АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений»
На правах рукописи
МАРЧЕНКО ОЛЬГА ВЛАДИМИРОВНА
МЕТОД МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ
Специальность 12.00.02 — конституционное право, муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Екатеринбург — 2004
Диссертация выполнена на кафедре государственного и муниципального права Омского государственного университета
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Костюков Александр Николаевич
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Чеботарев Геннадий Николаевич кандидат юридических наук, доцент Русинов Владимир Иванович
Ведущая организация:
Томский государственный университет
Защита состоится 28 октября 2004 года в 17.00 часов на заседании Диссертационного совета Д 212.282.02 в Уральской государственной юридической академии (620066, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, зал
заседаний совета).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Уральской государственной юридической академии.
Автореферат разослан 9 сентября 2004 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета
доктор юридических наук, профессор
С.Ю. Головина
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление, ставшее более десяти лет назад неотъемлемой частью общественной жизни России, является необходимым условием существования и развития институтов гражданского общества. В связи с политической, социальной и экономической значимостью отношений, возникающих в сфере местного самоуправления, особого внимания заслуживают методы их регулирования.
Проблема метода муниципально-правового регулирования общественных отношений относится к числу неразработанных, мало исследованных теоретических проблем в области муниципального права. Вместе с тем, проводимая в настоящее время в России реформа правового регулирования отношений в сфере местного самоуправления должна осуществляться на научной основе, формирование которой включает в себя теоретическую разработку проблем метода муниципально-правового регулирования общественных отношений.
Метод правового регулирования для любой отрасли права имеет большое теоретическое значение не только как категория, которая позволяет, наряду с предметом, определить место отрасли в системе других отраслей, российского права, ее юридические особенности. Диалектическая взаимосвязь, существующая между предметом и методом правового регулирования, позволяет говорить об обратном воздействии метода на общественные отношения, составляющие предмет правового регулирования отрасли. С одной стороны, любой отраслевой метод обусловлен предметом отрасли права. С другой — метод правового регулирования выступает не просто как автоматическое, пассивное отражение закономерностей общественных отношений1, он оказывает активное обратное воздействие на предмет правового регулирования. Отсюда трансформация проявлений метода муниципально-правового регулирования; может повлечь существенные изменения в оценке предмета правового регулирования отрасли муниципального права. Так, излишняя централизация правового регулирования отношений, возникающих в сфере местного самоуправления, может привести к тому, что они в итоге утратят свою самоуправленческую природу, которая и определяет самобытность муниципального права как отрасли права.
! См.: Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод ^регулирования общественных отношений. Свердловск, 1972. С. 58.
РОС. КАПИТАЛЬНАЯ 1
БИБЛИОТЕКА
С-ПеирЗург г ) ОЭ 2йд£|акт10 Ь
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является теоретическое обоснование и разработка такой правовой категории как метод муниципалыю-правового регулирования общественных отношений.
Цель работы определяет ее основные задачи, к числу которых относятся:
- определение понятия "метод муниципально-правового регулирования общественных отношений", характеристика его особенностей, а также анализ структурных элементов метода муниципально-правового регулирования общественных отношений;
- выявление механизма взаимодействия метода муниципально-правового регулирования общественных отношений и муниципалыю-правового режима как системных явлений правовой действительности, в совокупности отражающих юридическую специфику отрасли муниципального права;
- анализ проявлений метода муниципально-правового регулирования в специфическом для отрасли муниципального права соотношении частноправовых и публично-правовых внутриотраслевых режимов в сфере муниципально-правового регулирования.
Методологической основой исследования являются диалектический и формально-логический методы. В процессе исследования также используются специальные методы и приемы научного познания, в частности, метод системного анализа, а также технико-юридический. Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений и смежная правовая категория "правовой режим" рассматриваются, в том числе в процессе их функционирования и взаимодействия, как системные явления правовой действительности.
Теоретической основой диссертации послужили труды исследователей проблемы метода правового регулирования и связанных с ним категорий М.М. Агаркова, Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, А.И. Бобылева, А.Г. Братко, С.Н. Братуся, В.В. Бугаева, А.Б. Венгерова, A.M. Витченко, В.М. Горшенева, П.С. Дагеля, В.Б. Исакова, О.М. Киселевой, О.А. Красавчикова, В.Л. Кулапова, В.В. Лазарева, В.В. Лаптева, И.С. Лапшина, Р.З. Лившица, А.В. Малько, B.C. Нерсесянца, И.В. Павлова, СВ. Полениной, Т.Н. Радько, Н.В. Разуваева, О.С. Родионова, И.С. Самощенко, В.А. Серкова, В.Н. Синюкова, В.Д. Сорокина, М.М. Султыгова, Л.Б. Тиуновой, Ю.К. Толстого, Э.Ф. Шамсумовой, Л.С. Явича.
