АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-юрисдикционная деятельность милиции Республики Беларусь»
Белорусский государственный университет
УДК 35174(476)(043.3) На правах рукописи
Для служебного пользования Экз. № 1,4
СЕРЕБРЯКОВА Йрина Михайловна
ЛДМИНИСТРЛТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МИЛИЦИИ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
Специальность 12.00.02 - конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Минск, 1998
Диссертация выполнена в Академии Министерства внутренних дел Республики Беларусь
Научный руководитель — кандидат юридических наук, доцент Крамник А.Н.
Официальные оппоненты:
заслуженный юрист Республики Беларусь, доктор юридических наук, профессор Головко A.A.
кандидат юридических наук, доцент Забелов C.B.
Оппонирующая организация: институт философии и права Национальной Академии наук Беларуси
Защита состоится « » сентября 1998 г. в 15.00 на заседании Совета по защите диссертаций Д 02.01.01 Белорусского государственного университета по адресу: 220000 г.Минск, проспект Ф. Скорины 4, Главный корпус, аудитория 206, тел.: 2265541.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Белорусского государственного университета.
Автореферат разослан «/</i » августа 1998 года.
Ученый секретарь
Совета по защите диссертаций
кандидат юридических наук, доцент
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертации.
Осмысление сущности административно-юрисдикционной деятельности милиции, ее особенностей и правовых основ особенно актуально сейчас, когда общие тенденции демократического развития государства и общества, главная цель которых - построение социального демократического правового государства, закономерно связаны с изменением всей политико-правовой надстройки общества. Эти изменения в свою очередь опосредуют природу распорядительной и государственно-властной деятельности всех органов государства, в том числе и милиции.
В современных условиях административно-юрисдикционная деятельность милиции достаточно сложна и многообразна. В научной литературе анализируются отдельные ее аспекты. Однако эти исследования при всей их значимости не дали пока ответа на некоторые общетеоретические вопросы административно-юрисдикционной деятельности милиции. Недостаточно урегулированными остаются все составные части этой деятельности. В результате неполно обеспечиваются права и свободы граждан.
Указанными обстоятельствами, а также необходимостью дать новый импульс развитию теории и практики административно-юрисдикционной деятельности милиции и обусловлен выбор темы и основных направлений исследования, актуальность которого не вызывает сомнений по следующим основаниям: во-первых, отдельные отечественные традиционные научные взгляды и законодательные нормы не отвечают современным требованиям; во-вторых, в различных государствах мира накоплен определенный опыт реализации полицией административной юрисдикции; в-третьих, в республике осуществляется судебно-правовая реформа, завершается разработка национального законодательства, в процессе которых могут быть учтены все дельные предложения ученых и практических работников.
Связь работы с круппымп научными программами, темами.
Проведенные диссертационные исследования связаны с четырехлетней работой автора в составе временного творческого коллектива по подготовке проектов Кодекса об административных правонарушениях и административно-процессуального Кодекса, а также участием в разработке нормативных актов Министерства внутренних дел: "Положения об участке милиции общественной безопасности Республики Беларусь", "Инструкции о работе органов внутренних дел Республики Беларусь по предупреждению правонарушений и преступлений в сфере семейно-бытовых отношений".
С 17.02.1996 по 3.03.1996 автор стажировалась в Европейском институте по предотвращению преступности и контролю Организации Объединенных Наций (г.Хельсинки) по теме "Изучение административной деятельности полиции, включая расследование административных правонарушений, применение и реализацию административных санкций".
Результаты проведенной работы отражены в диссертации, частично внедрены и будут использоваться в разработке нового законодательства.
Цель и задачи исследования.
Целью исследования является теоретическое осмысление сущности административно-юрисдикционной деятельности милиции, ее содержания, характерных черт, задач, целей и структуры; выявление специфических особенностей ее правовой базы; структурно-комплексный анализ производства по делам об административных правонарушениях как важнейшей составной части этой деятельности; выделение специфических групп осуществляющих ее субъектов с присущими им особенностями; исследование применяемых ими мер административно-юрисдикционного обеспечения. Для достижения поставленной цели автор ставит перед собой частные задачи:
• раскрыть сущность административно-юрисдикционной деятельности милиции, ее виды и характерные особенности;
• проанализировать систему правового обеспечения административно-юрисдикционной деятельности, исследовав ее основные проблемы в контексте приоритета "общечеловеческих ценностей", прав и свобод граждан, показав ее роль в практической деятельности милиции;
• дать общую характеристику правового статуса субъектов административно-юрисдикционной деятельности милиции, исследовав особенности составляющих его элементов: целевого блока, компетенции, организационного блока, ответственности, выделив при этом специфику их формирования, функционирования и принятия решения;
• рассмотреть постадийно производство по делам об административных правонарушениях, как важнейшую составную часть административно-юрисдикционной деятельности милиции, исследовав комплекс сопутствующих ему мер административно-юрисдикционного обеспечения;
• выявить имеющиеся противоречия и предложить пути их устранения.
Объект »1 предмет исследования.
Объектом диссертационного исследования является административно-юрисдикционная деятельность милиции, которая представляет собой юридически-сложное комплексное явление, обладающее качественной определенностью, характерными признаками и чертами.
Предметом исследования является отечественное и зарубежное законодательство, а также теория и практика административно-юрисдикционной деятельности милиции республики и полиции западно-европейских стран.
Гипотеза диссертационного исследования, представляет собой научное предположение о том, что административно-юрисдикционная деятельность милиции состоит из трех взаимосвязанных составных частей (или видов): производства по делам об административных правонарушениях, подведомственных милиции; разрешения административно-правовых споров; применения мер административно-юрисдикционного обеспечения. При этом производство по делам об административных правонарушениях, подведомственных милиции - важнейшая составная
часть административно-юрисднкционной деятельности милиции и осуществляется в трех стадиях: возбуждения дела, рассмотрения и пересмотра (исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях из содержания адми-нистративно-юрисдгосционной деятельности милиции исключается).
