СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Сухарев, Александр Сергеевич, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
Глава 1.
Организационно-правовая система военных комиссариатов.
§ 1. Общая характеристика назначения, создания и развития военных комиссариатов.
§ 2. Система и особенности военных комиссариатов как территориальных органов Министерства обороны Российской Федерации.
§ 3. Аппарат военного комиссариата.
Глава II.
Основные направления деятельности военных комиссариатов.
§1. Принципы деятельности, задачи и функции военных комиссариатов.
§2. Компетенция военного комиссара.
§3. Взаимодействие военных комиссариатов с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления при решении задач оборонного характера.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административно-правовое положение военных комиссариатов"
Актуальность диссертации.
Научное исследование административно-правового положения военных комиссариатов в системе исполнительной власти является одной из весьма редко встречающихся тем диссертационных работ. В науке административного права ранее не раскрывалась специфика административно-правового статуса этих органов военного управления по сравнению с исследованием административно-правового статуса территориальных органов иных федеральных органов исполнительной власти.
Вопросы административно-правового положения военных комиссариатов являются одними из наименее разработанных административно-правовой наукой. Такая ситуация сложилось в силу ряда объективных причин.
Опыт ведения организационной деятельности в период Великой Отечественной войны и работы в иных чрезвычайных условиях в последующий исторический период позволил Министерству Обороны СССР выработать чёткую систему, позволявшую органам военного управления всех уровней и, в том числе военным комиссариатам, во исполнение поставленных задач осуществлять свои функции без особых сбоев и нарушений. Однако надлежащее функционирование прежней системы военного управления, помимо наличия аспекта правового, предполагало и аспект идеологический, в определенной мере восполнявший правовые пробелы.
На протяжении практически всего периода существования Союза ССР в стране существовала достаточно жесткая и отлаженная система государственного управления, названная в конце 80-х годов административно-командной системой. Господствовавшее в высших эшелонах власти в советский период истории страны и активно навязывавшееся обществу через мощную систему агитации и пропаганды мнение об абсолютной верности и непогрешимости политических решений, принимаемых на высшем уровне, в совокупности с традиционной и во многом оправданной закрытостью оборонного ведомства, в условиях деидеологизации общества и обнажившихся правовых пробелов неизбежно привело, в ходе изменения системы и принципов государственного управления, к сокращению полномочий военных комиссариатов при одновременном усложнении их внутренней структуры, падению их роли в системе органов как военного, так и государственного управления, а также привело к фактическому обеднению законодательства, регулирующего вопросы оборонного блока.
Последовавшие за "периодом застоя" "перестройка" и "демократизация" в Советском Союзе, а затем и в Российской Федерации, повлекли за собой возникновение и развитие ряда существенных, подчас необратимых процессов и изменений как в политическом, территориальном, так и в социально-экономическом и идеологическом аспектах жизнедеятельности общества. Отказ от ранее официально признанной идеологии марксизма-ленинизма и от принципа наличия государственной идеологии вообще повлёк за собой смену акцентов в правосознании и, как следствие, в поведении граждан. Пробелы в законодательстве, имевшие место и ранее, но компенсировавшиеся в определенной мере системой государственного воспитания и формирования мировоззрения, в последний исторический период (последнее десятилетие) не компенсированы практически ничем. С этим связаны многочисленные сложности, возникающие в процессе осуществления управленческих функций органами исполнительной власти в целом и, в частном случае -военными комиссариатами, как территориальными органами одного из федеральных органов исполнительной власти - Министерства Обороны РФ.
Кризисная ситуация в деятельности территориальных органов военного управления возникла в конце 80-х годов ХХв., когда произошла либерализация многих аспектов жизни общества, государство отказалось от командных способов управления, не выработав иных.
Значимыми вехами процесса обновления законодательства и иных нормативных правовых актов по вопросам обороны, воинской обязанности и военной службы, явилось принятие ряда нормативно-правовых актов, в числе которых можно привести Закон РФ от 24 сентября 1992 г. № 3531-1 "Об обороне"1, Закон РФ от 11 февраля 1993 г. № 4455-1 "О воинской обязанности и военной службе"2, Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации"3, Постановление Правительства РФ от 19 августа 1994 г. № 979 "Об утверждении Положения о военных комиссариатах"4, Постановление Правительства РФ от 22 марта 1995 г. № 292 "Об утверждении Положения о воинском учете"5 и др.
Данный блок нормативно-правовых актов практически в самом начале процесса становления российского законодательства по вопросам обороны юридически определил понятие обороны, существо и содержание оборонных мероприятий, компетенцию лиц, занимающих государственные должности государственной службы, органов власти и должностных лиц в области обороны, порядок воинского учёта и призыва на военную службу различных категорий граждан Российской Федерации и ряд других не менее существенных вопросов.
Главное, что определяющим образом повлияло на перестройку всей системы российских органов военного управления - это невозможность использования государством в новых условиях старых механизмов регулирования вопросов военно-управленческой деятельности, характерных для советского периода. В условиях возрастающего значения укрепления государственности в целом не менее актуальным стало и развитие блока оборонного законодательства и иных нормативных правовых актов по вопросам обороны. Текст Закона опубликован в Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 22 октября 1992 г. № 42, ст. 2331. Федеральным законом от 3 1 мая 1996 г. № 61-ФЗ настоящий Закон признан утратившим силу.
2 Текст Закона опубликован в Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 4 марта 1993 г. № 9, ст. 325.
Федеральным законом от 28 марта 1998 г. № 53-Ф3 настоящий Закон признан утратившим силу.
3 Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. N 3 1-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации". Текст Федерального закона опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации от 3 марта 1997 г., N 9, ст. 1014. Федеральным законом РФ от 16 июля 1998 г. N 97-ФЗ в настоящий Федеральный закон внесены изменения
4 Текст опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации от 27 октября 1997 г., № 43 , ст. 4983
В новых условиях, в том числе и в связи с неоднородным общественным мнением и отношением к вопросам призыва на военную службу, существенно возрос общественный интерес к военному ведомству, его деятельности и регулирующему эту деятельность законодательству. Серьезные научные исследования по анализу некоторых аспектов нового военного законодательства стали появляться примерно с 1995 года, что было связано с достаточно длительным периодом формирования новой нормативной базы, регулирующей вопросы обороны, который не завершен еще и до сих пор. Однако комплексных работ, посвященных научному анализу правового статуса военных комиссариатов именно с административно-правовых позиций, на сегодняшний день практически нет.
Вместе с тем, подобный анализ является в настоящее время действительно весьма актуальным. Практически во всех правоотношениях, возникающих в сфере исполнительно-распорядительной деятельности военных комиссариатов, наряду с физическими и юридическими лицами - субъектами правоотношения, другой их стороной выступает уполномоченный государством орган - военный комиссариат. При этом в разработке военно-правовой тематики наметился явный дисбаланс - права, обязанности и необходимая деятельность лиц, установленные в рамках законодательства об обороне, описаны весьма подробно, хотя и не без пробелов, а административно-правовое положение, полномочия, функции и структура военных комиссариатов почему-то считаются "внутренними" вопросами военного ведомства, не представляющими большого научного интереса. Однако нельзя не отметить весьма важную роль военных комиссариатов как в развитии и осуществлении ряда существенных практических вопросов оборонного характера, так и в подготовке проектов отраслевых нормативно-правовых актов. От того, насколько совершенными будут организационная структура и
5 Текст постановления опубликован в Собрании шконодательстна Российской Федерации от 27 марта 1995 г., Хи 13. cr. 1152. Постановлением Правительства РФ от 25 декабря 1998 г. № 1541 настоящее постановление причнано утратившим силу. функциональная компетенция военных комиссариатов, от того, насколько стоящие перед военными комиссариатами цели и задачи отвечают требованиям сегодняшнего дня, от того, насколько достаточны и разумно распределены функции и права, предоставленные системе военных комиссариатов, и, наконец, от того, насколько эффективно данные органы военного управления осуществляют свою практическую деятельность, в конечном итоге во многом зависят состояние и развитие всей оборонной деятельности страны, защищенность ее политических интересов и, конечно, интересы граждан. Состояние научной разработанности темы.
Нормативно-правовые акты по военно-правовой тематике стали появляться в России еще в средние века, они представляют в настоящее время не только исторический интерес. Интересны они, например, с точки зрения анализа функций мобилизационных структур военного ведомства и их роли в реализации некоторых элементов военной политики, или рассмотрения возникновения и изменения структуры и компетенции органов, выполнявших функции военных комиссариатов, существовавших в условиях изменения политической системы.
