АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Государственно-правовое регулирование финансового управления в Российской империи с XIX по начало XX вв.»
На правах рукописи УДК
ВИНОКУРОВА Татьяна Владимировна
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ С XIX ПО НАЧАЛО XX ВВ. (историко-правовой аспект)
Специальность 12.00.01. теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
ии31Б1615
Санкт-Петербург 2007
003161615
УДК-34 01
Диссертация подготовлена на кафедре государственного и административного права факультета права и экономической безопасности Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета
Научный руководитель
кандидат юридических наук, доцент Твердое Владимир Ильич
Официальные оппоненты
доктор юридических наук, профессор Цмай Василий Васильевич
кандидат юридических наук Яиенко Евгений Владимирович
Ведущая организация
Санкт-Петербургский университет МВД России
Защита состоится 01 ноября 2007г в "^^часов на заседании Диссертационного совета К 212 199 03 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российский государственный педагогический университет имени А И Герцена» по адресу 191186, Санкт-Петербург, наб р Мойки, д 48, корп 20, ауд 222
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский государственный педагогический университет имени А И Герцена» по адресу 191186, Санкт-Петербург, наб р Мойки, д 48
Автореферат разослан «.
¿?3 2007г
Ученый секретарь Диссертационного совета к ю н доцент
Абаканова В А
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследуемой проблемы заключается в том, что государство - это важнейший общественный институт, целью которого является организация жизни общества, упорядочение взаимоотношений его членов Оно призвано выполнять многообразные функции, для успешного осуществления которых необходимы соответствующие материальные средства, которые оно получает из различных источников налогов, доходов от государственной сферы экономики, за счет проведения собственных финансовых операций, посредством внешних займов Для этого государству необходима хорошо отрегулированная система финансовых учреждений, представленная центральными и местными государственными органами финансового управления
Государство, являясь субъектом финансового управления, издает законы, рег улирующие финансовые отношения, устанавливает налоги, применяет принудительные меры к нарушителям финансовых норм
Основным принципом построения финансовой системы являлись, строгая централизация и иерархия государственных органов При этом каждый финансовый орган имел достаточно четко определенный круг полномочий
Наряду с государственными органами, выполнявшими функции финансового управления, вопросами финансов и налогообложения ведали органы общей компетенции губернатор, полиция, позже - земские учреждения Однако пределы их полномочий в финансовой сфере были строго ограничены
Особый вес финансовые учреждения приобрели во второй половине XIX в Несмотря на то, что и до отмены крепостного права торгово-промышленный сектор экономики имел большое значение для России, все же преобладала аграрная сфера Основной производящей силой являлись крепостные крестьяне После 1861 года положение изменилось В стране начал утверждаться рынок, отношения свободного предпринимательства Перед государством стала проблема урегулирования многообразия экономических отношений, определения приоритетных направлений экономики Проведение такого рода государственной политики возлагалось, прежде всего, на финансовые органы
В условиях кардинальных реформ государство должно принимать на себя всю полноту ответственности за их проведение Оно, в силу своей сущности. имеет возможность оставаться вне борьбы различных слоев общества, играть роль независимого арбитра Оно также способно создать мощный механизм, который учитывал бы интересы всех категорий населения Например. известно, что налоговая система всегда во все времена служила объектом критики с различных сторон Действительно, полной справедливости в налогообложении достичь невозможно Однако стремиться к этому необходимо Следует помнить, что на первом плане не должна стоять сиюминутная
потребность казны, также как налоговая система не должна быть результатом лоббирования интересов какой-либо узкой группы лиц, что происходит в настоящее время Конечно, государство не бездушная машина, оно состоит из людей, обладающих своими, прежде всего материальными интересами, но это уже проблема формирования кадрового состава На этом фоне современной действительности насущной необходимостью становится обращение к государственно-правовому прошлому России Система финансового аппарата просуществовала сто лет, а система местных органов итого больше Она оказалась способной к достаточно эффективному управлению и в периоды стабильности и во время проведения частных реформ (денежная реформа Е Ф Канкрина) и в период кардинальных перемен (реформы 60-70-х гг XIX
в)
При построении финансового аппарата необходимо осмыслить свое отношение ко многим государственным институтам России XIX - нач XX вв , отказаться от категоричных оценок, осознать собственную индивидуальность, обрести государственное самосознание
Степень разработанности проблемы связанной с функционированием финансовой системы России периода XIX - нач XX вв сложно определить однозначно С одной стороны финансы, финансовая система не были обойдены внимание ученых - юристов, историков, экономистов Вместе с тем, работа финансового аппарата, финансовое управление не были предметом отдельного, углубленного исследования
Начиная с 60-х гг XIX в интерес к финансовому праву постоянно возрастал, появились замечательные сочинения русских правоведов Немалое внимание в них уделяется финансовому управлению К таким относятся работы В А Лебедева, П Н Милюкова, В П Безобразова, Д Львова, Э Н Бе-рендтса, С И Иловайского, С Ю Витте, И X Озерова, И И Янжула, И И Патлаевского, И И Тарасова, Л Штейна, А Романовича-Славатинского, М А Корфа, И М Страховского, А Лохвицкого
Огромный научный интерес в XIX в вызывала деятельность Государственного контроля, которому посвящена монография В А Сакови-ча Среди работ, посвященных исследованию деятельности отдельных учреждений, в том числе финансовых нельзя обойти вниманием фундаментальные труды СМ Середонина и В Г Щеглова
Можно отметить научные труды посвященные системному обзору российских финансов Это сочинения И Блеха, Д Толстого, Ю А Гагеймейсте-ра Некоторую схожесть с указанными сочинениями имеет работа М Д Чечулина, исследовавшего русские финансы XVIII столетия Она носит характер научной компиляции Какие-либо обоснованные выводы в ней отсутствуют
Особо выделяются работы направленные на исследование финансового управления В этом отношении следует отметить работы выдающегося русского правоведа А Градовского, известного своими либеральными взглядами
Историю финансовой системы затрагивают в своих работах видные историки русского права М Ф Владимирский-Буданов, И Малиновский, А Н Филипов К подобного рода сочинениям относится труд П Н Милюкова
