АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Субъекты законотворческого процесса»
_]Ч ь ОЙ
•СУ? л 'ШОРУССКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
КОНДРАТОВИЧ НАТАЛЬИ МИХАЙЛОВНА СУБШКТЫ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА
( 12.00.01 - теория и история государства и права; история политических и правовых учений )
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Минск
- 1995
Работа выполнена в отделе теории и истории государства и права Института Философии и права Ali Беларуси.
Научный руководитель - доктор юридических наук,
профессор Крутая«вич В.А.
Официальные оппоненты: Дроблзко С.Г.,
доктор юридических наук,профессор (Белорусский государственный университет)
Василевич Г.А.., догтор юридических наук (Конституционный Суд Республики Беларусь)
Ведущая организация: Академия милиции Министерства внутренних дел Республики Беларусь
защита состоится 199о года в . часов н
заседании совета Д.02.01.01. по защите диссертаций в Белорусском
государственном университете по адресу¡г.Минск.проспект Схорины,4, БГУ,главный корпус,аудитория 206.
О.диссертадяей мижноознакомиться в библиотеке Белорусского государственного университета.
Автореферат разослан ".Л^А^д^ 1995г.
и
Ученый секретарь совета по аащкте диссертаций, кандидат юридических
наук,доцент М.К.Козлов
Актуальность тони иссшу^гшия^
Происходящие в Республике Беларусь преобразования глубоко затронули все сферы общественной жизни и получили закрепление в новой Конституции Республики Беларусь. С провозглапюнием независимости республики как полноправной участницы мирового сообщества государств, возникли актуальные проблемы, относящиеся к создании структуры государственной власти н& всех уровнях и ее функционированию. В этой связи особое значение приобретают вопросы, касающиеся законотворческого процесса, в частности, его субъектов.
Совершенно очевидно, что теоретические исследования проблей законотворчества способствуют повышению эффективности законодательного регулирования, укреплению законности и, следовательно, усилению роли права как регулятора общественных отношений.
От уровня законотворческого процесса, особенно на стадии ви-явления потребности в правовом урегулировании той или иной сферы общественных отношений, определения его характера и содержания, в значительной мере зависит качество правовой нормы, ее обоснованность, соответствие поставленным социальным и иным целям, степень воздействия на поведение субъектов правового регулирования.
В своем исследовании автор опирался на достижения юридической теоретической мысли, касающейся сущностных моментов государства и права. И в этой связи следует назвать имена таких известных ученых-юристов как С.С.Алексеев, А.М.Барнашов, Ю.М.Батурин, И.¡0.Богданов-ская, Б.В.Дрейиов, В.П.Казииирчук, Н.И.Козюбра, В.Ф.Коток, Б.Н.Кудрявцев, Б.М.Лазарев, Л.В.Лазарев, Г.И.Манов, В.С.Нерсесянц, И.С. Самощенко, М.С.Строгович, Р.А.Сафаров, Ш.З.Ураэаев, И.Е.Фарбер, Р.О.Халфина, М.В.Цвик, В.К.Чиркин, Г.Х.Шахназаров, А.Ф.Шебанов, Л.С.Явич и другие.
В работе использовались труды зарубежных ученых: Д.Врайса, Давида Рене, Д.Ковачева, Ж.Карбонье, Кульчара, М.Корона, А.Нашица, И.Сабо, Б.Спасова.
Объектом пристального внимания явилась также научная литература, посвященная непосредственно вопросам теории закона, законотворческого процесса,' законодательной функции государства. Значительный вклад в разработку эти вопросов внесли С.Л.Зивс, Д.А.Керимов, И.Ф.Казьмин, Р.З.Лившиц, Е.А.Лукьянова, А.В.Мицкевич, A.C. Пиголкин, С.В.Поленина, Ю.А.Тихомиров и другие.
Нельзя не отметить, что в Беларуси сформировалась своя школа теоретиков права, объектом внимания которых являются вопросы совершенствования правовой и политической системы, законотворчества,
систематизации и кодификации законодательства. Этим вопросам посвящены работы А.¡¿.Абрамовича, В.Н.Артемовой, Г.А.Василевича, A.A. Головко, В.А.Дорогина, С.Г.Дробязко, В.А.Йруталевича, В.А.Кучинс-кого, А.В.Матусевича, И.П.Сидорчук, Н.В.Сильчеико и ряда других.
'Гена диссертационного исследования связала с плановой работой Института философии и права Ali ьеларуси "Формирование принципов нового законодательства и правотворчества". Цель и задачи исследования.
Цоль диссертационного исследования автор видел в системном анализе вопросов, касшогцихся субъектов законотворческого процесса, определения направлений совершенствования их деятельности, отвечающей современном реалиям государственно-правового строительства.
Для достижения указанной цели автор сосредоточил усилия на решении следующих задач:
- показать место закона в систеие источников права, охарактеризовать возможности воздействия закона на развитие общественных отношений;
- охарактеризовать развитие взглядов на понятие законотворческого процесса и ого субъектов, дать характеристику стадиям законотворческого процесса;
- на основе анализа законопроектных работ и законодательства Верховного Совета Республики Беларусь, в сопоставлении с практикой парламентов других государств, сформулировать предложения по совершенствованию его законотворческой функции;
- определить роль Президента в законотворческом процессе;
- исследовать прямое участие граждан в решении государственных дел их волеизъявление при выработке, принятии государственных установлений;
- исследовать роль науки в законотворческом процессе;
- сформулировать рекомендации и предложения по совершенствованию законотворческого процесса, улучшению качества законопроектных работ, повышению верховенства закона.