Методология и методы проведенного исследования.
Основу диссертационного исследования составили общенаучные и частные методы познания, в числе которых выделяются диалектико-материалистический метод, как всеобщий, фундаментальный метод исследования, а также сравнительно-правовой, логико-юридический, конкретно-социологический, формальнологический, статистический метод и др.
Для обеспечения достоверности выводов в процессе исследования использованы обширные эмпирические материалы, а также комплекс методик и разноплановый исследовательский инструментарий. В период с 1993 по 1998 годы автором лично осуществлено;
• выборочное изучение 72 дел об административных правонарушениях;
• опрос и анкетирование более 160 сотрудников милиции из 50 районных отделов внутренних дел различных областей республики;
• сравнительное исследование действующего административно-процессуального законодательства стран СНГ и дальнего зарубежья;
• анализ материалов МВД, Министерства юстиции, прокуратуры, динамических рядов статистических характеристик преступности и иных эмпирических данных, характеризующих административную деятельность милиции, прокуратуры, суда, адвокатуры.
Научная новпзпа н значимость полученных результатов.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые:
•проведен единый структурно-комплексный системно-правовой анализ всех составных частей (видов) административно-юрисдикционной деятельности милиции, в том числе и важнейшей из них - производства по делам об административных правонарушениях;
•производство по делам об административных правонарушениях, подведомственных милиции, последовательно рассмотрено в трех стадиях: возбуждения дела, рассмотрения, пересмотра;
•проклассифицированы субъекты административно-юрисдикционной деятельности милиции (при этом выделены и исследованы элементы их правового статуса);
•исследованы меры адмшшстративно-юрисдикционного обеспечения, применяемые милицией;
•обнаружены неконкретность, дублирование и внутренняя противоречивость отдельных процессуальных норм, что приводтгг к затруднениям в их практической реализации и нарушениям законности.
Значимость полученных результатов в том, что учет новейших нормативных актов из разных областей права, а также позитивного зарубежного опыта, осознание цели и задач исследования с этих позиций позволили:
•раскрыть сущность, составные части (виды), цели, задачи и особенности ад-мшшстративно-юрисдикционной деятельности милиции;
•проанализировать систему правового обеспечения административно-юрисдикционной деятельности, исследовав ее основные проблемы в контексте приоритета "общечеловеческих ценностей", и определить тенденции ее дальнейшего развития;
•дать общую характеристику правового статуса всех субъектов администра-тивно-юрисдикционной деятельности милиции, исследовав субъектов с властными полномочиями с точки зрения совокупности элементов, образующих их правовой статус: целевого блока, компетенции, организационного блока, ответственности. При этом в компетенции, важнейшем из них, выделены три вида: функциональная компетенция, специальная профилактика, предметиая компетенция;
•рассмотреть постадийно производство по делам об административных правонарушениях, как важнейшую составную часть административно-юрисдикционной деятельности милиции;
•выяснить характерные черты и содержание каждой стадии, а также специфику деятельности милиции по их реализации;
•исследовать меры административно-юрисдикционного обеспечения, применяемые милицией, показав их правовую неурегулированность, противоречивость и дублирование в ряде нормативных источников;
•выявить имеющиеся противоречия и предложить пути их устранения.
Практическая (экономическая и социальная-) значимость полученных результатов.
Изложенные в диссертации рекомендации и предложения по совершенствованию административного законодательства представлены временному творческому коллективу по разработке проектов нового Кодекса об административных правонарушениях и административно-процессуального Кодекса, внедрены в отдельные ведомственные нормативные акты Министерства внутренних дел Республики, в учебный процесс Академии Министерства внутренних дел Республики Беларусь, что подтверждено соответствующими документами.
Материалы диссертации полезны для совершенствования практической деятельности милиции и могут быть использованы в процессе ведомственного нормотворчества, служебной подготовки личного состава органов внутренних дел, научной и учебной работы Академии Министерства внутренних дел Республики Беларусь.
За последние пять лет взыскиваемость штрафов в среднем составила 87,4%. Предложения автора о совершенствовании механизма исполнения постановлений о наложении административных взысканий позволят государству пополпять бюджет за счет не взысканных с нарушителей денежных средств.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту.
1.Анализ административно-юрисдикционной деятельности милиции позволяет рассматривать ее как сложную юридическую конструкцию, состоящую из трех взаимосвязанных составных частей (видов): производства по делам об адми-
нистратинпых правонарушениях, подведомственных милиции; разрешения административно-правовых споров; применения мер административно-юрисдикционного обеспечения.
2.Система правового обеспечения административно-юрисдикционной деятельности милиции состоит из двух взаимосвязанных блоков: норм внутреннего права и общепризнанных международно-правовых норм. Подсистема внутреннего правового обеспечения представляет собой цепь субординированных в порядке социальной значимости и юридической силы актов: Конституции Республики Беларусь - законов - подзаконных актов - ведомственных актов. Увеличивается удельный вес, роль и значение закона, уменьшается правотворческая роль ведомственных актов и усиливается их организационно-исполнительский, материально-технический характер. Возрастает объем и роль международных правовых актов, принимаемых как. на межгосударственном, так и на межведомственном уровнях.
3.Производство по делам об административных правонарушениях - важнейшая составная часть административно-юрисдикционной деятельности милиции и последовательно осуществляется в трех стадиях: возбуждения дела, рассмотрения и пересмотра. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях в компетенцию милиции входить не должно и поэтому из содержания ее административно-юрисдикционной деятельности исключается. Стадия пересмотра, связана с проверкой вынесенного решения и носит факультативный характер.
