Контроль законодательной власти за деятельностью спецслужбтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.01 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Контроль законодательной власти за деятельностью спецслужб»

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ

На правах рукописи

( р

РЫЖАК Нц6о4ай Иванович

КОНТРОЛЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ СПЕЦСЛУЖБ (ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ИССЛЕДОВАНИЯ)

12.00.01 -теория права и государства; история права и государства; история политических и правовых учений

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва 1998

¿/ах. л" ^

Диссертация выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплш Академии управления МВД России

Научный руководитель -доктор юридических наук, профессор Герасимов Александр Петрович

Официальные оппоненты:

профессор Академии Федеральной службы безопасности Российско! Федерации,доктор юридических наук Струнников Виктор Николаевич; кандидат юридических наук Макаров Александр Игоревич (Федеральна; служба безопасности Российской Федерации)

Ведущая организация - Российская академия государственной службь при Президенте Российской Федерации

Защита диссертации состоится " " ^ссгф/на 5993 г^ в /4 час н; заседании диссертационного Совета Д-052.01.04. в Академии управленте МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, д. 8,1 ауд. 42

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академш управления МВД России.

Автореферат разослан " ^ " 1998 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент

В.Н.Бутылин

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертации. Современное положение России в мире и условия ее внутреннего развития ставят перед обществом актуальную задачу разработки системы эффективных мер, направленных на решение ключевых проблем ее национальной безопасности.

Одно из важнейших мест в этой системе мер занимает законодательное закрепление утвержденной Президентом Российской Федерации в декабре 1997 года Концепции национальной безопасности в соответствующем комплексе нормативных правовых актов, конкретизирующих и развивающих ее положения применительно к нынешним условиям. Причем данная Концепция должна стать синтезом безопасности государства и безопасности гражданского общества, с тем чтобы сложиться в универсальную систему взаимной защиты прав и интересов личности, общества и государства.

Нельзя допустить превращения системы обеспечения безопасности государственных институтов в механизм их отчуждения от народа, источник опасности для остального общества. Весомым гарантом демократического развития России должно стать решение проблемы организации институтов парламентского контроля за деятельностью всех государственных органов, занятых в сфере обеспечения безопасности и обороны государства. Только такой подход позволит добиться единства государственной политики в этой области, установить необходимое взаимодействие и координацию усилий заинтересованных сторон, а также контроль и проверку исполнения принятых решений.

В связи с переоценкой приоритетов в государстве и обществе, признанием государством в качестве высшей ценности человека, его прав и свобод функционирование спецслужб приобретает во многом иной характер. Их особое значение как органов, деятельность которых

направлена на защиту конституционных основ государства, законности прав и свобод граждан, на борьбу с особо опасными видам! государственных преступлений, обусловливает необходимость разрабопа определенной концепции и вытекающей из нее системы контроля за из формированием и основными направлениями деятельности. В данно{ работе впервые предпринята попытка рассмотреть весь комплекс указанны; проблем с позиций общей теории права и государства, что позволило выявить в качестве основы угроз безопасности государства специфически« по своей сути противоречия общественного развития, в том числ( противоречия между демократическими принципами гласности \ ответственности и закрытым характером действий специальных служб.

Только системное, полноценное изучение этих противоречий, реальны? доступ к содержательной стороне деятельности спецслужб может позволит! ветвям власти своевременно вносить изменения в их работу, а также I законодательные нормы, регламентирующие порядок ее организации. Разумеется, нужно иметь в виду, что при всей актуальности парламентскогс контроля с точки зрения укрепления демократических институтов власти I России он не может и не должен носить всеобъемлющего, всестороннего характера, особенно на этапе своего становления. Необходимо учитывать уровень компетентности субъектов парламентского контроля и те разумные пределы, ниже которых опускаться нецелесообразно ввид) опасности дезорганизации работы контролируемых органов, а также возможной утечки сведений, наносящих ущерб жизненно важным интересам личности, общества и государства. И тем не менее такая постановкг проблемы представляется весьма своевременной.

Цели и задачи исследования. Основной целью диссертации является исследование и конструирование механизма парламентского контроля за деятельностью спецслужб, который органически сочетался бы с

президентским и ведомственным контролем, не нарушая при этом принципа разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

Исходя из этого, в диссертации предусматривалось решить следующие задачи:

- изучить и обобщить имеющиеся научные и практические наработки в области организации контроля за деятельностью спецслужб;

- определить влияние международных норм и международных стандартов, регламентирующих порядок взаимоотношений парламентов и спецслужб, на правовые основы формирования механизма контроля за отечественными спецслужбами;

- провести анализ законодательного регулирования формирования и деятельности специальных служб Российской Федерации;

- исследовать и разработать теоретические основы необходимости и пределов контроля за спецслужбами, а также основные составляющие механизма его функционирования;

- выработать предложения по совершенствованию законодательной базы и структуры органов парламентского контроля за деятельностью спецслужб;

- провести историко-правовой анализ функционирования спецслужб в период с 1917 года по настоящее время.

Методология и методы исследования. Методологической базой диссертационного исследования является совокупность различных методологических приемов и средств познания.

В ходе исследования использовались общенаучные методы: историко-правовой, сравнительно-правовой, системно-структурный, статистический, методы опроса, анализа документов, наблюдения и другие.

Специфическую базу диссертационного материала составили результат! архивного историко-правового анализа функционирования спецслужб : период с 1917 года по настоящее время. Многие положения и вывод! диссертации опираются на изучение зарубежного парламентского опыта ] области осуществления контроля за деятельностью спецслужб в ход деловых командировок автора в высшие законодательные органы США Германии, Франции и Италии.

Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой перво< комплексное исследование роли и места законодательной власти 1 механизме контроля за деятельностью спецслужб с позиций общей теорш государства и права. При этом:

- осуществлен анализ современного состояния проблемы контроля з< деятельностью спецслужб;

- впервые дано научное обоснование необходимости разработки 1 принятия комплексного законодательного акта на основе разработанное автором концепции парламентского контроля, которая рассматривается ка* часть системы государственного контроля за специальными службам! Российской Федерации;

- с учетом фактического отсутствия законодательной и иной нормативно! правовой базы для осуществления контрольных функций разработаны I предлагаются для реализации концептуальные основы необходимости и возможности (пределов) контроля, а также главные составляющие механизма его функционирования.

Основные положения, выносимые на защиту:

- проблемы парламентского контроля за деятельностью специальны? служб в политической системе правового государства как важнейшего института демократического правового порядка;

- роль и место комитетов и комиссий высших органов законодательной власти в механизме парламентского контроля за деятельностью спецслужб. Анализ возможностей практической реализации этой идеи в условиях современной социально-политической системы на основе теории разделения властей;

- зарубежный опыт организации парламентского контроля за деятельностью спецслужб на примере США и Итальянской Республики и возможность его использования для совершенствования политической и правовой базы органов законодательной власти Российской Федерации;

- историко-правовые аспекты организации контроля за деятельностью органов государственной безопасности начиная с 1917 года. Эволюция взглядов и борьба идей;

- основные цели и принципы организации парламентского контроля за деятельностью спецслужб;

механизм взаимодействия органов парламентского контроля с соответствующими органами исполнительной и судебной властей в сфере контроля за деятельностью спецслужб. Вопрос определения уровней, форм и методов парламентского контроля;

- особенности функционирования института законодательной власти в механизме парламентского контроля (на примере функций и полномочий Комитета Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны).

Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается в комплексном анализе проблемы организации парламентского участия в общем механизме контроля за деятельностью спецслужб, что позволяет усовершенствовать правовые основы их функционирования в системе государственных институтов, привести формы и методы парламентского контроля в соответствие с нормами международного права.

Концептуальные положения, разработанные в диссертационном исследовании, могут существенно расширить степень участия институтов законодательной власти и гражданского общества в механизме обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Практическая значимость результатов исследования обусловлена также конкретными предложениями по разработке соответствующей законодательной базы и вариантами построения органов парламентского контроля (организационно-структурный аспект).

Апробация результатов исследования. Разработанные автором (на основе сравнительного анализа правовых основ парламентского контроля за деятельностью спецслужб в развитых странах со стабильной системой законодательных институтов) положения (НИР инв.№ 139/238 - 97г.) использованы НИИ проблем информации ФСБ России в Предложениях по совершенствованию правовой базы и соблюдению законности в деятельности национальных спецслужб.

С материалами диссертационного исследования автор в течение 1995-1997 годов неоднократно выступал на парламентских слушаниях в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также на научно-практических конференциях. Они были использованы в процессе разработки ряда концептуальных законов, регламентирующих деятельность спецслужб: "О внешней разведке", "Об оперативно-розыскной деятельности", "О Федеральной службе безопасности Российской Федерации", "О государственной охране", "О государственной тайне".

По данной тематике автором также проводились занятия в академиях налоговой полиции и ФСБ Российской Федерации.