Исключительно финансам земства посвящена работа В А Лебедева Но основные акценты в ней он расставляет на характеристике налоговой системы и порядку взимания налогов Нельзя обойти вниманием сочинение Б Ве-селовского Предметом его исследования является образование, эволюция земских учреждений, практика их работы, взаимоотношения с местными органами власти Схожими с сочинение Б Веселовского являются работы и других авторов - Ю Скалона, И П Белоконского СЮ Витте, И X Озеров, Р И Сементковского, А Н Куломзина
История финансов является частью общей истории России Поэтому вопросы финансовой организации рассматриваются в трудах по общей истории Так, вопросы финансового управления отражены в трудах Н М Карамзина, Н И Костомарова, В О Ключевского, А Брикнера, М В Клочкова
В советский период финансовый аппарат не был специальным предметом исследования ученых - юристов и историков Тем не менее, финансовые вопросы получили отражение в работах А П Погребинский, С М Троицкого, П Л Зайончковского, Н П Ерошкина
В 90-е годы в литературе наблюдалось повышение интереса к финансовым проблемам Вопросами финансов и финансового управления, в большей мере финансовым контролем занимается А А Ялбулганов, СБ Коваленко, А Ф Смирнова
В завершение следует указать на труды иностранных авторов Французский ученый А Леруа-Болье свою научную деятельность посвятил исследованию общественного и государственного строя России Он анализирует основы государственного строя и финансовой политики абсолютизма Кроме него, можно отметить сочинения Лоренца Штейна, Г Шторха, Pay, А Вагнера
Объектом исследования является эволюция и функционирование финансовой системы финансово-правовых институтов, сложившихся в период с XIX по нач XX вв
Предмет исследования - нормативно-правовая база построения и деятельности финансового аппарата и государственной кредитной системы, формирование финансового права
Цель работы состоит в исследовании и проведении историко-правового исследования системы государственного финансового управления, характеристике состояния финансовой сферы России, рассмотрении финансово-правовых институтов Данные исследования позволяют сформировать концепцию о роли и методах государства в финансовом управлении, сделать вывод о путях развития российской государственности
В результате автором решались следующие задачи: - рассмотреть эволюцию финансовой системы России с зарождения и до начала XX века,
- проведение анализа условий, в которых происходило формирование финансовой системы,
- исследовать взаимоотношения органов общей компетенции и специализированных финансовых учреждений,
- провести на основе историко-правового анализа нормативно-правовой базы финансового управления, исследование основных принципов построения и тенденций развития финансовой системы.
- выработать рекомендации по совершенствованию финансового управления современной России, предложения по внедрению новых методов взаимодействия государства и рыночных структур, по упрочению роли государства в правовом регулировании экономики, усиления влияния государства на деятельность субъектов рыночных отношений
Методология исследования. Методология основывается на системе философских, правовых и исторических знаний В первую очередь применяется диалектический метод Его использование позволяет выявить взаимосвязь явлений, определить место конкретного элемента в общей системе, а также дает возможность определить причинно-следственные связи Использование исторического метода необходимо при проведении историко-правового исследования Он позволяет выявить особенности, свойственные конкретной государственно-правовой системе, ее индивидуальные черты, принципы деятельности и основные тенденции развития Также применяется формально-юридический, сравнительно-правовой метод, метод анализа документов и нормативных актов
В диссертации использованы также научные методы - восхождение от общего к частному, логический, системный подходы Анализ частных явлений позволяет сделать обобщения, вывести единую концепцию Проведение общих исследований предоставляет возможность объяснить явления частного порядка Системный подход ориентирует на составление завершенной картины исследования, на выстраивание научной доктрины Логический метод позволяет на основе историко-правового материала сделать соответствующие выводы, кроме того, применение именно этого метода обусловило структуру работы
Научная новизна исследования. Автор провел комплексное исследование истории развития финансовой системы Российского государства, выявил организационно-правовые основы финансового управления России с XIII по нач XX в На основе исторических данных определил место и роль государства в жизни общества, о значимости финансов в государственной системе
Осмыслено становление, функционирование и развитие финансового управления России с XIII по нач XX в В работе даны новые оценки построения финансовой системы Российского государства При формулировании основных положений диссертант сосредоточил внимание на положительных сторонах финансового управления, что позволило ему сделать вывод о правильности построения финансового аппарата, который отвечал ин-
тересам государства и общества, чей опыт должен быть учтен в современной практике государственного строительства
Основные положения выносимые на защиту:
1 в эпоху Древней Руси не существовало четкой системы финансовых учреждений Финансовая система позволяла осуществлять сбор налогов с целью обеспечения расходов государства преимущественно на военные цели Сама же налоговая система развивалась по трем основным направлениям основу налогового обложения составляли прямые натуральные налоги на нужды централизованного государства все большее значение получали косвенные налоги, имевшие, как правило, денежный характер, формировалась система дополнительных сборов и повинностей для содержания местных органов власти В Западной Европе одним из важнейших условий, благоприятствующих развитию представительных учреждений, была необходимость для монархов обращаться к сословиям за разрешением прямых налогов На Руси дань, возникшая первоначально как следствие подчинения победителю, приучила население к платежу прямого налога и привела к понятию "тягла", как податной обязанности населения
2 российское государство несло в себе элементы, присущие странам с восточным типом управления Это предопределило строение финансовой системы, наличие разветвленного финансового аппарата, который обеспечивал функционирование всей государственной машины Следовательно, финансовая система России явилась реализацией потребностей абсолютистского государства Абсолютистское государства, каковым являлась Россия, стремилось охватить все вопросы, связанные с жизнью общества, его благополучием, безопасностью его членов Выполнение обширных задач должно обеспечиваться материальными средствами, наличием устойчивого, эффективного финансового аппарата,
3 делается попытка доказать, что жесткая централизованная власть не может быть охарактеризована исключительно с отрицательной стороны Если такая власть сложилась в стране, как это имело место в России, значит, это было продиктовано объективными причинами