Методологическая основа исследования.
В своей исследовании автор руководствовался диалектическим методой научного познания. Использовались также правила и приемы системно-структурного анализа и другие общенаучные и традиционные для правовой науки приемы и частнож»учные методы пмяания. Инj)pрмани о нн ая основа исследования.
В диссертационном исследовании анализировались Конституция Республики Беларусь, а также другие нормативно-правовые акты Рес-
публики Беларусь, БССР, Российской Федерации, "ближнего" и "дальнего зарубежья", бывшего Союза ССР, заявления, декларации и другие документы политических партий и организаций по вопроса« государственного строительства,.стонограыии заседаний парламентов, периодическая печать, архивные источники, текущее делопроизводство.
ÜSilISlM новизна диссертации.
Диссертация представляет собой по существу первое монографическое исследование, в-комплексе рассматривающее проблем« субъектов законотворческого процесса в крайне сложных условиях формирования новой государственно-правовой структуры Беларуси.
Научная новизна диссертационного исследования конкретизируется в ochobhiíx положениях, ¡»аюсии-.'х на защиту:
- обоснование необходимости существенного пересмотра взглядов на теорию законотворческого процесса с целью выделения ее в отдельную теоретико-прикладную юридическую науку;
- аргументация разделения субъектов законотворческого процесса в соответствии с их юридическим положением и функциями на непосредственных субъектов законотворчества и ла участников законотворческого процесса, тая или иначе оказывающих влияние На него;
- обоснование необходимости дальнейшего, более активного сочетания представительной формы демократий с формами, непосредственной демократии;
- обоснование положения о том, что, участвуя в референдумах, народ - единстванный источник государственной власти в Республике Беларусь - является высшим субъектом законотворческого процесса;
- дальнейшее углубление понятий законотворческого процесса, его субъектов, референдума и др.
Практическая значимость работы состоит в то«, что содержащиеся в ней теоретические выводы, обоснования, предложения ц рекомендации могут бить использованы в процессе дальнейшего реформирования правовой системы Республики Беларусь, совершенствовании законотворческого процесса, повышении качества законопроектных работ. Положения диссертации также могут быть использованы а научной и учебной работе при преподавании курсов теории государства и права, государственного права и спецкурсов.
Апробация результатов исследования.
Диссертация выполнена в отделе теории и истории государства и права Института философии и права Акадеииц Наук Беларуси, который з процессе подготовки организовал ее обсуждение и рекомендовал к защите.
Основные теоретические выводы и рекомендации отражены автором в опубликованной статье /Весн1к 'Беларускага дзяржаунага ун1верс1-тэта, !Д1нск, сакав1к 1992 г./, а также в сообщениях на республиканских научно-практических конференциях "Тенденции и перспективы развития права и укрепления социалистической законности" /Минск, 1990 г./, "Концепция Конституции БССР и формировадие празовых основ гражданского общества и государства" /Минск,'1991 г./, на межведомственной сюдзозиуче "Социальные действия в переходный период" Минск, 1991 г./.
Структура диссертации подчинена целям и задачам научного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы. Объем текстовой часта диссерт$щии - 180 страниц машинописного текста, список использованных источников состоит из 231 наименования.
Основное содержание работы Во введении обосновывается актуальность диссертационного исследования, определяйте* его цели и задачи, научная новизна, теоретическая и практическая значимость, а также излагаются основные положения'диссертации, выносимые на залету.
Первая глава "Переход к новым формаи государственного устройства и законотворческий процесс" состоит из трех параграфов.
В первом параграфа исследуется роль закона в регулировании общественных отношений. В новых условиях наука получила возмок-" ность всестороннего анализа как позитивных, так и негативных сторон жизнедеятельности общества и государства. Это побуждает исследователей к более глубокому анализу концепции закона. С целью освещения указанного вопроса, автор счел необходимый обратиться к изучению признаков, характеризующих закон.
I Издание законов исключительно высшими государственными пред-
ставительными органами власти или принятие их непосредственно са-иик народом образует основной признак, характеризующий закон как главный юридический источник праваБольшинство авторов придерживаются мнения, согласно которому закон призван непосредственно регулировать основные и важнейшие общественные отношения. На практике же оказывается, что установить жесткую зависимость между юридической силой акта и значимостью регулируемых им общественных отношений довольно трудно. Степень значимости того или иного общественного отношения в большей мере зависит от привходящих, зачастув
даже конъюнктурных соображений политического или иного характера. На наш взгляд, нет необходимости существенно менять содержание сложившегося в практике конституционного строительства положения, согласно которому высший орган законодательной власти не может заранее быть связан кругом объектов законодательной регламентации, так как это ограничивало бы законодателя в выборе актуальных проблем общественного развития, требующих своего решения. В то же время Верховный Совет РБ может установить перечень направлений только законодательного регулирования.