По целому ряду поднятых в диссертации проблем диссертант выступил на страницах центральных журналов и газет.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих семь параграфов, заключения и списка литературы.

Общий объем работы составляет 152 страницы машинописного текста.

Во введении обосновывается актуальность исследования, характеризуется состояние научной разработанности проблемы, формулируются цели и задачи работы, положения, выносимые на защиту, ее методологическая основа, новизна, теоретическая и практическая значимость.

Первая глава - "Парламентский контроль за деятельностью спецслужб в правовом государстве" - состоит из четырех параграфов.

В параграфе первом - "Парламентский контроль и принцип разделения властей" - рассматривается вопрос об институте парламентского контроля в связи с конституционным принципом разделения властей. Подчеркивается, что задачей настоящей диссертационной работы является анализ одного из видов государственного контроля - парламентского контроля.

В современной научной литературе, где отмечена связь между видами контроля и степенью конституционного демократического развития государства, принято деление государственного контроля на политический, административный и судебный. Очевидно, что данная классификация государственного контроля непосредственно связана с концепцией разделения властей, поскольку политический контроль осуществляется представительными органами власти, административный исполнительными, а судебный - судебными органами. Представляется корректной позиция, согласно которой из концепции разделения властей вытекает обоснование необходимости политического парламентского контроля как неотъемлемого института демократии за деятельностью

органов исполнительной власти. Однако для российской науки государственного управления данная область пока остается камнем преткновения, поскольку ни относительно развитой теории, ни сколько-нибудь масштабных исследований на эту тему до сих пор не существует.

В западной научной литературе тема контроля за административной деятельностью государственных органов, в том числе парламентского контроля, разработана более глубоко (в данном параграфе рассматриваются некоторые подходы ученых США, ФРГ и Франции). Общая позиция западных исследователей вытекает из представлений о безусловной необходимости внешнего политического контроля за деятельностью государственной администрации в демократическом государстве, при этом виды контроля могут быть разнообразными в зависимости от степени политического либерализма и юридических традиций.

Парламентский контроль за деятельностью спецслужб является одним из видов парламентского контроля за деятельностью государственного (административного) аппарата в рамках демократических политических систем. Соответственно, анализ целей и функций данного вида парламентского надзора находится в тесной связи с пониманием парламентского контроля как одного из институтов демократического правового порядка. Это особенно важно для обществ, находящихся в переходной стадии от авторитарного к демократическому политическому режиму, поскольку целый ряд проблем организации эффективного контроля вытекает из отсутствия теоретических знаний и практического опыта в институционализации отношений между представительными и исполнительными органами власти. Неправильное или несвоевременное решение таких проблем ведет к возникновению соперничества и даже антагонизма между ними, что может быть причиной роста нестабильности политической системы в целом.

Представления об институте парламентского контроля применительно к Российской Федерации также непосредственно связаны с вопросами формирования и функционирования политической системы, основанной на идеях теории разделения властей. Однако попытки их частичной реализации в 1990-1993 годах на уровне высшего законодательного органа страны не увенчались успехом в силу известных причин и обстоятельств, в том числе связанных и со стремлением парламента выйти за рамки своих полномочий. Тем более не решенным до конца оказался вопрос о контроле представительной власти за деятельностью спецслужб.

В работе показано, что принятая и закрепленная в нынешней Конституции Российской Федерации конструкция не в состоянии обеспечить полноценную стабильность в политической системе России. Вместо провозглашенного принципа разделения властей на практике зачастую происходит объединение властных полномочий в одном институте, стоящем над всеми ветвями власти, что является основным источником коллизий в законодательстве и роста напряженности во взаимоотношениях между законодательной и исполнительной властями. В такой системе, соответственно, не может быть правильно поставлена и решена проблема организации парламентского контроля за деятельностью исполнительных органов.

Во втором параграфе - "Историко-правовые аспекты организации контроля за деятельностью спецслужб" в хронологической последовательности рассматриваются историко-правовые аспекты организации контроля за деятельностью спецслужб начиная с 1917 года. Констатируется, что Всероссийская чрезвычайная комиссия при Совете Народных Комиссаров по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК), созданная 20 декабря 1917 года, в первые два месяца своего существования обладала лишь правом на осуществление розыска и производство предварительного следствия. Все возбужденные ею дела передавались на

рассмотрение в ревтрибуналы. Начиная с февраля 1918 года, по мере обострения внешнеполитической и внутренней обстановки в стране, полномочия ВЧК постепенно расширялись, а в сентябре того же года Совет народных комиссаров (СНК) принял постановление о "красном терроре", в котором поставил перед ВЧК задачу изолировать так называемых классовых врагов, в том числе в местах лишения свободы. Наделение чрезвычайных комиссий внесудебными полномочиями таило в себе прямую угрозу нарушения ими законов, не давало возможности гарантировать права граждан. В партийных организациях и в Советах всех уровней стали проходить дискуссии по вопросу об изъятии у чрезвычайных комиссий права на непосредственную репрессию, что в определенной степени оказывало сдерживающее воздействие на их деятельность, заставляло партийное руководство и Совнарком контролировать основные направления их работы.

После окончания гражданской войны и введения новой экономической политики В.И.Ленин предложил реформировать ВЧК, сузить ее компетенцию, ограничив задачами борьбы с подрывной деятельностью политического противника, изъять у нее внесудебные полномочия, установить контроль органов Народного комиссариата юстиции за деятельностью ВЧК.

В дальнейшем в течение длительного периода времени органы ВЧК работали на основе общих принципов организации и деятельности советского государственного аппарата, конкретизированных применительно к их специфическим особенностям. Важнейшим из этих принципов являлось руководство и контроль со стороны РКП(б). Положения В.И.Ленина о реформе ВЧК, в которых была сформулирована его концепция положения органов государственной безопасности в условиях мирного времени, при его жизни реализовать не удалось.

В диссертации дано подробное описание дальнейшей эволюции взглядов партийного и государственного руководства на место и роль спецслужб в системе государственных институтов. Особое внимание уделено анализу мер, предпринятых в плане организации контроля за их деятельностью. Впервые правовое положение органов безопасности на конституционном уровне было определено в январе 1924 года на 2-м съезде Советов СССР. Глава 9 Конституции целиком была посвящена ОГПУ. В частности, в статье 61 говорилось, что ОГПУ учреждается при Правительстве СССР, а надзор за законностью действий согласно статье 63 Конституции осуществлялся Прокурором Верховного Суда СССР на основе специального постановления ЦИК СССР.

В конце 20-х годов в стране сложилась административно-командная система управления. Именно в этот период был выдвинут тезис об обострении классовой борьбы. Органы безопасности практически перешли под личный контроль И.В.Сталина, превратившись в карательный механизм, наделенный функциями агентурной работы, ведения следствия и внесудебной расправы. Лишь после осуждения культа личности вождя были приняты меры по восстановлению правовых принципов организации в деятельности органов госбезопасности: они вновь стали работать под руководством и контролем КПСС, высших органов государственной власти и управления. Однако идея законодательного и гражданского контроля за деятельностью системы этих органов никогда не рассматривалась всерьез, и тем более не предпринимались попытки ее практической реализации. Вместо этого имело место привнесение в текущую деятельность и кадровую политику конъюнктурных идеологических установок. Во многом это объяснялось конституционной монополией партии на право определять ход общественно-политического процесса в стране.

В проведенном исследовании дана подробная оценка нормативно-правовой базы, регламентирующей порядок организации и

функционирования спецслужб, а также форм осуществления контроля за их деятельностью.

В параграфе третьем - "Роль органов законодательной власти в осуществлении парламентского контроля" - определяются основные характеристики полномочий комитетов (комиссий) высших органов законодательной власти в зависимости от типа организации государственной власти и уровня развития политической системы и делается вывод о том, что именно отличительные особенности делегированных комитетам (комиссиям) полномочий определяют степень развития представительной демократии в любом государстве.

Представляет теоретический и практический интерес рассмотрение истории данного вопроса. Учитывая, что теория разделения властей отвергалась как несостоятельная для "социалистического типа" демократии, роль института комитетов в структуре высших законодательных органов - Верховных Советов - рассматривалась исключительно как вспомогательная со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Для обозначения структурных подразделений высших законодательных органов термин "комитет" не применялся, по всей видимости, из-за возможного указания на относительную самостоятельность его функций. Вместо этого применялось более нейтральное понятие - "комиссия". Первые постоянные комиссии палат Верховного Совета СССР были образованы в январе 1938 года. Принципиально статус постоянных комиссий определялся тем, что они должны были исполнять функции, имеющие вспомогательный или подготовительный характер.