Советский период не дал юридической науке слишком много исследователей административно-правовых вопросов, возникающих в сфере местного военного управления. А имеющиеся для публичного доступа книги в настоящее время можно использовать только для изучения истории военных комиссариатов. Теоретические же выводы о роли военных комиссариатов в обеспечении государственной обороноспособности в СССР и впоследствии в РФ, анализ их административно-правового статуса и целесообразность их сохранения, как системы территориальных подразделений Министерства обороны, в силу вполне оправданной засекреченности многих аспектов военно-мобилизационной деятельности, имели в основном закрытый, военно-прикладной характер и вряд ли публиковались в открытых научных трудах по административно-правовой тематике.
Становление нового российского военного законодательства первоначально вызвало наибольший интерес у юристов-практиков, в связи с чем первая половина 90-х годов характеризуется изданием публикаций, носящих чисто практический, прикладной характер, разъясняющих порядок и правила совершения тех или иных военно-административных процедур, реализацию некоторых прав и исполнение некоторых обязанностей. Вполне очевидно, что научная ценность таких работ ограничена, впрочем, их авторы обычно и не ставили перед собой глубоких теоретических целей.
Что же касается научных работ в исследуемой области, то можно говорить о нескольких сложившихся, достаточно устойчивых авторских коллективах, которые регулярно издают работы по военно-правовой тематике.
В числе первых следует назвать Н.А. Виноградова, под руководством и при участии которого на базе Военно-юридической академии был издан целый ряд серьезных работ. Большой вклад в изучение современного военно-административного права внесли такие видные учёные-административисты, как Лунёв А.Е., Побежимов И.Ф., Студеникин С.С.
Научные исследования по административно-правовым аспектам военного дела проводятся и под эгидой Министерства обороны Российской Федерации, Генерального штаба ВС РФ, специалистами Военного университета, военных академий, управлений и специализированных служб6. В данной связи из публикаций, анализирующих некоторые аспекты законодательства об обороне, следует отметить работы Вахидова А.Т., Дубика С.Н., Левченко В.Ю., Мальцева Л.С., Назарчука А.П., Смирнова Д.В., Цымбаренко И.Б., Шустров Д.О. и других. Отдельные аспекты военно-административного права анализировались в ряде специальных работ.
Комплексный анализ данных публикаций позволяет разделить их на несколько категорий: л К таким службам относится, например, юридическая служба ВС РФ. положение о которой утверждено Приказом Минобороны РФ от 21 марта 1998 г. № 100 "О юридическом службе Вооруженных Сил Российской Федерации".
Во-первых, часть книг написана вообще не юристами и посвящена либо истории военного дела, либо техническим, специальным и иным его аспектам и, при всей их содержательности, данный блок информации может рассматриваться только как вспомогательный материал.7
Во-вторых, ряд исследований посвящен лишь отдельным аспектам военного управления и потому работами этого ряда также нельзя ограничиться в процессе комплексного изучения правового положения военных комиссариатов.8
В-третьих, наиболее значимыми и серьезными являются научные работы, охватывающие, с той или иной степенью подробности, практически все аспекты правового регулирования военного дела. Такие работы выходили в виде учебников, научных монографий и научных комментариев к важнейшим законодательным актам в сфере оборонного законодательства и иных нормативных правовых актов по вопросам обороны. Однако именно в силу того, что их авторы стремились в одной книге объять абсолютное большинство вопросов военно-административного права, даже при объеме в 500 и более страниц, вопросам организационного построения и полномочиям военных комиссариатов уделялось явно недостаточное внимание.
7 К числу публикаций подобного характера, по мнению автора можно отнести следующие работы:
Мальцев Л.С. "Деятельность органов военного управления по поддержанию и укреплению воинской дисциплины". Дис. канд. социол. наук. М., 1999.
Ежов О.В. "Военная служба как фактор социализации личности ( Социально-философский анализ)" Дис, канд. филос. наук- М., 1999.
Бакаев Л.Н. "Деятельность компартии Казахстана по повышению роли военных комиссариатов и оборонно-массовых организаций в военно-патриотическом воспитании молодежи (1976-1980 гг.)": Дис. на соиск. учен. степ. канд. ист. наук: Казах, гос. ун-т им. C.M. Кирова. - Алма-Ата, 1990.
Мухамадеев M.M. "Социально-педагогические основы деятельности военных комиссариатов по совершенствованию допризывной подготовки молодежи": Дис. канд. пед. наук: - М., 1997.
Звинчуков Н.И. "Строительство вооруженных сил: сущность, содержание, приоритеты": Дис. . канд. филос. наук: Военный ун-т. - М., 1996.
Лаптев Л.Г. "Оптимизация управленческой деятельности военных кадров": Дис. д-ра психол. наук: М., 1995. " К числу таких работ, по мнению автора, можно отнести:
Цымбаренко И.Б. "Рассмотрение судом жалоб военнослужащих на неправомерные действия и решения воинских должностных лиц и органов военного управления": Дис. канд. юрид. наук: М., 1998.
Вахидов A.T. "Организационно-правовые основы поступления граждан на военную службу по контракту в Вооруженные Силы Российской Федерации": Дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук: Военный ун-т. - М., 1996. Назарчук А.П. "Правовое регулирование государственного обеспечения лиц, уволенных с военной службы в Российской Федерации": Дис. . канд. юрид. наук: - М., 1998.
Смирнов Д.В. "Правовое регулирование военной службы солдат, матросов, сержантов и старшин в Вооруженных Силах Российской Федерации": Дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук: Военный университет. - М., 1996.
Шустров Д О, "'Правовое регулирование замены военной службы альтернативной гражданской": Дис, . канд. юрид. наук: Военный ун-т. - М., 1997.
Таким образом, несмотря на довольно внушительный объем научно-исследовательских работ, опубликованных по военной тематике, следует отметить отсутствие среди них таких, в которых во главу угла были бы поставлены вопросы административно-правового статуса военных комиссариатов. И все же анализ последних наиболее глубоких комплексных работ по военно-правовой тематике показывает, что в научных кругах формируется мнение о необходимости научной разработки проблематики административно-правового положения органов военного управления. В данном аспекте можно еще раз указать на учебник "Военная администрация" под редакцией Колибаба Г.Н. и работы таких авторов как Дубик С.Н., "Организационно-правовые вопросы законопроектной деятельности органов военного управления"9; Бортенев А.И., "Организационно-правовые основы осуществления исполнительной власти военными органами Вооруженных сил Российской Федерации"10; Томилов И.Г., "Реализация принципа разделения властей в деятельности государственных органов по руководству Вооруженными Силами Российской Федерации"11.
Цель и задачи диссертационного исследования Описанная выше недостаточная разработанность темы настоящего исследования обусловила определение его цели:
Провести комплексное научное исследование административно-правового статуса военных комиссариатов и определить степень его соответствия тем задачам и функциям, которые выполняются данным видом органов военного управления в современных условиях.
Достижение цели данной научной работы требует решения ряда задач: Дне. канд. юрид. наук: 20.02.03. - М . 1995. - 217 с.
Дне. канд. юрид. наук: 20.02.03. - М . 1996. - 165с. Дне. . канд. юрид. наук: 20.02.03 - М., 1999. - 236 с
1. Определить роль и место системы военных комиссариатов среди органов исполнительной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления.
2. Установить и проанализировать связь и зависимость организационной структуры военных комиссариатов и объема их функциональной компетенции от общего курса военной политики государства.
3. Выявить отношения власти-подчинения и иные управленческие связи между военными комиссариатами и иными органами, наделенными государственно-властными полномочиями, проанализировать характер взаимоотношений военных комиссариатов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
4. Провести правовой анализ организационно-структурной системы военных комиссариатов: а) определить основные компоненты системы военных комиссариатов, установленные законодательством и иными нормативными актами; б) проанализировать существующие внутри системы военных комиссариатов вертикальные, горизонтальные, обратные и иные связи, установить возникающие при этом управленческие проблемы; в) провести систематизированный анализ основных функциональных направлений деятельности военных комиссариатов.
5. Установить объективно существующие факторы и потребности государственного регулирования деятельности военных комиссариатов, обусловившие наделение военных комиссариатов существующим объемом компетенции. Показать принадлежность того или иного конкретного подразделения системы военных комиссариатов к одному из основных функциональных направлений их деятельности.