В диссертации исследуются основные признаки, характеризующие закон: юридическая сила закона, его нормативность, верховенство, "всеобщность.
Очень важное проявление верховенства закона состоят в том, что только а законе, прежде всего в Конституции государства, закладываются основные принципы, идеи построения и развития правовой системы страны. Никто, кроме законодателя, не вправе вносить изменений в правовой фундамент государства.
Важен вопрос о качестве закона. Подчеркивая, что качество закона - это прежде всего понятйг юридическое, автор видит неразрывную связь законодательной стратегии с реализацией политических решений, базирующихся в своп очередь на познании социально-экономических процессов, что позволяет трактовать термин "качество закона" не только под углом зрения его юридических характеристик, но также политических и социальных характеристик.
Социальная характеристика качества закона предполагает но только адекватное отражение в нем происходящих в обществе процессов, но и их проецирование на будущее, прогнозирование возможных путей развития.
Политические параметры качества закона могут быть определены как степень соответствия выбранных законодателем вариантов регламентации определенной области общественных отношений и общей направленности развитая правовой системы требованиям законодательной политики и задачам общественного развития. В совокупности все эти характеристики и должны определять качество закона.
Улучшению качества законодательства способствовало бы закрепление в нормативном порядке наиболее важных, проверенных на практике и научно обоснованных приемов и методов подготовки и оформления правотворческих решений.
Автор делает вывод, что всеобщгость закона, его авторитет и верховенство как раз и состоят в том, что именно в законе закреп-
дяются универсальные, общие для данного сообщества, формы, механизмы и процедуры разрешения всего многообразия социальных противоречий. Ни один из источников права, иных видов нормативно-правовых актов но может претендовать на единые для всех, универсальные средства легального разрешения конкретных проблем. Это под силу только закону-акту, издаваемому высшим органом законодательной власти.
Во втором параграфе рассматривается законотворческий процесс и его основные стадии.^Законотворческий процесс представляет собой систему связанных между собой стадий анализа и выявления законодательных проблем, подготовки и обсуждения законопроектов, их рассмотрения и принятия захона либо высшим государственным органом власти, либо путец всенародного голосования.} Опираясь на мнения ученых-правоведов, диссертант рассматривает соотношение стадий законотворческого процесса, определяет его цели и задачи.
По мнении автора, ^понятие субъекта законотворчества охватывает как высшие представительные органы государственной власти, тан и сам народ, который путем всенародного голосования /референдума/, в установленном законом порядке, принимают нормативно-правовые акты, обладающие высшей юридической силой.
То обстоятельство, что .субъектами, которым принадлежит право осуществления законодательной власти-, являются высшие . представительные органы, обуславливает, прежде всего, правовую природу юридически установленного порядка совершаемой ими законодательной деятельности. Так как только высшие представительные органы обладают правом осуществлять законодательную власть, законодательная дея-тельно.сть присуща исключительно этим органам. Законодательный процесс состоит из ряда последовательных действий, которые совершают высшие представительные органы при осуществлении законодательно! власти.
Другим способом принятия закона является' проведение референдума - всенародного голосования. Сущность непосредственного законотворчества народа состоит в том, что все граждане, достигшие избирательного возраста, имеющие право участвовать в выборах, непосредственно принимают участие во внесении предложений по содержанию законодательного акта, в обсуждении законопроекта, а также путем голосования придают данному нормативному акту юридическую силу, возведя его в закон. Иными словами, конкретное содержание нор мативного акта и его юридическая сила связаны исключительно с во леизъявлением граждан. Данный законопроект становится законом не
зависимо от государственного оргвна, если он получит большинство голосов в результате референдума.^ Это положение закреплено в Законе Республики Беларусь "О народном голосовании /референдуме/ в Республике Беларусь".
Автор обращает внимание на\различие, в известной мере условное, между субъектами законотворчества и субъектами, обладающими каким-либо правом участвовать в законотворческой деятельности. К первой группе относятся непосредственно законодательные органы Верховный Совет РБ, принятие закона через референдум. Ко второй группе - государственные органы, наделенные пpaвoм¿ с разной степенью полномочий, участия в законотворческом процессе: в частности, президиумы высиих представительных органов, правительства, председатели высших представительных органов, депутаты, постоянные комиссии и т.д. Однако посредством этих действий они лишь участвуют в законодательной деятельности высших представительных органов, поскольку исключительно высшие представительные органы полновластно решают во всех случаях не только вопрос об их участии, но и все вопросы, от решения которых зависит судьба внесенного законопроекта.\
В диссертации подробно рассматривается каждая стадия законотворческого процесса.
Г Первой стадией в законотворческом процессе является прогнозирование и планирование принятия актов законодательства. Ее реформирование научной основы выявления социальных проблем и задач, тре-бующ!1х законодательного разрешения, подготовка и обоснование вариантов захонов и их возможных последствий, .определение предмета правового регулирования и порядка разработки'законов. Плены законопроектных работ позволяют сократить сроки разработки крупных актов, наиболее рационально распределить поручения по подготовке проектов, дают возможность наиболее тщательно готовить законопроекты с учетом предшествующей практики, специальных исследований, привлечь внимав ние широкой общественности к будущим законодательным актам.