4 показывается, что путь реформ для государственно-правовой системы -это лучший, если не единственно правильный вариант ее развития Реформа -это изменение, переустройство какой-либо стороны общественной или государственной жизни, не уничтожающее основ ее структуры К реформам правительство прибегает в двух основных случаях Во-первых, когда становится очевидной нежизнеспособность государственного аппарата, отдельных его частей или всего социального образования Во-вторых, когда перед правительством стоит задача достижения максимального результата в какой-либо общественной или государственной сфере Например, налоговая реформа Петра I была направлена на существенное увеличение поступления в бюджет денежных потоков, ввиду проведения военной кампании В царской России находились люди, которые осознавали необходимость реформ и брали на себя их разработку и проведение Эти реформы подтачивали абсолютистские устои В начале XX в процесс разрушения самодержавия стал необратим
5 показывается роль органов самоуправления в финансовой системе российского государства, делается вывод о необходимости предоставления им ограниченных финансовых полномочий Поскольку Россия традиционно являлась страной гуверментализма, то эффективное функционирование органов самоуправления, успешное выполнение ими финансовых задач возможно только в союзе и взаимодействии с органами государства,
6 исследование органов государственного контроля позволило сделать вывод о его месте и роли в государственном управлении Будучи государством абсолютистского типа, Россия до начала XX в не имела парламентского контроля над финансами Государственный контроль был поставлен на службу монарху Но, не имея реальной власти над финансами и располагая таким же статусом, что и другие министерства, контроль, несмотря на реформы в его структуре, не был в состоянии реально повлиять на финансовую деятельность государственных органов
Теоретическая значимость исследования состоит в разработке положений о характере государственного строя России рассматриваемого периода с точки зрения финансового управления, выявление специфики российской государственности, исследование взаимосвязи между государственными традициями Российского государства и финансовой структурой России, анализ форм и методов управления финансами, правовых основ кредитной системы, исследование главных категорий русского финансового права Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при изучении курса истории государства и права, конституционного права, финансового права, а также в ряде специальных курсов
Практическая значимость диссертации заключается в том, что обобщенный в ней материал может быть использован при подготовке нормативных актов по финансовому управлению, по основам налоговой системы, а также в целом по совершенствованию государственного механизма, разработке форм и методов государственного управления
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы нашли отражение в научных публикациях диссертанта научные статьи в научных и научно-практических сборниках, положения диссертации были апробированы при чтении лекций и проведении семинарских занятий, в докладах на научных и научно-практических конференциях
Структура диссертации. Цели и основные задачи, поставленные в диссертационном исследовании определили структуру и логику работы, которая состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и списка литературы Общий объем работы 219 страниц
П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается выбор темы, ее актуальность, показывается степень ее разработанности, определяются цель, задачи, объект предмет, методологические основания исследования, его новизна, приводятся основ-
ные положения, выносимые на защиту, показывается научно-практическая значимость полученных результатов и их апробация
В первой главе «Финансовая система России X — XVIII вв.» исследуется процесс зарождения и становления финансово-правовой системы в России
В первом параграфе «Зарождение финансовой системы в древней Руси» рассматривается процесс зарождения финансовой системы в древней Руси»
В 882г соратник Рюрика новгородский князь Олег с дружиной приплыл по Днепру к Киеву и уничтожив киевских князей, объединил новгородское, смоленское и киевское княжества в Древнерусское государство - Киевскую Русь и провозгласил себя великим киевским князем Киевские князья на протяжении 1Х-Хвв проводили активную политику по насильственному присоединению восточных славян, что позволило превратить Киевскую Русь в одно из самых могущественных государств средневековой Европы
В эпоху Древней Руси не существовало четкой системы финансовых учреждений Финансовая система позволяла осуществлять сбор налогов с целью обеспечения расходов государства преимущественно на военные цели Сама же налоговая система развивалась по трем основным направлениям
1) основу налогового обложения составляли прямые натуральные налоги на нужды централизованного государства,
2) все большее значение получали косвенные налоги, имевшие, как правило, денежный характер,
3) формировалась система дополнительных сборов и повинностей для содержания местных органов власти
В Западной Европе одним из важнейших условий, благоприятствующих развитию представительных учреждений, была необходимость для монархов обращаться к сословиям за разрешением прямых налогов На Руси дань, возникшая первоначально как следствие подчинения победителю, приучила население к платежу прямого налога и привела к понятию "тягла", как податной обязанности населения
Становление Московского государства сопровождалось возникновением органов управления, что требовало поиска постоянных источников, как для их содержания, так и для нужд государства в целом В этот период государственные доходы и доходы великого князя, как и во времена Киевской Руси, не отделялись друг от друга «Государь рассматривался не как глава государства, а как вотчинник от того доходы князя не отделялись от доходов, служивших для удовлетворения государственных нужд»
Становление централизованного русского государства во главе с Москвой, завершается в 1521г . и характеризуется превышением расходов над доходами и непроизводительным расходованием государственных средств (более 90 % доходов направлялось на военные нужды) В условиях натурального хозяйства и низкого уровня развития производительных сил основным материальным богатством являлась земля Поэтому, основные усилия феодальной верхушки были направлены на сосредоточение в своих руках земли как ос-
новы военной мощи Расчеты со «служилыми людьми» производились землей Возникает поместный приказ, задача которого заключалась в точном распределении земельных участков сообразно занимаемой должности и своевременном их возврате государству по смерти «служилого человека»
Во втором параграфе «Финансовое управление Московской Руси» рассматривается процесс становления и реформирования системы финансового управления Московской Руси цель которого состояла в централизации и укреплении государственной власти, за счет централизованного финансового управления
