административных взысканий). Л., 1975.

73. Проблемы теории государства и права / Под ред. С.С. Алексеева. М., 1987.

74. Ремнев В.И. Актуальные вопросы административной деликтологии. М., 1979.

75. Родомир Лукич. Методология права. М., 1981.

76. Ролан Драго. Административная наука. М., 1982.

77. Саввин М.Я. Административный штраф. М., 1984.

78. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964.

79. Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970.

80. Сасыков Т.П. Административная юрисдикция органов внутренних дел: проблемы теории и практики. М., 2003.

81. Скляров И.А., Никифоров М.В. Административная ответственность граждан по законодательству Нижегородской области: Монография. Н. Новгород, 2000.

82. Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968.

83. Стайнов П. Особените юрисдикции в областта на администратията. София, 1956.

84. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 1, 2. М., 2002.

85. Старилов Ю.Н. От административной юстиции к административному судопроизводству. Воронеж, 1998.

86. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998.

87. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции: Монография. М., 2001.

88. Туманов Г.А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка. М., 1972.

89. Шергин А.П., Саввин М.Я. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел и пути повышения ее эффективности. М., 1977.

90. Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979.

91. Штатский С.В. Административно-правовой запрет: сущность, формирование, проблемы реализации. М., 2002.

92. Юридическая конфликтология / Под ред. В.Н. Кудрявцева. М., 1995.

93. Юсупов В.А. Право и советское государственное управление. Казань: Изд-во Казанского университета, 1976.

94. Явич JI.C. Общая теория права. JL, 1976.

95. Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: Монография. М., 1999.

96. Якуба О.М. Административная ответственность. М., 1979.3. Научные статьи

97. Административная ответственность и административно-юрисдикционный процесс как учебная дисциплина // Журнал российского права. 2000. № 11.

98. Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы (По материалам «Лазаревских чтений») // Государство и право. 1998. № 8.

99. Бахрах Д.Н., Шергин А.П. Система административных наказаний // Правовые вопросы управления: Ученые записки. Пермь, 1973.

100. Бельский К.С. Об административной ответственности // Институты административного права России. М., 1999.

101. Бородин С.В., Шергин А.П., Саввин М.Я. О проекте кодекса союзной республики об административных правонарушениях // Советское государство и право. 1981. № 5.

102. Веремеенко И.И. Проблемы науки и отрасли административного права России // Журнал российского права. 1999. № 9.

103. Галаган А.И. Административно-правовая охрана личности и вопросы кодификации советского административного права // Права граждан СССР и усиление их охраны на современном этапе коммунистического строительства. Саратов, 1962.

104. Галаган А.И. О совершенствовании законодательства об административной ответственности // Проблемы совершенствования законодательства об административной ответственности: Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 5. М., 1965.

105. Додин Е.В. Административно-правовая наука и административная де-ликтология // Актуальные проблемы административной деликтологии: Сб. Киев, 1984.

106. Додин Е.В. Административная деликтология в системе юридической науки // Советское государство и право. 1991. № 12.

107. Еропкин М.И., Попов JI.JI., Шергин А.П. О применении штрафов за нарушения общественного порядка // Советское государство и право. 1970. №7.

108. Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс // Советское государство и право. 1988. № 10.

109. Масленников М.Я. Соотношение федерального и регионального законодательства об административной ответственности // Материалы международной конференции. М., 2003.

110. О работе федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей // Российская юстиция. 2003. № 8. С. 76-78.

111. Побежимова Н.И. Совершенствование института обжалования постановлений о наложении административных взысканий // Проблемы административной ответственности на современном этапе. М., 1989.

112. Ремнев В.И. Актуальные вопросы административной деликтологии в современный период // Актуальные проблемы административной деликтологии: Сб. Киев, 1984.

113. Салищева Н.Г. Процессуальные новеллы нового кодекса // Закон. 2002. № 7.

114. Студеникина М.С. Основные новеллы Кодекса РФ об административных правонарушениях // Закон. 2002. № 8.