Результатом является подготовка предложений о соответствующих изменениях в правовом регулировании общественных отношений.
Особой стадией законотворческого процесса является законодательная инициатива - право отдельных лиц и органов вносить на обсуждение законодательного органа. законопроект, который этот орган в установленном порядке должен рассмотреть. Круг органов и должностных лиц, обладающих правом законодательной инициативы, определен в Конституции Республики Беларусь.! Вместе с тем, возможно было наделение такими правами Академии Наук Белар/еи, учитывая роль науки
в управлении делами общества, а также Профсоюзов Республики, принимая во внимание их ответственные функции по защите прав трудящихся.
£ Подготовка проекта законодательного акта, будучи отдельной стадией законотворческого процесса, в свою очередь распадается на самостоятельные отапы, не всегда достаточно четео различающиеся: предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта; выработка текста первоначального варианта проекта; обсуждение, доработка и согласование проекта.]
Важно предусмотреть процедуру обязательных экспертных заключений по проблемам, затронутым в законопроекте. При постоянных комиссиях Верховного Совета РБ целесообразно создать постоянно действующий совет юридической экспертизы законопроектов.
■[^Завершение подготовительной работы означает составление варианта текста законопроекта, а также объяснительной записки к нему, содержащей обоснование необходимости издания закона, оценку положения в регулируемой области, мер нормативной регуляции, справоч-носинформационные сведения. 1
[^Последовательный демократизм законотворческой процедуры, участие общественности находят свое отражение в обсуждении проектов законодательных актов,.что является самостоятельной стадией законотворческого процесса. Практика выработала различные формы обсуждения проектов законодательных актов. Не ограничиваясь помещением в печати проектов нормативных актов, следует публиковать отклики, замечания и предложения по законопроекту, организовать их обобщения к результаты таких обобщений опять печатать для всеобщего сведения .
Цель стадии рассмотрения и принятия закона заключается в подведении окончательных итогов разработки проектов, его официальной государственной оценки и придании ему свойств действующего правового акта.
Очевидно, что. без введения закона в действие законодательный процесс не может считаться завершенным. Поэтому его последней стадией является именно опубликование и введение закона в действие, т.к. вне этого цель законодательной деятельности не может считаться достигнутой.^
В третьем параграфе автором исследуются нормативно-правовые акты, регулирующие законотворческий процесс.[^Правовой основой регулирования законотворческого процесса является Конституция РБ, Временный Регламент Верховного Совета РБ, Закон РБ о Верховном Со-
вете Республики Беларусь, Закон о народном голосовании /референдуме/ в РБ, Положение о постоянных: комиссиях Верховного Совета РБ к ряд других правовых актов.
Анализируется развитие конституционных норм в Регламенте Верховного Совета РБ и в других законах. Являясь процессуальными государственно-правовыми нормами, указанные правовые акты определяют порядок принятия, опубликования и вступления в силу законов, иных актов, определяют основные стадии законодательного процесса.
Анализируя возможности катдой стадии законотворческого процесса, автор приходит к выводу о необходимости правового регулирования этого демократического механизма. В силу специфики Конституции кок Основного Закона государства, посвященного в основном главным принципам осуществления государственной власти, невозможно полное решение сформулированной задачи в ее статьях. В этой связи встает вопрос о принятии специального Закона об основах законотворческого процесса в Республике Беларусь. С таким предложением недавно выступил Конституционный Суд Республики Беларусь.
В этом законе следовало бы последовательно отразить все стадии законотворческого процесса, начинал с изучения проблем и предложений, прогнозирования и планирования законов. Причем на каждой его стадии выделить институты, позволяющие, во-первых, обеспечить учет общественного мнения и прямое участие граждан, во-вторых, использовать достижения науки и техники, проводить научные экспертизы проектов законов, в-третьих, информировать население, усилить гласность, в-чотверткх, закрепить более широкое участие высших органов власти на всех этапах этого процесса.
Вторая глава "Государственные органы в законотворческом процессе" состоит из трех параграфов.
В первом параграфе рассматривается законотворческая деятельность Верховного Совета Республики Беларусь.
Декларация о государственном суверенитете Республики Беларусь /1990 г./ и Закон об основных принципах народовластия в Республике Беларусь /27 февраля 1991 г./ заложили фундамент для такой государственной организации, где было бы обеспечено разделение властей.
Высшим представительным постоянно действующим и единственным законодательным органом государственной власти является Верховный Совет РБ. Учитывая, что Верховный Совет РБ имеет своим источником суверенитет народа, решения последнего обладают высшей юридической силой по отношению к редению любого государственного органа.
Полнота власти Верховного Совета РБ проявляется прежде всего
в том, что именно он принимает Основной Закон республики, вносит в него необходимые коррективы. Автор критически относится к прошлой практике делегирования полномочий Верховным Советом РБ другим органам. Конституция РБ закрепляв?, что единственным законодательным органом является Верховный Сосет, а это исключает возможность делегирования им свО}1х полномочий кому-либо.
Постоянный и эффективный характер деятельности Верховного Совета РБ во многом обеспечивается постоянными комиссиями. Будучи органом Верховного Совета РБ, они подчинены только ему, перед ним ответственны и подотчетны. Наметившаяся тенденция увеличения количества постоянных комиссий и рост числа их членов сохранится за счет реорганизации или смещения акцента важности в ряде отраслей и сфер. ■ ■ .