Большую роль в исследовании метода муниципалыю-правового регулирования сыграли отраслевые разработки проблем метода правового регулирования, авторами которых являются Ю.В. Голик, Р.И.
Иванова, В.Д. Ломовский, О.О. Миронов, Е.К. Нургалиева, А.Б. Пешков,
A.Г. Плешанов, А.И. Процсвский, Д.Н. Рогачев, В.Д. Сорокин, В.А. Тарасова, В.Ф. Яковлев.
Формированию авторского подхода способствовали научные труды специалистов в области конституционного, административного, финансового и муниципального права А.А. Акмаловой, А. П. Алехина,
B.А. Баранчикова, Д.Н. Бахраха, Е.В. Белоусовой, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, Д.В. Винницкого, И.В. Выдрина, П.П. Глущенко, Ю.А Дмитриева, Н.А Игнатюк, Ю.Д. Казанчева, М.В. Карасевой, А.А. Кармолицкого, С.Д. Князева, Е.М. Ковешникова, Ю.М. Козлова, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, И.А. Конюховой, А.Н. Костюкова, О.Е. Кутафина, В.Д. Ломовского, A.M. Лимонова, О.О. Миронова, Л.А. Морозовой, A.M. Никитина, Н.Л. Пешина, А.С. Прудникова, В.В. Пылина, А.Н. Романова, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, Е.Н. Хрусталева, Г.Н. Чеботарева, B.C. Четверикова, В.Е. Чиркина, Е.С. Шугриной.
Нормативно-правовую базу настоящего исследования составили: Конституция Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федерального уровня - федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; муниципально-правовые договоры и соглашения.
Научная новизна исследования заключается в том, что настоящая диссертация представляет собой комплексное монографическое исследование одной из важнейших правовых категорий науки муниципального права - метода муниципально-правового регулирования общественных отношений. Впервые показано соотношение и взаимодействие метода муниципально-правового регулирования общественных отношений и отраслевого муниципально-правового режима, а также проявление метода отрасли муниципального права в публично-правовых и частноправовых внутриотраслевых муниципально-правовых режимах.
На защиту выносятся основные теоретические положения, отражающие научную новизну диссертационного исследования:
1. Муниципальное право Российской Федерации имеет собственный, присущий только данной отрасли метод правового регулирования, для которого характерны следующие признаки.
1.1. Отличительной чертой метода муниципально-правового регулирования общественных отношений является специфика сочетания дозволений, позитивных обязываний и запретов, которая выражается в
преобладании позитивных обязываний и запретов при активном использовании дозволений. Данный признак позволяет отграничивать метод муниципально-правового регулирования общественных отношений от методов других публичных отраслей права - конституционного, административного и финансового, которые также характеризуются особым сочетанием императивного (позитивных обязываний и запретов) и диспозитивного (дозволений) способов правового регулирования, поскольку диспозитивный способ правового регулирования используется в муниципальном праве гораздо более активно, чем в перечисленных выше отраслях.
1.2 Особое сочетание федерального, регионального и муниципального уровней правового регулирования как признак метода муниципально-правового регулирования общественных отношений проявляется в том, что на федеральном уровне должны устанавливаться только основные начала организации и деятельности местного самоуправления, вследствие чего основная нагрузка в сфере муниципально-правового регулирования смещается на региональный и муниципальный уровни.
1.3. В условиях реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации методу муниципально-правового регулирования общественных отношений присущи динамизм, изменчивость его проявлений, которые выражаются в нестабильности параметров муниципально-правового регулирования: Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" соотношение уровней муниципально-правового регулирования было существенно изменено в сторону увеличения нагрузки на федеральном уровне за счет ограничения регионального; муниципальный уровень остался практически без изменений.
2. На основе выявленных отличительных черт метода муниципально-правового регулирования общественных отношений, а также общетеоретических представлений о категории "отраслевой метод правового регулирования", предлагается следующее определение. Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений - это совокупность юридических средств, отражающих своеобразие воздействия отрасли муниципального права на общественные отношения, складывающиеся в сфере местного самоуправления, которое выражается в изменчивости, нестабильности параметров этого воздействия, в преобладании позитивных обязываний и запретов при активном использовании дозволений, а также в установлении на федеральном уровне только основных начал организации и деятельности местного
самоуправления, тогда как основная нагрузка в правовом регулировании муниципальных правоотношений смещена на региональный и муниципальный уровни.