4.0тличителыгая особенность административно-юрисдикционной деятельности милиции - наличие у нее специфической группы субъектов, выделение которых обусловлено научными и практическими потребностями. Это субъекты, лично заинтересованные в исходе дела, субъекты, содействующие административно-юрисдикционной деятельности, субъекты с властными полномочиями. Особенности процессуального положения субъектов обусловлены спецификой их правового статуса, который нуждается в своем дальнейшем совершенствовании. Правовой статус субъектов с властными полномочиями - сложная юридическая конструкция и состоит из четырех элементов - целевого блока элементов, компетенции, организационного блока элементов, ответственности. В компетенции выделяются три вида: функциональная компетенция, специальная профилактика, предметная компетенция. При этом субъекты с властными полномочиями по признак}' их функциональной компетенции подразделяются на обладающие полной административно-юрисдикционной компетенцией т.е. правомочные осуществлять процессуальные действия в полном объеме на всех этапах производства) и обладающие неполной административно-юрисдикционной компетенцией (наделенные правом возбуждать производство, либо имеющие право пересматривать юрисдикционные решения). Подвиды предметной компетенции указанных субъектов - альтернативная, исключительная, территориальная, отраслевая.
5.Состав субъектов административно-юрисдикционной деятельности милиции с властными полномочиями, их структура и компетенция, по количественному и качественному параметрам необоснованно расширены. Правовое положение субъектов, лично заинтересованных в исходе дела и субъектов, содействующих ад-
министративно-юрисдикционной деятельности милиции также нуждается в своем дальнейшем совершенствовании.
б.Процессуальиая характеристика мер адмшшстративно-юрисдикционного обеспечения отличается недостаточной правовой регламентацией, взаимной противоречивостью и дублированием в различных правовых источниках. Основания, условия и порядок их применения скрыты от граждан в ведомственных актах.
При анализе всех составных частей административпо-юрисдикционной деятельности милиции выявлены определенные правовые пробелы и внесены конкретные предложения по их законодательному регулированию.
Личный вклад соискателя.
Диссертация выполнена претенденткой на степень кандидата юридических наук единолично, ей же принадлежат и все выносимые на защиту положения и выводы. Соискателем лично написано и опубликовано 4 научных статьи и 3 в соавторстве.
Апробация результатов диссертации.
Основные положения и выводы диссертации отражены в опубликованных научных статьях, обсуждены на совместном заседании кафедр охраны общественного порядка, уголовного права, административного и конституционного права Академии Министерства внутренних дел Республики Беларусь, внедрены в учебный процесс.
Некоторые рекомендации и предложения работы внедрены и будут использованы в новых Кодексе об административных правонарушениях и административно-процессуальном Кодексе Республики, ведомственных актах МВД.
Результаты исследования обсуждались на совещании-семинаре руководящих работников УВД Миноблисполкома в 1993 году, конференции руководящих работников УВД Мингорисполкома 1994 года, межкафедральном научно-практическом семинаре Академии Министерства внутренних дел Республики Беларусь 1995 года, в Европейском институте по предотвращению преступности и контролю Организации Объединенных Наций (г.Хельсинки) в 1996 году, международной научно-практической конференции, посвященной 40-летию Академии МВД Республики Беларусь 1998 года.
Опублнкованность результатов.
Основные положения диссертации по совершенствованию административного законодательства и практики его применения органами внутренних дел изложены в опубликованных статьях по теме исследования. В научных журналах и сборниках размещены семь публикаций диссертанта. Общее количество страниц опубликованных результатов - 37.
Структура и объем диссертации.
Диссертация выполнена в объеме, соответствующем современным требованиям. Структура работы определяется целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, шести глав, заключения, списка использованных источников, приложения.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Первая глава «Обзор литературы по теме» содержит литературный обзор основных этапов развития научной мысли по теме исследования.
Административно-юрисдикционной деятельности полиции посвящены работы таких выдающихся дореволюционных ученых, как В.Ф.Дерюжинский, И.И.Евтихеев, М.Д.Загрецков, Н.М.Коркунов, Ф.В.Тарановский, И.Т.Тарасов.
Па сегодняшний день в отечественной юридической пауке отсутствует четко определенное понятие "юрисдикция" вообще и "административная юрисдикция" в частности. Как следствие - не определено понятие административно-юрисдикционной деятельности милиции.
Попыткам определ1ггь эти понятия посвятили свои работы С.С.Алексеев, А.П.Алехин, А.А.Кармолицкий, Ю.М.Козлов, И.Я.Дерюгин, П.С.Дружков, Ю.К.Осипов, Т.Рагимов, А.П.Шергин, А.Ю.Якимов и др.