В работе дается классификация комиссий. Прежде чем законопроект поступит в Верховный Совет РБ, он направляется в соответствующую постоянную комиссию на предварительное рассмотрение и заключение. Важно предусмотреть сроки прохождения законопроектов в постоянных комиссиях. Особое внимание в работе уделено комиссии по законодательству Верховного Совета РБ.
При наличии разногласий между постоянными комиссиями Верховного Совета РБ по одному и тому же вопросу, эти разногласия выносятся на рассмотрение Верховного Совета РБ.
Говоря о совершенствовании деятельности постоянных комиссий, следует остановиться на обеспечении гласности в их работе. В этой связи представляется необходимым, чтобы каждый председатель постоянной комиссии /либо, по его поручению, любой другой член комиссии/ поддерживал постоянную связь с прессой. Практика показывает, что органы, принимающие решение о проведении народного обсуждения, часто не указывают сроки, в течение которых оно будет проводиться, порядок организации работы по рассмотрению предложений и заявлений, не называют ответственных за сбор и обобщение внесенных предложений и замечаний. Полагаем целесообразным, чтобы по окончании народного обсуждения в обязательном порядке публиковался хотя бы краткий обзор высказанных пожеланий с мотивированным изложением, почему те или иные из них не были учтены.
На наш взгляд, целесообразно укрепить статус постоянных комиссий и для этого принять новое положение о постоянных комиссиях Верховного Совета РЬ._
В работе анализируется участие Президиума Верховного Совета РБ в законотворческом процессе. Представляется ошибочным ставить
вопрос о наделении Президиума Верховного Совета РБ правом, толковать законы, тем самым возвратить ему право на законотворчество, что не раз поднималось на сессиях Верховного Совета РБ. Толкование Конституции и законов РБ - полномочия Верховного Совета РБ.
Определяется место и роль Председателя Верховного Совета РБ в законотворческой деятельности.
Хотелось бы отметить,; что .практическое поло^оние любого высшего органа власти в конституционном механизме не может быть определено, исходя только из анализа Конституции и других источников права. Необходим строгий учет фактических обстоятельств, складывающихся в процессе реального осуществления государственного руководства обществом. Именно в этом направлении необходимо решение всех -проблем, связанных с определением места и роли парламента в государственной жизни.
Второй параграф посвящен рассмотрению места и роли государственно-правового института Президент в системе органов государственной власти Республики Беларусь.
Рассмотрен вопрос о соотношении президентской .и парламентской республик на опыте других стран, показаны как положительные, Т?к и отрицательные стороны обеих моделей
Обращая внимание на недостатки президентской республики, автор в то же время указывает на гарантии против авториторизма. Прежде всего Конституционные гарантии, в частности, право Верховного Совета на смещение Президента /ст. 104 Конституции РБ/. Кроме того для диктатуры вшенз не должность, а прочная, опора на реальную силу. Согласно ст. 102 Конституции РБ Президент приостанавливает членство в политических и других общественных -организациях на весь срок полномочий. Но главное, что может обеспечить необратимость возврата к тоталитаризму, заложено в социально-политическом состоянии самого общества: в его стремлении проведения реформ; в развитии многопартийности, исключающей монопольное положение какой-либо одной организации и не препятствующей парламентским формам функционирования; в психологии свободных людей. Единственно на такой основе президентство может стать символом новой государственности.
На базе анализа конституционных положений, а также результатов изучения практики и законодательного материала других стран исследован правовой статус Президента РБ, проведены аналогии полномочий Президента РБ /на основе новой Конституции РБ/ с объемом и пределами полномочий президентов других стран и их взаимоотношений с органами законодательной власти.
Особое место в исследовании занимает участие Президента в законотворческом процессе: право законодательной инициативы, право отлагательного вето и т.д. А также соподчиненнооти и месте указов Президента среди иных актов.
Анализ*'.правовых корм о компетенции Президента к его взаимоотношениях с другими висшими органами государственной власти подтверждает вывод о том, что посредством этих норм создаются условия, направленные на то, чтобы Президент, с одной стороны, имел необходимую самостоятельность в принятии решений, а с другой - чтобы сам Президент не допускал нарушений Конституции и законов.
В трет-ьем параграфе рассматривается участие Правительства в законотворческом процессе.
В отличие от законодательной, исполнительная гласть призвана прежде всего проводить в жизнь Конституцию и законы государства и действовать при этом предусмотренными законом средствами. В этом состоит главное, основное назначение исполнительной власти. Автор приходит к выводу, что для нашего государства характерно значитель ноо возрастание роли исполнительных органов власти в решении социально-экономических и политических проблем, а соответственно и возрастание объема норматворческой деятельности.
Органы государственного управления решают не только отнесенные к их компетенции вопросы. Кабинет Министров РБ принимает активное участие в разработке проектов законов. Участие а разработке и обсуждении проектов - формы участия органов управления в законотво рческом процессе.
Узако1Гейный принцип разделения властей не поощряет принятие совместных актов органов государственной власти и управления и общественных объединений, относящихся к различным вотвям власти.
