АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административная ответственность за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности»
На правах рукописи Mcx.Nl' 43/9/921 от 10.03.09
Мелешин Сергей Евгеньевич
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О БАНКАХ И БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2009
003469023
Работа выполнена на кафедре административного права Московского университета МВД России.
Научный руководитель - Заслуженный деятель науки РФ,
доктор юридических наук, профессор
Килясханов Ильяс Шапиевич.
Официальные оппоненты - доктор юридических наук, профессор
Крохина Юлия Александровна;
- заслуженный юрист РФ, кандидат юридических наук, доцент
Поспелова Людмила Ивановна.
Ведущая организация - Московский государственный
институт международных отношений (университет) МИД России.
Защита состоится «16» апреля 2009 г. в 11-00 часов на заседании совета Д 203.019.01 по защите докторских и кандидатских диссертаций при Московском университете МВД России (117997, г. Москва, ул. Академика Волгина, д. 12).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России.
Автореферат разослан «10» марта 2009 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
И. И. Лизикова
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Банковская система обеспечивает бесперебойное функционирование рыночной экономики, и не только потому, что она обслуживает отношения обращения, накопления и платежа хозяйствующих субъектов, но и потому, что она способна создавать кредитные деньги, составляющие основу денежной массы развитых стран, а также обеспечивает их достаточно стабильное экономическое развитие. Как доказано в трудах известного американского экономиста М.Фридмена, в случае серьезных нарушений основных принципов функционирования банковского сектора, он сам может явиться источником экономической нестабильности, приводящей государство к кризисным событиям, примером чего является финансовый кризис 1998 года.
Хранение банковской системой вкладов миллионов граждан и последующее превращение этих вкладов в заемные средства для хозяйствующих субъектов, распределяемых по закону рынка, усиливают значение как отдельного банка, так и всей банковской системы в целом. Следовательно, банковская система играет квазиобщественную роль, выполняет полезные функции для становления развитого общества, формирования социально значимых процессов в России, объединив мысль ведущих экономистов и финансистов страны о недопущении её хаотичного развития. Параллельно с этим интеграция российских банков в международное финансовое сообщество, функционирование на территории страны иностранных банков и связанные с этим дополнительные риски обусловили необходимость приведения требований российского банковского законодательства к стандартам, выработанным с учетом мирового опыта, а также формирования четкой координации органов исполнительной власти, задач и функций по установлению правовой защиты профильного банковского законодательства.
Недостатки нормативно-правового регулирования применения административной ответственности в банковском секторе, противоречивая
позиция Центрального банка Российской Федерации по целому ряду принципиальных правоприменительных вопросов, отсутствие единого понимания правовой природы ответственности за нарушение банковского законодательства обусловливают актуальность данного исследования.
Тематика диссертационного исследования заставляет обратить внимание на имеющиеся проблемы реформирования, совершенствования правового института административной ответственности при реализации его норм в банковской сфере.
Степень научной разработанности темы. Различным аспектам исследуемой проблематики в разное время уделялось внимание в трудах ученых в области административного, финансового права и общей теории государства и права.
Большое значение для исследования содержания правовой ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности имеют труды таких ученых, как Д.Г. Алексеева, А.Г. Братко, Г.А. Тосунян, Н.Ю. Хаманева, Е.Ю. Грачева, О.М. Олейник и многих других.
Отдавая должное ценности данных разработок, следует заметить, что вопросы административной ответственности за нарушение банковского законодательства в условиях применения современного профильного законодательства не являлись предметом самостоятельного научного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, которые возникают, складываются и развиваются в связи с реализацией норм института административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности.
Предметом исследования является система правовых норм, образующих административно-правовой субинститут ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является научно обоснованная оценка состояния правовой регламентации субинститута административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности, а также выработка возможных направлений совершенствования механизма применения норм указанного субинститута.
Реализация данных целей предполагает решение следующих задач:
- научно обосновать принадлежность банковской деятельности к объектам административно-правового регулирования;
- исследовать систему законодательства о банках и банковской деятельности;
- определить роль и значение административно-правовой охраны в механизме защиты законодательства о банках и банковской деятельности от противоправных посягательств;
- выделить и исследовать ключевые источники законодательства об административной ответственности как средства охраны законодательства о банках и банковской деятельности;
- выработать классификацию составов правонарушений в сфере банковской деятельности;
- исследовать механизм реализации административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности.
Теоретико-методологическая база исследования. Методологической базой диссертационного исследования являются основополагающие законы, категории и понятия философии, общенаучные и частные научные методы. Методологическую основу исследования составляют общенаучный метод познания, метод системного анализа, нормативно-логический метод, методы сравнительного правоведения и правового моделирования. В настоящем исследовании используются философские и специальные юридические категории. Положения и выводы диссертации основываются на анализе норм
Конституции РФ, актов международного и административного законодательства, ведомственных нормативных актов органов исполнительной власти, решений высших судебных органов России и др.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых различных отраслей права, а также публикации в периодической печати и на Интернет-ресурсах по вопросам, связанным с исследуемой проблематикой.
Научная новизна исследования состоит в выработке и научном обосновании теоретических положений, раскрывающих содержание ключевых понятий - «банковская система РФ» и «банковская деятельность в Российской Федерации». На эмпирическом уровне показана взаимосвязь структурных элементов банковской деятельности в РФ. В качестве основной цели применения законодательства Российской Федерации о банках и банковской деятельности сформулирована необходимость определения правового, в том числе административно-правового, статуса банков, кредитных организаций, небанковских кредитных организаций и образуемых (учреждаемых) ими субъектов, функционирующих в банковской сфере. В условиях современного состояния правовой регламентации административно-правового субинститута ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности как основного охранительного механизма в рассматриваемой области выявлены существенные пробелы в применении норм административной ответственности, как следствие в диссертации выделены основные направления, а также предложены конкретные шаги по совершенствованию банковского законодательства.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Авторское определение понятия банковской деятельности в Российской Федерации, под которой следует понимать деятельность, осуществляемую кредитной организацией на основе лицензии Банка России в пределах, установленных законодательством РФ о банках и банковской деятельности.
6
2. Структура банковской деятельности в РФ представлена совокупностью банковских операций, банковских сделок, а также деятельностью на рынке ценных бумаг.
3. Законодательство РФ о банках и банковской деятельности призвано определить правовой, в том числе административно-правовой, статус банков, кредитных организаций, небанковских кредитных организаций и образуемых (учреждаемых) ими субъектов, функционирующих в банковской сфере.
4. Банк России продолжает использовать формы актов, которые не соответствуют указанным в Федеральном законе РФ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» трем разновидностям. Помимо них, он издает письма и так называемые указания оперативного характера, которые федеральным законодательством не предусмотрены. В связи с этим, порядок принятия нормативных актов Банком России нуждается в тщательном законодательном урегулировании.