3. Специфика метода муниципально-правового регулирования общественных отношений проявляется в каждом из элементов, образующих его структуру:
- с точки зрения правового статуса субъектов отрасли муниципального права как элемента структуры рассматриваемого явления, метод муниципально-правового регулирования общественных отношений характеризуется тем, что правовое положение субъектов муниципально-правовых отношений основывается как на субординации и прямом подчинении, так и на координации и юридическом равенстве сторон;
- система юридических фактов, необходимых для возникновения, изменения и прекращения муниципальных правоотношений, рассматриваемая как структурный элемент метода муниципально-правового регулирования общественных отношений, включает в себя характерные только для отрасли муниципального права юридические факты, что не исключает использование в рамках данной отрасли юридических фактов, присущих другим отраслям;
- порядок определения прав и обязанностей субъектов муниципально-правовых отношений как элемент отраслевого метода характеризуется преобладанием императивного при активном использовании диспозитивного приема определения прав и обязанностей субъектов;
- система юридических санкций как элемент метода муниципально-правового регулирования общественных отношений имеет свою специфику, которая проявляется, во-первых, в децентрализации ответственности вплоть до так называемой "самоответственности", во-вторых, в применении особых, присущих только отрасли муниципального права, санкций (отзыв выборного должностного лица местного самоуправления по решению жителей муниципального образования).
4. Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений и отраслевой муниципально-правовой режим взаимообусловлены и воздействуют друг на друга через соответствующий механизм:
- метод муниципально-правового регулирования формирует основу муниципально-правового режима, состоящую в особом сочетании первичных способов правового регулирования, которая, в соответствии с
требованиями предмета, дополняется другими юридическими средствами - гарантиями, рекомендациями, принципами и т.д.;
- отраслевой муниципально-правовой режим как система воздействует на метод муниципально-правового регулирования общественных отношений в процессе своего функционирования, которое выражается во взаимном влиянии элементов, составляющих эту систему.
5. Отраслевой муниципально-правовой режим характеризуется особым сочетанием публично-правовых и частноправовых внутриотраслевых режимов, которое является проявлением такой особенности метода муниципально-правового регулирования, как специфика сочетания императивных и диспозитивных средств правового воздействия.
6. Преобладание позитивных обязываний и запретов при активном использовании дозволений как отличительная черта метода муниципально-правового регулирования общественных отношений проявляется во внутриотраслевых муниципально-правовых режимах следующим образом.
6.1. Публично-правовые внутриотраслевые режимы, сложившиеся в сфере местного самоуправления, во-первых, гораздо более разнообразны и многочисленны, чем частноправовые, во-вторых, каждый из них в отдельности включает в себя преимущественно императивные способы правового регулирования.
6.2. Для многих внутриотраслевых муниципально-правовых режимов характерно взаимное проникновение, взаимосвязь частноправовых и публично-правовых норм. Эти режимы имеют "смешанный" характер, то есть не могут быть целиком отнесены ни к публичному, ни к частному праву. Для них характерно активное использование диспозитивного способа правового регулирования.
Теоретическое и практическое значение исследования. Выводы, полученные в результате настоящего диссертационного исследования, могут быть использованы в целях совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации в процессе разработки проектов законов и иных нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровня, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления, а также в науке муниципального права и в учебном процессе по курсу "Муниципальное право Российской Федерации" (возможно их использование в лекциях, при проведении практических занятий, при выполнении курсовых и дипломных работ).
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты работы докладывались на заседаниях кафедры государственного и муниципального права Омского государственного университета,
опубликованы в сборнике научных трудов "Региональная и местная власть: проблемы реформирования", в журнале "Вестник Омского университета", а также использовались в процессе преподавания учебной дисциплины "Муниципальное право Российской Федерации".
Структура диссертации определяется целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цель и задачи исследования, показываются его методологические и теоретические основы, а также нормативно-правовая база, формируются основные положения, выносимые на защиту, раскрывается теоретическая и практическая значимость работы.
Первая глава "Сущность метода муниципалыю-правового регулирования общественных отношений" включает в себя два параграфа.
Первый параграф посвящен понятию и признакам метода муниципально-правового регулирования общественных отношений.
Диссертантом отмечается, что в литературе по муниципальному праву не уделяется должного внимания рассматриваемой категории. Так, в большинстве современных научных и учебных изданий по муниципальному праву вопрос о методе муниципально-правового регулирования либо вообще не рассматривается1, либо исследуется в объеме, явно недостаточном для того, чтобы составить адекватное представление об этом сложном и многогранном явлении. В связи с этим, по мнению автора, необходимо обратиться к общетеоретическим подходам в определении понятия метода правового регулирования общественных отношений.