Формирование системы органов финансового управления происходило в XV - XVII вв После объединения Руси вокруг Москвы структура государственного управления претерпела определенные изменения Правительство Ивана III, Василия III, присоединяя какую-либо область, переводило в Москву центральные учреждения этих областей Эти изменения носили, скорее, количественный, а не качественный характер Принципиальную реорганизацию государственного аппарата провел Иван IV Дворцовыми делами стал заниматься Большой дворец, а практически все функции государственного управления сосредоточивались в Большом приходе Его компетенция распространялась на всю территорию России, что вызывало осложнения в работе Поэтому Большой приход был разделен на четыре четверти, во главе каждой стоял дьяк К четвертям приписывались главные русские города - Владимир, Галич, Новгород, Устюг Реформа Ивана IV была продиктована потребностями финансового управления Главное назначение четвертей состояло во взимании налогов Вся их организация имела финансовый характер, поэтому можно говорить о них как об органах финансового управления На высшем уровне финансовые вопросы решались Земским собором, Боярской думой - коллегиальными органами, имевшими совещательный характер В XVII в сформировалась система приказов Они не являлись в полном смысле центральными органами так как, кроме функций центрального управления, они управляли провинцией, решали вопросы функционирования царского двора Вообще трудно было представить себе нечто более бессистемное, чем приказы Это видно уже из самих наименований и соответственно полномочий Все эти приказы так или иначе занимались финансовыми вопросами Относительно специализированными учреждениями можно назвать Приказ большой казны перед которым стояла задача концентрации денежных ресурсов в одном учреждении
Таким образом, в XVII в в России формируется финансовая система Основную часть налогов составляют денежные изъятия Прямые налоги не были главной статьей государственных доходов, первое место занимали косвенные налоги В 1680г на долю косвенных налогов приходилось 56 % всех денежных доходов государства, а на долю прямых обыкновенных - 24,6 %
При всех видимых недостатках финансового управления, Российское государство не становилось банкротом, напротив, в отдельные периоды финансовое его состояние было вполне удовлетворительным Это можно объяснить тем, что экономические отношения в России были достаточно просты,
даже примитивны Они строились на натуральном хозяйстве, товарно-денежный обмен был неразвит, большинство населения денег не знало Связь с центром поддерживалась весьма слабо Кредитная система вообще отсутствовала Простота экономической структуры и, как следствие, простота социальной жизни не требовали сложного финансового механизма
В третьем параграфе «Система финансового управления России в XVIII веке» рассматривается процесс развития и реформирования финансового управления в России в период формирования абсолютной монархии
Основные усилия власти направляются на укрепление в стране государственного начала Внешняя безопасность, политическое могущество России становятся основной прерогативой российской политики Для достижения поставленных задач необходимо было систематическое и возможно полное финансирование государственных структур - армии, флота, управленческого аппарата XVIII век потребовал приспособления финансовой системы к новым принципам и потребностям государственной власти
В первой трети XVIII в финансовая система была в корне реформирована Петром I Большое значение для организации финансового управления явилось создание Правительствующего Сената, учрежденного 22 февраля 17Иг Как писал русский историк НИ Костомаров, «учреждение Сената явилось самою важною мерою, с целью привести в порядок государственное управление и правильно получать доходы» Сенат можно назвать высшим судебно-военно-финансовым учреждением, «имеющим верховный надзор за ходом государственного управления»
Со вступлением на престол Елизаветы Петровны (1741г ) Сенат «получил власть законодательную» Кроме того, ему были переданы судебные полномочия Во главе Сената стояла сама императрица Сенат играл большую роль в функционировании финансовой системы Государство страдало от недоимок В 1742г общая сумма недоимок составляла 5 млнр Поэтому в 1743 г Сенатом была предложена такая мера, как проведение каждые 15 лет специальной ревизии для проверки уплаты налогов Ревизия выявляла плательщиков налогов, составляла специальный реестр и взыскивала недоимки
Ко времени вступления на престол Екатерины II (1762-1796 гг) дела в Сенате находились далеко не в лучшем состоянии, что впрочем характерно для всего государственного управления Выдающийся русский государство-вед А Градовский, характеризуя экономическое состояние России, отмечал «плохое состояние финансов и финансовой администрации, невыносимое состояние монетного дела Сенату в точности не было известно количество государственных доходов» Екатерина II сделала попытку улучшить работу Сената, и в 1763 г была проведена его реформа Однако, роль Сената неуклонно снижалась Громоздкий коллегиальный орган не отвечал принципам самодержавной власти Если при Петре I его значение обусловливалось процессами коренной ломки уклада государства и, следовательно, необходимостью повышенной активности в законодательной и исполнительной сферах, то при нормальном течении государственной жизни нужда в подобном орга-
не отпадала Поэтому потеря полномочий по государственному управлению была вполне закономерна
Еще с начала своего правления Екатерина II задумывала создать особый совет, в котором обсуждались бы все важнейшие государственные дела Она даже подписала Манифест, который, впрочем, не был обнародован Несколько лет спустя, когда началась турецкая война, совет все же был учрежден и получил название государственного Он начал свою работу 4 ноября 1768 г Сначала Государственный совет имел статус чрезвычайного государственного органа Но вскоре круг его деятельности расширился, и он начал заниматься всеми делами государственного управления, в том числе и финансовыми Генерал-прокурор являлся докладчиком по финансам Генерал-прокурор «представлял Совету свои соображения о мерах, необходимых для удовлетворения финансовых нужд, и от него испрашивали всевозможные ведомости и давали указания по финансовой части»
В 4 августа 1780г в рамках реформы местного управления в Санкт-Петербурге и Москве были учреждены казначейства, которые состояли первоначально при экспедиции о государственных доходах Эти казначейства имели вначале узкое предназначение они собирали, вели учет государственных средств, остающихся после проведения необходимых расходов Они имели и соответствующее наименование - казначейства дня остаточных сумм
Екатерина II сделала важные шаги на пути последующих преобразований всего государственного аппарата и финансового ведомства в частности Коллегиальная форма управления отживала свой век Централизованное управление являлось более удобной формой, так как облегчало взаимодействие между государственными органами персонифицировало ответственность, позволяло легче контролировать работу государственного аппарата, ускоряло решение различных вопросов Поэтому предпринятые Павлом I и Александром I попытки возродить коллегии и вновь передать Сенату правительственные полномочия обрекались на неудачу