5. Источниками законодательства РФ о банках и банковской деятельности являются только федеральные законы. Соответственно административная ответственность за их нарушение может быть установлена лишь федеральным законом, а именно КоАП РФ, поскольку согласно ст. 1 КоАП РФ на федеральном уровне законодательство об административных правонарушениях может быть представлено исключительно КоАП РФ. В КоАП РФ должны быть перемещены нормы, определяющие порядок реализации мер административного наказания и обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Административно-охранительное законодательство должно быть представлено только законодательными источниками. Подзаконное регулирование в этой важнейшей для государства сфере необходимо минимизировать.
6. КоАП РФ не определяет понятие, характер и содержание реальной угрозы для интересов статьи 15.26 «Нарушение законодательства о банках и банковской деятельности». Исходя из анализа банковской и судебной
практики, необходимо вести речь, прежде всего, об угрозе существенным интересам вкладчиков (кредиторов), т.е. угрозы потери прибыли или иных потерь, которые может понести вкладчик или кредитор. При этом составом рассматриваемого административного правонарушения охватывается не любая возникшая угроза. Угроза, по смыслу указанной нормы, должна быть адресной - только интересам вкладчиков и кредиторов, т.е. клиентам банка, которые вложили свои средства в банк, осуществляют через банк свои операции.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение материалов настоящего исследования состоит в научном обосновании административной ответственности как одного из основных средств правовой охраны законодательства о банках и банковской деятельности. Выводы и предложения диссертации дополняют основные положения теории административного, финансового права, определяют роль и значение административной ответственности в системе средств защиты профильного банковского законодательства от противоправных посягательств.
Практическое значение исследования состоит в комплексном описании общих закономерностей и специфики административно-правовой охраны отношений, развивающихся в банковской сфере.
Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем применения мер административной ответственности за нарушение норм банковского законодательства. Содержащиеся в диссертационном исследовании рекомендации, связанные с совершенствованием правового регулирования указанной сферы жизни общества, могут быть использованы в правотворческой деятельности государства.
Материалы диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской работе, в учебном процессе при преподавании курсов административно-правовой, финансово-правовой направленности и др.
Апробация результатов исследования. Основные результаты работы
8
докладывались и получили положительную оценку на заседаниях кафедры административного права Московского университета МВД России, в ходе участия в научно-практических конференциях, нашли свое отражение в научных публикациях автора.
Структура диссертации, Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цели и задачи, объект и предмет исследования, раскрывается новизна выносимых на защиту положений, показывается теоретическая и практическая значимость полученных выводов и предложений, указываются сведения об апробации результатов исследования.
В первой главе - «Общая характеристика законодательства о банках и банковской деятельности» - исследуются исторические предпосылки формирования субинститута административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности, обосновывается принадлежность банковской деятельности к объектам административно-правового регулирования, исследуется система законодательства о банках и банковской деятельности, определяется роль и значение административно-правовой охраны в механизме защиты законодательства о банках и банковской деятельности от противоправных посягательств.
В первом параграфе - «Банковская деятельность как объект административно-правового регулирования» - диссертант рассматривает историю развития банковской деятельности, становление отечественной банковской системы и правовых механизмов её защиты.
Банки составляют неотъемлемую часть современного денежного
хозяйства, их деятельность тесно связана с потребностями воспроизводства.
Находясь в центре экономической жизни, обслуживая интересы
производителей, банки опосредуют связи между промышленностью и
9
торговлей, сельским хозяйством и населением. Банки - это атрибут не отдельно взятого экономического региона или какой-либо одной страны, сфера их деятельности не имеет ни географических, ни национальных границ. Это «планетарное» явление, обладающее колоссальной финансовой мощью, значительным денежным капиталом.
Исследуя процесс появления и развития законодательства, организационно-правовых форм деятельности в сфере банковской деятельности в рамках первого параграфа диссертации, автор делает вывод о том, что административно-правовая охрана банковской деятельности была обусловлена развитием как общества, так и государства во все исторические периоды.
В современных условиях банковская деятельность охватывает достаточно широкий спектр особых общественных отношений, часть из которых является объектом административно-правового регулирования и административно-правовой охраны. Определяя рассматриваемое явление как объект регулирования норм административного права, автор останавливается на самом понятии банковской деятельности, отмечая, что, несмотря на то, что законодатель и правоприменители давно и широко используют термин «банковская деятельность», легальное определение этого термина отсутствует. Кроме того, в научных кругах вопрос о понятии «банковская деятельность» также является дискуссионным.
Диссертант предлагает собственное научно обоснованное определение банковской деятельности и рассматривает её как систему постоянно осуществляемых банковских операций надлежащим субъектом (банком или иной кредитной организацией) на основании лицензии Банка России,.
Отсутствие законодательного определения банковской деятельности предоставило некоторую свободу в понимании данного термина. Общими чертами выступают следующие: банковская деятельность является разновидностью предпринимательской деятельности; осуществление банковской деятельности предполагает наличие лицензии Банка России. Вместе с тем попытки некоторых ученых обозначить границы банковской
10
деятельности приводят к искажению ее правовой сущности.
При определении объекта административно-правового регулирования банковской деятельности необходимо учитывать несколько определяющих критериев. Главный критерий определения объекта административно-правового регулирования банковской деятельности — это безопасность общественных отношений, возникающих в процессе осуществления банковской деятельности (финансовая, экономическая, личная).
Производные критерии - легализация банковской деятельности, закрепление гарантий обеспечения прав участников рассматриваемых правоотношений, закрепление специфики банковской деятельности.
Автор отмечает, что первый уровень банковской системы занимают: Банк России, Федеральная служба по финансовым рынкам и Агентство по страхованию вкладов. Появление полисубъектности на первом уровне банковской системы не означает, что монополизм Банка России в области управления банковской системой, о котором давно писали в литературе, окончательно преодолен. Ни одна из функций Банка России так и не была передана другим органам управления. Однако вновь возникшие потребности в области государственного регулирования банковской и вспомогательной деятельности породили новые функции, которые были переданы законодателем в компетенцию вновь созданных органов. Правовое положение указанных субъектов первого уровня банковской системы различно. Банк России является основным органом управления банковской системой, однако, как известно не относится к органам исполнительной власти.
Второй уровень банковской системы занимают ее основные и вспомогательные участники: кредитные организации, включая филиалы и представительства иностранных банков, и организации банковской инфраструктуры - банковские союзы и ассоциации, банковские группы и холдинги, а также бюро кредитных историй. Отношения между элементами второго уровня строятся на основе координации, т.е. носят частноправовой, главным образом договорный, характер.