На основании результатов анализа существующих в общей теории права точек зрения предлагается рассматривать метод муниципально-правового регулирования общественных отношений с позиций концепции "единого" метода правового регулирования2.
1 См., например: Баранчиков В.А. Муниципальное право: Учебник для вузов. М: ЮНИТИ-ДЛНЛ, Закон и право, 2000; Глущенко П.П., Пылин В.В. Муниципальное право: Учебное пособие. СПб.: Изд-во Михайлова В.А., 2000 и др.
2 См., например: Сорокин В.Д. Метод правового регулирования. Теоретические проблемы. М.: Юрид. лит., 1976.
Автор диссертации разделяет точку зрения, согласно которой существование общеправового метода скорее подтверждает, нежели опровергает присутствие в праве отраслевых методов. Так, метод муниципально-правового регулирования общественных отношений возникает в процессе преобразования единого метода правового регулирования под воздействием предмета отрасли муниципального права, который предполагает особое, свойственное только данной отрасли сочетание первичных способов правового регулирования (позитивных обязываний, дозволений и запретов).
Помимо предмета отрасли муниципального права, специфику метода муниципально-правового регулирования предопределяют такие факторы как существование трех уровней правового регулирования (в некоторых отраслях, например, в праве социального обеспечения, уровней больше; а в некоторых, например, в уголовном праве - меньше) и комплексность муниципального права.
Диссертант полагает, что метод муниципально-правового регулирования общественных отношений характеризуется следующими признаками.
Во-первых, в условиях перманентного реформирования системы местного самоуправления в России проявления метода муниципально-правового регулирования общественных отношений имеют неустойчивый, нестабильный характер. Это выражается прежде всего в наличии большого числа пробелов и коллизий в муниципально-правовом регулировании. Кроме того, существенные изменения в характеристике метода муниципально-правового регулирования произошли в связи с принятием нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. № Ш-ФЗ.
Во-вторых, отраслевой метод муниципально-правового регулирования общественных отношений характеризуется специфическим сочетанием позитивных обязываний, дозволений и запретов как первичных способов правового регулирования. Перечисленные способы правового регулирования используются всеми отраслями права, но в различном соотношении, в чем и выражается специфика метода правового регулирования, присущего каждой конкретной отрасли. Для метода муниципально-правового регулирования характерно преобладание императивного (который включает в себя позитивное обязывание и запрет) способа правового регулирования при активном использовании диспозитивного (к которому относят дозволение). Это означает, что диспозитивный способ правового регулирования используется в отрасли муниципального права гораздо
более активно, чем, например, в конституционном, финансовом или административном праве.
Третья особенность метода муниципального права - специфическое сочетание федерального, регионального и локально-территориального (местного) регулирования общественных отношений, возникающих в сфере местного самоуправления. Она выражается прежде всего в том, что на федеральном уровне должны устанавливаться только основные начала организации и деятельности местного самоуправления, вследствие чего основная нагрузка в сфере муниципально-правового регулирования смещается на региональный и муниципальный уровни. До принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" гораздо более широкой компетенцией здесь обладали субъекты Российской Федерации, поэтому правовое регулирование отношений, возникающих в сфере местного самоуправления, в значительной степени осуществлялось на региональном уровне. Названным законом соотношение уровней муниципально-правового регулирования было существенно изменено в сторону увеличения нагрузки на федеральном уровне за счет ограничения регионального; муниципальный уровень остался практически без изменений. Многие вопросы, которые должны определяться на местах, регламентируются федеральным законом, а метод муниципального права характеризуется переходом от децентрализованного регулирования к централизованному.
Подводя итог изложенному, автор определяет метод муниципально-правового регулирования общественных отношений как совокупность юридических средств, отражающих своеобразие воздействия отрасли муниципального права на общественные отношения, складывающиеся в сфере местного самоуправления, которое выражается в изменчивости, нестабильности параметров этого воздействия, в преобладании позитивных обязываний и запретов при активном использовании дозволений, а также в установлении на федеральном уровне только основных начал организации и деятельности местного самоуправления, тогда как основная нагрузка в правовом регулировании муниципальных правоотношений смещена на региональный и муниципальный уровни.
Во втором параграфе рассматривается структура метода муниципалыю-правового регулирования общественных отношений.
По мнению диссертанта, специфика сочетания первичных способов правового регулирования (дозволений, обязываний и запретов) проявляется в элементах метода муниципально-правового регулирования, образующих его структуру.