Характеризуя состояние российского финансового управления в XVIII в , нельзя обойти вниманием такое «детище» Петра I, как фискалы В обязанность фискалов входило «надсматривать тайно и проверять нет ли упущений в сборе казны, не делается ли где неправый суд. и за кем заметит неправоту, хотя бы за знатным лицом, должен объявлять перед Сенатом» Обер-фискал наблюдал за деятельностью высших органов государственной власти и должностными лицами После смерти Петра I местное управление было реорганизовано В соответствии с указом Тайного совета от 24 февраля 1727 г , подписанным Екатериной I, была установлена следующая система финансового управления Процесс собирания налогов передавался губернаторам и воеводам при содействии магистратов-градоначальников и сохраненных земских комиссаров Позже, указами 1728 - 1729 гг сборы налогов в городах возлагались на магистратов, а в селах - на земских комиссаров и на помещиков, которые отвечали за выплату налогов крестьянами Для сбора недоимок в 1722г была учреждена особая доимочная канцелярия
Характеризуя в целом состояние финансового управления XVIII в, следует отметить, что это было время создания и становления всей системы государственного управления России, которое получило дальнейшее развитие и совершенствование в последующий период При этом следует отметить, что по мнению ряда ученых-историков, петровская реформа не имела значения коренного перелома Реформы Петра в области центрального и местного управления уцелели только в той мере, в какой соответствовали требованиям развития Все же остальное, в чем Петр, «в увлечении мнимою силою своих повелений, вышел за пределы дозволенного ходом развития, все это было или прямо отменено Меньшиковым через год после его смерти, или же под новою скорлупою сохранило старое ядро»
Во второй главе «Государственное финансовое управление в России в XIX - нач. XX вв.» рассматривается государственное финансовое управление, система государственных органов финансового управления, их права и распределение обязанностей между органами государственной власти, а также основные проблемы и пути правовых реформ министерства финансов и местных финансовых органов с позиции эффективного управления финансовой системой России,
В первом параграфе «Государственные органы общей компетенции в системе финансовых отношений» исследуются система государственных органов финансового управления, их права и распределение обязанностей между ними
Финансы XIX столетия представляли собой обширный объект правового регулирования Сложность, величина и огромная значимость финансовой системы обусловливали разветвленность финансового управления Необходимость такого аппарата усугублялась также большой территорией России Объясняя величину и сложность аппарата в области управления финансами СЮ Витте писал «Каждый добропорядочный хозяин соображает наперед свои будущие доходы и в соответствии с ними устанавливает размеры допустимых расходов но то, что в частном хозяйстве осуществляется самим хозяином или незначительным числом служащих, в огромном государственном хозяйстве естественно должно породить весьма сложную организацию по за-ведыванию, отчетности и контролю над финансами»
В XIX в России, несмотря на ее самодержавный строй, наметилась тенденция распределения функций между исполнительной, судебной властью и Государственным советом, деятельность которого содержала в себе элементы законодательной функции При этом наблюдалось характерное для и западноевропейских стран стремление исполнительной власти усилить свои позиции Надо сказать, что в самодержавной России ей это удавалось вполне
Большую роль в управлении финансами играли государственные органы общей компетенции Государственный Совет с самого начала своего существования пытался поставить финансовое управление под свой контроль, что в некоторой степени ему удавалось, так как финансовые законопроекты обсуждались там в обязательном порядке Однако, сам Совет являлся оруди-
ем самодержавия, ни в коем случае не представлял оппозицию Для контроля над финансовыми потоками и финансовой дисциплиной государственных учреждений был образован Государственный контроль Но поскольку он сам по себе имел статус министерства, то его власть по отношению к другим ведомствам не обеспечивалась какими-то особыми средствами Лишь в начале XX в , с учреждением Государственной Думы в стране появился парламент, который старался контролировать финансовую политику исполнительной власти и влиять на нее посредством принятия соответствующих законов Финансовые, а точнее сказать бюджетные права Думы были ограничены Такому состоянию невозможно дать однозначную оценку Сами думцы и их либерально настроенные современники негодовали по поводу ограничения прав Думы в отношении бюджета Однако с точки зрения современности, можно увидеть, что полнота власти затрудняет процесс принятия государственного бюджета, и, что еще хуже, его исполнения
В общем и целом, деятельность высших государственных органов общей компетенции состояла в определении принципиальных направлений распределения финансовых потоков и, соответственно, основных методов формирования государственной казны Конкретные действия по исполнению решений Думы возлагались на собственно исполнительную власть, точнее на Министерство финансов
Во втором параграфе «Министерство финансов и эффективное финансовое управление в России основные проблемы и пути правовых реформ» исследуются проблемы правового регулирования финансового управления в России, а также способы устранения негативных факторов влияющих на работу министерства финансов, что представляет богатейший опыт проведения реформ и является актуальным и для современного этапа развития российской государственности
Ведение всех государственных доходов в круг обязанностей министерства входила система налогообложения В связи с выполнением этой функции оно устанавливало суммы поступлений для различных налогов
Министерство финансов разрабатывало в соответствии с действующим законодательством инструкции для нижестоящих финансовых органов - казначейств, казенных палат и других о порядке взимания налогов и сборов
Министерство финансов утверждало содержание деятельности должностных лип, форму отчетности, определяло порядок ведения документации В законе прямо указывалось, что «министру финансов предоставляется право составить инструкции казенным палатам, казначействам, думам, раскладочным комиссиям для руководства при раскладке и взимания налога, ведении счетоводства, а также составить форму раскладочных ведомостей, окладных книг»
Министерство финансов совместно с Министерством внутренних дел решало вопросы взыскания недоимок, способы и порядок их погашения В этой части действия министерства финансов подлежали согласованию с МВД «Министру финансов предоставляется по соглашению с министром
внутренних дел составить подробные инструкции для казначейств и местных полиции о взыскании недоимок »
На Министерство финансов возлагалась обязанность разрешать все спорные вопросы по налогообложению При этом споры могли возникнуть в форме претензий как со стороны налогоплательщика к государственным органам, так и между различными государственными учреждениями, подведомственными министерству финансов Министерство должно было оказывать помощь нижестоящим финансовым органам Так, при установлении правил по взиманию какого-либо вида налогов, законодатель предвидел неизбежное возникновение спорных ситуаций В этих случаях «министру финансов предоставляется по соглашению с министерством внутренних дел, не отступая от общих принципов законодательства разрешать затруднения и недоразумения, которые могут встретиться при исполнении всех правил»