Банковская система Российской Федерации - это внутренне организованная, объединенная общими целями и задачами, способная к саморазвитию и саморегулированию совокупность кредитных организаций, органов управления и организаций банковской инфраструктуры. Эта система входит в другую, более крупную систему. Банковская система - часть финансовой системы Российской Федерации. Со своей стороны банковская система может также состоять из других систем. Например, в нее входит система бюро кредитных историй.
Проведенный в рамках первого параграфа диссертации анализ показал, что легальное определение банковской системы Российской Федерации, которое имеется в ст. 2 Закона о банках, не адекватно современному состоянию развития банковской системы и нуждается в соответствующем изменении.
Во втором параграфе — «Система законодательства РФ о банках и банковской деятельности» - отмечается, что на сегодняшний день к числу законов, регулирующих банковскую деятельность, можно отнести следующие: «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», «О кредитных историях», Гражданский, Налоговый, Бюджетный кодексы Российской Федерации и др. Некоторые из указанных нормативных правовых актов являются специализированными «банковскими» законами, другие затрагивают лишь отдельные аспекты банковской деятельности в рамках каких-либо иных сфер общественных отношений.
В условиях, когда сложился достаточно массивный блок законодательства, регулирующего организацию банковской деятельности, постановка вопроса о его возможной систематизации путем кодификации представляется наиболее своевременной. Концепция Банковского кодекса России, разработанная в 2000 г. представительными группами банковского сообщества и органов государственной власти, положила начало
12
соответствующей кодификации банковского законодательства.
Как представляется, фундаментальной основой Банковского кодекса Российской Федерации должно стать разграничение публично-правовых и частноправовых начал в правовом регулировании общественных отношений с участием банков. Комплексный характер отрасли банковского законодательства порождает проблему допустимости диспозитивного метода правового регулирования деятельности Банка России и императивного метода правового регулирования деятельности кредитных организаций. По нашему мнению, соответствующее разграничение должно быть закреплено не только в тексте «основных положений» Банковского кодекса, но и явиться его общей идеологией. Правоприменитель должен, с одной стороны, осознавать «свободу», с другой - чувствовать «возможную свободу» поведения участников банковских правоотношений.
Здесь диссертант подробно рассматривает и даёт оценку принятой Правительством РФ и Банком России «Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации».
Исходя из анализа предлагаемых в Стратегии положений и рекомендаций, автор выделяет пять главных направлений совершенствования банковского законодательства в свете реализации Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации: развитие структуры банковского сектора; функциональное развитие банковской деятельности; развитие корпоративного управления, управления рисками и внутреннего контроля в кредитных организациях; регулирование банковской деятельности и банковский надзор; развитие конкурентной среды, рыночной дисциплины и обеспечение транспарентности деятельности кредитных организаций. В рамках этих направлений ниже рассмотрены наиболее существенные, по нашему мнению, вопросы совершенствования банковского законодательства.
При исследовании проблем систематизации законодательства о банковской деятельности особого внимания заслуживает вопрос о роли и значении нормативных правовых актов Банка России как источников
13
правового регулирования банковской деятельности, об их взаимосвязи с законодательными актами о банках и банковской деятельности.
Нормативные акты Банка России регулируют денежную систему, банковские операции и некоторые другие вопросы, затрагивающие права и законные интересы физических лиц, организаций и государства.
Банк России издает множество нормативных актов с техническими и технологическими нормами, многие из которых не нужны юристам, но их обилие затрудняет поиск и выявление необходимых правовых норм. Кроме того, в них много устаревших норм, противоречий с законами. Есть и противоречия между самими нормативными актами Банка России. Иногда Банк России придает своим актам форму, которая прямо не предусмотрена в федеральном законе.
На современном этапе своего развития законодательство о банковской деятельности нуждается в системном регулировании. Необходим четкий перечень источников банковского права, а его нормы должны обеспечивать необходимую стабильность.
Банковское право, очевидно, станет более упорядоченным и приобретет нужную ему стабильность, если будет принят Банковский кодекс Российской Федерации. Тогда появится стабильность в правовом регулировании банковских отношений и банковской системы, повысится доверие к ней со стороны вкладчиков и инвесторов. Но пока его отсутствие позволяет постоянно менять нормативные акты, которые регулируют существенные стороны банковской деятельности. В ряде случаев банковская система попадает в условия правовой неопределенности, а законодательство оказывается при этом бессильно перед псевдонормативными актами Банка России.
Определяя соотношение законодательного и подзаконного регулирования банковской деятельности, а также исследуя особенности административно-правового статуса банков и иных субъектов, осуществляющих банковскую деятельность, автор исходит из того, что правовой статус в целом, и административно-правовой статус в частности, банков и иных субъектов
банковской деятельности подлежит определению только законодательным путем. Банковская деятельность в своей основе также подлежит законодательному регулированию. Подзаконное регулирование банковской деятельности, осуществляемое Центральным банком Российской Федерации, должно носить вспомогательный характер, развивать законодательные положения и должны быть ориентированы на регулирование специфических нюансов банковской деятельности, не нашедшие отражение в текстах законов. При этом надо иметь в виду необходимость последующего законодательного закрепления этих «специфических нюансов», закрепленных в подзаконных актах Банка России. Полномочия Банка России на подзаконное регулирование должны носить исключительно делегированный законом характер. Отсутствие такого делегирования может свидетельствовать о необоснованном превышении полномочий Банка России, если им приняты нормативные акты по вопросам, подлежащим законодательному регулированию.
Анализируя состояние законодательства о банках и банковской деятельности, диссертант отмечает явный перекос в сторону её подзаконного регулирования.
В третьем параграфе - «Административно-правовая охрана законодательства о банках и банковской деятельности» - указывается, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает значительное расширение возможностей административно-юрисдикционной защиты экономических интересов. Существует административная ответственность за нарушения в области охраны собственности (гл. 7), в области предпринимательской деятельности (гл. 14), в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг (гл. 15), в области таможенного дела (гл. 16). Опасность такого рода правонарушений очевидна, их совершение ставит под угрозу интересы собственников - государства, организаций, физических лиц, снижает уровень экономической безопасности страны.
Одной из новелл КоАП РФ является ст. 15.26, предусматривающая
15
административную ответственность кредитных организаций за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности. С целью наглядного отображения состояния и возможностей административно-правовой охраны законодательства о банках и банковской деятельности автор детально рассматривает состав данного правонарушения.
Исследуя современное состояние и возможности административно-правовой охраны законодательства о банках и банковской деятельности, диссертант сформулировал ряд результирующих положений.
Административно-охранительное законодательство направлено на обеспечение жизнедеятельности норм законодательства о банках и банковской деятельности.