115. Судебная статистика за 2002 год. О работе федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей // Российская юстиция. 2003. № 8.

116. Шергин А.П. Научное обеспечение борьбы с административными правонарушениями // Институты административного права России. М., 1999.

117. Шергин А.П. Административная политика: проблемы формирования и реализации // Актуальные проблемы кодификации административно-деликтного законодательства. М.: Изд. Академии налоговой полиции, 2002.

118. Шергин А.П. О концепции административной политики Российской Федерации // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы научно-практической конференции. М., 2003.

119. Диссертации и авторефераты

120. Бахрах Д.Н. Административное принуждение в СССР, его виды, основные тенденции развития: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. М., 1972.

121. Блажко А.К. Административная ответственность за правонарушения, применяемая в судебном порядке: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Д., 1970.

122. Бондаренко Г.П. Административный штраф, условия и порядок его применения в современный период: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Харьков, 1996.

123. Бочкарев И.Е. Административно-предупредительные меры, применяемые милицией (по материалам органов внутренних дел Нижегородской области): Дис. канд. юрид. наук. М., 2001.

124. Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. М., 1982.

125. Виноградов А.Ф. Административная юрисдикция органов внутренних дел: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1996.

126. Ворошилова Т.В. Принятие решения по делу об административном правонарушении: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1998.

127. Иванов А.В. Административная юрисдикция налоговых органов Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1999.

128. Лихарев В.В. Квалификация административных правонарушений в сфере охраны общественного порядка: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1988.

129. Клепиков С.Н. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации в области установления административной ответственности: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Воронеж, 2003.

130. Масленников М.Я. Деятельность народных судов СССР по применению мер административного принуждения: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Одесса, 1974.

131. Михайлов А.А. Административно-юрисдикционная деятельность милиции: теория и практика: Дис. канд. юрид. наук.-М., 2003.

132. Морозова Р.В. Правовые и организационные основы защиты прав несовершеннолетних в деятельности милиции общественной безопасности: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2001.

133. Назаров И.В. Административная ответственность организаций (юридических лиц): Дис. канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2002.

134. Пастушенко Е.Н. Функции административного принуждения по советскому законодательству: Дис. канд. юрид. наук. Саратов, 1986.

135. Поспелова Л.И. Проблемы кодификации административно-деликтного законодательства: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2001.

136. Севрюгин В.Е. Теоретические проблемы административного проступка: Дис. д-ра юрид. наук. М., 1994.

137. Скворцов С.М. Принципы назначения административных наказаний и их реализация в деятельности органов внутренних дел: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1981.

138. Солдатов А.П. Проблемы административной ответственности юридического лица: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. Саратов, 2000.

139. Сыдорук И.И. Государственно-правовой механизм обеспечения правопорядка в Российской Федерации: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. М., 2002.

140. Титов Н.Н. Основания и порядок наложения милицией административных штрафов: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Киев, 1986.

141. У санов В.Е. Институт административной юстиции в системе административного права: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1999.

142. Чекалина О.В. Административно-юрисдикционный процесс: Дис. канд. юрид. наук.-М., 2003.

143. Чубаров А.В. Адинистративно-правовые аспекты рассмотрения таможенных споров в арбитражных судах: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2003.

144. Шергин А.П. Административные взыскания по советскому праву: Дис. канд. юрид. наук. М., 1969.

145. Шергин А.П. Проблемы административной юрисдикции: Дис. д-ра юрид. наук. М., 1979.

Автор: Осипова, Ольга Вячеславовна
Город: Москва
Год: 2004
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Субъекты административной юрисдикции тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Субъекты административной юрисдикциитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Субъекты административной юрисдикции»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Осипова, Ольга Вячеславовна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Субъекты административной юрисдикции"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Осипова, Ольга Вячеславовна, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Субъекты административной юрисдикции»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Субъекты административной юрисдикции»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Осипова, Ольга Вячеславовна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Субъекты административной юрисдикции"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Осипова, Ольга Вячеславовна, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Субъекты административной юрисдикции»