Один из идеологических аргументов, которыми объяснялся такой правовой статус постоянных комиссий палат, заключался в том, что он коренным образом должен был отличаться от статуса комитетов, принятого в практике деятельности парламентов буржуазных государств. С

одной стороны, не отрицалось, что подобные парламентские образования обеспечивали более оперативное рассмотрение дел в палатах путем применения упрощенной процедуры. В то же время весьма негативно оценивалось их реальное значение в парламентах президентских республик. Считалось, что, играя ключевую роль в законодательном процессе, находясь как бы вне контроля образовавших их палат, комитеты и комиссии из вспомогательных органов соответствующих палат могут превратиться в совершенно самостоятельные структуры, которые не помогают палатам, а подменяют их. Лишь в конце 80-х годов теория разделения властей и вытекающие из нее идеи о роли парламента и его комитетов стали все глубже проникать в юридические представления советских ученых и практиков.

В 1991 году бывший Верховный Совет СССР впервые принял специальные законы, раскрывающие понятие государственной безопасности и регулирующие деятельность органов КГБ. В Верховном Совете РСФСР (1990-1993 гг.) также принимались меры по разработке законов по вопросам законности, правопорядка и борьбы с преступностью. Однако в конечном счете вся эта законодательная активность также не нашла своего логического завершения.

С 1994 года Государственная Дума вновь приступила к процессу создания законов, призванных регулировать области деятельности спецслужб, однако четкого сбалансированного закона о парламентском контроле за спецслужбами по-прежнему пока нет.

В четвертом параграфе - "Зарубежный опыт организации парламентского контроля за деятельностью спецслужб" - проведен анализ опыта организации парламентского контроля за деятельностью спецслужб в развитых демократических странах, в основном на примерах США и Итальянской Республики.

Институт парламентского контроля за разведывательной деятельностью в развитых западных демократиях стал складываться сравнительно недавно - в конце 70 - начале 80-х годов. Однако по вопросу об организации такого контроля были приняты различные стратегии. Наибольшее развитие парламентский контроль получил в США, где каждая из двух палат Конгресса сформировала свое структурное подразделение, наделенное функциями контроля за разведывательной деятельностью. Созданы парламентские комитеты по разведке в ФРГ и Нидерландах, где функционируют однопалатные парламенты. А в Италии и Австрии имеются объединенные комитеты, в состав которых входят представители нижней и верхней палат высших законодательных собраний.

Объем юрисдикции парламентских органов контроля в разных странах также различается. В англоязычных странах (исключая США) контроль за деятельностью спецслужб распространяется на области контрразведки и безопасности, в то время как контроль за разведывательной деятельностью за рубежом осуществляется соответствующими органами исполнительной власти. В Италии, Германии, Дании и Нидерландах парламентские органы контроля распространяют свою юрисдикцию на деятельность всего разведывательного сообщества, хотя соответствующее законодательство в этих странах не предоставляет им таких прав, которыми обладают комитеты Конгресса США (например, в области распределения бюджетных средств на нужды разведывательного сообщества).

Конгресс США обладал полномочиями по контролю за деятельностью этого разведывательного сообщества уже со времен создания ЦРУ в 1947 году. Однако вплоть до середины 70-х годов обязанности по контролю принадлежали Комитетам по вооруженным силам обеих палат Конгресса и носили в основном формальный характер. Лишь вслед за широкими обвинениями американских разведывательных ведомств в противоправных действиях в середине 70-х годов Сенат Конгресса США 19 мая 1976 года

создал Специальный Комитет Сената по разведке. Его полномочия сегодня заключаются в том, что он осуществляет контроль и ведет постоянный анализ действий разведывательных органов и программ Правительства Соединенных Штатов, представляет Сенату соответствующие законодательные предложения и докладывает ему о действиях и программах разведки. Палата представителей 14 июля 1977 года также создала Постоянный специальный комитет по разведке.

Закон о контроле над разведкой 1980 года установил действующую до настоящего времени структуру контроля, определив все полномочия по надзору за ЦРУ только для этих двух комитетов по разведке.

В работе дана характеристика американского законодательства, регулирующего институт парламентского контроля в этой области. Кроме того, в диссертации исследована динамика роста контролирующей власти Конгресса США над разведывательными ведомствами начиная с 1976 года по настоящее время. Следует указать, что именно в этот период американский эксперимент развития системы контроля, стремящейся уравновесить интересы разведывательной деятельности и парламентской подотчетности, в силу известных обстоятельств был подвергнут серьезному испытанию, однако выдержал его. В настоящее время в основе контрольной компетенции Конгресса лежат две важнейшие функции:

а) формирование бюджета разведывательного сообщества и аудиторская деятельность по его исполнению;

б) контроль за так называемыми тайными операциями, которые не могут быть реализованы с помощью открытых методов.

В этом смысле особого внимания заслуживает представленный 1 марта 1996 года Конгрессом США доклад, который содержит установки по пересмотру основных принципов, лежащих в основе функционирования всей структуры разведывательного сообщества США, по

совершенствованию политической и правовой базы для последуюи действий комитетов по надзору за разведкой в обозримом будущем.

Как показывает анализ, институционализация парламентер контроля и степень развития соответствующей законодательной базь США по сравнению с Российской Федерацией находятся на гораздо бо высоком уровне. Такое положение обеспечивает законодательной вла^ США требуемую прозрачность бюджетных расходов и высокий уров> контроля за наиболее значимыми разведывательными операциями, > позволяет вносить своевременные коррективы в деятельность спецслу; гарантировать конституционность их действий.

Тенденция усиления и совершенствования парламентского контроля деятельностью спецслужб в развитых демократических странах мо: проявляться по-разному, в зависимости от конкретных политических экономических условий, а также остроты социальных проблем, стояц перед каждой из этих стран на данном этапе. Так например, I Итальянской Республики с конца 70-х годов наиболее актуальной ст; проблема угрозы общественному строю со стороны политическс терроризма и организованной преступности. В результате принятс комплекса мер в настоящее время властям Итальянской Республики удал< добиться фактического поражения политического терроризма значительного сокращения активности одной из форм организована преступности - мафии.

В диссертационной работе освещаются структура правоохранительн органов и законодательство, созданные с целью эффективной борьбь организованной преступностью в этой стране.

В Парламенте Итальянской Республики функционируют специальк бикамеральные комиссии, созданные целевым назначением на основам соответствующего закона (№ 410 от 30 декабря 1991 г.), куда вхо; представители обеих палат. Наиболее важными из них являю-

специальные комиссии по вопросам борьбы с мафией, политическим терроризмом, а также комиссии по проверке тюрем и расследованию конкретных дел, получивших широкий общественный резонанс. Указанные комиссии наделены широкими полномочиями. Они вправе приглашать на свои заседания работников правоохранительных и судебных органов, где вырабатываются согласованные меры по предотвращению тех или иных негативных явлений, а также меры по совершенствованию законодательства.

В настоящее время государственная стратегия борьбы с преступностью в Италии исходит из того, что только сочетание деятельности системы правоохранительных органов, вооруженных арсеналом эффективных законодательных актов, с применением превентивных и репрессивных мер, позволит добиться успеха.

Вторая глава диссертации - "Основные принципы и организационно-правовые основы парламентского контроля за деятельностью спецслужб в Российской Федерации" - состоит из трех параграфов.

В первом параграфе - "Основные цели и условия организации парламентского контроля за деятельностью спецслужб" - обосновываются задачи организации парламентского контроля за деятельностью спецслужб. Из множества проблем, связанных с функционированием государственных органов, призванных обеспечить национальную безопасность, наиболее острой в нынешних условиях России является проблема координации деятельности многочисленных спецслужб и других силовых ведомств, превращения их в действенный инструмент разработки и осуществления политики и конкретных мер в области государственной безопасности.

Другой актуальной проблемой является задача организации контроля со стороны законодательных и гражданских институтов за деятельностью спецслужб. Как известно, эта идея контроля стала рассматриваться международным сообществом как важная атрибутивная черта демократии,

являясь непременным условием нормального функционирова] цивилизованного государства. В Российской Федерации этот вывод, хот принят как насущная необходимость, еще не получил доляа теоретической и политической проработки, что таит в себе возможно неконструктивных решений и действий, хотя именно контроль как ра служит превращению демократических ценностей во всеобщие обязательные нормы, определяющие соответствующую деятельно государственных учреждений, общественных организаций, должносп-лиц и граждан.

В данном случае имеется в виду отслеживание того, наскол строительство, внутренняя организация, жизнедеятельность спецслу, соответствуют их предназначению, а также влияние на положение дел стороны общества и государства.

В диссертации под спецслужбами понимаются органы государсл наделенные специальной компетенцией в области оперативно-розыаа деятельности, ведения разведки, контрразведки и противодейст) нанесению ущерба национальной (государственной) безопасности, данной категории нами относятся следующие государственные орга Российской Федерации:

1. Министерство внутренних дел.

2. Федеральная служба безопасности.

3. Федеральная служба налоговой полиции.

4. Федеральная служба охраны.

5. Федеральная пограничная служба.

6. Служба внешней разведки Российской Федерации.