Административно-охранительным законодательством устанавливаются меры административного принуждения, которые могут применяться за нарушения в процессе банковской деятельности, а также за нарушение норм, определяющих правовой статус банков, иных кредитных организаций. Административно-охранительным законодательством определяется порядок осуществления банковского контроля и надзора, а также порядок реализации мер административного принуждения в сфере банковской деятельности.
Административно-охранительное законодательство в части, касающейся мер административного принуждения, должно быть представлено частично в рамках законодательства об административных правонарушениях (учитывая, что банковская деятельность является объектом регулирования только федеральных законов, такие нормы должны быть представлены только в КоАП РФ). Эта часть законодательства должна касаться мер административного наказания и мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Меры предупреждения и пресечения могут быть представлены в самом законодательстве о банках и банковской деятельности. Нормы, регламентирующие контрольно-надзорные правоотношения в сфере банковской деятельности, также должны быть представлены законодательством о банках и банковской деятельности. В КоАП РФ должны
16
быть перемещены нормы, определяющие порядок реализации мер административного наказания и обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Административно-охранительное законодательство должно быть представлено только законодательными источниками. Подзаконное регулирование в этой важнейшей для государства сфере необходимо минимизировать.
Современное состояние административно-охранительного
законодательства в сфере банковской деятельности характеризуется неправомерной концентрацией его норм в законодательстве о банках и банковской деятельности, необоснованным развитием его подзаконной составляющей, наличием значительных пробелов и рядом других качественных изъянов. Оптимизация должна быть осуществлена путём так называемого «раскассирования» профильных административно-охранительных норм, т.е. посредством включения в КоАП РФ норм, предусматривающих меры административного наказания, обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, а также норм, определяющих порядок применения соответствующих мер административного принуждения, действующих в рамках банковской деятельности, в частности путём перемещения из НК РФ в КоАП РФ норм, предусматривающих ответственность за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности или с помощью перевода из подзаконных актов в законодательные норм, определяющих порядок осуществления банковского надзора и контроля.
Вторая глава - «Административная ответственность как средство охраны законодательства о банках и банковской деятельности» -посвящена исследованию источников законодательства об административной ответственности как одного из средств охраны банковского законодательства. Автор уделяет внимание проблемам систематизации, классификации составов правонарушений в банковской сфере, вопросам реализации норм субинститута административной ответственности за нарушение законодательства о банках и
банковской деятельности.
В первом параграфе - «Источники законодательства РФ об административной ответственности как средства охраны законодательства о банках и банковской деятельности» — автор анализирует состояние административно-правовой охраны банковского законодательства в различные периоды истории, отмечая, что регулирование административно-правовой охраны отношений, развивающихся в процессе осуществления банковской деятельности, в частности в Российской империи, носило многоуровневый характер, который выражался в принятии законов и подзаконных нормативных актов. Причем большинство подзаконных актов принималось в отношении государственных и мелких кредитных учреждений. Что касается акционерных коммерческих банков, то для них разного рода инструкции и наказы почти не принимались, и данные учреждения могли действовать во многом самостоятельно в пределах своего устава. Это позволяет утверждать, что в условиях отсутствия обязательного лицензирования банковских операций деятельность коммерческих банков регламентировалась явно недостаточно.
С течением времени система административно-правовой охраны законодательства о банковской деятельности претерпела серьезные изменения. Однако целый ряд существовавших ещё в имперский период истории проблем до сих пор остается неразрешенным. В первую очередь, с точки зрения автора, это касается унификации и систематизации нормативных административно-правовых актов, обеспечивающих правовую охрану законодательства о банках и банковской деятельности и предусматривающих ответственность за совершение профильных для указанной сферы противоправных деяний.
Современная теория источников законодательства об административных правонарушениях нормативно отражена в ст. 1 КоАП РФ. В соответствии с ней предусмотрены два вида источников: на федеральном уровне - только КоАП РФ, на уровне субъектов Федерации - их законы об административных правонарушениях. Поскольку законодательство о банках и банковской
18
деятельности может быть только федеральным, то и источник законодательства об административных правонарушениях в сфере банковской деятельности может быть только федеральным. Это означает, что КоАП РФ может и должен восприниматься как единственный источник такого законодательства. Вместе с тем следует констатировать, что на сегодняшний день низкий уровень унификации отечественного законодательства об административной ответственности в банковской сфере приводит к многочисленным ошибкам в правоприменительной деятельности.
Во втором параграфе — «Система и классификация составов правонарушений в сфере банковской деятельности» - диссертант научно обосновывает выработанную им систему составов профильных правонарушений, отмечая, что система составов правонарушений в сфере банковской деятельности достаточно обширна. Исследование её особенностей требует определенной классификации. В качестве основания классификации автор рассматривает нормативный правовой акт, содержащий тот или иной состав рассматриваемой группы правонарушений. Исходя из этого, система составов представлена в следующем виде:
- составы нарушений законодательства о банках и банковской деятельности, предусмотренные КоАП РФ;
- составы нарушений законодательства о банках и банковской деятельности, предусмотренные Налоговым кодексом РФ;
- составы административных правонарушений, предусмотренные иными источниками законодательства о банках и банковской деятельности.
Следуя логике исследования, диссертант рассматривает содержание каждой из выделенных системных групп, опираясь на судебную практику высших судебных органов России.
Анализируя различные точки зрения на проблему систематизации составов правонарушений в сфере банковской деятельности, автор приходит к выводу об административно-правовой природе ответственности за совершение рассмотренных в параграфе правонарушений, а следовательно, меры такой
ответственности должны быть объединены в рамках одного нормативного правового акта - КоАП РФ, что на сегодняшний день стоит признать наиболее целесообразным. Кроме того, данный тезис подкрепляется положением ст. 1.1 КоАП РФ, провозглашающей принцип единства законодательства об административных правонарушениях. С другой стороны, возможен вариант создания в будущем профильного федерального нормативного правового акта, который обслуживал бы всю банковскую сферу и при должном уровне наполнения мог получить название «Банковский кодекс».
В третьем параграфе - «Особенности применения норм, предусматривающих административную ответственность за нарушение законодательства РФ о банках и банковской деятельности» - проведён анализ действующих норм, предусматривающих систему мер ответственности за нарушение банковского законодательства. Основу нормативных актов, устанавливающих ответственность кредитных организаций, составляют Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
При сопоставлении этих норм обнаружилась противоречивость и несогласованность административного и финансового законодательства, в частности при наложении штрафных санкций за нарушение кредитными организациями нормативов и иных обязательных требований Банка России.
Так, в соответствии с ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» штраф взыскивается с кредитной организации за совершение следующих деяний: нарушение федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России; непредставление информации; представление неполной или недостоверной информации; неисполнение в установленный Банком России срок его предписаний об устранении нарушений, выявленных в деятельности кредитной организации. В то же время КоАП РФ предусматривает наложение штрафа на кредитную организацию в случае нарушения ею установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований. Таким образом,
20
за одно и то же правонарушение (нарушение нормативов и предписаний Банка России) установлены два вида ответственности разными федеральными законами.