О важности административно-юрисдикционной деятельности свидетельствуют многочисленные исследования ее составных частей (видов). Например Г.Т.Агеенковой, Е.М.Андреевым, Д.Н.Бахрахом, С.И.Бертушем, И.И.Веремеенко, И.А.Галаганом, А.И.Еропкиным, И.Н.Зубовым, Б.М.Клюшниченко, С.Д.Князевым, А.Е.Лазаревым, М.С.Луневым, М.Я.Масленниковым, М.С.Студеникиной, О.МЛкубой и др. исследовались отдельные вопросы реализации милицией административной ответственности; А.П.Герасимовым, М.И.Еропкиным,
A.П.Кореневым, А.И.Сухарковой, Е.ФЛськовым - управления; Х.А.Андриашиным,
B.В.Власенковым, Д.Л.Гавриленко, А.П.Клюшниченко, А.П.Лонгаковым, А.И.Потаповым, Л.М.Розиным, П.М.Самохиным, Г.А.Тумановым - кадрового, организационно-правового обеспечения; К.С.Бельским, В.И.Динекой, Н.Ш.Килясхановым, Л.В.Ковалем, П.П.Сергуиом, А.П.Солдатовым, Н.М.Тищенко,
A.Д.Черкасовым, С.П.Чигриновым, А.ЮЛкимовым - правового статуса ее субъектов, в том числе и лиц, участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях (И.Л.Бородин, А.И.Губарев, Ю.М.Козлов, Б.М.Лазарев,
B.М.Манохин, В.И.Новоселов, В.Д.Перевалов, Г.И.Петров, П.Н.Полосков, М.Я.Сазонов, Н.Г.Салищева, П.М.Туленков, В.Н.Шпилев, П.М.Туленков, М.Йотсен, Б.Свенссон и др); Дж. Алдерсеном, И.В.Бенедиком, В.Н.Вежновцом, Н.А.Галаганом, В.М.Горшеневым, Е.В.Додиным, О.К.Застрожной, В.А.Ивановым,
A.П.Клюшниченко, О.И.Коваленко, Ю.М.Козловым, А.П.Кореневым,
C.И.Котюргиным, А.Н.Крамником, В.В.Лазаревым, В.А.Лорией, ПА.Петуховым,
B.А.Печеницыным, Л.Л.Поповым, А.Т.Рагимовым, М.Я.Саввиным, Н.Г.Салищевой, В.Д.Сорокиным, М.С.Студеникиной, Л.С.Телегиным, Е.С.Шатским, А.П.Шершным - ее процессуальные аспекты.
Во второй главе «Методологические основы исследования» определяется объект диссертационного исследования - административно-юрисдикциошшя деятельность милиции, которая представляет собой юридически сложное явление, обладающее соответствующими объективными свойствами. Цель работы - исследовать эти свойства достигается путем последовательного решения ряда задач: иссле-
дования сущности, особенностей, правовых основ и составных частей администра-тивно-юрисдикционной деятельности милиции, специфики правового статуса реализующих ее субъектов и применяемых ими мер административно-юрисдикционного обеспечения.
Предмет исследования - отечественное и зарубежное законодательство, научно-теоретические источники, а также практика административно-юрисдикционной деятельности милиции Республики Беларусь и стран СНГ, полиции западноевропейских стран.
Система методов, используемых при исследовании административно-юрисдикционной деятельности милиции, выглядит следующим образом: диалекти-ко-материалистичсская методология как всеобщий, фундаментальный метод исследования; общенаучные методы - наблюдение, описание, сравнение, моделирование; частнонаучные методы - сравнительно-правовой, логико-юридический, конкретно-социологический, формально-логический, исторический, статистический метод и
др.
Эмпирическую базу исследования составили данные статистики, социологического опроса мнения практических работников, материалы практической деятельности милиции, прокуратуры, Министерства юстиции, решения Коллегии МВД республики.
Третья глава «Сущность адмшшстративно-юрисдикционной деятельности милиции» раскрывает понятие адмшшстративно-юрисдикционной деятельности милиции Республики Беларусь, ее особенности и правовые основы.
Понятие административно-юрисдикционной деятельности милиции отсутствует. Осмыслить юрисдикцию полиции в рамках соотношения административных и судебных функций в ее деятельности пытались еще дореволюционные русские ученые-полицеисты.
По нашему мнению, юрисдикция - самостоятельный вид государственной деятельности, осуществляемой различными субъектами. Она не сводима ни к правосудию, ни к судебной деятельности. Нельзя ее отождествлять и с компетенцией, с подведомственностью, с полномочиями государственных органов разрешать дела о правонарушениях и споры о праве и т.п.
Сущность юрисдикции, как разновидности правообеспечительной и правоприменительной деятельности следует искать на стыке, в единстве применяемых правовых норм и правовой деятельности компетентных субъектов, состоящей в разрешении дел о правонарушениях, споров о праве и применении мер админист-ративно-юрисдикционного обеспечения. Она имеет своей целью восстановление и должное (в соответствии с применяемой нормой права) упорядочение нарушенных общественных отношений.
При этом различаются «внутренняя» и «внешняя» юрисдикция.
"Внешняя" юрисдикция милиции, основной массив которой связан с административными правонарушениями, получила в научной литературе название административной юрисдикции.
Таким образом, первой составной частью (видом) административно-юрисдикционной деятельности милиции является разрешение дел об административных правонарушениях.
Второй составной частью - разрешение административно-правовых споров, которые неоднозначно определяются в науке.
Нам представляется, что сущность административно-правового спора заключается в оспаривании нарушения, либо предполагаемого нарушения законного (правового) интереса субъекта конкретного административного правоотношения. Нарушение такого рода может быть выражено в юридических актах или действиях (бездействии) органов управления (должностных лиц), которые приводят к реальному или мнимому нарушению законного интереса субъекта, в результате чего и возникает административно-правовой спор.
Административно-правовые споры, подведомственные милиции, тоже бывают «внутреннего» и «внешнего» характера.
Именно административно-правовые споры "внешнего" характера, т.е.. споры, которые возбуждаются по инициативе граждан и представителей власти в процессе их административно-юрисдикционной деятельности (например обжалование постановления по делу, применение и обжалование мер администратшшо-юрисдикционного обеспечения и др.) и составляют предмет ведения административной юрисдикции милиции.
В большинстве случаев разрешению дела предшествует ряд сопутствующих действий, принимаемых милицией для обеспечения ее административной юрисдикции. Это меры административно-юрисдикционного обеспечения. Они образуют третью составную часть (вид) административной юрисдикции милиции.