7. Главное разведывательное управление Министерства обороны.

8. Федеральное агентство правительственной связи и информации I Президенте Российской Федерации.

Организация контроля со стороны законодательных органов власти, общественных организаций и граждан за деятельностью специальных служб и других силовых структур является актуальной проблемой обеспечения стабильности общества. В этой связи особое значение в исследовании уделено разработке основных принципов организации парламентского контроля за деятельностью спецслужб:

- строгое соблюдение законности и морально-этических норм;

- соответствие нормам международного права и Конституции, принципам демократического правового государства;

- регулярность и последовательность;

- актуальность и своевременность;

- невмешательство в оперативно-служебную деятельность;

- действенность и компетентность;

- гласность и соблюдение правил сохранения государственной тайны.

Достижение общих целей контроля должно обеспечить:

1) создание и функционирование спецслужб, способных выполнить свое конституционное предназначение по надежному обеспечению безопасности личности, общества и государства;

2) предупреждение самостоятельного вмешательства спецслужб в политику;

3) недопущение необоснованного ущемления интересов спецслужб, превращения их в дискриминированную часть государственного аппарата.

Опыт стран с развитой системой демократии показывает, что основу, на которой выстраивается широкая и разветвленная система гражданского контроля за деятельностью спецслужб, составляет именно парламентский контроль. Во-первых, своей законотворческой деятельностью парламент придает четкую и жесткую государственно-правовую определенность всем аспектам их функционирования. Во-вторых, именно парламент конституирует организации и учреждения, в компетенцию которых

входят специфические вопросы обеспечения безопасности государст легитимирует основные направления их деятельности. В-треть представительная власть, будучи независимой от административ! органов, как бы стоит над специальными службами и регулирует взаимоотношения с позиций верховенства закона и в оби интересах народа.

В диссертации отмечается, что в Российской Федерации до сих I далеко не полностью реализуются возможности, заложенные в сал природе парламентаризма. Многие вопросы жизни и деятельно органов, имеющие большое общественное звучание, остаются пределами внимания и регулирующего воздействия Федеральна Собрания. В настоящее время в России сохраняется реальная опасно искусственного ограничения функций и возможностей парламентам контроля за спецслужбами, что не способствует становлению граждане^ общества демократического типа.

Во втором параграфе - "Направления, формы и мете парламентского контроля за деятельностью спецслужб" - раскрывае механизм взаимодействия органов парламентского контроля соответствующими органами исполнительной и судебной властей в сф надзора за деятельностью спецслужб.

В настоящее время взаимодействие осуществляется на основа! общих положений, регламентирующих взаимоотношения трех вет власти. Поэтому важное значение приобретает вопрос урегулирова! уровней, форм и методов парламентского контроля, определе] конкретных органов, призванных его осуществлять со стороны всех вел власти. Вся эта работа должна быть четко сбалансирована, подчинят строгой логике при обязательном учете основных принципов организа1 контроля, изложенных во втором параграфе настоящей главы.

Парламентское воздействие на укрепление национальной безопасности страны должно охватывать следующие направления. Первое - это воздействие на разработку и реализацию ее стратегии, доктрин и долгосрочных программ. Данное направление, безусловно, является приоритетным. Оно должно обеспечить единство государственной политики в области деятельности спецслужб и других органов, обеспечивающих национальную безопасность, способствовать установлению должного уровня контроля и координации между этими органами. Второе направление - это финансовый контроль. Осуществляемый парламентом, он предусматривает контроль за исполнением бюджета и использованием материально-технических ресурсов, а также за правильностью исчисления потребностей и оптимального финансирования этих органов. Третье направление -парламентский контроль по вопросам кадровой политики. Основные его аспекты: назначение и расстановка руководящих кадров; соблюдение положений о государственной военной службе.

В диссертации дана подробная характеристика предлагаемых форм, уровней и методов парламентского контроля, проведен критический анализ реального состояния этого вида деятельности, осуществляемой рядом структур исполнительной власти.

В настоящее время механизм взаимодействия органов парламентского контроля с соответствующими органами исполнительной власти в сфере контроля за деятельностью специальных служб законодательно не оформлен. Значительные трудности в организации взаимодействия обусловлены недостаточно четким разграничением полномочий между Президентом и Правительством в области контроля за государственными органами. Негативным моментом следует считать неурегулированность вопроса о том, какие органы в президентских и правительственных

структурах, а также в какой степени должны участвовать в контрол< специальными службами.

В третьем параграфе - "Институты законодательной властг механизме обеспечения безопасности (на примере функций и полномо Комитета Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны констатируется, что нынешний этап в развитии институтов гражданск общества пока не принес желаемых изменений и существует реаль угроза их огосударствления.

Одна из задач данного диссертационного исследования - доказател разобраться в этом вопросе, в том числе на примере деятельности Комит Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации вопросам безопасности и обороны. За три с половиной года работ; участием данного Комитета подготовлен целый ряд актуальных Зако! таких, как: "О федеральных органах безопасности", "Об оператиЕ розыскной деятельности", "О государственной защите судей, работай правоохранительных и контролирующих органов", "О государствен; охране", "О внешней разведке", "Об оружии" и т.д. Весь нормотворчес процесс осуществлялся в тесном контакте с заинтересованнь министерствами и ведомствами. К сожалению, на этом взаимодейст практически заканчивается, так как никаких обязательных функ: конституционного характера перед соответствующими комитетами об палат Федерального Собрания спецслужбы не несут. Такое положение позволяет системно осуществлять дальнейшую наработку норматив: базы, отслеживать процесс ее реализации и в конечном счете компетен отстаивать государственно-национальные интересы России.

Отсутствие достаточной правовой базы, регламентируки применение силы в кризисных ситуациях, провоцирует в ряде случ на неоправданное использование спецслужб и Вооруженных Сил ущерб безопасности государства. Поэтому ныне особенно остро ст

вопросы ответственности органов исполнительной власти, прежде всего силовых министерств и ведомств, за принятие обоснованных решений об использовании их возможностей внутри страны, об усилении роли Федерального Собрания Российской Федерации в решении этих вопросов.

Кроме того, необходимо усилить парламентский контроль и влияние по проблемам обеспечения национальной безопасности страны. Именно Федеральное Собрание обязано определять приоритеты и основные направления, принципы, положения концепции национальной безопасности прежде всего законодательным образом.

Данный вопрос можно было бы решить, выйдя в порядке законодательной инициативы, наделив Федеральное Собрание Российской Федерации, его основные так называемые силовые комитеты контрольными функциями по ряду актуальных направлений. Иначе получается парадокс: законодательные органы, участвуя в создании правовой основы для деятельности спецслужб, армейских институтов, всей правоохранительной системы, практически лишены возможности контролировать действенность самих нормативных актов, отслеживать практику их применения. Именно таким образом представители субъектов Федерации, народные избранники могут на деле стать связующим звеном между гражданами России и ее верхними эшелонами власти, подлинными защитниками интересов каждого человека, гарантом соблюдения законности и правопорядка в деятельности спецслужб и Вооруженных Сил.

В диссертации предлагаются основные направления этой работы и пути их реализации.

В заключении работы автором сделан ряд выводов, которые тесно связаны с аргументацией основных положений, вынесенных на защиту, и одновременно содержат конкретные изменения и дополнения в действующее законодательство:

1. Как показывает анализ действующего законодательства Российс Федерации, а также зарубежного опыта, государственный контроль специальными службами может быть эффективным лишь при соблюде комплексного подхода к его организации. Он предусматривает тес взаимодействие и разграничение сфер ответственности трех ветвей вла особенно законодательной и исполнительной. Именно поэтому осс внимание в диссертации уделено разработке вопроса о созда универсального механизма государственного контроля, кото; предусматривает сочетание и взаимодополнение парламентски президентского, правительственного, судебного и ведомствен^ контроля, не нарушая при этом принципа разделения властей, а та разграничения предметов ведения и полномочий между Российс Федерацией в целом и ее субъектами.

2. Разработанные в диссертационном исследовании положе позволяют, с одной стороны, существенно расширить представлен» степени участия институтов законодательной власти и граждане» общества в механизме обеспечения национальной безопасности Роо защиты конституционных прав и свобод граждан, а с друго: сформулировать правовые основы функционирования спецслужб в об системе государственных органов, в том числе с учетом международ правовых норм.

3. Диссертационный материал представляет серьезную практичес значимость, так как содержит конкретные предложения по разрабс соответствующей законодательной базы и варианты построения орга парламентского контроля за деятельностью спецслужб (организацио! структурный аспект).

Предлагается ряд вариантов организации системы парламенте! контроля за специальными службами, а также порядок координаци

взаимодействия соответствующих органов Федерального Собрания Российской Федерации со структурами исполнительной власти.