Несогласованность норм негативно влияет на правоприменительную деятельность Банка России при наложении штрафных санкций и вызывает многочисленные иски кредитных организаций в арбитражные суды об обжаловании действий Банка России.
В заключении формулируются наиболее значимые выводы и предложения.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах автора:
I. В изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Мелешин С.Е. Система законодательства о банках и банковской деятельности // Вестник Московского университета МВД России. 2008. № 7. С. 83-85. (0,2 пл.)
2. Мелешин С.Е. Источники законодательства об административной ответственности как средство охраны законодательства о банках и банковской деятельности // Вестник Московского университета МВД России. 2008. № 8. С, 135-137. (0,2 пл.)
3. Мелешин С.Е. Некоторые проблемы административной ответственности за нарушение порядка осуществления банковской деятельности // Вестник Московского университета МВД России. 2008. № 10. С. 44-46. (0,2 пл.)
II. В иных изданиях:
1. Мелешин С.Е. Административная ответственность за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности. Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008. - 128 с.
Формат 60/84/16. Объем 1,2 усл. печ. л. Тираж 100 экз. Заказ 20.
Отпечатано в ЗАО «Издательство ИКАР» Москва, ул. Академика Волгина, д. 6. Тел. 936-83-28. тел./факс 330-89-77
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Мелешин, Сергей Евгеньевич, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О БАНКАХ И БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
§ 1. Банковская деятельность как объект административноправового регулирования.
§ 2. Система законодательства РФ о банках и банковской деятельности.
§ 3. Административно-правовая охрана законодательства о банках и банковской деятельности.
ГЛАВА II. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ КАК СРЕДСТВО ОХРАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О БАНКАХ И
БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
§ 1. Источники законодательства РФ об административной ответственности как средства охраны законодательства о банках и банковской деятельности.
§ 2. Система и классификация составов правонарушений в сфере банковской деятельности. 110 к
§ 3. Особенности применения норм, предусматривающих административную ответственность за нарушение 152 законодательства РФ о банках и банковской деятельности.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административная ответственность за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности"
Актуальность темы исследования. Банковская система обеспечивает бесперебойное функционирование рыночной экономики, и не только потому, что она обслуживает отношения обращения, накопления и платежа хозяйствующих субъектов, но и потому, что она способна создавать кредитные деньги, составляющие основу денежной массы развитых стран, а также обеспечивает их достаточно стабильное экономическое развитие. Как доказано в трудах известного американского экономиста М.Фридмена, в случае серьезных нарушений основных принципов функционирования банковского сектора, он сам может явиться источником экономической нестабильности, приводящей государство к кризисным событиям, примером чего является финансовый кризис 1998 года.
Хранение банковской системой вкладов миллионов граждан и последующее превращение этих вкладов в заемные средства для хозяйствующих субъектов, распределяемых по закону рынка, усиливают значение как отдельного банка, так и всей банковской системы в целом. Следовательно, банковская система играет квазиобщественную роль, выполняет полезные функции для становления развитого общества, формирования социально значимых процессов в России, объединив мысль ведущих экономистов и финансистов страны о недопущении её хаотичного развития. Параллельно с этим интеграция российских банков в международное финансовое сообщество, функционирование на территории страны иностранных банков и связанные с этим дополнительные риски обусловили необходимость приведения требований российского банковского законодательства к стандартам, выработанным с учетом мирового опыта, а также формирования четкой координации органов исполнительной власти, задач и функций по, установлению правовой защиты профильного банковского законодательства.
Недостатки нормативно-правового регулирования применения административной ответственности в банковском секторе, противоречивая позиция Центрального банка Российской Федерации по целому ряду принципиальных правоприменительных вопросов, отсутствие единого понимания правовой природы ответственности за нарушение банковского законодательства обусловливают актуальность данного исследования.
Тематика диссертационного исследования заставляет обратить внимание на имеющиеся проблемы реформирования, совершенствования правового института административной ответственности при реализации его норм в банковской сфере.
Степень научной разработанности темы. Различным аспектам исследуемой проблематики в разное время уделялось внимание в трудах ученых в области административного, финансового права и общей теории государства и права.
Большое значение для исследования содержания правовой ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности имеют труды таких ученых, как С.С. Алексеев, А.Г. Братко, Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, Б.В. Россинский, Г. А. Тосунян, Н.Ю. Хаманева, Е.Ю. Грачева, О.М. Олейник, Л.Л. Попов, А.П. Шергин, М.А. Приданникова и многих других.
Отдавая должное ценности данных разработок, следует заметить, что вопросы применения административной ответственности за нарушение банковского законодательства на современном этапе, в условиях развивающегося мирового финансового кризиса не являлись предметом научного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, которые возникают и развиваются в связи с реализацией механизмов административно-правовой охраны, вызванной нарушением законодательства о банках и банковской деятельности.
Предметом исследования является система правовых норм, образующих административно-правовой субинститут ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является научно обоснованная оценка состояния правовой регламентации субинститута административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности, а также выработка возможных направлений совершенствования механизма применения норм указанного субинститута.
Реализация данных целей предполагает решение следующих задач:
- научно обосновать принадлежность банковской деятельности к объектам административно-правового регулирования;
- исследовать систему законодательства о банках и банковской деятельности;
- определить роль и значение административно-правовой охраны в механизме защиты законодательства о банках и банковской деятельности от противоправных посягательств;
- выделить и исследовать ключевые источники законодательства об административной ответственности как средства охраны законодательства о банках и банковской деятельности;
- выработать классификацию составов правонарушений в сфере банковской деятельности;
- исследовать механизм реализации административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности.
Теоретико-методологическая база исследования. Методологической базой диссертационного исследования являются основополагающие законы, категории и понятия философии, общенаучные и частные научные методы.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный метод познания, метод системного анализа, нормативно-логический метод, методы сравнительного правоведения и правового моделирования. В настоящем исследовании используются философские и специальные юридические категории. Положения и выводы диссертации основываются на анализе норм Конституции РФ, актов международного и административного законодательства, ведомственных нормативных актов органов исполнительной власти, решений высших судебных органов России и др.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых различных отраслей права, а также публикации в периодической печати и на Интернет-ресурсах по вопросам, связанным с исследуемой проблематикой.