Следующим элементом адмшшетративной юрисдикции милиции является пересмотр ею юрисдикционного решения. Это факультативный элемент, направленный на уточнение, проверку законности результата юрисдикции, совершаемый нередко иным должностным лицом или даже иным юрисдикционным органом.
Административно-юрисдикционная деятельность милиции обладает присущими только ей задачами, принципами, особенностями: значительной широтой и спецификой предмета ведения; объемом административпо-юрисдикционных полномочий; особыми, только ей присущими мерами административно-юрисдикционного обеспечения, большая часть которых связана, как правило, с применением физической силы, спецсредств, оружия и ведет к существенному ограничению прав граждан; обширностью правовых источников; широтой и особенностью субъектного состава, его оперативностью, которой способствуют внутриор-ганизационные, уставные отношения и высокая дисциплина службы.
Эти специфические черты и особенности выделяют административпо-юрисдикционную деятельность милиции из общей административной юрисдикции иных органов государственного управления в особую самостоятельную правоохранительную систему, призванную защищать жизнь, здоровье, права, свободы и законные интересы граждан, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.
Современное состояние системы правовых основ административно-юрисдикционной деятельности милиции Республики Беларусь характеризуется наличием двух взаимосвязанных блоков: норм внутреннего права и общепризнанных международно-правовых норм. Подсистема внутреннего правового обеспечения представляет собой цепь субординированных в порядке социальной значимости и юридической силы актов: конституции - законов - подзаконных актов общего характера - подзаконных ведомственных актов. При этом соответственно уменьшается правотворческая роль ведомственных актов и усиливается их организационно-исполнительский, материально-технический характер. Возрастает объем и роль международных правовых актов, принимаемых как на межгосударственном, так и на межведомственном уровнях.
Четвертая глава «Субъекты административно-юрисдикционной деятельности милиции» связана с отличительной особенностью административно-юрисдикционной деятельности милиции - наличием у нее специфической группы субъектов, выделение которых обусловлено научными и практическими потребностями. -Их классификация производится с учетом такого важного параметра как правовой статус.
Это лично заинтересованные в исходе дела субъекты, которыми, по нашему мнению, являются: лицо, привлекаемое к административной ответственности, и потерпевший.
К субъектам, не имеющим личного интереса в деле, а содействующим производству в силу своего служебного или общественного долга, относятся: потерпевшие, свидетели, эксперты, специалисты, лица, представляющие интересы государственных (негосударственных) организаций и граждан.
Для субъектов с властными полномочиями правовой статус представляет собой сложную правовую конструкцию и реализуется в четырех элементах: целевом блоке элементов, компетенции, организационном блоке элементов, ответственности. В компетенции, в свою очередь, выделяются три вида: функциональная компетенция, специальная профилактика, предметная компетенция. Классификация субъектов с властными полномочиями производится с учетом их функциональной компетенции, выражающейся в реализации на основе административно-процессуальных норм юридических прав и обязанностей по осуществлению производства по делам о подведомственных им административных правонарушениях. Это субъекты, обладающие полной административно-юрисдикционной компетенцией, т.е. правомочные осуществлять процессуальные действия в полном объеме на всех этапах производства) и обладающие неполной административно-юрисдикционной компетенцией (наделенные нравом возбуждать производство, либо имеющие право пересматривать юрисдикционные решения). Выделены подвиды их предметной компетенции - альтернативная, исключительная, территориальная, отраслевая.
Пятая глава - «Производство по делам об административных правонарушениях - важнейшая составная часть административно-юрисдикционной деятельности милиции».
Полагаем, что суть административной юрисдикции милиции, связанной с производством по делам об административных правонарушениях, состоит в первую очередь в "суде", в разбирательстве, рассмотрении дела и вынесении по нему решения, выраженного горисдикционным актом (отметим - именно с вынесением решения заканчивается юрисдикция). Поэтому недопустимо расширительно толковать юрисдикцию, включая в нее и исполнение (нередко собственного) решения.
Таким образом, в производстве по делам об административных правонарушениях, подведомственных милиции, выделяются три стадии: 1). возбуждение дела об административном правонарушении; 2). рассмотрение дела; 3). пересмотр постановления по делу (который является факультативной стадией и, поэтому, специально не рассматривается). Как правило все стадии сопровождаются применением мер административно-юрисдикционного обеспечения.
Каждая стадия имеет свою автономию, определяемую специфическими особенностями и свойствами: 1) задачами; 2) стадийностью (этапностыо); 3) ограниченным кругом осуществляющих ее субъектов; 4) временными, нормативными, гносеологическими и фактическими границами; 5) специфическим проявлением принципов производства; 6) особыми процессуально оформляемыми актами (документами) и др.
Исследуются сущность и содержание каждой стадии.
Так, цель первоначальной стадии производства по делам об административных правонарушениях - возбуждение дела и подготовка дела к его следующей стадии - рассмотрению. Поэтому стадия возбуждения дела последовательно разбивается, по нашему мнению, на три этапа: а) официальное получение информации об административном правонарушении; б) выяснение (исследование) обстоятельств дела; в) процессуальное оформление результатов исследования.
Рассмотрение дела - центральная стадия производства по делам об административных правонарушениях, подведомственных милиции, сущность которой в том, что уполномоченный сотрудник милиции, опираясь на всестороннее, полное и объективное исследование всех обстоятельств дела, решает вопрос о виновности нарушителя, выносит постановление о наложении административного взыскания либо о прекращении дела производством.
Рассмотрение также имеет свою специфику: 1) единоличный порядок рассмотрения; 2) наличие разных сроков рассмотрения (что вряд ли можно считать оправданным); 3) наличие упрощенного производства (ст.ст. 237, 287 КоАП).