Особо актуальным представляется предложение о создании института государственных инспекторов (контролеров). В диссертации дается детальное описание принципов их работы. • Научные публикации автора:

1. Законодательное регулирование деятельности по защите интересов государства и предпринимателей // Экономическая безопасность: вопросы реализации государственной стратегии: Сборник трудов Всероссийской научно-практической конференции. - М.АЭБУР, 1997 - 22 п.л.

2. Роль органов законодательной власти в осуществлении парламентского контроля // Инв.№ 139/238 - 1997г. НИИ проблем информации.

3. Зарубежный опыт организации парламентского контроля за деятельностью спецслужб на примере США и Италии. // Управление риском, 1998. № 1. (в печати).

4. Нельзя остаться без щита // Правда. 1993. 30 дек.

5. Стражи государства, а не стражники // Правда. 1994. 23 авг.

6. Историческая миссия России//Правда. 1995. 20 июля.

Николай Иванович РЫЖАК Корректор М.А.Княжеченко

Подписано в печать 29.01.98. Усл.печ.л. 1,4 Уч.-изд.л. 1,16

Заказ № Тираж 120 экз.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Рыжак, Николай Иванович, кандидата юридических наук

Введение. 3

Глава I. Парламентский контроль за деятельностью спецслужб в правовом государстве

§ 1. Парламентский контроль и принцип разделения властей. с- 13

§ 2. Историко-правовые аспекты организации контроля за деятельностью спецслужб. с- 38

§ 3. Роль органов законодательной власти в осуществлении парламентского контроля. с- 53

§ 4. Зарубежный опыт организации парламентского контроля за деятельностью спецслужб. с-

Глава II. Основные принципы и правовые основы парламентского контроля за деятельностью спецслужб в Российской Федерации

§ 1. Основные цели и условия организации парламеного контроля за деятельньюеужб 88

§ 2. Направления, формы и методы парламентского контроля за деятельньюеужб 107

§ 3. Институты законодательной власти в механизме обеспечения безопасности (на примере функций и полномочий Комитета Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны). 123

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Контроль законодательной власти за деятельностью спецслужб"

Вопрос о подотчетности специальных служб и организации эффективного парламентского контроля за их деятельностью обширен и сложен и, как предмет научного исследования, сегодня находится практически на начальном этапе своего рассмотрения.

Настоящее диссертационное исследование концентрируется на проблеме организации институтов парламентского контроля как основных механизмов системы демократического государства. Специфика же задачи заключается в том, что в данном случае речь идет об организации контроля за практической деятельностью тех органов в системе государства, которые осуществляют свои функции в области, наименее доступной для гласности.

Как показывает зарубежный опыт и анализ действующего российского законодательства, контроль со стороны государства, общества и личности за специальными службами может быть достаточно эффективным лишь при соблюдении комплексного подхода к его организации. Применительно к государственному контролю это означает тесное взаимодействие и разграничение в этом деле сфер ответственности трех ветвей власти, особенно законодательной и исполнительной. Работа специальных служб любого государства должна строиться в строгом соответствии с конституцией и иными законодательными актами, на принципах уважения прав и свобод человека и гражданина. В диссертационной работе впервые предпринята попытка рассмотреть весь комплекс этих проблем с позиций общей теории государства и права. Данный подход позволил выявить действительную роль законодательной власти Российской Федерации в механизме контроля за деятельностью спецслужб на современном этапе.

В связи с переоценкой приоритетов в государстве и обществе, признанием государством в качестве высшей ценности человека, его прав и свобод, функционирование спецслужб должно приобретать новый характер. Их особое значение как органов, деятельность которых направлена на защиту конституционных основ государства, законности, прав и свобод граждан, на борьбу с особо опасными видами преступлений, обусловливает необходимость нового подхода к выработке системы и содержания нормативно-правовых основ контроля за их формированием и практической деятельностью.

Всестороннее исследование процесса формирования эффективной системы контроля за деятельностью спецслужб с позиций общей теории государства и права призвано обеспечить внесение соответствующих изменений в действующую Конституцию Российской Федерации, а также разработку необходимых законов, постановлений высших государственных инстанций, нормативно-правовых актов в системе специальных служб, регулирующих порядок осуществления контрольных функций представительных органов власти.

Политическая демократия и специальные службы, несмотря на неизбежные противоречия между демократическими принципами гласности и ответственности и закрытым характером действий этих служб, могут благополучно и эффективно сосуществовать в правовом государстве при условии соблюдения соответствующих принципов. Обеспечение секретности - необходимое условие функционирования любой спецслужбы, но оно отнюдь не исключает парламентского контроля. Парламентский контроль необходим спецслужбам, поскольку снимает с них часть ответственности за те операции, которые получили одобрение законодателей. Кроме того, постоянный и регламентированный парламентский контроль лучше неуправляемых дискуссий в средствах массовой информации.

Согласно традиционной теории демократии, ее фундаментальная цель состоит в том, чтобы предоставить рядовым гражданам возможность участия в государственных решениях, которые определяют важнейшие стороны их жизни. Однако, поскольку данная теория описывает определенный идеал политической системы, а не метод его достижения, она чревата трудноразрешимыми проблемами. В современном массовом обществе ни одно государство не является вполне демократическим в строгом согласии с критериями этой теории, поскольку ни в одной стране весь народ не может участвовать в процессе принятия политических решений. Как известно, демократия есть "дело степени", т.е. в некоторых странах рядовые граждане имеют большую возможность участвовать в процессе принятия решений, чем в других.

В каждом обществе степень разрыва между гражданами и высшими эшелонами государственной власти может быть названа "индексом демократии", а увеличение этой степени должно считаться главной угрозой демократическому государственному устройству. Ввиду затруднений, связанных с управлением большими и сложными обществами, разрыв определенной степени сохраняется даже в тех странах, где политическая культура одобряет активное участие масс в принятии решений. Даже в обществах, которые формально демонстрируют свою поддержку принятым критериям демократического режима (свободная пресса, открытые выборы, законная смена правительств и т.д.), задача обеспечения ответственности руководителей государственного аппарата остается актуальной проблемой. Эта область трудно поддается исследованию и оценке, хотя проблема действенного ограничения злоупотреблений властью на высших уровнях управления может оказаться критически важной для сохранения демократии. Достаточно вспомнить, что многие силовые акции как в прежнем Советском Союзе, так и в нынешней России проводились на основе устных распоряжений отдельных руководителей, либо секретных указов.

Гарантии предотвращения злоупотребления властью в демократическом обществе никогда не могут стать действенными, если сами руководители с помощью граждан и средств массовой информации не будут заинтересованы в поддержке систематического контроля за своими собственными исполнительными органами, предупреждающего общество о посягательствах на законность и правопорядок. Поэтому взаимодействие высших органов государственной власти, ответственных должностных лиц, общественных организаций, средств информации необходимо в целях освещения механизмов государственного управления, остающихся закрытыми для контроля.

Несмотря на известные различия, парламентские институты демократических государств сталкиваются с аналогичными проблемами организации контроля. Как пишет известный английский государствовед П.Бромхед, "возросшие масштабы и сложность современной системы управления государством предъявляют к Парламенту новые требования, которым он должен отвечать, чтобы успешно выполнять свою традиционную функцию охраны интересов общества и особенно его денег. Огромная власть, предоставленная правительству, требует наличия уравновешивающего органа, могущего, по меньшей мере, исследовать его деятельность, чтобы удостовериться, что эта власть используется справедливо, разумно и умело. Идея, что таким уравновешивающим органом должен быть Парламент, не нова. Она основывается на той функции, которую

Парламент выполнял с самого начала. Изменился лишь характер этой функции, так как средства достижения поставленной задачи должны отвечать новым потребностям. Для того, чтобы Парламент мог успешно справиться с новыми задачами, необходимы следующие условия: информация должна быть полной и достоверной; те, кто ее получает, должны быть в состоянии понять, суммировать и проанализировать ее; должна быть разработана соответствующая процедура точной передачи результатов этого анализа" 1).

В настоящей диссертации защищается положение о том, что парламентский контроль должен занимать принципиально важное место в механизме контроля за деятельностью спецслужб. Нынешний период российской действительности характеризуется серьезным качественным ослаблением контрольных функций законодательной власти. Это явилось одной из причин того, что за последнее время резко обострилась проблема национальной безопасности России, а также проблемы выживания ее народа, институтов гражданского общества и государства. Возросла степень угроз и во внешней сфере.

С другой стороны, следует подчеркнуть, что одним из источников внутренней нестабильности в обществе стала неурегулированность провозглашенного в 10-й статье Конституции Российской Федерации принципа разделения властей. Именно по этой причине законодательная власть по существу лишена полноценной возможности реально влиять на формирование целостной государственной политики в сфере обеспечения

1). Бромхед П. Эволюция Британской Конституции, М., Юридическая литература, 1978, с. 177 безопасности государства, а также определять наряду с другими ветвями власти основные приоритеты в деятельности органов государственной безопасности, их структуру и место в обществе.