6. Раскрыть практические аспекты реализации военными комиссариатами своей компетенции, то есть показать, как имеющийся объем полномочий используется на всех уровнях системы военных комиссариатов для организации осуществления основных направлений деятельности военных комиссариатов.
7. Сформулировать предложения по совершенствованию и дальнейшему развитию законодательства по вопросам обороны, регламентирующего деятельность военных комиссариатов.
Объект и предмет диссертационного исследования Объектом настоящего исследования является административно-правовой аспект государственно-правовой политики в области обороны и основанная на нём многообразная регулирующая, управленческая деятельность, осуществляемая военными комиссариатами на всех уровнях их системы, в пределах установленных полномочий.
Предметом исследования являются научно-теоретические и нормативно-правовые аспекты административно-правового статуса военных комиссариатов, анализ их организационной структуры и функциональной компетенции, роли и места в системе государственного регулирования вопросов взаимодействия субъектов управленческой деятельности по обеспечению надлежащего уровня обороноспособности и безопасности государства.
Методологическая основа диссертационного исследования
При подготовке данной работы была изучена и проанализирована научная и учебная литература по общей теории государства и права, истории государства и права, конституционному, административному, военному, уголовному, уголовно-процессуальному праву, труды учёных, исследовавших проблемы военного законодательства, административистов, государствоведов. Выводы диссертации базируются на положениях Конституции Российской Федерации, действующем законодательстве.
При изучении административно-правового статуса военных комиссариатов автором были использованы основные методы, способы и приемы исследовательской деятельности, применяемые в правовых науках.
Методологическую основу исследования составляет комплекс научных методов познания явлений (формально-догматический, сравнительного правоведения, конкретно-социологический, исторического правоведения и другие). Наиболее значимыми методами научного познания, легшими в основу анализа правового положения системы военных комиссариатов и позволившими сформулировать наиболее важные выводы и предложения, явились:
Формально-логический, который использовался для анализа нормативно-правовой стороны статуса военных комиссариатов. При помощи указанного метода удалось выявить несоответствие ряда правовых норм, регулирующих вопросы структуры и компетенции военных комиссариатов, реалиям жизни и государственной стратегии развития оборонной политики, противоречия правовых актов между собой.
Исторический, позволивший рассмотреть местные органы военного управления не только под углом зрения настоящего их состояния, но и с позиций их прошлого и предполагаемого будущего. Весьма важными при этом явились ответы на вопросы, касающиеся причин и условий, вызвавших необходимость появления военных комиссариатов в государственном механизме, основных факторов их становления и развития в настоящем и прошлом, основных перспектив и тенденций их эволюции в будущем.
Системный, с учетом которого система военных комиссариатов рассматривалась как социальная система и как сложное организационно-структурное образование, состоящее из многих взаимосвязанных и взаимозависимых элементов (частей). взаимодействующее при этом с внешней средой как единое целое. При помощи системного метода были проанализированы внутренние и внешние, прямые и обратные связи системы военных комиссариатов, выявлены функциональные задачи частей системы, согласованность и рассогласованность их действий в различных ситуациях. Таким образом, системный метод посредством выявления всего многообразия внутренних и внешних связей системы военных комиссариатов позволил установить недочеты в ее функционировании и сформулировать предложения по их устранению.
Комплексного исследования, призванный рассмотреть статус военных комиссариатов с точки зрения нескольких правовых наук. Автор строго придерживался анализа с административно-правовых позиций, но сама сущность блока оборонного законодательства обуславливает наличие в функциональной компетенции военных комиссариатов полномочий, проистекающих из конституционного, административного, военного, уголовного и др. отраслей законодательства. Таким образом, чтобы не нарушить внутреннюю логику и взаимосвязь различных частей компетенции военных комиссариатов, был применен именно комплексный подход. При этом центр тяжести исследования, в любом случае, находился в рамках административно-правовой науки;
Сравнительного правоведения, который позволяет сравнить и оценить как и почему решен тот или иной вопрос административно-правового статуса местных органов военного управления в законодательстве различных стран.
Конкретно-социологический и статистический, при помощи которых были получены количественные, а через них и качественные характеристики функционирования системы военных комиссариатов.
Теоретическая основа диссертационного исследования Исследование в рамках настоящей работы достаточно крупного комплекса вопросов вызвало необходимость обращения к широкому кругу работ по теории государства и права, конституционному, административному и военному праву. При этом целый ряд работ непосредственно используется в настоящем исследовании для обоснования, подтверждения и иллюстрации оценок и выводов автора, другие же явились важным источником для понимания автором фундаментальных категорий государственно-правовой науки.
При описании многих аспектов функционирования системы военных комиссариатов был применен принцип изложения материала "от общего к частному". Иными словами, непосредственное рассмотрение вопросов военно-правовой проблематики имело в своей основе более общие правовые категории, выработанные наукой государства и права; о функциях государства и права в общественной жизни; соотношении и взаимном влиянии государства, права и общества; структурной организации государства; формах реализации права; механизмах и эффективности правового воздействия; характеристиках правопорядка и видах юридической ответственности; правилах юридической техники и др. При этом использовались труды по теории государства и права Байтина Т.И., Венгерова А.Б., Кашаниной Т.В., Керимова Д.А., Марченко М.Н., Радько Т.Н., и др.
При анализе весьма важного вопроса о месте военных комиссариатов в общем государственном механизме Министерства обороны Российской Федерации, взаимоотношениях военного ведомства с высшими органами государственной власти были использованы работы по конституционному праву России О.Е. Кутафина, Б.И. Козловой, Н.А. Михалевой и др.
Трудно переоценить роль трудов по административному праву и теории государственного управления. Указанные работы явились фундаментом изложения практически всех вопросов настоящего исследования, поскольку военные комиссариаты являются исполнительными органами государства и научный анализ их структуры, компетенции и практической деятельности возможен только с позиций науки о государственном управлении.
В связи с изложенным, необходимо назвать следующих ученых-административистов, чьи работы были использованы в настоящем исследовании: А.Б. Агапов, Ю.С. Адушкин, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, З.А. Багишаев, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, В.М. Манохин, Д.М. Овсянко, Ю.А. Тихомиров.
Что касается работ собственно по военному праву, то их характеристика уже были приведены выше в данной работе. В той или иной мере практически все они были использованы в настоящем исследовании. Наибольшую роль сыграли труды Г.Н. Колибабы, А.Е. Лунева, И.Ф. Побежимова, Д.М. Овсянко, С.С. Студеникина. В ходе написания работы были изучены и проанализированы работы военно-административного содержания таких авторов как:
И. ЦЦолоков12; Н. Шварц13; М. Зало14; А. Савари15; Виноградов Н.А., Лунёв А.Е., Побежимов И.Ф., Студеникин С.С.16; Артамонов Д.Н., Виноградов Н.А., Долгопятов Г.М., Колибаба Г.Н., Лунёв А.Е., Романов П.И17, Белявский В.Г., Кузнецов Н.И., Овсянко Д.М., Поздняков А.Н.18
Наряду с этим, при изложении практических аспектов реализации установленного объёма компетенции военными комиссариатами широко использовались материалы не только научных монографий, но и статей в научных журналах и периодической печати. Нормативно-правовая база исследования При проведении исследования правового положения военных комиссариатов были использованы основополагающие федеральные законы, затрагивающие вопросы правового регулирования оборонной деятельности. Наиболее значимыми из них явились:
1: "Мобилизация", Государственное военное издательство (ГВИ), 1923
13 "Устройство военного управления", М, ГВИ, 1924
14 "Элементарный курс военной администрации". М. ГВИ. 1925г. и "Учебник военной администрации и военного законоведения". М., ГВИ. 1926г.
10 "Советское военно-административное право", М. ВЮАКА. 1945 п ., "Военная администрация", учебник, М., ВЮА, 1956
18 "Военная администрация", учебник, М. 1980.
Конституция Российской Федерации 1993 года19; законы Российской Федерации: "О безопасности"; федеральные законы:
Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ "Об обороне"20;
Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-Ф3 "О воинской обязанности и военной службе"21;
Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих"22; Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ "О государственном материальном резерве"23;
Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации"24; кроме вышеперечисленных законов автором использовались нормативно-правовые акты как федерального уровня, так и субъектов федерации, определяющие статус военных комиссариатов, их компетенцию по некоторым вопросам, либо условия и объёмы взаимодействия военных комиссариатов с иными органами власти, и многие другие.