Министерство ведало государственными расходами, составляло их смету, выделяло суммы на финансирование государственного аппарата, различных государственных программ, ведало вопросами погашения долгов Российского правительства
На Министерство финансов возлагалась обязанность управления торговлей и промышленностью Оно определяло различные виды торговли и промышленности, решало вопрос о выдаче разрешения (лицензии) на тот или иной вид торговой деятельности, устанавливало лицензионные сборы, определяло порядок деятельности различных торговых и промышленных предприятий
Наконец, Министерство финансов ведало делами государственного кредита и денежного обращения
Таким образом, министерство финансов играло важнейшую роль в системе государственного аппарата, оно являлось непосредственным проводником внутренней и внешней экономической политики государства
Финансы по своей природе требуют единоличной централизованной системы управления, что конечно не исключает контроля за их состоянием и за деятельностью финансовых ведомств Министерство финансов России в достаточной мере отвечало требованиям такого рода управления Являясь централизованным, единоличным органом, оно отличалось мобильностью в своей работе Поэтому, несмотря на попытки реформирования, останавливались опять же на том, что министерская форма является оптимальной для управления финансами
В пользу Министерства финансов говорит и способность его к изменениям и развитию вместе с развитием социально-экономического строя Это, впрочем, объяснимо, так как, с одной стороны, изменения в структуре и методах работы министерства порождались переменами в экономике С другой стороны, четкая организация министерства, способность перестраивать свою работу исходя из потребностей управления, способствовали более эффективному его влиянию на экономику и финансовое состояние страны
В третьей параграфе «Местные органы финансового управления» рассматриваются местные органы финансового управления и прежде всего казенные палаты, казначейства и кассы, а также акцизные управления
Процессы децентрализации и создание органов самоуправления породили особую финансовую сферу - земские финансы Но успешной финансовую деятельность земств признать нельзя Практика финансового управления этих органов выявила свойственную им противоречивость с одной стороны, благие устремления и конкретные шаги по их реализации, а, с другой, немалые трудности, вызванные некомпетентностью, недостатком средств и прямыми злоупотреблениями
Характеризуя в целом состояние и деятельность местных органов финансового управления, следует отметить, что 1) финансовые потоки провинции находились под пристальным вниманием государства Функционировала широкая сеть финансовых органов с довольно четким разграничением полномочий При этом, она была устроена таким образом, чтобы максимально предотвратить злоупотребления Так, казначейство, фактически обладая денежными средствами, не могло ими распоряжаться, 2) организация управления местными финансами подвергалась изменениям, которые диктовались переменами экономической и государственной жизни России Эти изменения были направлены на возможно полное взыскание налогов и сборов, чтобы как можно меньше финансовых операций проходило вне поля зрения государства С реформами 60-70 гг , с ростом промышленности и торговли финансовое обращение в стране резко увеличилось, что и потребовало определенной реорганизации местного финансового аппарата, 3) вместе с тем, коренной реформы местных финансовых органов не проводилось Утвердившись в конце XVII- нач XIX в , эта система была вполне отвечала интересам государства Она отличалась мобильностью, способностью к внутренней перестройке, что обеспечивало устойчивость в целом Поэтому система местных финансовых учреждений России смогла на протяжении XIX- нач XX вв избегнуть качественной реорганизации, 4) местные финансовые органы государства работали в тесном сотрудничестве с органами губернского, уездного, городского управления Податные присутствия являли собой пример этого сотрудничества Кроме того, к работе финансовых органов привлекались органы местного самоуправления, что в полной мере относилось к порядку взыскания налогов
В третьей главе «Финансовые полномочия государственных органы и проблемы построения эффективной системы государственного контроля в России в XIX - начале XX вв.» исследуются финансовые полномочия государственных органов общей компетенции и земских учреждений России, а так же система государственного контроля, как важнейшего звена государственного управления Российского государства в XIX — начале XX вв
В первом параграфе «Финансовые полномочия местных органов государственной власти» исследуется финансово-правовое положение местных
органов государственной власти общей компетенции, их роль и значение в финансовом управлении
Часть функций по финансовому управлению возлагались на местные органы общей компетенции Среди таких органов необходимо выделить начальника губернии - губернатора, который назначался Императором Власть губернатора была очень широка и прямо или косвенно распространялась на все учреждения, находившиеся на территории губернии Реформы 60-х гг XIX в несколько видоизменили должность губернатора Одним из принципов реформ являлось расширение самостоятельности гражданского общества Реализация этого принципа предполагала сокращение полномочий губернатора и в частности полномочий по финансовому управлению Многие вопросы отошли к ведению вновь созданных земских учреждений Губернатор стал больше выступать как надзорный орган Причем земским учреждениям была предоставлена достаточная независимость от губернатора, который наблюдал лишь за законностью их действий
Надзор за законностью в области финансового управления, собирания налогов осуществляла прокуратура Прокурорские органы в России были учреждены при Екатерине II в 1775 г Надзор за законностью возлагался на губернского прокурора и двух его помощников - губернских стряпчих В период реформ 60 - 70 - х гг ХЕК в у прокуратуры была изъята часть полномочий, связанная с общим надзором за государственными учреждениями и должностными лицами за ней остался только надзор за судебными учреждениями Изменился и состав прокуратуры Она включала обер-прокурора, прокуроров и их товарищей Однако полномочия по общему надзору постепенно восстанавливались, и к 90-м гг XIX в прокуратура осуществляла так же общий надзор за деятельностью государственных органов и должностных лиц, в том числе и органов финансового управления
Органы финансового управления не имели собственного принудительного аппарата Поэтому они тесно сотрудничали с полицейскими учреждениями