На практике это приводит к тому, что в России образовалось до десятка спецслужб (субъектов), наделенных правом осуществления оперативно-розыскной деятельности. К сожалению, безопасность личности, общества и государства от этого никак не стала выше. Скорее, наоборот. В обществе стремительно нарастает внутренняя напряженность, многие черты которой носят исключительно дестабилизирующий характер. Причем в качестве основы угроз безопасности выступают уже противоречия общественного развития. Отсутствие же целостной информации о характере и содержании противоречий, их носителях неизбежно влечет за собой ошибки практического характера, в том числе принятие решений, усугубляющих противоречия. Только системное, полноценное изучение этих противоречий, реальный доступ к содержательной стороне функционирования спецслужб может позволить ветвям власти своевременно вносить изменения в содержание их деятельности, а также в законодательные нормы, регламентирующие порядок ее реализации.

Совершенно ясна необходимость скорейшего принятия целого пакета законов, регулирующих различные стороны деятельности специальных служб. Практика же оперативной деятельности спецслужб и анализ законотворческой работы Федерального Собрания Российской Федерации наглядно демонстрируют, что целый ряд вопросов оперативно-розыскной работы и иных аспектов деятельности специальных служб по-прежнему остается законодательно неурегулированным. Важнейшим направлением работы в данной сфере является также разработка подзаконных актов, регламентирующих механизм реализации уже принятых законов. При этом целесообразно широко использовать уже накопленный богатый опыт законотворческой деятельности иностранных государств.

В то же время нужно иметь в виду, что при всей актуальности парламентского контроля с точки зрения укрепления демократических институтов власти в России, он со стороны Федерального Собрания Российской Федерации не может и не должен носить всеобъемлющего, всестороннего характера, особенно на этапе своего становления. Необходимо учитывать не всегда достаточный уровень компетентности участников парламентского контроля для углубленной, детальной проверки и те разумные пределы, ниже которых опускаться нецелесообразно ввиду опасности дезорганизации работы контролируемых органов, а также возможной утечки секретных сведений и тем самым нанесения ущерба жизненно важным интересам личности, общества и государства.

Однако и умаление парламентского контроля за многочисленными российскими специальными службами, сосредоточение внимания исключительно на президентском, правительственном и ведомственном контроле без создания своеобразного "противовеса", может создать реальные условия для злоупотреблений в их деятельности и нарушений законности. Данная проблема представляется особенно актуальной на фоне отсутствия надлежащих законодательных актов, регламентирующих специфическую деятельность ряда спецслужб. Разумеется, ряд принятых законов и готовящиеся проекты в той или иной степени затрагивают проблему парламентского контроля за деятельностью спецслужб. Кроме того, предполагается создать различные парламентские органы в области борьбы с коррупцией, организованной преступностью и другие. Однако отсутствие системного подхода при их разработке создает трудности в толковании и исполнении соответствующих норм.

В этой связи основной целью диссертации ставится исследование парламентского контроля за деятельностью спецслужб, который органически сочетался бы с президентским и ведомственным контролем, не нарушая при этом принципа разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

Методологической базой диссертационного исследования является совокупность различных методологических приемов и средств познания. В ходе исследования использовались общенаучные методы: историко-правовой, сравнительно-правовой, системно-структурный, а также методы анализа правовых документов и наблюдения.

В диссертации используются положения и выводы российских и зарубежных правоведов и политологов о становлении парламентских институтов в России (Белов Г.А., Герасимов А.П., Гуторова А.Л., Ефимов В.И., Кайнов В.И., Лазарев В.В., Платон Ф. Хутинаев И.Д. и др.), о принципах взаимодействия различных ветвей власти в демократическом государстве (Азаров Н.И., Ковачев Д.А., Марченко М.Н., Медушевский А.Н., Окуньков Л.А., Суворов В., Энтин Л. М. и др.), об организации и эффективности парламентского контроля в России и развитых демократических государствах (Авакьян С., Анисимов В.М., Дмитриев Ю.А., Мальцев В.А., Мищенко В.Н., Шелищ П.Б. и др.).

Необходимо иметь ввиду, что при всем обилии источников, касающихся принципов парламентского контроля в демократическом и государстве, научная база по вопросам роли законодательной власти Российской Федерации в механизме контроля за деятельностью специальных служб практически отсутствует.

Специфическую базу диссертационного материала составили результаты архивного историко-правового анализа функционирования органов государственной безопасности в период с 1917 года по настоящее время.

Положения и выводы диссертации также опираются на изучение автором зарубежного парламентского опыта в области осуществления контроля за деятельностью спецслужб в ходе деловых командировок по приглашению высших законодательных органов США, Германии, Франции и Италии.

Научная новизна исследования заключается в том, что оно явилось первой попыткой комплексного изучения роли и места законодательной власти в механизме контроля за деятельностью спецслужб с позиций общей теории государства и права. В диссертации осуществлен анализ современного состояния контроля за деятельностью спецслужб и впервые дано научное обоснование разработки и принятия специальных законодательных актов на основе концепции парламентского контроля, которая рассматривалась бы как часть системы государственного контроля за специальными службами Российской Федерации.

На сегодняшний день практически отсутствует законодательная и иная нормативная правовая база для реализации такого вида контроля. Поэтому в ходе подготовки диссертационного материала разработаны и предлагаются для реализации концептуальные основы необходимости и возможности (пределов) контроля, а также главные составляющие механизма его функционирования.

Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается в комплексном анализе проблемы организации парламентского участия в общем механизме контроля за деятельностью спецслужб, что позволит усовершенствовать правовые основы деятельности спецслужб в системе государственных институтов, привести формы и методы парламентского контроля в соответствие с нормами международного права.

Концептуальные положения, разработанные в диссертационном исследовании, могут существенно расширить степень участия институтов законодательной власти и гражданского общества в механизме обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Практическая значимость результатов диссертации обусловлена также конкретными предложениями по разработке соответствующей законодательной базы и вариантами построения органов парламентского контроля (организационно-структурный аспект).

Материалы и выводы диссертационного исследования в течение 1995-97 годов неоднократно использовались в ходе проведения парламентских слушаний в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также при разработке ряда концептуальных законов, регламентирующих деятельность спецслужб - "О внешней разведке", "Об оперативно-розыскной деятельности", "О федеральной службе безопасности Российской Федерации", "О государственной охране" и т. д. По ряду поднятых в диссертации проблем автор выступил на страницах центральных журналов и газет.

Глава Парламентский контроль за деятельностью спецслужб в правовом государстве

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Рыжак, Николай Иванович, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Как показывает анализ действующего законодательства Российской Федерации, а также зарубежного опыта, государственный контроль за специальными службами может быть достаточно эффективным лишь при соблюдении комплексного подхода к его организации, предусматривающего тесное взаимодействие и разграничение сфер ответственности трех ветвей власти, особенно законодательной и исполнительной.

В этой связи представляется целесообразным создать универсальный механизм государственного контроля, который предусматривал бы сочетание и взаимодополнение парламентского, президентского, правительственного и ведомственного контроля, не нарушая при этом принципа разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

Общество обязано постоянно ставить перед собой и перед властью вопрос: Что необходимо делать, чтобы не превратить спецслужбы в органы политического сыска. Гарантии этого, как представляется, кроются прежде всего в подлинной демократизации, создании правового государства, возрождении гражданского общества. Это значит следующее: а) никакая политическая партия, никакое общественно-политическое движение не могут претендовать на руководство этими службами и контроль за их деятельностью; б) только высшая исполнительная власть имеет право непосредственного руководства деятельностью специальных служб, и только высшая законодательная власть имеет право контроля за их деятельностью; в) деятельность спецслужб должна регулироваться законом. Все подзаконные акты, ведомственные инструкции должны быть четко и однозначно соотнесены с законом; г) одним из принципов работы органов госбезопасности должна быть наряду с конспирацией гласность, которая позволила бы, без раскрытия технологии процесса, широкой общественности иметь правильное представление о самих органах, их деятельности и не оказаться в плену политических спекуляции и стремлении превратить специальные службы в разменную монету политической борьбы. Это первое

Второе. Система органов государственной безопасности в Советский период, при внешней весьма демократической форме управления, оставалась весьма жестко централизованной, со строгим вертикальным подчинением в деятельности, что обеспечивалось постоянным партийным контролем в центре и на местах, как через систему административных партийных органов во вне, так и через парткомы внутри системы. Тем самым обеспечивалось политическое содержание их деятельности и ее партийная целенаправленность. В связи с распадом СССР и сложными процессами формирования Российской Федерации, когда в ней нередко акцент делают не на единство, а на исключительность субъекта Федерации, при несложившейся пока еще детерминированной вертикальной власти и управления всеми процессами, затрагивающими интересы Федерации в целом, начался процесс разрушения вертикальной иерархии системы органов госбезопасности и управления ими. Этот процесс обостряется ростом территориального и национального сепаратизма, ожесточенной политической борьбы за власть различных политических сил, партий, организаций в центре и на местах. В этой связи просматривается явное стремление со стороны различных сил использовать местные органы госбезопасности для решения своих местных интересов или в целях политической борьбы. По существу идет разрушение системы обеспечения государственной безопасности, которая не может быть ни районной, ни городской, ни областной или краевой, ни республиканской в составе Федерации. Она по своей сущности может быть только государственной или никакой.