Что же касается ведомственных подзаконных актов, то даже выборочное их перечисление вряд ли является целесообразным, поскольку общее число таких источников значительно. При написании данной работы были проанализированы нормативные правовые акты Президента и Правительства России, а также ведомственные акты Министерства обороны РФ, в которых устанавливались:
19 Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) Конституция вступила в силу со дня ее официального опубликования.
Текст Конституции опубликован в "Российской газете" от 25 декабря 1993 года.
20 СЗ РФ 1996 г., № 23, ст. 2750.
21 Текст Федерального закона опубликован в "Российской газете" от 2 апреля 1998 г., в Собрании законодательства Российской Федерации от 30 марта 1998 г., № 13, ст. 1475 с изменениями, внесенными Федеральным законом от 21 июля 1998 г. № 117-ФЗ
Текст Федерального закона опубликован в "Российской газете" от 2 июня 1998 г., в Собрании законодательства Российской Федерации от I июня 1998 г., № 22, ст. 233 I.
СЗ РФ 1995 г., № 1, ст. 3 (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 12 февраля 1998 г. № 27-ФЗ, от 17 марта 1997 г. № 58-ФЗ).
24 СЗ РФ 1997 г., № 9, ст. 1014 (с изменениями, внесенными Федеральным законом РФ от 16 июля 1998 г. № 97-ФЗ СЗ РФ 1998 г., № 29, ст. 3395). во-первых, задачи, функции и права военных комиссариатов или их отдельных структурных подразделений; во-вторых, конкретные механизмы осуществления полномочий по реализации функций военных комиссариатов (мероприятия, связанные с мобилизационной подготовкой и мобилизацией, воинский учет граждан, призыв на военную службу, социальная защита ветеранов и лиц, обладающих различными льготами, производство по делам о нарушении правил воинского учета и т.д.).
Следует отметить, что среди правовых актов, лежащих в основе рассмотрения многих вопросов настоящего исследования, достаточно большой массив составляют документы, относимые обычно к разряду "внутриведомственных". Они не имеют грифа "Для служебного пользования", но при этом известны весьма ограниченному кругу лиц, поскольку нигде официально опубликованы не были.
Кроме того, в работе был использован также ряд аналитических, социологических и статистических материалов, имеющихся в структурных подразделениях центрального аппарата Министерства Обороны России, а также собственные наблюдения и выводы автора, полученные им в период прохождения военной службы в системе военных комиссариатов.
Научная новизна и основные положения, выносимые на защиту
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, выносимые на защиту:
1. Теоретико-прикладная оценка деятельности военных комиссариатов, организационно-структурных вопросов системы военных комиссариатов и вопросов прохождения службы в них.
2. Компетенция органов местного самоуправления в вопросах обороны, которая должна заключаться в организационно-техническом и материальном обеспечении исполнения планов военного командования в учётно-мобилизационном и военно-призывном направлениях деятельности.
3. Определение организационно-штатной структуры и правил комплектования должностей военных комиссариатов.
4. Обоснование необходимости усиления надзорных полномочий военных комиссариатов и предложения по установлению механизма осуществления данных полномочий.
5. Предложение об уточнении содержания некоторых нормативных актов, регулирующих деятельность военных комиссариатов.
6. Предложение об изменении соотношения полномочий по вопросам обороны глав органов местного самоуправления и военных комиссаров районов и городов без районного деления.
7. Проект федерального закона "О военных комиссариатах", принятие которого позволит устранить многие противоречия, содержащиеся в современных нормативно-правовых актах по исследуемой тематике.
Практическая значимость диссертационного исследования
Настоящая работа написана в русле научных исследований, направленных на модернизацию, совершенствование функционирования системы военных комиссариатов Российской Федерации.
Почти десятилетний период функционирования военных комиссариатов в условиях перестройки политики и экономики, деидеологизации общества позволил накопить большой практический опыт деятельности системы военных комиссариатов в новых условиях. В связи с этим, в настоящее время возникла необходимость оптимизации организационной структуры и функциональной компетенции системы военных комиссариатов, которая позволит перевести её в новое качественное состояние: от системы органов "переходного периода" к полноценным структурам, органично вписывающимся в современную систему государственного управления, обеспечивающим высокоэффективное осуществление деятельности в рамках установленного объёма компетенции, участие в защите государственных интересов и обеспечении обороноспособности и безопасности страны.
Таким образом, практическая значимость настоящего исследования заключается в двух основных моментах:
1. В построении научно обоснованной модели на основе анализа роли и места системы военных комиссариатов в механизме управленческой деятельности органов государства при осуществлении задач оборонного характера. Указанный анализ предполагает выявление и рассмотрение основных функций, прав и обязанностей, которые должны быть возложены на военные комиссариаты в данных условиях, а также обоснование с точки зрения теории управления оптимальной организационной структуры системы военных комиссариатов и системы управленческих и иных связей между отдельными её структурными компонентами. На основе проведенного анализа выстраивается как бы идеальная, научно обоснованная модель системы военных комиссариатов.
2. Выявление реальных проблем функционирования данной системы на основе одновременного рассмотрения практических аспектов деятельности военных комиссариатов, которые могут быть и не видны на теоретической схеме.
В итоге, комплексное рассмотрение административно-правового статуса военных комиссариатов, построенное как на анализе научных основ правового регулирования механизмов реализации задач оборонного характера, так и на изучении практики реализации военно-оборонных функций, позволяет получить полную и объективную картину состояния и функционирования современной системы военных комиссариатов России, сформулировать обоснованные предложения, касающиеся ее совершенствования.
Имея своей основной целью содействие научному обоснованию модернизации системы военных комиссариатов, такие предложения касаются вопросов: корректировки содержания нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность военных комиссариатов;
- решения вопросов по наделению военных комиссариатов дополнительными полномочиями в целях оптимизации их компетенции; совершенствования и рационализации организационной структуры и внутриведомственного управленческого механизма системы военных комиссариатов. Апробация результатов диссертационного исследования
Большая часть настоящего исследования была подготовлена автором в период прохождения им военной службы в системе военных комиссариатов Министерства Обороны РФ. Научный анализ административно-правового статуса военных комиссариатов, многие выводы и рекомендации, содержащиеся в данном исследовании, были использованы им при участии в осуществлении правоприменительной практики военными комиссариатами в рамках действующего КоАП; подготовке ряда проектов нормативно-правовых актов и аналитических документов в рамках служебной деятельности, в том числе: а) проектов постановлений Главы Балашихинского района Московской области по вопросам:
- призыва граждан на военную службу (1992-1997г.г.);
- набора граждан, пребывающих в запасе, на военную службу по контракту в подразделения, выполняющие миротворческие функции (1994-1998г.г.);
- постановки граждан на первичный воинский учёт (1991-1996г.г.);
- проведения переучета граждан, состоящих на воинском учёте (1997г.);
- проведения переучета техники (1997г.);
- создания мобилизационных планов соответствующих уровней (1992-1998г.г.); а также иных документов, касающихся организационно-исполнительной деятельности системы военных комиссариатов. б) предложений, направленных в военный комиссариат Московской области по внесению изменений в:
1. Положение о воинском учёте (1996г.);
2. Положение о военных комиссариатах (1997г.);
3. ст.ст. 190.1 - 192 КоАП и др. в) Публикации статей:
- "Оборонная деятельность органов местного самоуправления (административно-правовой аспект)", "Государственная власть и местное самоуправление", №2, 1999г., ИГ "ЮРИСТ".
- "Взаимодействие военных комиссариатов с органами местного самоуправления (некоторые вопросы нормативного регулирования взаимодействия военных комиссариатов с органами местного самоуправления)" - "Закон и армия", Федеральное издание, №9-10, 1999г.