С позиций общей теории права в структуру метода муниципально-правового регулирования входят следующие элементы: правовой статус субъектов муниципальных правоотношений; система юридических фактов, необходимых для возникновения, изменения и прекращения муниципальных правоотношений; порядок определения прав и обязанностей субъектов муниципально-правовых отношений; система юридических санкций в муниципально-правовом регулировании.
Права и обязанности участников общественных отношений не существуют сами по себе, объективно, они устанавливаются правовыми нормами. Следовательно, правовой статус субъекта является несомненной характеристикой прежде всего метода правового регулирования, а затем уже и предмета. Как элемент отраслевого метода муниципально-правового регулирования правовой статус субъектов муниципально-правовых отношений необходимо рассматривать исключительно в узком смысле, то есть к нему, в зависимости от субъекта, относятся лишь права и обязанности или компетенция.
С точки зрения правового статуса субъектов отрасли муниципального права, метод муниципально-правового регулирования характеризуется тем, что правовое положение субъектов муниципальных правоотношений основывается как на субординации и прямом подчинении, так и на координации и юридическом равенстве сторон.
Так, Федеральный закон от б октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает возможность осуществления контрольных и исполнительно-распорядительных полномочий федеральными и региональными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления; органы местного самоуправления подотчетны органам государственной власти при осуществлении отдельных государственных полномочий. Равенство субъектов характерно для тех муниципально-правовых отношений, которые возникают на основе договора (например, между органами местного самоуправления и другими хозяйствующими субъектами).
Система юридических фактов, необходимых для возникновения, изменения и прекращения муниципальных правоотношений, включает в себя характерные только для отрасли муниципального права юридические факты, что не исключает использование в рамках данной отрасли юридических фактов, присущих другим отраслям. К числу специфических для отрасли муниципального права юридических фактов относятся:
- обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в органы государственной власти и к государственным должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;
- предложения населения и органов местного самоуправления, направленные в государственные органы и организации;
- запросы депутатов представительных органов местного самоуправления к должностным лицам органов местного самоуправления, руководителям предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории муниципального образования, по вопросам, входящим в компетенцию представительного органа, и вопросы к должностным лицам органов местного самоуправления, должностным лицам муниципальных предприятий, учреждений и организаций;
- правовые акты индивидуального характера, издаваемые органами и должностными лицами местного самоуправления, например, решение представительного органа местного самоуправления о выражении недоверия должностным лицам исполнительных органов местного самоуправления;
- договоры и соглашения между органами местного самоуправления и органами государственной власти, а также договоры по вопросам жизнедеятельности, которые муниципальные образования в пределах своих полномочий заключают между собой и др.
Порядок определения прав и обязанностей субъектов муниципально-правовых отношений как элемент метода муниципально-правового регулирования в наибольшей степени (по сравнению с остальными) связан со спецификой сочетания в муниципально-правовом регулировании дозволений, запретов и позитивных обязываний.
Поскольку подавляющее большинство отношений, возникающих в сфере местного самоуправления, связано с осуществлением особой публичной власти на местном уровне, законодателем для упорядочения соответствующих отношений применяется прежде всего императивный порядок определения прав и обязанностей субъектов (посредством позитивного обязывания и запретов), при котором характер обращения воли законодателя к воле участников правоотношения предполагает строго обязательное для них установление определенного варианта поведения.
В то же время, наряду с императивным, в целях урегулирования многообразных отношений, возникающих в процессе хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, а также решения муниципальными образованиями вопросов местного значения, их
взаимодействия между собой и с другими хозяйствующими субъектами, применяется диспозитивный порядок определения статуса субъектов муниципально-правовых отношений (посредством дозволения), при котором характер обращения воли законодателя к воле участников правоотношения предполагает предоставление последним более или менее широкого выбора вариантов своего поведения.
Диспозитивный порядок определения статуса субъектов муниципальных правоотношений также используется в правовом регулировании отношений, возникающих в процессе непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Так, например, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", наряду с предусмотренными настоящим Федеральным законом формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.
Таким образом, в правовом регулировании общественных отношений, возникающих в сфере местного самоуправления, применяется императивно-диспозитивный порядок определения прав и обязанностей субъектов, где преобладает императивный способ при активном использовании диспозитивного.
Специфика системы юридических санкций как элемента метода отрасли муниципального права проявляется, во-первых, в децентрализации ответственности в сфере муниципалыю-правового регулирования, во-вторых, в применении специфических, присущих только отрасли муниципального права, санкций. В диссертации отмечается, что в совокупности все они могут быть условно разделены на две группы.