Третье. В результате проведенной децентрализации КГБ и выделения самостоятельных звеньев системы обеспечения государственной безопасности (СВР, ФСБ, ФСО, ФАПСИ, ФПС,), а также соответствующих структур системы МВД, появились общие для всех проблемы. Они прежде всего связаны с вопросами взаимодействия и координации работы. Более того, просматривается определенное соперничество между ними, стремление решить прежде всего свои собственные финансовые и технические проблемы, возможно даже с ущербом для других звеньев, играть главенствующую роль в определении политики в области обеспечения государственной безопасности. Избежать такого опасного для интересов государственной безопасности положения можно лишь создав специальный координирующий орган, разрабатывающий и рекомендующий высшей исполнительной власти целостную политику обеспечения госбезопасности (целеполагание, финансовое, материально-техническое обеспечение, кадровая политика) и место и роль каждого звена в этой политике. Таким инструментом мог бы стать Межведомственный Комитет по вопросам государственной безопасности, действующий как консультативный орган при Президенте Российской Федерации. Руководителем такого Комитета должен бы стать руководитель того ведомства в системе органов госбезопасности, которое в наиболее полной мере включает в себя разносторонние задачи в обеспечении государственной безопасности.

Возможен и другой вариант - учреждение поста первого вице-премьера или вице-премьера в составе Правительства Российской Федерации, курирующего чисто силовой блок. Это позволит осуществлять единую политику в области национальной безопасности в целом, поддерживать эффективное взаимодействие между Президентом и спецслужбами.

И, наконец, одним из наиболее сложных вопросов в противоречиях внешнего порядка является вопрос о соотношении интересов государства и прав человека. Отвергая сложившуюся в условиях прежнего режима систему этих отношений, сегодня надо найти оптимальное решение этой проблемы, если общество хочет оградить себя от бесконечных потерь и ущерба. При этом необходимо учитывать, что защита прав человека - это компетенция не какого-либо одного органа. Она обеспечивается если не всеми институтами государства, то по крайней мере большинством из них. На протяжении тысячелетий сложился взгляд и подход, что именно государство - гарант прав и свобод человека. И если мы хотим иметь такую гарантию, то прежде всего необходимо иметь сильное, защищенное государство.

Органы государственной безопасности - лишь одно из звеньев в осуществлении защиты прав личности, но эту деятельность они осуществляют не прямо, а опосредованно. Во-первых, через защиту тех институтов государства, которые обеспечивают и защищают права человека, прежде всего через защиту Конституции. Во-вторых, через систему законодательных актов, строго регламентирующих случаи и условия вторжения органов безопасности в область гражданских прав и свобод, через четкую систему контроля за их деятельностью. Другого пути мировое сообщество еще не изобрело.

Совершенствование государственного контроля за специальными службами Российской Федерации невозможно без создания соответствующей правовой основы. Прежде всего это относится к разработке и принятию федерального закона о государственном контроле за специальными службами. Вместе с тем, крайне необходимо также внести определенные изменения в действующее законодательство, так как оно в ряде случаев создает трудности на пути осуществления подлинно эффективного контроля, с одной стороны, исключающего его неоправданное ограничение, а с другой - неправомерное вмешательство в функции контролируемых органов или нанесение в результате контроля ущерба безопасности Российской Федерации.

С учетом этого предлагается внести следующие изменения и дополнения в действующее законодательство :

1). Конституировать право Федерального Собрания в установленном законом порядке осуществлять отдельные виды контроля за деятельностью спецслужб Российской Федерации.

2). Разработать Федеральный закон, который регламентировал бы обязанности и права Федерального Собрания, его Комитетов по организации контроля за функционированием специальных служб. В нем особое внимание уделить четкому разграничению полномочий Комитетов обеих палат Парламента как основных рабочих органов.

3). В действующем Законе Российской Федерации "О безопасности":

- статью 21 дополнить абзацем 1 следующей редакции : "Государственный контроль за деятельностью спецслужб Российской Федерации осуществляется в соответствии с федеральным законом

О государственном контроле за специальными службами Российской Федерации" (который также предстоит разработать).

Можно предложить ряд вариантов организации системы парламентского контроля за специальными службами.

Для начала необходимо учредить в структуре Федерального Собрания временный совместный орган для подготовки рассматриваемых вопросов и изучения проблем.

Создание такого органа имело бы следующие положительные стороны :

- обеспечение реального и более широкого участия заинтересованных сторон в контроле за спецслужбами;

- апробирование вариантов и механизма возможного создания и функционирования специальных парламентских комитетов по контролю за органами внешней разведки, федеральной службы безопасности и т. д.;

- временное решение проблемы организации парламентского контроля без внесения изменения в действующее законодательство и без ущемления полномочий других субъектов парламентского контроля;

- обеспечение надлежащего режима охраны секретов контролируемых органов;

- разумное сочетание "проблемного" и "объектового" принципов контроля.

Затем в составе обеих Палат Федерального Собрания организовать три подкомитета:

- по вопросам безопасности;

- по внешней разведке;

- по вопросам законности, правопорядка и общественной безопасности.

За подкомитетом по вопросам безопасности в качестве объектов контроля можно было бы закрепить Федеральную службу безопасности, Федеральную службу охраны, Федеральную пограничную службу; за комитетом по внешней разведке - Службу внешней разведки, Главное разведывательное управление Генерального штаба Вооруженных Сил и Федеральное агентство правительственной связи и информации; за комитетом по вопросам законности и общественной безопасности - Министерство внутренних дел Российской Федерации, Федеральную службу налоговой полиции.

В плане совершенствования организации парламентского контроля за спецслужбами Российской Федерации представляются также актуальными меры по совершенствованию работы аппаратов соответствующих комитетов Федерального Собрания. Этому, в частности, способствовало бы создание при комитетах постоянно действующих групп советников (экспертов) из числа прикомандированных, знающих специфику и проблемы этих органов, имеющих, как правило, юридическую подготовку. Они могли бы на постоянной основе заниматься изучением исполнения законов Российской Федерации в специальных службах; участвовать в разработке проектов законодательных актов по вопросам безопасности, стратегии и долгосрочных программ деятельности специальных служб; оказывать тематическую помощь депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации, готовить экспертные оценки, справочные и информационные материалы; принимать участие в работе коллегий контролируемых министерств и ведомств; готовить заключения и предложения по кандидатурам на замещение должностей, которые должны согласовываться с Парламентом; анализировать обращения в Федеральное Собрание сотрудников контролируемых органов и граждан по вопросам деятельности специальных служб Российской Федерации и предлагать возможные меры по существу обращений.

Принимая во внимание то обстоятельство, что действующие законодательные акты, по существу, не содержат описания механизма контроля за деятельностью специальных служб по линии исполнительной власти, взаимодействия Федерального Собрания и Президента (равно как и взаимодействия соответствующих парламентских и президентских структур) в рассматриваемой сфере, а также учитывая накопленный за рубежом положительный опыт, предлагается в рамках специального закона предусмотреть институт государственных инспекторов (контролеров). В соответствии с этим законом, государственные инспекторы в специальных службах Российской Федерации назначаются и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации с согласия Совета Федерации. В обязанности государственного инспектора должен входить контроль за соответствием деятельности всех подразделений, руководителей и должностных лиц контролируемых ими министерств, ведомств, государственных учреждений и организаций законам и другим нормативно-правовым актам Российской Федерации, а также утвержденным Федеральным Собранием Российской Федерации и Президентом Российской Федерации доктринам и долгосрочным программам деятельности объектов контроля.

Государственный инспектор регулярно направляет доклады о своей деятельности Президенту Российской Федерации, обеим Палатам Парламента Российской Федерации и руководителю контролируемого министерства или ведомства. С последним государственный инспектор согласовывает основные направления своей работы. Руководитель и должностные лица контролируемого органа обязаны предоставлять государственному инспектору по его требованию любые материалы, необходимые для выполнения государственным инспектором своих обязанностей.