Структура диссертации
Настоящая диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и следующих Приложений:
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Сухарев, Александр Сергеевич, Москва
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В настоящее время можно подвести некоторые итоги периоду развития российской системы территориального военного управления в условиях становления новой модели государственного устройства, перестройки системы и структуры органов государственной власти, перехода экономики на рыночные условия функционирования. Действующая система военных комиссариатов объективно необходима и вполне дееспособна, но обладает недостаточным объёмом полномочий надзорного характера, слабо регламентированы вопросы взаимоконтроля между военными комиссариатами, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Кроме того, нормативная база, устанавливающая объемы компетенции для военных комиссариатов, нуждается в определённых изменениях и дополнениях, что приведёт к иной правовой оценке роли и значимости указанных органов в механизме государственного регулирования общественных отношений, связанных с исполнением законодательства об обороне и, в конечном итоге, федеральное законодательство должно оказать прямое организующее и направляющее воздействие на создание предпосылок для дальнейшего совершенствования вопросов функциональной компетенции территориальных органов Министерства обороны, ведающих вопросами обороны в Российской Федерации. Принятые во второй половине 90-х годов федеральные законы по вопросам обороны, определившие объемы прав, обязанностей и ответственности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по деятельности в этой, безусловно, одной из важнейших сфер государственного управления, наряду с четким и ясным установлением компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оставили вне правового поля ряд вопросов, касающихся механизмов реализации данных объемов компетенции, а главное - очень неясно соотнесли функции военных комиссариатов и органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации (и органов местного самоуправления) по предметам совместного ведения, если конечно уместно считать таковыми одновременную совместную деятельность всех упомянутых органов, направленную на достижение единой цели, но в ходе осуществления которой один орган отвечает за достижение результата, организацию и финансирование деятельности, а другой в ней просто "совместно участвует" при отсутствии чёткого установления границ прав, обязанностей и ответственности для каждого из них.
Указанное направление созвучно целям настоящего исследования, в связи с чем, опираясь на проведенный научный анализ административно-правового статуса военных комиссариатов, необходимо сформулировать ряд предложений и рекомендаций, касающихся:
- совершенствования и рационализации организационно-штатной структуры и внутриведомственного управленческого механизма системы военных комиссариатов.
- совершенствования и дальнейшего развития ряда функций, наделения военных комиссариатов дополнительными контрольно-надзорными полномочиями, в целях оптимизации их компетенции.
Изучение нормативно-правовых актов по вопросам обороны, статистических данных, прямо или косвенно связанных с деятельностью военных комиссариатов и практики реализации военными комиссариатами своих функций, приводят к мнению о необходимости пересмотра и принятии в новой редакции основополагающих законодательных актов по вопросам, охватывающим как область подведомственности и организационно-структурного построения системы военных комиссариатов, так и сферу их функциональной компетенции. К числу таких актов, например, можно отнести федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе». Указ Президента РФ от
15 октября 1999 г. № 1372 "Об утверждении Положения о военных комиссариатах"142, и некоторые другие. В целях совершенствования административно-правового статуса военных комиссариатов и приведения отдельных положений нормативно-правовых актов по вопросам обороны в соответствие с Конституцией РФ предлагается разработка нового нормативно-правового акта и внесение некоторых изменений в действующие: п.п. Предложение Содержание предложения.
1. Внести изменения в Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» изложить в редакции: Статья 16. Медицинское освидетельствование и медицинское обследование граждан при первоначальной постановке на воинский учет н проведение с ними лечебно-оздоровительных мероприятий. 1. Гражданин при первоначальной постановке на воинский учет подлежит медицинскому освидетельствованию врачами-специалистами: терапевтом, хирургом, невропатологом, психиатром, окулистом, оториноларингологом, стоматологом, а в случае необходимости - врачами других специальностей, В случае невозможности получить медицинское заключение о годности гражданина к военной службе по состоянию здоровья комиссия по постановке граждан на воинский учет направляет его на амбулаторное или стационарное медицинское обследование в военно-медицинское учреждение, подчиненное соответствующему военному округу, расположенное на территории субъекта Российской Федерации, в котором данный гражданин проживает. 2. В случае необходимости гражданин может быть направлен в медицинское учреждение, расположенное на территории субъекта Российской Федерации, в котором он проживает, для проведения лечебно-оздоровительных мероприятий в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране здоровья граждан. 3. Финансирование медицинского освидетельствования, медицинского обследования и проведения лечебно-оздоровительных мероприятий, связанных с исполнением гражданином воинской обязанности, осуществляется в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, в котором он проживает. ч.2 пункта 1 ст. 30 этого же Закона: "В случае невозможности дать медицинское заключение о годности гражданина к военной службе на месте указанный гражданин направляется на амбулаторное или стационарное медицинское обследование в военно-медицинское учреждение, подчиненное соответствующему военному округу, расположенное на территории субъекта Российской Федерации, в котором он проживает".
141 Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1372 "Об утверждении Положения о военных комиссариатах". Текст Указа опубликован в "Российской газете" от 20 октября 1999 г., в Собрании законодательства Российской Федерации or 18 октября 1999 г., №42, ст, 5013 т
Статья 27. Состав призывной комиссии
1. В состав призывной комиссии включаются: военный комиссар - председатель комиссии; заместитель главы органа местного самоуправления - заместитель председателя комиссии; секретарь комиссии; врач, руководящий работой по медицинскому освидетельствованию граждан, подлежащих призыву на военную службу; представитель соответствующего органа внутренних дел; представитель соответствующего органа управления образованием.
2. В состав призывной комиссии могут включаться представители других органов и организаций. 3. Председатель комиссии и его заместитель назначаются постановлением главы органа исполнительной власти субъекта РФ, согласованным с управлением соответствующего военного округа.
Статья 29. Призывная комиссия субъекта Российской Федерации
1. Решением главы органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, по согласованию с управлением соответствующего военного округа, создается призывная комиссия субъекта Российской Федерации, в состав которой включаются: военный комиссар субъекта Российской Федерации -председатель комиссии; заместитель главы органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации - заместитель председателя комиссии.
Статью 4. Обязанности должностных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций по обеспечению исполнения гражданами воинской обязанности. Дополнить пунктом 8:
Средства массовой информации, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, в течение двух месяцев со дня опубликования Указа Президента РФ о проведении очередного призыва на военную службу, обязаны осуществлять военно-информационную кампанию, для чего ежедневно в выпусках утренних и вечерних блоков новостей (печатные СМИ - в каждом выпуске в течение установленного настоящим пунктом периода времени) оповещать граждан об опубликовании этого указа и его содержании."
Пункт 1 Статьи 7 "Ответственность граждан и должностных лиц за нарушение настоящего Федерального закона"
1. В случае неявки граждан в указанные в повестке военного комиссариата или иного органа, осуществляющего воинский учет, место и срок без уважительных причин, а также в иных случаях, установленных настоящим Федеральным законом, они привлекаются к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.", дополнить абзацем следующего содержания: "Через месяц после начала в средствах массовой информации военно-информационной кампании, каждый гражданин мужского пола, достигший призывного возраста, считается надлежаще оповещённым о своей обязанности пройти необходимые медицинские и военно-административные процедуры для проверки его годности к военной службе и подготовки к её прохождению".
2. Разработать Федеральный закон «О военных комиссариатах» В законе определить: 1. Статус военных комиссариатов по отношению к органам исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления. 2. Порядок создания военных комиссариатов. 3. Ответственность военного комиссара. 4. Процедуру назначения на должность военного комиссара и основания освобождения его от занимаемой должности. 5. Объёмы надзорных полномочий военного комиссариата. 6. Обязанность военного комиссара осуществлять юрисдикционную деятельность. 7. Принципиальную организационно-штатную структуру военного комиссариата, принципы замещения должностей.
3. Внести предложения о дополнении КоАП РФ Ввести в КоАП РФ понятие военно-административного правонарушения, дополнив им часть 3 ст. 2.1. проекта КоАП РФ: "Военно-административным правонарушением (проступком) признается посягающее на государственный порядок управления, установленный системой правовых норм, регулирующих осуществление политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженную защиту Российской Федерации, целостность и неприкосновенность ее территории противоправное, виновное действие либо бездействие физического лица или противоправное действие либо бездействие юридического лица, за которое настоящим Кодексом предусмотрена административная ответственность. Перечень составов военно-административных правонарушений, порядок производства процессуальных действий, виды и порядок наложения взысканий установлены Кодексом об административных правонарушениях". Ввести в КоАП РФ статью следующего содержания: «Статья 21.8. Нарушение порядка и правил подготовки граждан по основам военной службы лицом, ответственным за её организацию и проведение. 1. Нарушение порядка и правил подготовки граждан по основам военной службы или однократный срыв занятий по основам военной службы -влечет наложение предупреждения на руководителя образовательного учреждения (учебного пункта). 2. Повторное в течение одного периода обучения нарушение порядка и правил подготовки граждан по основам военной службы или неоднократный срыв занятий по основам военной службы - влечет наложение на руководителя образовательного учреждения (учебного пункта) административного штрафа в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда. 3. Непринятие главой муниципального образования мер по организации подготовки граждан к военной службе влечет наложение предупреждения на главу муниципального образования. 4. Повторное в течение одного периода обучения непринятие главой муниципального образования мер по организации подготовки граждан к военной службе влечет наложение административного штрафа на главу муниципального образования в размере от трех до десяти минимальных размеров оплаты труда».