В первую группу входят санкции, "находящиеся на службе" у других правовых методов, что само по себе нисколько не умаляет самобытности метода муниципального права. Так, по мнению A.M. Витченко, один и тот же правовой прием может применяться как одной отраслью права, так и другой. "Несмотря на это, структура отраслевого метода остается неизменной (это всегда совокупность четырех групп различных правовых приемов), а отдельные правовые приемы могут переходить от одного правового метода к другому, не разрушая его структуру. Это ни в коей мере не противоречит тому, что правовой метод есть обязательный признак отрасли права, хотя отдельные его правовые
приемы иногда служат другой отрасли права"1. Так, отраслевой метод муниципального права предполагает применение гражданско-правовых, административно-правовых и конституционно-правовых мер ответственности. В эту группу входит ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством, а также перед физическими и юридическими лицами.
Во вторую группу может быть отнесена ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления непосредственно перед населением, которая предполагает применение специфических санкций.
Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (ст. 48), ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступала в результате "утраты доверия населения". Своеобразной санкцией здесь является отзыв должностного лица местного самоуправления по решению жителей данного муниципального образования.
Специфика данного вида ответственности заключалась в том, что она, как правило, не была связана с совершением противоправных действий, единственным основанием для привлечения к ответственности такого рода являлась утрата доверия населения муниципального образования. Впрочем, само понятие "утрата доверия" является крайне неопределенным и расплывчатым, и в законодательстве ряда субъектов Российской Федерации раскрывалось по-разному: как невыполнение предвыборной программы, как самоустранение от выполнения своих обязанностей и др.
Окончательную ясность в эту проблему внес Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которому основаниями отзыва депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления являются:
- противоправные решения или действия (бездействие), противоправный характер которых должен быть установлен в судебном порядке;
-нарушение 15-дневного срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения.
1 Витченко A.M. Метод правового регулирования социалистических общественных отношений. Саратов: Изд-во Саратовского ун-та. 1974. С. 60.
Вторая глава "Соотношение метода муниципально-правового регулирования общественных отношений и отраслевого муниципально-правового режима" включает в себя два параграфа.
Первый параграф посвящен выявлению влияния метода муниципально-правового регулирования общественных отношений на формирование отраслевого муниципально-правового режима.
Понятие "правовой режим" связано с дискуссией о юридических критериях разграничения отраслей права, к числу которых относится и метод правового регулирования общественных отношений. Так, исследователями проблем общей теории права было предложено всю совокупность юридических черт отрасли обозначить понятием "отраслевой юридический режим"1.
С учетом общетеоретических представлений о категории "правовой режим", отраслевой муниципально-правовой режим предлагается рассматривать как систему, в число элементов которой входят: метод муниципально-правового регулирования общественных отношений; принципы муниципального права; элементы организационного характера, направляющие поведение участников муниципальных правоотношений в соответствии с целевым назначением данного режима (рекомендации, поощрения и проч.).
Вопрос о соотношении отраслевого муниципально-правового режима и метода муниципально-правового регулирования общественных отношений имеет, по меньшей мере, три аспекта.
Во-первых, категория "отраслевой муниципально-правовой режим", включает в себя ряд юридических характеристик отрасли, которые не входят в структуру отраслевого метода правового регулирования, однако, могут быть объединены понятием "правовой режим отрасли" - это принципы муниципального права, а также рекомендации, гарантии и т.д. Другими словами, категория "правовой режим" позволяет охватить те уровни правовой материи, которые не могут быть подвергнуты анализу через категорию "метод правового регулирования", поскольку она их просто не учитывает. Так, категория "метод правового регулирования" не дает ответа на вопрос о том, какая разница существует между гарантиями и первичными средствами правового регулирования (дозволениями, позитивными обязываниями и запретами). С точки зрения метода правового регулирования любая гарантия не только по форме, но и по своему содержанию - это только
1 См.: Алексеев С.С. Отрасли советского права: проблемы, исходные положения // Советское государство и право. 1979. № 9. С. 18.
запрет, или дозволение, или обязывание и не более того. Следовательно, их невозможно выделить в структуре метода правового регулирования.
Вместе с тем, гарантии, равно как рекомендации и принципы правового регулирования, выступают в качестве средств режимной организации, обеспечивающих развитие и функционирование муниципально-правового режима, что позволяет рассматривать их в качестве самостоятельных структурных элементов. Гарантии, рекомендации, (а также льготы, поощрения, ограничения и проч.) направляют поведение участников муниципальных правоотношений в соответствии с целевым назначением данного режима, которое в самом общем виде можно обозначить как обеспечение самостоятельного решения населением муниципального образования вопросов местного значения.