Представляется, что изложенные в настоящей диссертации выводы и рекомендации при определенных условиях могут быть реализованы в практической деятельности Федерального Собрания Российской Федерации.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Контроль законодательной власти за деятельностью спецслужб»

1. Конституция Российской Федерации. М., Юридическая литература, 1994, с. 7

2. Конституция Франции. В кн.: Конституции зарубежных государств. Изд. БЕК, М., 1996, с. 96

3. Закон Российской Федерации "О безопасности" от 25 декабря 1992 года. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, № 15

4. Закон Российской Федерации № 4-ФЗ от 11 января 1995 г. "О Счётной палате Российской Федерации". // "Собрание законодательства Российской Федерации", 1995, № 3, ст. 167

5. Закон о Совете Министров СССР 5 июля 1978 года. // Ведомости Верховного Совета СССР, 1978, № 28

6. Указ Президента Российской Федерации от 07.03.96 № 342 "Вопросы Главного государственно-правового управления Президента Российской Федерации" //"Собрание законодательства РФ", 11.03.96, № 11, ст. 1030

7. Указ Президента Российской Федерации "Об Администрации Президента Российской Федерации" № 773 от 28.07.1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 31, Ст. 3098

8. Указ Президента Российской Федерации "О мерах по совершенствованию структуры Администрации Президента Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 31, Ст. 3698

9. Указ Президента Российской Федерации "О структуре федеральных органов исполнительной власти" № 66 от 10.01.94 г. // "Собрание актов Президента и правительства Российской Федерации", 17.01.94, № 3, ст. 90

10. Указ Президента Российской Федерации "Об образовании подразделений Администрации Президента Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 34, Ст. 4073

11. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., Юридическая литература, 1997

12. Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон, Джей. Избранные статьи. Бенсон, 1990

13. Белая книга российских спецслужб. Информационно-издательское агентство "Обозреватель". М., 1995

14. Бромхед П. Эволюция британской конституции. М., Юридическая литература, 1978

15. Демократия развитого социалистического общества. Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., Издательство "Наука", 1975

16. Клеандрова В.М. Правовое положение ВЧК ОГПУ (1917-1924 гг). М., изд. РИО в/ч 33965, 1982

17. Кутафин О.Е. Постоянные комиссии палат Верховного Совета СССР. М., Юридическая литература., 1971

18. Комментарий к Конституции Российской Федерации. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., Изд. БЕК. 1994

19. Комментарий. Конституция Российской Федерации. Под общей редакцией Б.Н.Топорнина, Ю.М.Батурина, Р.Г.Орехова. М., Юридическая литература, 1994

20. Концепция разделения властей: история и современность: Научно-аналитический обзор. М.: ИНИОН РАН, 1992

21. Лукьяненко В.И. Контроль в системе государственной службы. М., РАГС, 1995

22. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации /Коллектив авторов/ Под ред. В.В.Лазарева. М.: Изд. «Спарк», 1997

23. Разделение властей и парламентаризм. Редкол.: Глушко Е.К. и др.

24. М., РАН. Ин-т гос. и права; 1992

25. Саати Т., Керне К. Аналитическое планирование: организация систем. М., Радио и связь, 1991

26. Социалистическое правовое государство: концепции и пути развития. М., Юридическая литература, 1989

27. Фалмер P.M. Энциклопедия современного управления. В пяти томах, М., ВИПКэнерго, 1992, т. 4

28. Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. М.: Юрид. лит., 1995.

29. Валенсуэла А. Латинская Америка: кризис президентской власти. В кн.: Пределы власти. Век XX и мир. М., 1994

30. Горовиц Д.Л. Различия демократий. В кн.: Пределы власти. Век XX и мир. М., 1994

31. Дмитриев Ю.А., Измайлова Ф.Ш. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти // Государство и право.- 1996.- № 4. С. 88-96

32. Ковачев Д.А. Принцип разделение властей в конституциях государств Восточной Европы. В сб.: Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование. М., 1995 .- С. 82-90

33. Краснов Б.И. Теория власти и властных отношений // Соц.- полит, журн.- 1994.- №№ 7-8 .- С. 40-50

34. Кряжков В. Конституционный контроль в Российской Федерации // Рос. Федерация .-1994.- № 10 .- С. 18-20

35. Мальцев В.А. Парламентский контроль в Российской Федерации // Проблемы государственной власти: Сб.- Воронеж, 1995.- Вып. 3 .С. 51-56

36. Мези М. Конгресс в системе президентской власти США. В кн.: Разделенная демократия. Сотрудничество и конфликт между

37. Президентом и Конгрессом: Пер. с англ./ Под общ. ред. проф. Дж. Тарбера. М., Издательская группа "Прогресс", 1994

38. Линц Х.Дж. Достоинства парламентаризма // Пределы власти1994,- № 2-3.-С. 41-51

39. Марченко М.Н. Современные интерпретации теории разделения властей на Западе // Вестн. Моск. ун-та. Cep.11, Право.- 1994.- № 4 .- С. 14-25

40. Матвеева О.М. Эволюция института политической ответственности правительства и новые формы парламентского контроля в зарубежных странах // Рос. юрид. журн.- 1995.- N 2 .- С. 62-68

41. Медушевский А.Н. Идея разделения властей // Вестн. РАН.-1994.-Т. 64, № 1 .-С. 21-31

42. Медушевский А.Н. Идея разделения властей: история иIсовременность // Социол. Исслед .-1994.- N 1 .- С. 53-69

43. Основные особенности контроля за деятельностью государственной администрации // Государственная служба.- М.,1995,-Вып. 6.-С. 5-19

44. О'Доннэлл Г. Делегативная демократия. В кн.: Пределы власти. М.,Век и мир, 1994

45. Паламбо Д., Мейнард-Моди Ст. Административная подотчетность и контроль // Государственная служба.- М., 1995.- Вып. 6 .- С. 3243

46. Платон Ф. Исполнительная власть в Пятой Французской Республике. Логика и интерпретация. В кн.: Президент -Правительство - исполнительная власть: российская модель.- М., 1997

47. Правовое государство: идеал и реальность: Материалыкруглого стола" // Рос. федерация.- 1995.- N 12 .- С. 43-45.

48. Радченко В.И. Президент и "разделение властей" // Реализация Конституции России: Сб.- Саратов, 1994 .- С. 26-31

49. Рассказов Л.П. Карательные органы в процессе формирования и функционирования административно-командной системы в советском государстве (1917-1941 гг.). Уфа, Академия МВД РФ, 1994

50. Рид У. Новое в отчетности государственных учреждений II Государственная служба.- М., 1995.- Вып. 6 .- С. 95-101

51. Салмин A.M. О некоторых проблемах самоопределения и взаимодействия исполнительной и законодательной властей в Российской Федерации // ПОЛИС: Полит, исслед.-1996.- № 1 .- С. 7-32

52. Фетисов А.С. Разделение властей критерий демократического1 государства // Соц.- полит, журн.- 1995.- № 6 С. 88-96

53. Шаблинский И. Некоторые аспекты формирования конституционной модели разделения властей в России // Конституц. право: восточноевроп. обозрение.- 1996.- № 3-4 .- С. 2-9

54. Швебах В. Контроль за административной деятельностью // Государственная служба.- М., 1995.- Вып. 6 .- С. 44-56

55. Шелищ П.Б. Особенности и проблемы контрольной деятельности парламента Российской Федерации // Вестн. межпарламент, ассамблеи.-1996.- № 3 .- С. 45-47

56. Шмиттер Ф.К. Угрозы и дилеммы демократии // Пределы власти.-1994.- № 1 .-С. 27-48

57. Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право.-1995.- № 7 .- С. 35-43

58. Шэфер И. Демократический контроль за государственным управлением // Государственная служба.- М., 1995.- Вып. 6 .- С. 2031

59. Универсальное и национальное в концепции разделения властей("круглый стол") / А.С.Маныкин, М.Н.Марченко, С.В.Чиркин, и др. // Вестн. Моск. ун-та.Сер. 12,Социально-полит, исслед.-1993.-№3,-С. 3-391. На английском языке.

60. Foreign Intelligence Surveillance Act. Compilation of Intelligence Laws and Related Laws and Executive Orders of Interests to the National Intelligenge Community. Washington, U.S. Government Printing Office, 1993

61. Accompanying Report of the National Performance Review, Office of the Vice President, Washington, DC, September 1993

62. Congressional Research Service, Library of Congress. Report 92-707 GOV., 14 September 1992

63. A Dictionary of Modern Politics. Second Edition. By D.Robertson. Europa Publications, London, 1993

64. Dye T.R., Pickering J.W. Governmental and Corporate Elites: Convergence and Differentiation. The Journal of Politics, Vol.36, № 4, 1974, p. 903

65. Johnson L.K. America's Secret Power. The CIA in a Democratic Society NY, Oxford University Press, 1989

66. Johnson L.K. A Season of Inquiry. Congress and Intelligence. Chicago, 1988.

67. Moore G. The Structure of a National Elite Network. American Sociological Review, Vol. 44, № 5, 1979, p. 689

68. Parsons T. Essays in Sociological Theory. NY, The Free Press, 1965

69. Remarks by The President to Staff of The CIA and Intelligence Community, Central Intelligence Agency, McLean, Virginia. Release of The White House Office of the Press Secretary, 15 July 1995