4. Внесение изменений в статьи 20,21 ПостановленияПравительства РФ от 20 апреля 1995 г. Ха 390 "Об утверждении Положения о военно-врачебной экспертизе". "20. Гражданин на основании решения комиссии по постановке граждан на воинский учет или призывной комиссии может быть направлен в военно-медицинское учреждение, подчиненное соответствующему военному округу, расположенное на территории субъекта Российской Федерации, в котором он проживает, на амбулаторное или стационарное медицинское обследование для уточнения диагноза заболевания либо для лечения. Медицинское обследование (лечение) проводится на условиях предоставления медицинских услуг за счёт средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации, взыскиваемых в пользу военно-медицинского учреждения со счетов субъекта Российской Федерации в бесспорном порядке. Цена услуг и процедур, выполняемых в ходе медицинского освидетельствования, устанавливается распоряжением Правительства Российской Федерации. По завершении медицинского обследования (лечения) гражданина составляется акт исследования состояния его здоровья по форме, определяемой Министерством обороны Российской Федерации. 21. При первоначальной постановке гражданина на воинский учет или его призыве на военную службу, в случае если этот гражданин нуждается в продолжительном (свыше 3 месяцев) медицинском обследовании (лечении), выносится заключение о его временной негодности к военной службе на срок от 6 до 12 месяцев (в военное время - от 3 до 12 месяцев). После завершения медицинского обследования (лечения) гражданин проходит повторное освидетельствование в соответствующем военно-медицинском учреждении и может быть призван на военную службу. При возможности завершить медицинское обследование (лечение) гражданина до окончания работы комиссии по постановке граждан на воинский учет или призывной комиссии (текущего призыва на военную службу) заключение о его временной негодности к военной службе не выносится. В этом случае военный врач-специалист дает заключение о том, что гражданин нуждается в медицинском обследовании (лечении) с указанием срока явки на повторное освидетельствование. После истечения срока временной негодности гражданина к военной службе выносится окончательное заключение о его категории годности к военной службе.
Внести дополнение в текст 6. Постановления Правительства РФ от 31 декабря 1999 г. N 1441 "Об утверждении Положения о подготовке граждан Российской Федерации к военной службе"
Постановление следует дополнить пунктом 37: Военные комиссариаты ежеквартально осуществляют проверку состояния обязательной подготовки граждан к военной службе в уполномоченных на ев проведение организациях.
По итогам проверки составляется акт, по одному экземпляру которого направляется в военный комиссариат субъекта РФ и главе органа местного самоуправления.
Необходимо, однако, дальнейшее развитие и конкретизация этих норм - общее руководство военного ведомства мобилизационной, военно-учетной и военно-призывной деятельностью на территориальном уровне должно быть сосредоточено в нормативно усиленном контрольно-надзорном блоке функций, подчиненных Министерству обороны органов военного управления - военных комиссариатов.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органы местного самоуправления) должны в полной мере отвечать на подведомственной им территории за военно-мобилизационное, военно-учётное и военно-призывное, а также иные, прямо связанные с названными направления деятельности, а также за подготовку граждан к военной службе и соблюдение ими законодательства об обороне до призыва на военную службу и после увольнения с военной службы, то есть, в отношении лиц, не имеющих статуса военнослужащих. Военные комиссариаты должны не только сотрудничать в данной области с вышеназванными органами, но и осуществлять надзор за их оборонной деятельностью.
Необходимо одновременно "легализовать" возникшие и стабильно существующие дополнительные финансовые "вливания", осуществляемые из бюджетов субъектов Российской Федерации, и органов местного самоуправления в деятельность военных комиссариатов, расположенных на территории "финансовых доноров" и постараться исправить вызванные их существованием нарушения в системе строгой вертикали управления военными комиссариатами, о которых шла речь в настоящей работе.
Отсутствие объективных научно обоснованных правовых критериев создания системы военных комиссариатов - территориальных органов Министерства обороны РФ -в конкретно установленной на федеральном уровне организационно-правой и структурной форме привело к появлению военных комиссариатов, отличающихся в нарушение существующих норм по внутренней структуре, объёмам и содержанию функциональных обязанностей для однородных структурных подразделений военных комиссариатов и их руководителей.
Содержание и объёмы функциональных обязанностей должностных лиц и работников военных комиссариатов на уровне Министерства обороны РФ не установлены и зачастую зависят только от усмотрения вышестоящего руководства.
Описанные сложности решения данного вопроса в условиях действующих нормативно-правовых актов и существующей системы военных комиссариатов и их подчиненности еще раз подтверждают необходимость уточнения функциональной компетенции и организационно-штатной структуры военных комиссариатов Министерства обороны РФ.
Во-первых, речь идет о руководстве мобилизационной и военно-учетной деятельностью военных комиссариатов.
Вторым, весьма ответственным направлением деятельности военных комиссариатов является призывная работа и непосредственно связанная с ней и предваряющая её деятельность по подготовке граждан к прохождению военной службы.
Третьим крупным направлением деятельности военных комиссаров можно считать контрольно-надзорное.
В настоящее время вполне очевидно, что заниматься в полной мере военными правонарушениями военный комиссариат не уполномочен. Это обусловлено, в том числе, как правовыми, так и психологическими причинами, традициями - борьба с преступлениями (в первую очередь с воинскими) и административными правонарушениями не является для военных комиссариатов исторической, исконной функцией, а, скорее, сопутствующей, поскольку полномочия военного комиссара в данной сфере весьма незначительны.
Главный положительный эффект от изменения объема надзорных полномочий будет заключаться в возращении территориальному органу Министерства обороны совершенно неправомерно утраченных им в настоящее время надзорных полномочий.
Вопрос о функциональной компетенции системы территориальных подразделений Министерства обороны РФ, о достаточности имеющихся у них полномочий, о рациональном их распределении внутри системы между отдельными ее компонентами является одним из ключевых при анализе административно-правового статуса военных комиссариатов. В этой связи следует отметить, что в целом действующее законодательство по вопросам обороны предоставило военным комиссариатам не очень чёткий перечень функций, прав и обязанностей, иногда затрудняющий организацию исполнения законодательства об обороне, и несколько осложняющий решение поставленных перед ними задач. Соответственно, сложности с выполнением плана призыва граждан на военную службу, подготовкой аппарата усиления военного комиссариата, финансированием мобилизационных мероприятий, осуществлением воинского учёта и контроля за состоянием воинского учета в подведомственных организациях, состояние и принципы внутрисистемной кадровой политики, не позволяют говорить о благополучном положении дел в системе военных комиссариатов.
Следует подчеркнуть, что совершенствование механизмов взаимодействия военных комиссариатов Министерства обороны России с органами исполнительной власти субъектов РФ и главами органов местного самоуправления возможно только на основе нормативно установленного наделения военных комиссариатов полномочиями по надзору за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по вопросам обороны.
В этом случае военный комиссар и юридически, и фактически становится независимым от главы органа исполнительной власти субъекта РФ, что наделяет военного комиссара реальными полномочиями для выполнения стоящих перед военным комиссариатом задач.
Завершая настоящую работу еще раз подчеркнем, что главная заслуга военных комиссариатов заключается в том, что за последние десятилетие ими была проделана определённая работа по разработке и внедрению принципиально новых для России механизмов военно-правового регулирования реализации некоторых вопросов обороны на местном уровне. Иногда они достигались не "на основании", а "вопреки" окружающим условиям и сложившейся правовой ситуации. В целом достигнутые результаты можно признать в основном положительными. Но, естественно, на этом пути в силу объективных и субъективных причин был допущен ряд ошибок, совершен ряд неверных шагов. Кроме того, сама жизнь постоянно ставила и ставит перед системой военных комиссариатов все новые задачи.
В настоящее время перед системой военных комиссариатов стоит задача, сохранив все положительное, что было сделано за последние годы, выйти на качественно новый уровень организации мобилизационной готовности, воинского учёта и военно-призывной работы в России.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовое положение военных комиссариатов»
1. НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ.