20 ноября 1864 г были приняты Судебные уставы Уставы предусматривали учреждение окружного суда на несколько уездов Он состоял из председателя, судей, судебных следователей - особых членов суда, расследовавших преступления В судебных заседаниях участвовали присяжные заседатели, которые «избирались из местных обывателей всех сословий» (ст 81 Учреждения Судебных Установлений) Второй инстанцией по отношению к окружному суду являлась судебная палата, которая учреждалась в округе, состоявшем из нескольких губерний Финансовые дела рассматривались и в порядке гражданского и в порядке уголовного судопроизводства
Таким образом, широкая сеть государственных органов была задействована в разрешении финансовых вопросов, что и понятно, т к финансовая система, ее нормальная организация и функционирование являлись непременным условием существования государства Отсюда и повышенное внимание к финансам, создание благоприятных условий для функционирования финансовой системы
Во втором параграфе «Финансовые полномочия земских учреждений в России» рассматриваются земские учреждения, правовые основания их деятельности и значение в управлении финансами
Централизованное управление являлось характерной чертой Российского государства Если и появлялись органы самоуправления (см первую главу настоящей работы), то существование их было временным и не составляло традицию российской государственности Французский ученый, иссле-довател российской экономики А Леруа-Болье писал «Если обратиться к истории, мы увидим, что история России есть одновременно история централизации Централизация неизбежно подавляла политическую активность подданных лишала их элементарных прав и свобод С другой стороны она служила опорой для проведения крупных государственных реформ, прежде всего реформ Петра I Кроме того, именно централизация в немалой степени способствовала сохранению независимости российского государства»
Характеризуя самоуправление в России, следует отметить, что здесь преобладала политика всесторонней правительственной опеки А Романо-вич-Славатинский называл такую систему системой гуверментализма Ей противостоит система индивидуализма, где в управлении преобладает частная инициатива и, как следствие этого, развивается самоуправление Оно обусловливает качество и количество дел, подведомственных правительственным органам, суживая сферу их деятельности
Первым шагом стало «Учреждение для управления губерний», где впервые губерния была охарактеризована как «самодвижущаяся организация» Жесткая власть губернатора, как представителя центра, не давала возможности для развития самоуправления Но мысль о самоуправлении уже овладевала общественными и правительственными кругами Эта идея возникла именно в связи с финансами, а точнее в связи с взиманием налогов Стояла проблема разграничения общегосударственных и местных налогов
В первую очередь государство заботилось о взимании общегосударственных налогов Но усложнение общественной жизни, экономическое и социальное развитие провинции заставили обратить внимание на ее проблемы Провинция традиционно рассматривалась центральной властью как средство удовлетворения ее потребностей Но достижение этих целей оказалось невозможным при игнорировании местных интересов Сложившееся положение подталкивало к мысли о самоуправлении, которое бы позволило провинции решать свои собственные проблемы самостоятельно К таким проблемам относилось взимание местных налогов
В 1805г Сенат выработал «Предварительное положение об образе отправления существующих ныне земских повинностей по каждой губернии до общего уравнения их государству» В 1851 г был издан Устав о земских повинностях В соответствии с ним был создан ряд инстанций, занимавшихся местным обложением
1 января 1864г было издано «Положение о губернских и уездных учреждениях» В соответствии с ним земские учреждения подразделялись на губернские и уездные
К финансовым полномочиям земских учреждений прежде всего относилось взимание земских повинностей - местных налогов и сборов, которые не направлялись в общегосударственный бюджет, а использовались для развития провинции
Из всего вышеуказанного следует, что финансовая деятельность земских учреждений была весьма разнообразна В организации и функционировании земств имелись серьезные недостатки и злоупотребления Но это было присуще всему бюрократическому аппарату А если о недостатках земства говорили с особым негодованием, то это потому, что они являлись новым учреждением, с которым связывались надежды на развитие самоуправления и демократических начал в обществе и даже уповали на Конституцию
Земские учреждения составляли одно из звеньев в преобразовательном движении 60-х гг XIX в Но они не получили развития, что было обусловлено рядом причин К главным из них относятся недостатки в организации и материальной базе Организационная причина заключалась в отсутствии четкого разграничения компетенции между земскими и местными административными органами По существу они выполняли параллельные задачи по управлению губерниями и уездами Это неизбежно влекло за собой вмешательство администрации в дела земств На одной территории действовали органы управления, основанные на противоположных началах
С первых же лет реформ такая разница не замедлила сказаться на взаимоотношениях земства и губернской администрации «Взаимное недоверие, подозрительность, оппозиция открытая и скрытая, при благоприятных для того пассивное сопротивление, даже открытая борьба -таковы отдельные черты и даже эпизоды этих отношений» Создание земских учреждений явилось значительным шагом на пути демократических преобразований общества Однако самоуправление в России не имело стойких традиций Управление осуществлялось исключительно сверху Это видно уже из того, главы губернской и уездной управ назначались, а не избирались, в то время как управы являлись рабочими органами земств и могли воздействовать на какие-либо процессы, происходившие на подведомственной территории Государство не желало поступаться и частью своей власти, поэтому самоуправление в России не получило дальнейшего развития и постепенно сводилось на нет Законодательство и административная практика шли по пути ограничения и сдавливания принципов земского управления Период короткой реформаторской деятельности сменялся годами реакции В российском государственном управлении верх брала централизованная бюрократическая система
В третьем параграфе «Система государственного контроля, как важнейшее звено государственного управления Российского государства XIX в » исследуется система государственного контроля ее положительные и отрицательные стороны, а также проблемы правового регулирования финансового управления и контроля
Органы центрального управления должны знать о фактическом положении всего хозяйства и вообще следить за постепенным исполнением рас-
ходной и доходной части бюджета Это достигается путем надлежащего контроля Раскрывая сущность и правовые основы деятельности органов финансового управления, невозможно обойти вниманием существовавший в России государственный финансовый контроль В Западной Европе контрольные органы функционировали уже с XV в
Уже в XVII в наблюдались попытки организовать контроль над государственным хозяйством Для этого существовал счетный приказ При Петре I контрольные функции выполнялись ревизион-коллегией В 1811 г состоялось учреждение Главного управления ревизии государственных счетов, во главе которого стал Государственный контролер