Рассмотрение дела условно подразделяется на три этапа: подготовку к рассмотрению дела, собственно рассмотрение и вынесение постановления по делу. Рассмотрены особенности каждого этапа.
Во избежание ошибок, допускаемых в ходе разбирательства по делам об административных правонарушениях, законодатель предусмотрел в необходимых случаях пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях.
Пересмотр не вступивших в законную силу постановлений - по сути пересмотр кассационной инстанцией. Его основание - подача жалобы.
По адресату поступления жалобы различаются судебный и административный (т.е. иистанционный, в основу которого положен принцип служебной подчиненности) порядок обжалования, а по порядку поступления - альтернативный и ступенчатый (последовательный) порядок обжалования. Рассмотрены их позитивные и негативные моменты.
Пересмотр вступивших в законную силу постановлений осуществляется самим начальником, вынесшим постановление по делу об административном правонарушении, или начальником вышестоящего органа милиции в порядке надзора. Этот механизм имеет определенные недостатки.
Шестая глава «Меры обеспечения административно-юрисдикционной деятельности милиции» посвящены исследованию совокупности способов, методов и средств, посредством которых достигаются цели административной юрисдикции и которые нередко связаны с физическим, психическим или моральным воздействием. путем причинения личных (материального или морального характера) ограничений в целях подчинения требованиям закона. К ним относятся: административное задержание, доставление, личный досмотр, досмотр вещей, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортным средством, направление для освидетельствования на состояние алкогольного или наркотического опьянения, запрещение эксплуатации транспортного средства, вызов, привод, регистрация, официальное предупреждение и предостережение о недопустимости антиобщественного поведения.
Их применение мы рассматриваем как юрисдикцию. Ведь в каждом таком случае сотрудник милиции единолично, путем собственного усмотрения разрешает по существу правовой спор тем или иным образом. Хотя вопрос о целесообразности и пределах применения определенных мер в каждом конкретном случае остается дискуссионным. Нигде в мире не вызывает одобрения вмешательство в права граждан для "удобства" осуществления полицией своих профессиональных функций, что находит отражение в принципе неприменения принуждения исключительно для целей обеспечения юридического процесса, в принципе минимизации административного принуждения и строгой законности его применения.
Однако этого нельзя сказать о всем спектре применяемых у нас мер админи-стративно-юрисдикционного обеспечения. При их исследовании вскрываются юридические неточности, неоднозначность в определении, недостаточная правовая регламентация, взаимная противоречивость и дублирование в различных правовых источниках. Часть их скрыта от граждан в подзаконпбых ведомственных актах, нередко имеющих гриф "Секретно" или "Для служебного пользования", и гражданин таким образом не может с ними .
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Милиция - важнейший государственный правоохранительный орган Республики Беларусь, обладающий самым большим объемом административно-
юрисдикционных полномочий в широкой сфере общественных отношений / 1, с. 91-92 /.
Сущность административно-юрисдикционной деятельности милиции проявляется в ее составных частях (видах): деятельности, связанной с осуществлением производства по делам об административных правонарушениях, подведомственных милиции; разрешением административно-правовых споров; применением мер ад-министративно-юрисдикционного обеспечения / 2, с. 49-50/. При этом администра-тивно-юрисдикционная деятельность милиции характеризуется следующими особенностями: значительной широтой предмета ведения; большим объемом админи-стративно-юрисдикционных полномочий, нередко связанных с применением мер административно-юрисдикционного обеспечения; широтой и особенностью субъектного состава; оперативностью, которая обеспечивается внутриорганизационны-ми уставными отношениями; обширностью и спецификой правовых основ, регулирующих эту деятельность, современное состояние которых характеризуется всеобъемлющим перераспределением внутренних опосредующих связей между ее элементами в условиях принципиального изменения характера отношений между государством, обществом и личностью на основе приоритета общечеловеческих ценностей, более строгой субординации, непротиворечивости правовых норм.
Выделены два взаимосвязанных блока: нормы внутреннего права и общепризнанные международно-правовые нормы. Подсистема внутреннего правового обеспечения представляет собой цепь субординированных в порядке социальной значимости и юридической силы актов: Конституции - законов - подзаконных актов - ведомственных актов. Увеличивается удельный вес, роль и значение закона, уменьшается правотворческая роль ведомственных актов и усиливается их организационно-исполнительский, материально-технический характер. Возрастает объем и роль международных правовых актов, принимаемых как на межгосударственном, так и на межведомственном уровнях
Производство по делам об административных правонарушениях - важнейшая составная часть административно-юрисдикционной деятельности милиции и осуществляется в трех стадиях: возбуждения дела, рассмотрения, пересмотра. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях в компетенцию милиции входить из должно и поэтому из содержания ее административно-юрисдикционной деятельности исключается / 2, с. 49/. Стадия возбуждения дела представляет собой цепочку логически связанных действий, направленных на достижение единого процессуального результата - подготовку дела к его последующей стадии - рассмотрению и разбивается таким образом на три этапа: а) официальное получение информации об административном правонарушении; б) выяснение (исследование) обстоятельств дела; в) процессуальное оформление результатов исследования / 2, с. 50 /. Стадия рассмотрения дела - центральная стадия производства по делам об административных правонарушениях. Она характеризуется тремя этапами: подготовки дела к рассмотрению, собственно рассмотрения дела, вынесения постановления по делу / 5, с. 63-65 /. Стадия пересмотра постановления по делу носит факультативный характер. Основание пересмотра не вступивших в законную
силу постановлений - подача жалобы (при этом выделены и рассмотрены судебный, административный, альтернативный и ступенчатый порядок обжалования). Основания пересмотра вступивших в законную силу постановлений - протест прокурора, решение вышестоящего начальника.