Научная новизна исследования состоит в выработке и научном обосновании теоретических положений, раскрывающих взаимосвязь структурных элементов банковской деятельности в РФ. В качестве основной цели применения законодательства Российской Федерации о банках и банковской деятельности сформулирована необходимость определения правового, в том числе административно-правового, статуса банков, кредитных организаций, небанковских кредитных организаций и образуемых (учреждаемых) ими субъектов, функционирующих в банковской сфере. В условиях современного состояния правовой регламентации административно-правового субинститута ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности как основного охранительного механизма в рассматриваемой области выявлены существенные пробелы в применении норм административной ответственности, как следствие в диссертации выделены основные направления, а также предложены конкретные шаги по совершенствованию банковского законодательства.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Главными направлениями совершенствования банковского законодательства являются — развитие структуры банковского сектора; функциональное развитие банковской деятельности; развитие корпоративного управления, управления рисками и внутреннего контроля в кредитных организациях; законодательное регулирование банковской деятельности и банковский надзор; развитие конкурентной среды, рыночной дисциплины и обеспечения транспарентности деятельности кредитных организаций.
2. Структура банковской деятельности в РФ представлена совокупностью банковских операций, банковских сделок, а также деятельностью на рынке ценных бумаг.
3. Законодательство РФ о банках и банковской деятельности призвано определить правовой, в том числе административно-правовой, статус банков, кредитных организаций, небанковских кредитных организаций и образуемых (учреждаемых) ими субъектов, функционирующих в банковской сфере.
4. Банк России продолжает использовать формы актов, которые не соответствуют указанным в Федеральном законе РФ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» трем разновидностям. Помимо них, он издает письма и так называемые указания оперативного характера, которые федеральным законодательством не предусмотрены. В связи с этим, порядок принятия нормативных актов Банком России нуждается в тщательном законодательном урегулировании.
5. Источниками законодательства РФ о банках и банковской деятельности являются только федеральные законы. Соответственно административная ответственность за их нарушение может быть установлена лишь федеральным законом, а именно КоАП РФ, поскольку согласно ст. 1 КоАП РФ на федеральном уровне законодательство об административных правонарушениях может быть представлено исключительно КоАП РФ. В
КоАП РФ должны быть перемещены нормы, определяющие порядок реализации мер административного наказания и обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Административно-охранительное законодательство должно быть представлено только законодательными источниками. Подзаконное регулирование в этой важнейшей для государства сфере необходимо минимизировать.
6. Статья 7 Федерального закона РФ «О Центральном банке РФ (Банке России)» закрепила правило, по которому «нормативные акты Банка России в полном объёме направляются в необходимых случаях во все зарегистрированные кредитные организации». Таким образом, вопрос о том, нужны или не нужны те или иные нормативные акты Банка России кредитным организациям, решает Банк России. Здесь необходима определённость, так как проблема доступности нормативных актов Банка России важна и для кредитных организаций, и для их клиентов. Очевидно, следует предусмотреть в федеральном законодательстве обязательную рассылку этих нормативных актов по всем кредитным организациям.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение материалов настоящего исследования состоит в научном обосновании административной ответственности как одного из основных средств правовой охраны законодательства о банках и банковской деятельности. Выводы и предложения диссертации дополняют основные положения теории административного, финансового права, определяют роль и значение административной ответственности в системе средств защиты профильного банковского законодательства от противоправных посягательств.
Практическое значение исследования состоит в комплексном описании общих закономерностей и специфики административно-правовой охраны отношений, развивающихся в банковской сфере.
Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем применения мер административной ответственности за нарушение норм банковского законодательства. Содержащиеся в диссертационном исследовании рекомендации, связанные с совершенствованием правового регулирования указанной сферы жизни общества, могут быть использованы в правотворческой деятельности государства.
Материалы диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской работе, в учебном процессе при преподавании курсов административно-правовой, финансово-правовой направленности и др.
Апробация результатов исследования. Основные результаты работы докладывались и получили положительную оценку на заседаниях кафедры административного права Московского университета МВД России, в ходе участия в научно-практических конференциях, нашли свое отражение в научных публикациях автора.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Мелешин, Сергей Евгеньевич, Москва
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Настоящее исследование, с нашей точки зрения, представляет собой качественно новый взгляд на особенности реализации норм административной ответственности в условиях действия современного банковского законодательства. Приведенные в работе доводы, на наш взгляд, позволили достаточно полно охарактеризовать субинститут административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности с позиций теории административного права и сделать следующие выводы, способствующие комплексному, объективному пониманию истинной сущности рассматриваемого правового явления:
- административно-правовая охрана банковской деятельности обусловлена развитием как общества, так и государства во всех исторических периодах;
- в узком смысле, под банковской деятельностью понимается деятельность, осуществляемая кредитной организацией на основе лицензии Банка России в пределах, установленных законодательством о банках и банковской деятельности;
- в широком смысле, под банковской деятельностью понимается сложный механизм функционирования специализированных организаций по 4
1 поводу одновременного оказания банковских услуг и осуществлению денежно-кредитного регулирования;
- структура банковской деятельности представлена совокупностью банковских операций, банковских сделок, а также деятельностью на рынке ценных бумаг;
- главный критерий определения объекта административно-правового регулирования банковской деятельности — это безопасность общественных отношений, возникающих в процессе осуществления банковской деятельности (финансовая, экономическая, личная);
- первый уровень банковской системы занимают: Банк России, Федеральная служба по финансовым рынкам и Агентство по страхованию вкладов;
- второй уровень банковской системы занимают ее основные и вспомогательные участники: кредитные организации, включая филиалы и представительства иностранных банков, и организации банковской инфраструктуры: банковские союзы и ассоциации, банковские группы и холдинги, а также бюро кредитных историй. Отношения между элементами второго уровня строятся на основе координации, т.е. носят частноправовой, главным образом договорный характер;
- банковская система Российской Федерации — это внутренне организованная, объединенная общими целями и задачами, способная к саморазвитию и саморегулированию совокупность кредитных организаций, органов управления и организаций банковской инфраструктуры;