Деятельность государственного контроля не была лишена недостатков И X Озеров писал, «государственный контроль у нас поставлен ненормально», критиковал сам способ принятия мер к учреждениям со стороны контроля Если контрольный орган устанавливал нарушения в расходовании государственных средств, он, не предпринимая никаких мер, должен был сообщить об этом в вышестоящий орган подотчетного учреждения Пока не присылался ответ, контроль не мог дать делу дальнейший ход Ответы приходилось ожидать очень долго, как замечает И X Озеров, по несколько лет, так как «высшие чины часто прикрывают низших чинов, подведомственных им» После получения ответа, контроль его рассматривал, и, если представленные сведения его не удовлетворяли, дело поступало на рассмотрение общего присутствия контрольной палаты, где опять же был необходим отзыв соответствующего органа Общее присутствие решало вопрос о наложении начета После, дело переходило в совет государственного контроля, который либо утверждал этот начет либо принимал решение о его сложении И на этом уровне требовалось заключение соответствующего министерства, которое рассматривалось в совете Если ведомство, на которое наложили начет, считало его неправомерным, оно в лице министерства, обжаловало действия совета государственного контроля в Сенат Сроков для этой процедуры установлено не было, и рассмотрение ревизионных Сенатом длилось 5-6 лет Таким образом, у контроля не было достаточной власти к принятию мер по отношению к учреждениям, неправильно расходовавшим государственные средства Конкретные решения принимал совет государственного контроля Кроме того, успех деятельности контроля подрывался отсутствием сроков для ответа со стороны подконтрольных ведомств Случалось, что подотчетные учреждения и вовсе игнорировали требования контроля и не присылали ответов на его запросы Контрольная палата в этом случае должна была сделать три напоминания Если же и в этом случае ответ не приходил, то контрольная палата сообщала об этом в канцелярию Государственного контроля, которая сама этот ответ запрашивала «По получении ответа дело направлялось в Совет государственного контроля, и, дальше шла дальнейшая переписка»
Несмотря на недостатки, Государственный контроль имел важное значение для всего государственного управления Правительство понимало, что сосредоточение финансов в одних руках и право распоряжения ими, может
привести к злоупотреблениям, да и просто к неосмотрительному их использованию Государственный контроль, непосредственно не касаясь финансов, являлся тем органом, в задачу которого входила защита не узко ведомственного интереса, а интереса общегосударственного
Исследуя финансовую систему России можно сделать главный вывод к началу XX в Россия имела отлаженный финансовый аппарат, способный функционировать как в условиях стабильности, так и в условиях реформ Последующая ломка государственного механизма в феврале, и позже, в октябре 1917 г упразднила финансовую систему, которая просуществовала более ста лет
В заключении диссертации подводятся итоги исследования и формулируются следующие выводы, предложения и рекомендации, основанные на осуществленном в диссертации исследовании
В Древнерусском государстве не существовало четкой системы финансовых учреждений Финансовая система позволяла осуществлять сбор налогов с целью обеспечения расходов государства преимущественно на военные цели В Западной Европе одним из важнейших условий, благоприятствующих развитию представительных учреждений, была необходимость для монархов обращаться к сословиям за разрешением прямых налогов На Руси дань, возникшая первоначально как следствие подчинения победителю, приучила население к платежу прямого налога и привела к понятию "тягла", как податной обязанности населения
Российское государство несло в себе элементы, присущие странам с восточным типом управления Это предопределило строение финансовой системы, наличие разветвленного финансового аппарата, который обеспечивал функционирование всей государственной машины Следовательно, финансовая система России явилась реализацией потребностей абсолютистского государства, которое стремилось охватить все вопросы, связанные с жизнью общества, его благополучием, безопасностью его членов
Делается попытка доказать, что жесткая централизованная власть не может быть охарактеризована исключительно с отрицательной стороны Если такая власть сложилась в стране, как это имело место в России, значит, это было продиктовано объективными причинами,
Путь реформ для государственно-правовой системы - это лучший, если не единственно правильный вариант ее развития К реформам правительство прибегает в двух основных случаях Во-первых, когда становится очевидной нежизнеспособность государственного аппарата, отдельных его частей или всего социального образования Во-вторых, когда перед правительством стоит задача достижения максимального результата в какой-либо общественной или государственной сфере В царской России находились люди, которые осознавали необходимость реформ и брали на себя их разработку и проведение Эти реформы подтачивали абсолютистские устои В начале XX в процесс разрушения самодержавия стал необратим
Делается вывод о необходимости предоставления органов самоуправления ограниченных финансовых полномочий Поскольку Россия традиционно яв-
лялась страной гуверментализма, то эффективное функционирование органов самоуправления, успешное выполнение ими финансовых задач возможно только в союзе и взаимодействии с органами государства, Исследование органов государственного контроля позволило сделать вывод о его месте и роли в государственном управлении Будучи государством абсолютистского типа, Россия до начала XX в не имела парламентского контроля над финансами Государственный контроль был поставлен на службу монарху Но, не имея реальной власти над финансами и располагая таким же статусом, что и другие министерства, контроль, несмотря на реформы в его структуре, не был в состоянии реально повлиять на финансовую деятельность государственных органов
Основные положения диссертации нашли отражение в следующих работах автора:
1. Заболоцкая Т.В., Ефимова Д.А. Судебный процесс в средневековой Руси / История государства и права № 4, 2007 (февраль) - 0,5 п.л./0,3 п.л.
2 Заболоцкая Т В Система финансового управления России в XVIII веке // Управление персоналом Проблемы экономики и права Сборник научных трудов / Под ред дин, проф Петрова В В СПб СПбИУП, 2004 -0,8 п л
3 Винокурова Т В Финансовые полномочия земских учреждений в России // Государство и право в условия глобализации Сб научных трудов / Редкол проф В М Чибинев (отв ред) и др М Издательская группа «Юрист». 2007 (сентябрь) - 0,9 п л
4 Винокурова Т В Система государственного контроля как важнейшее звено государственного управления Российского государства XIX в Безопасность человека, общества и государства Сб научных трудов / Редкол проф В М Чибинев (отв ред ) и др М Издательская группа «Юрист», 2007 (февраль) - 0,7 п л
Подписано в печать 27 02 2007г Формат 60X84 1/16 Печать офсетная Объем \сл печ л 1,5 п л Тираж 100 экз Заказ № 424
Отпечатано в ФГУП «444 ВКФ» Россия, 190121, Санкт-Пегерб>рг наб р Пряжки, д 5