Стадийный характер производства подчинен общим задачам и принципам производства, реализация которых обеспечивается специальным комплексом процессуальных средств и способов и выражается в применении милицией мер адми-нистративно-юрисдикционного обеспечения. Меры обеспечения адмшшстративно-юрисдикционной деятельности милиции - вид административного принуждения, применяемого милицией, посредством которого достигаются цели ее административной юрисдикции. Они связаны с ограничением прав и свобод граждан, но тем не менее недостаточно процессуально урегулированы, противоречивы и дублируются в различных правовых источниках. Основания, условия и порядок их применения скрыты от граждан в ведомственных актах, нередко имеющих гриф "Секретно" или "Для служебного пользования". Такое положение недопустимо. Нельзя отдавать столь существенно ограничивающие права граждан меры на "откуп" ведомственному нормотворчеству, которое по смыслу своему должно быть подзаконным. Законодателю следует их урегулировать, облечь в форму закона, придав им тем самым статус процессуальных и предусмотреть в новом административно-процессуальном Кодексе /1, с. 26-36 /.
Отличительная особегшость адмшшстративно-юрисдикционной деятельности милиции - наличие у нее специфической группы субъектов, выделение которых обусловлено научными и практическими потребностями. Это субъекты, лично заинтересованные в исходе дела, субъекты, содействующие административно-юрисдикционной деятельности, субъекты с властными полномочиями. Особенности субъектов обусловлены спецификой их правового статуса. Правовой статус субъектов всех групп недостаточно урегулирован и требует своего дальнейшего правового совершенствования / 3, с. 126-127; 6, с. 47-50; 7, с. 56-57 /. Правовой статус субъектов с властными полномочиями обусловлен: целевым блоком элементов, компетенцией, организационным блоком элементов, ответственностью. Выделены три вида компетенции: функциональная компетенция, специальная профилактика, предметная компетенция, а также подвиды предметной компетенции: альтернативная, исключительная, территориальная, отраслевая. Исследование этих особенностей позволило сделать вывод о необходимости перераспределения юрисдикцион-ной компетенции этих субъекгов с целью углубления их предметной специализации, повышения правового контроля за их деятельностью путем выработки в едином нормативном акте механизма прямого обжалования в суд всех действий и решений должностных лиц в случае несогласия граждан, а также введения в административный процесс кассационного обжалования / 4, с. 92-93/.
В результате постадийного структурно-комплексного исследования всех составных частей административно-юрисдикционной деятельности милиции выявляются определенные правовые пробелы и вносятся предложения по их теоретиче-
скому и научному переосмыслению, законодательному регулированию. В частности, предлагается:
•считать началом производства по делу об административном правонарушении официальную регистрацию в установленной форме уполномоченным органом (должностным лицом) информации о правонарушении;
•установить 15-дневный срок выяснения обстоятельств дела об административном правонарушении и составления и направления протокола об административном правонарушении;
•конкретизировать в ст.255 КоАП правовую норму об "иных сведениях", необходимых для разрешения дела данными о существе (характере) и размере причиненного имущественного ущерба; ходатайствами участников производства по делам об административных правонарушениях;
•ввести в КоАП "доставление" в качестве меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях при этом суммарное время удержания гражданина на месте совершения административного правонарушения, доставления его в милицию или штаб добровольной народной дружины и нахождения его там не должно превышать трех часов;
•предложить норму, устанавливающую содержание протокола о досмотре; •закрепить возможность обжалования лицом, привлекаемым к административной ответственности и потерпевшим административного задержания, личного досмотра, досмотра вещей, изъятия вещей и документов непосредственно в суд;
•законодательно закрепить вызов и привод в качестве мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении;
•предусмотреть в законодательстве меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как освидетельствование на состояние алкогольного и (или) наркотического опьянения, регистрацию, официальное предостережение, предупреждение о недопустимости антиобщественного поведения, а также предупреждение лиц, больных наркоманией, об обязанности пройти лечение в лечебно-профилактических учреждениях;
•допустить адвоката к участию в любой стадии производства по делу; •исключить "обязательность" присутствия лица, привлекаемого к административной ответственности, при рассмотрении дела;
•ввести институт представителей в административное производство; •установить обстоятельства, исходя из которых лицо не может быть экспертом и согласно которым эксперту может быть заявлен отвод (самоотвод);
•предложить норму о возмещении потерпевшему моральный вред в результате административного правонарушения;
•ввести норму, предусматривающую замену административного штрафа административным арестом или исправработами;
•расширить диапазон самостоятельного применения органами внутренних дел конфискации и возмездного изъятия;
•в перспективе вывести исполнение административных взысканий из-под компетенции милиции;
•предоставить право обжалования постановления по делу об административном правонарушении, решения по жалобе или протесту лицу, в отношении которого оно вынесено, потерпевшему, их представителям и иным участникам производства по делу об административном правонарушении;
•ввести в законодательство право на обжалование постановления по делу в порядке кассации. При этом срок подачи кассационной жалобы - один месяц со дня доведения постановления до лица, подающего жалобу;
•исключить право отмены или изменения постановления по делу об административном правонарушении начальником органа внутренних дел.
Полагаем, что внесение предложенных автором рекомендаций в законодательство будет способствовать дальнейшему совершенствованию производства по делам об административных правонарушениях и, как следствие, повышению эффективности административно-юрисдикционной деятельности милиции по укреплению правопорядка и законности в Республике Беларусь.
СПИСОК ОПУБЛИКОВАННЫХ РАБОТ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
1. Гракович О.И., Серебрякова И.М. К вопросу о правовой природе задержания и доставления граждан в ОВД но делам об административных правонарушениях // Совершенствование правоохранительной деятельности ОВД: Сборник статей преподавателей, адъюнктов и соискателей / Под редакцией В.А.Круглова. - Мн.: Академия МВД РБ, 1997. - С. 26-36.