По мнению автора, в структуру муниципально-правового режима входят только специальные (юридические) гарантии, поскольку одной из отличительных черт любого правового режима, в том числе и муниципально-правового, является его нормативная закрепленность, то есть юридический режим устанавливается правовыми нормами и гарантируется государством. Эта черта позволяет отграничить его не только от "неправовых", то есть неюридических режимов, но и выделить как самостоятельное явление в числе смежных правовых категорий. Признак нормативной закрепленности правового режима применительно к отрасли муниципального права имеет свою специфику. Она выражается в том, что муниципально-правовой режим устанавливается не только государством, но и органами местного самоуправления.
Во-вторых, ведущим, определяющим юридическую природу отраслевого муниципально-правового режима элементом является метод правового регулирования. В правовом режиме он проявляет себя прежде всего через особое сочетание первичных способов правового регулирования. Метод муниципально-правового регулирования характеризуется особым сочетанием императивного и диспозитивного способов правового регулирования, где императивный способ преобладает при активном использовании диспозитивного. Отсюда в юридическом режиме отрасли муниципального права доминируют позитивные обязывания и запреты при активном использовании дозволений.
В-третьих, на формирование отраслевого муниципально-правового режима оказывают влияние те же факторы, которые определяют своеобразие метода правового регулирования отрасли муниципального права: специфика предмета муниципально-правового регулирования;
комплексность муниципального права; трехуровневый характер муниципалыю-правового регулирования.
Основной предпосылкой формирования любого отраслевого режима является взаимосвязь предмета и метода правового регулирования, их взаимная обусловленность. С одной стороны, муниципально-правовой режим предопределен характерными особенностями общественных отношений, подвергнутых правовому воздействию. С другой стороны, метод правового регулирования формирует основу режима, состоящую в особом сочетании первичных способов правового регулирования, которая в соответствии с требованиями предмета дополняется другими юридическими средствами - гарантиями, рекомендациями, принципами и т.д.
Во втором параграфе раскрывается механизм воздействия отраслевого муниципяльно-правового режима на метод муниципально-правового регулирования общественных отношений.
С позиций общей теории систем можно говорить о существовании обратного воздействия отраслевого муниципалыю-правового режима на метод муниципально-правового регулирования общественных отношений.
Так, любая система способна влиять на входящие в ее состав элементы в процессе своего функционирования. Отраслевой муниципально-правовой режим, как и любая другая система, функционирует и развивается. Вместе с тем, было бы ошибкой отождествлять процесс функционирования муниципалыю-правового режима с механизмом его воспроизведения. Когда мы следуем какому-нибудь методу, системе, мы не создаем ничего нового - мы только воспроизводим этот метод или систему. В этом случае нет никакого развития и нельзя говорить о том, что данная система функционирует — она лишь воссоздает сама себя.
Процесс функционирования и развития любой системы, в том числе и отраслевого муниципально-правового режима, находит свое выражение во взаимодействии составляющих ее элементов. Таким образом, процесс воздействия муниципально-правового режима на метод муниципалыю-правового регулирования общественных отношений представляет собой своего рода механизм развития первого, если рассматривать его как систему, и выражается во взаимном влиянии составляющих эту систему элементов.
Наибольшее влияние на составляющие отраслевого муниципально-правового режима, в том числе и на метод муниципально-правового регулирования, оказывает такой элемент как принципы муниципального права. Например, принцип организационной обособленности местного
самоуправления, закрепленный в статье 12 Конституции Российской Федерации, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, влечет за собой отсутствие административного подчинения муниципальных образований субъектам Российской Федерации.
Следовательно, названный принцип оказывает непосредственное воздействие на метод муниципально-правового регулирования общественных отношений, в частности - на такую его характеристику, как правовой статус субъектов муниципально-правовых отношений.
Организационной обособленностью местного самоуправления обусловлен также другой элемент метода муниципально-правового регулирования общественных отношений, а именно - система юридических санкций за нарушение правовых предписаний. Так, установленная ст. 48 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, а также ст. 71 Федерального закона от 6 августа 2003 г. № 131-Ф3, ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования не носит административного характера.
При характеристике механизма воздействия отраслевого муниципально-правового режима на метод муниципально-правового регулирования общественных отношений необходимо также учитывать тот факт, что элементы муниципально-правового режима, как и любого другого правового режима, взаимодействуя друг с другом, одновременно испытывают влияние со стороны внешних факторов - политики, экономики, социальной среды и др. Таким образом проявляет себя одно из свойств системы, которое принято называть взаимозависимостью системы и среды.