2. Конституция Российской Федерациипринята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.)1. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ
3. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" СЗРФ 1996 г., N23, ст. 2750.
4. Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" СЗ РФ 1995 г., N 1, ст. 3 (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 12 февраля 1998 г. N 27-ФЗ, от 17 марта 1997 г. N 58-ФЗ).
5. Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-Ф3 "О воинской обязанности и военной службе"
6. Текст Федерального закона опубликован в "Российской газете" от 2 апреля 1998 г., в Собрании законодательства Российской Федерации от 30 марта 1998 г., N 13, ст. 1475.
7. Федеральным законом от 21 июля 1998 г. N 117-ФЗ в настоящий Федеральный законвнесены изменения.
8. Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 г. N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации"
9. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях от 20 июня 1984 г. (действующая редакция)
10. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 121-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"
11. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (с изм. и доп. от 2 марта 1999 г.)1. ЗАКОНЫ
12. Закон Российской Федерации от 24 сентября 1992 г. № 3531-1 "Об обороне", Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 22 октября 1992 г. № 42, ст. 2331.
13. Закон Российской Федерации от 11 февраля 1993 г. № 4455-1 "О воинской обязанности и военной службе", Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 4 марта 1993 г. № 9, ст. 325.
14. Закон Российской Федерации от 14.01.93 N 4292-1 "Об увековечении памяти погибших при защите Отечества".
15. Закон Московской области от 6 ноября 1998 г. N 50/98-03 "Об исполнении областного бюджета за 1997 год" (принят решением Московской областной Думы от 14 октября 1998 г. N4/30)
16. Закон Московской области от 29 июня 1998 г. N 23/98-03 "Об областном бюджете на 1998 год" (принят решением Московской областной Думы от 17 июня N 15/21) (с изм. и доп. от 28 октября 1998 г., 30 ноября 1998 г.)
17. Закон Московской области от 31 октября 1997 г. N 52/97-03 "О ведомственной классификации расходов областного бюджета Московской области" (принят решением Московской областной Думы от 15 октября 1997 г. N 4/148)
18. Закон Московской области от 23 мая 1997 г. N 26/97-03 "Об областном бюджете на 1997 год" (принят решением Московской областной Думы от 14 мая 1997 г. N 10/133) (с изм. и доп. от 4 декабря 1997 г.)
19. Закон г. Москвы от 11 сентября 1996 г. N 28-91 "О районной Управе в городе Москве" (с изм. и доп. от 10 марта 1999 г.)
20. Закон Московской области от 29 марта 1996 г. "Об областном бюджете на 1996 г." (принят решением Московской областной Думы 20 марта 1996 г. N 4/86) (с изм. и доп. от 16 июля 1996 г.)1. УКАЗЫ
21. Указ Президента РФ от 2 октября 1998 г. N 1175 "Об утверждении Положения о военно-транспортной обязанности". СЗ РФ 1998 г., N 40, ст. 4941
22. Указ Президента РФ от 28 марта 1998 г. N 294 "Об аппарате Совета Безопасности Российской Федерации" СЗ РФ 1998 г., N 14, ст. 1536 (с изменениями, внесенными указом Президента РФ от 15 марта 1999 г. N 333).
23. Указ Президента РФ от 27 июля 1998 г. N 901 "Об утверждении Положения о военном округе Вооруженных Сил Российской Федерации". СЗ РФ 1998 г., N 31, ст. 3840
24. Указ Президента РФ от 27 июля 1998 г. N 900 "О военно-административном делении Российской Федерации". СЗ РФ 1998 г., N 31, ст. 3839
25. Указ Президента РФ от 2 ноября 1993 г. N 1833. "Основные положения военной доктрины Российской Федерации".
26. Указ Президента РФ от 21 апреля 2000 г. N 706 "Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации". СЗ РФ от 24 апреля 2000 г., N 17, ст. 1852
27. Указ Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300 "Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации". СЗ РФ 1997 г., N 52, ст. 5909
28. Указ Президента РФ от 11 ноября 1998 г. N 1357 "Вопросы Министерства обороны Российской Федерации и Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации". СЗ РФ 1998 г., N46, ст. 5652.
29. Указ Президента РФ от 25 ноября 1996 г. N 1592 "О мерах по обеспечению военного строительства в Российской Федерации". СЗ РФ 1996 г. N 49, ст. 5533 (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 11 ноября 1998 г. N 1356; от 12 августа 1997 г. N 864.
30. Указ Президента РФ от 11 ноября 1998 г. N 1357 "Вопросы Министерства обороны Российской Федерации и Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации". СЗ РФ 1998 г., N46, ст. 5652
31. Положение о военных комиссариатах. Утверждено Указом Президента РФ от 15.10.1999г. № 1372, РГ от 20.10.1999г.
32. Указ Президиума ВС РСФСР от 1 октября 1985 г. "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РСФСР" (с изм. и доп. от 13 июня 1996 г.)
33. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 25 июня 1976 г. "Об утверждении Консульского устава СССР" (утв. Законом СССР от 29 октября 1976 г.)
34. ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА
35. Постановление Правительства РФ от 22 марта 1995 г. № 292 "Об утверждении Положения о воинском учете". СЗ РФ от 27 марта 1995 г., № 13, ст. 1152.
36. Постановление Правительства РФ от 1 июня 1999 г. N 587 "Об утверждении Положения о призыве на военную службу граждан Российской Федерации". СЗ РФ 1999 г., N 23, ст. 2857
37. Постановление Правительства РФ от 20 апреля 1995 г. N 390 "Об утверждении Положения о военно-врачебной экспертизе". СЗ РФ 1995 г., N 19, ст. 1758.
38. Постановление Правительства РФ от 22 октября 1998 г. N 1232 "О внесении изменений и дополнений в Положение о военно-врачебной экспертизе". СЗ РФ 1998 г., N 44, ст. 5464.
39. Постановление Правительства РФ от 31 октября 1998 г. N 1271 "О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики о пенсионном обеспечении"
40. Постановление Правительства РФ от 12 июля 1999 г. N 796 "Об утверждении Правил допуска к управлению самоходными машинами и выдачи удостоверений тракториста-машиниста (тракториста)"
41. Постановление Правительства РФ от 29 апреля 1999 г. N 475 "Об утверждении Правил обмена государственных жилищных сертификатов, выпущенных в 1998 году в рамках реализации президентской программы "Государственные жилищные сертификаты"
42. Постановление Правительства РФ от 29 марта 1999 г. N 351 "Вопросы реализации президентской программы "Государственные жилищные сертификаты"
43. Постановление Правительства РФ от 27 февраля 1999 г. N 232 "Об организации ежегодного мониторинга социально-экономического и правового положения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей"
44. Постановление Правительства РФ от 30 декабря 1998 г. N 1583 "О предоставлении отсрочки от призыва на военную службу отдельным категориям граждан"
45. Постановление Правительства РФ от 25 декабря 1998 г. N 1541 "Об утверждении Положения о воинском учете"
46. Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 605 "Об утверждении Положения о вещевом обеспечении военнослужащих" СЗ РФ, 1995 г., N29, ст. 2804
47. Приказ Министра обороны РФ от 28 декабря 1998 г. N 590 "О мерах по исполнению в Министерстве обороны Российской Федерации Указа Президента Российской Федерации от 2 октября 1998 г. N 1175 "Об утверждении Положения о военно-транспортной обязанности"
48. Текст приказа официально опубликован не был
49. Приказ Министра обороны РФ от 21 марта 1998 г. N 100 "О юридической службе Вооруженных Сил Российской Федерации" Текст приказа официально опубликован не был
50. Соглашение от 5 марта 1994 г. между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан в военной области
51. Текст соглашения официально опубликован не был. Соглашение вступило в силу 5 марта 1994 г.