2. Крамник А.Н., Серебрякова И.М. О возбуждении дел об административных правонарушениях // Проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в современных условиях и подготовки кадров для системы МВД: Сборник тезисов международной научно-практической конференции, посвященной 40-лстию Академии МВД Респ. Беларусь. - Мн.: Академия МВД РБ, 1998. - С. 49-51.
3. Серебрякова И.М. К вопросу о правовом положении участников производства по делам об административных правонарушениях // Актуальные проблемы ор-ганизационно-такгического обеспечения борьбы с преступностью: Сборник статей преподавателей, адъюнктов и соискателей / Под редакцией И.И.Басецкого. - Мн.: Академия МВД РБ, 1996. - С. 126-134.
4. Серебрякова И.М. К вопросу о реализации административной ответственности органами внутренних дел // Юридическая ответственность (проблемы теории, практика): Сборник научных трудов / Под редакцией В.А.Кучинского, Э.А.Саркисовой. - Мн.: Академия МВД РБ, 1996. - С. 89-93.
5. Серебрякова И.М. О совершенствовании механизма исполнения постановлений о взыскании административного штрафа // Информационный бюллетень. Мн.: МВД РБ. 1997. - № 21. - С. 63-65.
6. Серебрякова И.М. Участники административного производства: правовой статус // Судовы веешк. - 1997. - № 1. - С.47-50.
7. Серебрякова И.М., Мелешко В.В. Представительство в административном процессе // Судовы веешк. - 1997. - № 4. - С.56-57.
РЕЗЮМЕ Серебрякова Ирина Михайловна
Адмшшстратнвпо-юрисднкцнонная деятельность милиции Республики Беларусь
Ключевые слова: администратнвно-юрисдикционая деятельность милиции, правовые основы, производство, стадии, возбуждение, рассмотрение, пересмотр, субъекты, меры обеспечения.
Объект исследования - административно-юрисдикционная деятельность милиции Республики Беларусь, которая представляет собой сложное комплексное явление, обладающее соответствующими объективными свойствами. Цель диссертации - исследовать эти свойства: сущность, структуру, характерные черты и специфические особенности. Предмет - отечественное и зарубежное законодательство, теория и практика адмипистративно-юрисдикционой деятельности милиции республики, СНГ и полиции западноевропейских стран. В работе используются такие общенаучные и часгаонаучные методы познания как: диалектический материализм, сравнительно-правовой, логико-юридический, конкретно-социалогический, формально-логический, истор1гческий, статистический и др.
В результате, впервые проведен единый структурно-комплексный системно-правовой анализ всех составных частей (видов) административно-юрисдикционной деятельности милиции: производства по делам об административных правонарушениях, подведомственных милиции; разрешения административно-правовых споров; применения мер административно-юрисдикционного обеспечения. А также проклассифицированы субъекты административно-юрисдикционной деятельности милиции (при этом выделены и исследованы элементы их правового статуса).
Некоторые рекомендации и предложения работы внедрены в новое законодательство, учебный процесс Академии МВД и могут быть использованы в служебной подготовке личного состава, научной работе, для совершенствования практической деятельности органов внутренних дел.
РЭЗЮМЕ Серабракова 1рына Мкайлауна
Адмипстрацынна-юрысдыкцыниап дзейнасць нилщьи Рэспубли Беларусь
Ключавыя словы: адмппстрацыйна-юрысдыкцыйная дзейнасць мЫцьп, прававыя асновы, правядзенне, стадьп, узбуджэнне, разгляд, псрагляд, суб'екты, меры забеспячэння.
Аб'ектам дыссртацыйнага даследвания з'яуляецца адмш1страцыйна-юрысдыкцыйная дзейнасць мшцьп Рэспублга Беларусь, якая прадстауляе сабой складанае комплекснае з'ява, уладаючая адпаведными аб'яктыуньш1 уласщваити. Мэта сучаснай работы - даследваць гэтыя уласщвасцк сутнасць, структуру, харак-тэрныя рысы 1 спецыф1чныя асабл1васщ. Прадмет даследвання - айчыннае 1 за-межнае заканадауства, а таксама тэорыя I практыка адмппстрацыйна-юрысдыкцыйнай дзейнасщ мшцьп рэспублю, СНД 1 палщьп заходнееурапейсмх краш. У рабоце выкарыстоуваюцца таюя агульнанавуковыя 1 асобнанавуковыя методы пазиання як: дыялекгычны матэрыял1зм, параунальна-прававы, лопка-юрыдычны, канкрэтна-сацыялапчны, фармальна-лапчны, пстарычны, статыстыч-ны 1 шшыя.
У вын1ку упершышо праведзены адзпш структурна-комплексны «стэмна-прававы анал13 уах састауных частак (выглядау) адмЫстрацыйна-юрысдыкцыйнай дзейнасщ мшцьп: правядзення па справам аб адмшктрацыйных правапарушеннях, падведамасцых мшцьп; вырашэння адмшстрацыйна-прававых спрэчак; прымянеиня мер адм1шстрацыйна-юрысдыкцыйнага забеспячэння. А таксама праклаЫф1каваны суб'екты адмш1страцыйна-юрысдыкцьшнай дзейнасщ мшцьп (пры гэтым вылучаны 1 даследаваны элементы ¡х прававога статусу).
Некаторыя рэкамендацьп1 прапановы укаранены у новае заканадауства 1 ву-чэбны працэс Акадэмп МУС 1 могуць быць выкарыстаны у службовай падрых-тоуцы асаб1стага саставу, навуковай працы, для удасканальвання пракгычнай дзейнасщ органа^ унутраных спрау.