Именно Кабинет Министров является тем органом, который в силу своего положения в системе органов-компетентен в самых различных областях экономики, культуры и в состоянии представлять законопроекты, подготовленные наиболее квалифицированными специалистами. Подготовка законопроектов Кабинетом Министров происходит в соответствующих министерствах, которые имеют возможность точно выявить потребности специальной отрасли. Данные министерств используются при составлении законопроекта, в котором формируются эти потребности и который служит как бы своеобразной "заявкой" в законодательный орган. При этом контроль Верховного Совета РБ за Правительством гарантирован парламентской процедурой и дальнейшим прохождением законопроекта £ комиссиях Верховного Совета, куда он, как пра-
било, поступает, его обсуждением и т.д.
Третья глава "Формы участия народа, место и роль -науки в законотворчестве" состоит из двух параграфов.
В первом параграфе рассматривается народное законотворчество. Народ осуществляет власть непосредственно или через представительные органы. Одной из ватлейших форм осуществления народом государственной власти является референдум. Референдум рассматривается автором, как такой способ правотворчества, когда народ выступает субъектом государственной власти непосредственно. В порядке референдума принимаются нормативные акты, получающие силу закона.
В работе исследованы исторические корни происхождения референдума, дан анализ внедрения данного государственно-правового института в практику законотворчества. Представляется, что на нынешнем этапе развития нашего общества надо в одинаковой мере сочетать представительные формы с формами непосредственной демократий. Исходный принцип таков: надо законодательствовать в соответствии с общественным мнением. Соответствуя общественному мнению, закон имеет наибольшие шансы стать эффективным.
В работе дана классификация референдумов на конституционные и законодательные, обязательный и факультативный, общенациональный и местный.
Процедура референдума, обладая определенной спецификой, отражает в себе черты, свойственные законодательному процессу и процедуре выборов, ибо сам референ.дум служит средством осуществления законодательной деятельности, выступает в качестве одного из его видов.
В законе не определяется перечень вопросов, которые требуют своего решения только путем референдума. По мнению диссертанта, было бы оправданным не ограничиваться формулой о вынесении на референдум наиболее важных вопросов государственной и общественной казни, а разрешить вынесение на референдум любых вопросов, признаваема важными теми, кто вправе требовать и решать вопрос о назначении референдума. Учитывая, что проведение референдума - трудоемкое и дорогостоящее мероприятие, при ресении о его проведении следует исходить из тех причин и условий, которые явились основанием к вынесению того или иного вопроса на народное голосование.
Немаловажное, если не одно из основных, значение имеет правильно сформулированный вопрос, выносимый на голосование. Речь идет о том, чтобы смысл и важность выносимого для голосование '¿опроса были ясны каждому. От постановки вопроса завиеи? очень «иогое,
и уже в саком вопросе, как правило, бывает запрограммирован отбэт. С учетом этих обстоятельств рекомендуется общественным объединениям, средствам массовой информации, гас редакционным коллегиям обеспечить в доступных для широких слоев населения формах всестороннее и объективное' разъяснение существа вопроса, выносимого на референдум, порядка голосования, а также важности решения, принимаемого гражданами в результате голосования. Важно, чтобы индивидуальны? выбор делался сознательно, на основе собственного восприятия и понимания событий.
Затем в работе рассматривается организация и порядок проведения всенародного голосования. Порядок проведения референдума включает в себя ряд взаимосвязанных стадий: выступление с инициативой референдума и принятие решения по требованию о его проведении; формирование органов по его проведению; обсуждение предложений, выносимых на референдум, ведение агитационно-разъяснительной работы; составление списков граждан, имеющих право участвовать в референдуме, оповещение о месте и времени голосования, подготовка бюлле-тенай; проведение голосования; подведение итогов референдума; вст> пленке акта в силу.
Прямое участие граждан в осуществлении народовластия реализуется не только' через государственно-правовой институт референдум, но и через всенародное обсуждение. Оба'института относительно самостоятельны в политическом процессе. Общее между ними заключается в том, что они означают непосредственное участие народа в законодательной деятельности, в решении вопросов как общегосударственного, так и местного значения, являются формами выражения общественного мнения. По нашему мнению, в ряде случаев эффективно перед референдумом проводить всенародные обсуждения. Применение всенародного обсуждения перед проведением референдума предоставляет гражданам возможность ставить в прямую зависимость голосование от того, насколько полно учтены в окончательном тексте предложенного на референдум проекта закона высказанные ими в ходе обсуждения предложения, замечания, дополнения. Это исключит постановку вопроса с той, чтобы при голосовании граждане могли написать в бюллетене свс суждение или иные предложения по поводу предмета голосования. В бюллетене должно быть оставлено только "согласен" или "не согласен по мнению голосующего и никаких иных дополнений, все предложения выносятся за рамки голосования.
Всенародное обсуждение - есть часто проводимая политико-государственная акция, а референдум - редко.
- 10 -
Формы прямой демократии могут дополнять и обогащать формы представительной демократии, но но в состоянии заменить ее.