- кодификации банковского законодательства как особый способ правотворческой деятельности может способствовать не только оптимизации самой банковской деятельности, но и ее правового регулирования, а соответственно, повышению эффективности функционирования всей денежно-кредитной системы;
- изменение параметров структуры банковского сектора (таких, как концентрация капитала, оказание отдельных видов услуг, размещение ' кредитных организаций по регионам) должно происходить на рыночных принципах, а роль государства состоит в обеспечении на законодательном уровне и при регулировании процессов концентрации и централизации капитала условий, способствующих реализации целей развития банковского сектора, включая: защиту интересов кредиторов, вкладчиков, клиентов и собственников кредитных организаций; развитие рынка банковских услуг и повышение уровня удовлетворения спроса на них; укрепление рыночной дисциплины и развитие конкуренции на рынке банковских услуг; реорганизацию устойчивых кредитных организаций на основе принципа добровольности;
- Банк России издает множество нормативных актов с техническими и технологическими нормами, многие из которых не нужны юристам, но их обилие затрудняет поиск и выявление необходимых правовых норм. Кроме того, в них много устаревших норм, противоречий с законами. Есть и противоречия между самими нормативными актами Банка России. Иногда Банк России придает своим актам форму, которая прямо не предусмотрена в федеральном законе;
- В ФЗ РФ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» указано, что Банк России по вопросам его компетенции «издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты». Однако в Конституции РФ говорится не о нормативных актах, а о нормативных правовых актах. Использование законодателем именно этого термина объясняется статусом Банка России. Это не орган государства, банк, уполномоченный государством на проведение эмиссии наличных денег, организации денежного обращения в стране, банковского регулирования и банковского надзора. Нормотворческая функция ему делегирована государством;
- банковская операция — это не содержание сделки, а форма ее реализации, которая регулируется нормативными актами Банка России,' поскольку он уполномочен устанавливать правила банковских операций. Но к содержанию самой сделки эти правила не применимы;
- специфика нормативных актов Банка России, помимо прочего, выражается в правилах их подготовки. В абзаце 2 ст. 7 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» указано, что «правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно». Такие правила предусмотрены Банком России и отличаются от правил для издания нормативных актов органами исполнительной власти;
- Банк России продолжает использовать формы актов, которые не соответствуют указанным в Федеральном законе РФ «О Центральном банке
РФ (Банке России)» трем разновидностям. Помимо них, он издает письма и так называемые указания оперативного характера, которые федеральным законодательством не предусмотрены, и, соответственно, их юридические свойства не вполне понятны;
- на современном этапе своего развития законодательство о банковской деятельности нуждается в системном регулировании. Необходим четкий перечень источников банковского права, а его нормы должны обеспечивать необходимую стабильность;
- юридическая техника нормативных актов Банка России нуждается в совершенствовании. Только слишком большим числом выпускаемых актов и постоянными их изменениями можно объяснить такую ситуацию, когда Банк России вынужден оставлять без изменения те акты, которые противоречат очередному издаваемому им же нормативному акту. Бывает, что в нормативный акт вносятся изменения, а имеющиеся противоречия в этом же акте остаются. И не только противоречия, но и ссылки на отмененные нормативные акты, на деятельность департаментов, которых нет или которые уже реорганизованы;
- источниками законодательства о банках и банковской деятельности являются только федеральные законы. Соответственно административная ответственность за их нарушение может быть установлена только федеральным законом, т.е. КоАП РФ, поскольку согласно ст. 1 КоАП РФ на федеральном уровне законодательство об административных правонарушениях может быть представлено только КоАП РФ;
- основным правовым источником, обеспечивающим административно-правовую охрану рассматриваемой в диссертации сферы общественных отношений, является КоАП РФ;
- административно-охранительное законодательство направлено на обеспечение жизнедеятельности норм законодательства о банках и банковской деятельности;
- административно-охранительным законодательством устанавливаются меры административного принуждения, которые могут применяться за нарушения в процессе банковской деятельности, а также за нарушение норм, определяющих правовой статус банков, иных кредитных организаций;
- административно-охранительным законодательством определяется порядок осуществления банковского контроля и надзора. Административно-охранительным законодательством определяется порядок реализации мер административного принуждения в сфере банковской деятельности; современное состояние административно-охранительного законодательства в сфере банковской деятельности характеризуется неправомерной концентрацией его норм в законодательстве о банках и банковской деятельности, необоснованным развитием его подзаконного составляющего, наличием значительных пробелов и рядом других качественных изъянов;
- при сопоставлении ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ, с одной стороны, и ч. 1 ст. 75 ФЗ РФ «О Центральном банке России» и норм Инструкции Банка России «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности» от 31 марта 1997 г. № 59, с другой, обнаруживается коллизия норм банковского и административного законодательства;
- в целом нормы КоАП РФ, устанавливающие ответственность банков и их должностных лиц, нельзя оценить однозначно. С одной стороны, они представляют собой определенный шаг вперед в правовом регулировании банковской деятельности. В них прослеживается явная тенденция к унификации регламентации ответственности за нарушения различных требований, предъявляемых к такой деятельности, которые отражены во множестве часто противоречивых нормативных правовых актов специального характера. В некоторых из них (ст. 15.2, 15.10) административная ответственность на федеральном уровне установлена впервые. С другой стороны, налицо значительное количество недоработок, касающихся специфики банковской деятельности. Так, ряд формулировок статей КоАП РФ значительно уже диспозиций норм этих статей. Допускаются формулировки, не соответствующие терминологии специального законодательства (например, ст. 15.2 — «учреждения банка»). Кроме того, значительное количество норм (ст. ст. 15.7, 15.8, 15.9) устанавливает ответственность за налоговые правонарушения, что является прерогативой Налогового кодекса РФ и давно им урегулирована;
- система составов правонарушений в сфере банковской деятельности может быть представлена в следующем виде: 1) составы нарушений законодательства о банках и банковской деятельности, предусмотренные КоАП РФ; 2) составы нарушений законодательства о банках и банковской деятельности, предусмотренные Налоговым кодексом РФ; 3) составы административных правонарушений, предусмотренные иными источниками законодательства о банках и банковской деятельности;
- меры воздействия, перечисленные в ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)», исходя из положений, закрепленных теорией права, можно систематизировать на предупредительные, пресекательные меры и меры ответственности;
- ответственность за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности является финансово-правовой разновидностью административной ответственностью, которую условно можно назвать «банковской ответственностью».
- основанием «банковской ответственности» является банковское правонарушение, это противоправное, виновное действие (бездействие) кредитной организации, заключающееся в нарушении установленного порядка осуществления банковской деятельности, за которое действующим законодательством предусмотрена ответственность.