52. Зарегистрировано в Минюсте РФ 12 мая 1999 г. Регистрационный N 1781
53. Текст приказа опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 31 мая 1999 г., N 22, в "Российской газете" от 10 июня 1999 г
54. Распоряжение Мэра Москвы от 31 марта 1999 г. N 261-РМ "Об уточнении поквартального распределения доходов и расходов бюджета г. Москвы на 1999 год"
55. Распоряжение Мэра Москвы от 23 декабря 1998 г. N 1291-РМ "О лимитах бюджетного финансирования городских комплексов в январе 1999 года"
56. Распоряжение Мэра Москвы от 17 декабря 1998 г. N 1266-РМ "О первоначальной постановке на воинский учет граждан 1982 года рождения"
57. Распоряжение Мэра Москвы от 10 декабря 1998 г. N 1241-РМ "О проведении переучета граждан г. Москвы 1973-1981 годов рождения, пребывающих в запасе и подлежащих призыву на военную службу"
58. Распоряжение Мэра Москвы от 3 декабря 1998 г. N 1217-РМ "О выделении в 1998 году денежных средств Военному комиссариату г.Москвы"
59. Распоряжение Мэра Москвы от 4 ноября 1998 г. N 1117-РМ "О финансировании расходов бюджета города Москвы в IV квартале 1998 года"
60. Распоряжение Мэра Москвы от 18 сентября 1998 г. N 957-РМ "О выделении в 1998 году денежных средств Военному комиссариату г.Москвы"
61. Распоряжение Губернатора Московской области от 31 марта 1998 г. N 269-РГ "О призыве граждан на военную службу в 1998 году"
62. Распоряжение Мэра Москвы от 30 декабря 1997 г. N 1027-РМ "О мерах по улучшению организации воинского учета в г. Москве"
63. Распоряжение Мэра Москвы от 17 марта 1997 г. N 220-РМ "О Положении об административном округе"
64. Распоряжение Мэра Москвы от 21 февраля 1997 г. N 151-РМ "О призыве на военную службу офицеров запаса и выпускников ВУЗов"
65. Распоряжение Мэра Москвы от 22 января 1997 г. N 52-РМ "О Комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения при Правительстве Москвы" (с изм. и доп. от 3 апреля, 1 июля 1997 г., 20 января 1999 г.)
66. Постановление Главы администрации Московской области от 23 декабря 1996 г. N 615-ПГ "О внесении изменения и дополнения в Положение "О порядке сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности"
67. Распоряжение Мэра Москвы от 12 августа 1996 г. N 214/1-РМ "О распределении компетенции между городскими и территориальными органами исполнительной власти в городе Москве по основным направлениям деятельности" (с изм. и доп. от 21 ноября 1996 г.)
68. Распоряжение Мэра Москвы от 8 августа 1996 г. N 200/1-РМ "О порядке расчета арендной платы за пользование зданиями памятниками истории и культуры"
69. Постановление Главы администрации Московской области от 29 апреля 1996 г. N 176-ПГ "О нормативных актах по вопросам управления и распоряжения государственным имуществом" (с изм. и доп. от 23 декабря 1996 г.)
70. Распоряжение мэра Москвы от 5 апреля 1994 г. N 158-РМ "Об уточнении порядка управления недвижимостью (зданиями-памятниками истории и культуры) в Москве" (с изм. и доп. от 8 августа 1996 г.)
71. Распоряжение мэра Москвы от 31 марта 1993 г. N 196-РМ "Об освобождении мосгорвоенкомата и военных комиссариатов округов от оплаты услуг центрального адресно-справочного бюро ГУВД Москвы"
72. Постановление Правительства Москвы от 9 марта 1999 г. N 160 "О Программе содействия занятости населения г. Москвы на 1999-2000 годы"
73. Постановление Правительства Москвы от 2 марта 1999 г. N 150 "Об итогах призыва граждан г. Москвы на военную службу в 1998 году и задачах на 1999 год"
74. Постановление Правительства Москвы от 5 января 1999 г. N 12 "О предварительных итогах выполнения Программы Правительства Москвы за 1998 год и об утверждении Программы Правительства Москвы на 1999 год"
75. Постановление Правительства Москвы от 31 марта 1998 г. N 239 "О мерах по реализации Закона Российской Федерации "Об увековечении памяти погибших при защите Отечества".
76. Научная, учебная и публицистическая литература.
77. И. Щолоков «Мобилизация», Государственное военное издательство (ГВИ), 1923; Н. Шварц «Устройство военного управления», М, ГВИ, 1924;
78. М. Запо «Элементарный курс военной администрации», М, ГВИ, 1925г.;
79. М. Загю, А. Савари «Учебник военной администрации и военного законоведения», М., ГВИ, 1926г.;
80. Виноградов Н.А., Лунёв А.Е., Побежимов И.Ф., Студеникин С.С. «Советское военно-административное право», М., ВЮАКА, 1945;
81. Артамонов Д.Н., Виноградов Н.А., Долгопятов Г.М., Колибаба Г.Н., Лунёв А.Е., Побежимов И.Ф., Поздняков А.Н., Романов П.И., «Военная администрация», учебник, М., ВЮА, 1956.
82. Артамонов Д.Н., Белявский В.Г., Долгопятов Г.М., Колибаба Г.Н., Кузнецов Н.И., Овсянко Д.М., Поздняков А.Н., Романов П.И., «Военная администрация», учебник, М. 1980.
83. А. Корсунов. Опыт истории отправления личной воинской повинности в России от начала государства до издания рекрутского устава. 1850 г.
84. П. Заусцинский. Краткий исторический очерк развития военного управления в России. Санкт-Петербург. Военная типография. 1904 г.
85. Редигер. Устройство и комплектование вооружённых сил.Санкт-Петербург, 1875 г.
86. Историческая записка об устройстве военного министерства. Санкт-Петербург, 1881 г.
87. Мальцев Л.С. "Деятельность органов военного управления по поддержанию и укреплению воинской дисциплины". Дис. канд. социол. наук. М., 1999.
88. Ежов О.В. "Военная служба как фактор социализации личности ( Социально-философский анализ)" Дис. канд. филос. наук- М., 1999.
89. Мухамадеев М.М. "Социально-педагогические основы деятельности военных комиссариатов по совершенствованию допризывной подготовки молодежи": Дис. канд. пед. наук: М., 1997.
90. Звинчуков Н.И. "Строительство вооруженных сил: сущность, содержание, приоритеты": Дис. канд. филос. наук: Военный ун-т. М., 1996.
91. Лаптев Л.Г. "Оптимизация управленческой деятельности военных кадров": Дис. д-ра психол. наук: М., 1995.
92. Цымбаренко И.Б. "Рассмотрение судом жалоб военнослужащих на неправомерные действия и решения воинских должностных лиц и органов военного управления": Дис. канд. юрид. наук: М., 1998.
93. Вахидов А.Т. "Организационно-правовые основы поступления граждан на военную службу по контракту в Вооруженные Силы Российской Федерации": Дис. на соиск. учен, степ. канд. юрид. наук: Военный ун-т. М., 1996.
94. Назарчук А.П. "Правовое регулирование государственного обеспечения лиц, уволенных с военной службы в Российской Федерации": Дис. . канд. юрид. наук: М., 1998.
95. Смирнов Д.В. "Правовое регулирование военной службы солдат, матросов, сержантов и старшин в Вооруженных Силах Российской Федерации": Дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук: Военный университет. М., 1996.
96. Шустров Д.О. "Правовое регулирование замены военной службы альтернативной гражданской": Дис. канд. юрид. наук: Военный ун-т. М., 1997.1. Словари
97. Словарь иностранных слов. М., Рус.яз., 1989.
98. Даль В.И. Толковый словарь русского языка. Современная версия. М. ЭКСМО-Пресс, 2000г напечатана по изданию : Даль В.И. Словарь живого великорусского языка. Изд. 3-е. СПб., 1903-1909 г.г.
99. Советский энциклопедический словарь. М. Советская энциклопедия, 1987г.1. Статистические источники.
100. Выписка из Сведений по единому отчёту о преступности по форме 1Г МВД РФ
101. О совершении преступления, предусмотренного ст. 328 УК РФ в г. Москве и Московскойобласти.
102. Постановление Правительства Москвы от 3 марта 1998 г. N 151 "Об итогах призыва граждан г. Москвы на военную службу в 1997 году и задачах на 1998 год"
103. Текст постановления официально опубликован не был
104. Постановление Правительства Москвы от 2 марта 1999 г. N 150 "Об итогах призыва граждан г. Москвы на военную службу в 1998 году и задачах на 1999 год"
105. Текст постановления опубликован в газете "Тверская, 13" от 8 14 апреля 1999 г., N 15, в
106. Вестнике мэрии Москвы", N 7, апрель 1999 г.
107. Приказ Комитета здравоохранения Правительства Москвы от 16 марта 1999 г. N 106 "О итогах призыва граждан Москвы на военную службу в 1998 году и задачах на 1999 год"
108. Текст приказа официально опубликован не был.