Законотворческая деятельность окажется тем более успешной, ос-ли она будет опираться прежде всего на государственно-правовую науку. Об этом идет речь во втором параграфе. Прежде всего в работе рассматривается участие ученых-юристов в законотворческом процессе. Это участие осуществляется в различных формах: раоота в комиссиях по подготовке законопроектов, консультации отдельных юридических учреждений, готовящих законопроекты, внесение предложений по тому или иному вопросу, требующему законодгтэльного решения, и т.д. Не менее важной формой участка науки в законотворческой деятельности является разработка концепции новых празовых актов. Речь идет о том, что научные учреждения, их подразделения или отдельные специалисты должны не просто высказать пожелание о полезности того или иного акта, тем более ограничиваться предложением его названия, а разработать ряд взаимосвязанных положений, относящихся к содер-хани» нозого закона: установить его цель, метод правового регулирования, который необходимо использовать для регламентации общественных отношений; круг лиц, на которых будет распространено действие закона; характер санкций, условия применения и целый ряд других положений концептуального характера.
Роль науки наиболее ярко проявляется на стадии научного предвидения, осуществляемой в процессе законотворческой деятельности. Научное предвидение охватывает все формы научного подхода к проблемам, включая как прогнозирование, так и планирование законопроектных работ. Предвидение в сфере законотворчества может основываться на выводах отдельного ученого, на его отдельна научных знаниях и практическом опыте.
На наш взгляд, было бы целесообразным в целях углубления юридических знаний издавать литературу, которая могла быть полезной для депутатов Верховного Совета РБ. И здесь кц вплотную подходим к необходимости поставить вопрос о предмете, задачах законотворческого процесса как теоретико-прикладной юридической науке. Разработка проблем законотворчества как органически связанных между собой частей единой юридической, науки активизирует творческую мысль, которая будет видеть целостность предмета, его связь с практическими нуждами и задачами.
Круг субъектов права законодательной инициативы не может быть безграничным. Он объективно обусловлен рядом причин социально-экономического порядка, структурой органов власти и т.д. Однако било
•бы целесообразно рассмотреть вопрос о предоставлении права законо дательной инициативы Академии Наук Беларуси в лице Общего Собрали, и Президиума АНБ с цель» усиления научной основы руководства дела ми общества, более оперативного внедрения "в производство" наиболее ценных выводов правовой науки.
Нуждается в более четкой регламентации и механизм внедрения научных рекомендаций в практику государственных органов. В частно сти, следует четко определить порядок рассмотрения предложений, выдвинуть« юридическими научными учреждениями и вузами по соверые нствоваяию законодательства. "
Ваг.'сно предусмотреть процедуру обязательных экспертных заклю чений по проблемам, затронутым в законопроекте при его обсуждении
Представляется, что указанные мероприятия послужит качествен ной основой в сфере яаконодательствования.
В заключении диссертации сформулированы выводы и предложения направленные на совершенствование законотворческой деятельности Верховного Совета РБ, повышение ее эффективности, продвижение государства по пути демократии, уважение прав личности - высшей ценности государства и общества.
Основные выводы:
1. Обоснование необходимости существенного пересмотра концепции законотворческого процесса с целью выделения его а отдельную теоретико-прикладную юридическую науку. Разработка проблем законотворчества как органически связанных между собой частей единой юр! дической науки активизирует творческую .мысль, которая будет видет! целостность предмета, его связь с практическими нуждами и задачам! В теории законотворческого процесса в качестве исходных найдут пр« ломлениа фундаментальные представления о сущности, структуре и социальных функциях права, взаимосвязи права и государства. .Основш ыи научными темами должны стать такие вопросы, как законотворчоск< функция государства, гласность законотворчества, субъекты законотворческого процесса, объективное и субъективное в законотворческом процессе, реальность нормативного акта, концепция нормативной акта, стадии •подготовки нормативного акта, систематизация и кодификация законодательства, юридическая техника и юридический инструментарий, учет нормативных актов, обнародование и вступление в силу нормативных актов и другие.
2. Анализируя демократические возможности каждой стадии законодательного процесса, мы приходим к выводу о необходимости правового регулирования демократического механизма. В силу специфики
Конституции кая Основного Закона государства, посвященного в основном главным принципам осуществления государственной власти, нецелесообразно полное решение сформулированной задачи в ее статьях, ß этой связи встает вопрос о принятии специального Закона о принципах законотворческого процесса в Республике Беларусь.
3. Аргументация положения, согласно которому субъекты законотворческого процесса имеют различные формы выражения: непосредственно субъекты законотворчества и участники законотворческого процесса, так или иначе оказывающие влияние на него.
4. На нынепнем этапе развития нашего общества надо в одинаковой мере сочетать представительные форда с формами непосредственной демократии. Исходный принцип такой: надо законодательствовать в соответствии с общественным мнением. Соответствуя общественному мнению, закон имеет наибольшие шансы стать эффективным.
5. Обоснование положения о том, что путем референдума как одной из форм прямой демократии народ непосредственно выступает как верховный законодатель, который санкционирует важнейшие общеобязательные правовые нормы для всех государственных органов, должностных лиц и граждан, тем самым выступает важнейшим субъектом законотворческого процесса.
Список научных работ автора по теме диссертации:
1. Козлова Н.М. К вопросу понятия правотворчества в СССР // Тенденции и перспективы развития права и укрепления социалистической законности. Тез. докл. конф. - Минск, 1990. - С. 17-18.