Проведенный анализ проблем административно-правовой защиты законодательства о банках и банковской деятельности позволил сформулировать на базе сделанных выводов ряд полезных, на наш взгляд, предложений:
- оптимизация соответствующего, «охранительного» банковского законодательства должна быть осуществлена путём так называемого «раскассирования» профильных административно-охранительных норм, то есть посредством включения норм, предусматривающих меры административного наказания, обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, а также норм, определяющих порядок применения соответствующих мер административного принуждения, действующих в рамках банковской деятельности, в КоАП РФ, в частности, путем перемещения из НК РФ в КоАП РФ норм, предусматривающих ответственность за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности или с помощью перевода из подзаконных актов в законодательные норм, определяющих порядок осуществления банковского надзора и контроля;
- фундаментальной основой Банковского кодекса Российской Федерации должно стать разграничение публично-правовых и частноправовых начал в -правовом регулировании общественных отношений с участием банков. По нашему мнению, соответствующее разграничение должно быть закреплено не только в тексте «основных положений» Банковского кодекса, но и явиться его общей идеологией;
- при разработке проекта Банковского кодекса РФ необходимо доктринально осмыслить понятийный аппарат, который ляжет в основу законодательных конструкций будущего закона. В этих целях необходима разработка не только понятия и состава участников банковской системы, но и принципов ее организации и функционирования;
- двухуровневый характер банковской системы выражается в двуединой направленности правового регулирования банковской деятельности: с одной стороны, это определение регламента работы коммерческих банков, с другой - установление порядка функционирования Банка России как органа денежно-кредитного регулирования. В связи с этим, возможно рассмотрение варианта названия соответствующего кодекса не как банковского, а как кодекса денежно-кредитного регулирования; главными направлениями совершенствования банковского законодательства, с нашей точки зрения, являются - развитие структуры банковского сектора; функциональное развитие банковской деятельности; развитие корпоративного управления, управления рисками и внутреннего контроля в кредитных организациях; регулирование банковской деятельности и банковский надзор; развитие конкурентной среды, рыночной дисциплины и обеспечение транспарентности деятельности кредитных организаций;
- в статье 7 Федерального закона РФ «О Центральном банке РФ (Банке России)» закреплено правило, по которому «нормативные акты Банка России в полном объеме направляются в необходимых случаях во все зарегистрированные кредитные организации». Таким образом, вопрос о том, нужны или не нужны те или иные нормативные акты Банка России кредитным организациям, решает Банк России. Здесь необходима определенность, так как проблема доступности нормативных актов Банка России важна и для кредитных организаций, и для их клиентов. Очевидно, следует предусмотреть в федеральном законодательстве обязательную рассылку этих нормативных актов по всем кредитным организациям; представляется целесообразным законодательно урегулировать порядок принятия нормативных актов Банком России; административно-охранительное законодательство в части, касающейся мер административного принуждения, должно быть представлено частично в рамках законодательства об административных правонарушениях (учитывая, что банковская деятельность является объектом регулирования только федеральных законов, такие нормы должны быть представлены только в КоАП РФ). Эта часть законодательства должна касаться мер административного наказания и мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Меры предупреждения и пресечения могут быть представлены в самом законодательстве о банках и банковской деятельности. Нормы, регламентирующие контрольно-надзорные правоотношения в сфере банковской деятельности, также должны быть представлены законодательством о банках и банковской деятельности. В КоАП РФ должны быть перемещены нормы, определяющие порядок реализации мер административного наказания и обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Административно-охранительное законодательство должно быть представлено только законодательными источниками;
- по своей правовой природе ответственность за совершение правонарушений в сфере банковской деятельности является административной, а, следовательно, меры такой ответственности должны быть объединены в рамках одного нормативно-правового акта — КоАП РФ, что на сегодняшний день, с нашей точки зрения, стоит признать наиболее целесообразным. Кроме того, данный тезис подкрепляется положением статьи 1.1 КоАП РФ, провозглашающей принцип единства законодательства об административных правонарушениях. С другой стороны возможен вариант создания профильного федерального нормативно-правового акта, который бы обслуживал всю банковскую сферу и при должном уровне наполнения мог получить название кодекса;
- в банковском законодательстве необходимо закрепить принцип ответственности за вину.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Административная ответственность за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности»
1. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993) / Российская газета, № 237, 25.12.1993.
2. Федеральный конституционный закон РФ от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 02.03.2007) / Российская газета, №245, 23.12.1997.
3. Постановление Конституционного Суда РФ от 12.10.1998 № 24-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона РФ от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в РФ» / Российская газета, № 199, 20.10.1998.
4. Постановление Пленума ВАС РФ от 28.02.2001 № 5 «О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса РФ» / Вестник ВАС РФ, №7, 2001.
5. Постановление Пленума ВАС РФ № 2 от 27.01.2003 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» / Вестник ВАС РФ, 2003, № 3.
6. Федеральный закон РФ от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (в ред. от 08.04.2008) / Российская газета, № 27, 10.02.1996.
7. Гражданский кодекс РФ (Часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (в ред. от 14.07.2008) / Российская газета, № 23, 06.02.1996, № 24, 07.02.1996, № 25, 08.02.1996, №27, 10.02.1996.
8. Федеральный закон РФ от 22.04.1996 г. № 39-Ф3 «О рынке ценных бумаг» (в ред. от 06.12.2007) / Российская газета, № 79, 25.04.1996.
9. Уголовный кодекс РФ от 13.06.1996 № 63-Ф3 (в ред. от 22.07.2008) / Российская газета, № 113, 18.06.1996, № 114, 19.06.1996, № 115, 20.06.1996, № 118, 25.06.1996.
10. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в ред. от 01.12.2007) (с изм. и доп., вступившими в силу с 01.01.2008) / Российская газета, № 153154, 12.08.1998.
11. Налоговый кодекс РФ (Часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (в ред. от 30.06.2008) / Российская газета, № 148-149, 06.08.1998.
12. Федеральный закон РФ от 25.02.1999 № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» (в ред. от 01.12.2007) (с изм. и доп., вступившими в силу с 01.01.2008) / Российская газета, № 41-42, 04.03.1999.
13. Федеральный закон РФ от 09.07.1999 № 154-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в часть первую Налогового кодекса РФ» (в ред. от 27.07.2006) / Собрание законодательства РФ, 12.07.1999, № 28, ст. 3487.
14. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в ред. от 14.07.2008) / Российская газета, № 256, 31.12.2001.
15. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 г. № 197-ФЗ (в ред. от 28.02.2008) / Российская газета, № 256, 31.12.2001.
16. Федеральный закон РФ от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» (в ред. от 26.04.2007) / Российская газета, № 127, 13.07.2002.
17. Федеральный закон РФ от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (с изм. и доп., вступившими в силу с 01.02.2008) / Российская газета, № 209-210, 02.11.2002.
18. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-Ф3 (в ред. от 22.07.2008) / Российская газета, № 220, 20.11.2002.
19. Федеральный закон РФ от 24.12.2002 № 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год» (в ред. от 10.11.2004, с изм. от 14.07.2005) / Российская газета, № 244, 28.12.2002.
20. Федеральный закон РФ от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» (в ред. от 13.03.2007) // СЗ РФ. 2003. № 52 (часть I). Ст. 5029.
21. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ (в ред. от 13.05.2008) / Российская газета, № 1, 12.01.2005.
22. Федеральный закон РФ от 30.12.2004 № 218-ФЗ «О кредитных историях» (в ред. от 24.07.2007) / Российская газета, № 2, 13.01.2005.
23. Федеральный закон от 03.05.2006 № 60-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» и Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» / Российская газета, № 96, 06.05.2006.
24. Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 г. № 317 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам» (в ред. от 06.05.2008) / Российская газета, № 142, 06.07.2004.