2. Козлова Н.!Л. Президент СССР /правовой статус/ У/ Концепция Конституции БССР и формирование правовых основ гражданского общества и государства. Тез. докл. конф. - Минск, 1991. - С. 64-66.
3. Козлова Н.М. Конституционная реформа в СССР: Основные направления // Социальные действия в переходный период. Тез. докл. еимпоз. - Минск, 199I. - С. 68-69.
4. Козлова Н.М. Возрастание роли закона в регулировании общественных отношений // Вестник БГУ. Серия 3. - 1992. - !i> I. - С.
54-об.
XXX
Резюме Кондратович Наталья Михайловна Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук "Субъекты законотворческого процесса".
Закон, законопроект, законотворческий процесс, обсуждение, парламент, правительство, президент, принятие, субъекты, участии-
ки. . •
Диссертация представляет собой самостоятельное исследование» специально посвященное субъектам законотворческого процесса в условиях формирования новой государственной структуры в Республике Беларусь. Основная цель данного диссертационного исследования заключается в комплексном и системном анализе субъектов законотворческого процесса, определении научных направлений дальнейшего совершенствования их деятельности, отвечающей современным реальностям государственно-правового строительства. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы. Среди главных результатов - предложения по совершенствованию законотворческой деятельности Верховного Совета Республики Беларусь. Исследованы вопросы прямого участия граждан в решении государственных дел, механизм его проявления и реализации при выработке, принятии государственных установлений. Определено место и роль науки в законотворческом процессе. Выдвинута и обоснована концепция выделения законотворческого процесса в отдельную теоретико-прикладную юридическую дисциплину. Теоретические выводи, предложения,и рекомендации диссертационного исследования могут быть использованы в законотворческой деятельности Верховного Совета РБ, а также в научной и учебной работе при преподавании курсов теории государства и права, государственного права и спецкурсов.
Р э з о ы э Кандратов1ч Наталля МЬсайлауна. Дысертацыя на са1сканне вучонай ступен1 кандидата юрыдычных навук "Субъекты эаканатворчага працэсу".
Закон, яаконапраект, эаканатворчы працэс, абыеркаванне, парламент, уряд, прэз1дэнт, прыняцце, суб*екты, удзельн1к1.
Дысертацыя уяудяе сабой самастойнае даследаванне, спецыяльна прысвочанае суб'ектаи эаканатворчага працэсу ва умовах фарм1раван-ия новай ДзярлаунаЙ структуры у Рэспубл1цы.Беларусь. Асноуная мэта дсдзсиага дцсертацыйнагй даследавання заключаецца у комплексным I с1етэинш е;:ал1эо суб'ектау эаканатворчага працэсу, вызначэнн1 на-вуковых 1:1руикау двлейоага удасканальвання 1х дзейнасц!, якая ад-каэваэ сучасныы рэавшасцкм дзяржауна-прававога будауи1цтва. Праца складаецца з уводз1и, трох глау, эаключэння, сп1са л1таратуры. Ся-род гаяоуиьк БшГсау - прапановы па удасканальвянню заканатворчай Дэейяасц1.Вяраоунага Савета Рэспубл1к1 Беларусь. Даследаваны пи-тш!I пракога удзелу граиадзян у рашэнн! дэяркауных спрау, меха-
н1зм яго праяулення I рэалГэацы1 при вшрацоуци, прыняцц1-дэяржау-тас устаняуленияу. Вшначана мосца I роля навук1 у оаканатворчш працэсе. Вилучамз I абас.чавана каицэгтция вылучэння эаяанатворчага працэсу у аеобную тэарэткка-прыкладнуга юрыдькшую дысцыпл!ну. Тэа-рэтычния выводы, прап пловы I рэканендацы1 дысертацыйнага даследа-ваиня могуць быць выгсарыстанц у зояанатворчай дзоЧнасц1 Вярхоунага Савета РБ, а таксама у навуковай I вучэбнай працы пры выкладаин1 курсау тэоры! дзяржавы I права, дзярг.аунага права I споцкурсау.
SUMMARY
Candidat thesis on the topic ^Subjects of Law_-'marine Proceaa" ; by Kondratovich Hatalia Hirhailovna. Law, bill, lawymafcicg process, debatihg, parliaaent, governaeat, president, taking, subjects, participants'.
The thesis is on independent research devoted to subjects of law-aa^ing process in the conditions оt organizing new-state structu;! re in the Republic of Belarus. The main purpose of the thesis is " analysing subjects of iaw»aating process, definition of scientific trends of further inpoveoent of their activity»
The thesis consists of introduction, three chapters, sunning up, the used literature. The main results of the research are suggestions on improvnent of law-aaJcing activity of the Supreiae Soviet in Belarus. The issues of direct participation of citizens in solving state affairs, nochanisn of its ijapleiaejitation heve been re-seached. The place and role of research woric in law-making process has been doterained. Basic1 conception involved in tho separate theoretical applied law-iiiDcipline is based on the main theoretic sum-aings. Theoretic conclusions, suggestions and recoruaendationa of this research can be used in law-maJsing activity of the Supreno Soviet in Belarus as well as in research and teaching of Theory of State and Law, State Law and epecial courses.