Третья глава "Проявление метода муниципально-правового регулирования общественных отношений в публично-правовых и частноправовых внутриотраслевых муниципально-правовых режимах" включает в себя три параграфа.
В первом параграфе дана общая характеристика сочетания публично-правовых и частноправовых внутриотраслевых муниципально-правовых режимов как проявления специфики метода муниципально-правового регулирования общественных отношений.
Автором настоящей работы отмечено, что метод муниципально-правового регулирования общественных отношений, являясь основой отраслевого муниципально-правового режима, по-разному проявляется во внутриотраслевых муниципально-правовых режимах. Например, такой
его признак, как особое сочетание федерального, регионального и муниципального уровней правового регулирования предполагает деление муниципально-правовых режимов в зависимости от уровня нормативных правовых актов, в которых они закреплены, на следующие виды: муниципально-правовые режимы, установленные в нормативных правовых актах федерального значения; муниципально-правовые режимы, закрепленные в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации; муниципально-правовые режимы, установленные в нормативных правовых актах, принимаемых в системе местного самоуправления.
Тот факт, что по указанному критерию большинство муниципально-правовых режимов носят смешанный характер, то есть устанавливаются нормативными правовыми актами сразу нескольких уровней, также обусловлен упомянутой выше характеристикой метода муниципалыю-правового регулирования общественных отношений. Примером может служить правовой режим муниципальной службы, который устанавливается федеральным законодательством, законодательством субъекта Российской Федерации и правовыми актами муниципального образования.
Другая черта метода муниципально-правового регулирования общественных отношений - преобладание позитивных обязываний и запретов при активном использовании дозволений - проявляется в сфере муниципально-правового регулирования через особое сочетание публично-правовых и частноправовых внутриотраслевых режимов.
Второй параграф посвящен анализу проявлений метода муниципально-правового регулирования общественных отношений в публично-правовых внутриотраслевых муниципально-правовых режимах.
По мнению автора, преобладание позитивных обязываний в сочетании с запретами, характерное для метода муниципально-правового регулирования общественных отношений, находит свое отражение в публично-правовых режимах, сложившихся в сфере местного самоуправления, сразу в двух аспектах. Во-первых, публично-правовые режимы в сфере муниципалыю-правового регулирования в целом гораздо более разнообразны и многочисленны, чем частноправовые. Во-вторых, каждый из них в отдельности включает в себя преимущественно императивные способы правового регулирования. Более того, существуют так называемые "вторичные" внутриотраслевые публично-правовые режимы, большинство из которых характеризуется наличием дополнительных (по сравнению с первичными режимами) обязываний и запретов. Проявление всех, или взятых в отдельности, черт метода
муниципально-правового регулирования общественных отношений, показано на примере некоторых публично-правовых режимов.
В третьем параграфе рассматриваются проявления метода муниципально-правового регулирования общественных отношений в частноправовых внутриотраслевых муниципально-правовых режимах.
Анализ отдельных частноправовых режимов показывает, что специфика метода муниципально-правового регулирования общественных отношений проявляется в них гораздо более ярко, контрастно, чем в публично-правовых. Они не так разнообразны, как публично-правовые режимы в сфере муниципально-правового регулирования общественных отношений, однако это никак не отражается на существовании так называемого феномена взаимосвязи и взаимопроникновения частноправовых и публично-правовых норм. Проявление метода муниципально-правового регулирования в частноправовых внутриотраслевых режимах обусловлено внесением императивных начал в частноправовую сферу, которое связано с участием местных органов власти в гражданско-правовых отношениях.
В заключении диссертации формулируются основные выводы, полученные в результате проведенного исследования.
ОСНОВНЫЕ РАБОТЫ, ОПУБЛИКОВАННЫЕ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
1. О методе муниципально-правового регулирования общественных отношений // Вестник Омского университета. 2003. № 3 (29). С. 133-138.-0,4 п.л.
2. Предмет и метод муниципального права в свете реформы местного самоуправления // Региональная и местная власть: проблемы реформирования: Сборник научных трудов / Под ред. В.А. Симонова. -Омск: ОмГУ, 2003. С. 192-205.-0,6 п.л.
3. Общая характеристика публично-правовых и частноправовых режимов в сфере муниципалыю-правового регулирования общественных отношений // Вестник Омского университета. 2003. № 4 (30). С. 129-132. — 0,4 п.л. (в соавторстве).
Тираж 100 экз Заказ №36180 Печать ООО «Омскбланкиздат» 644043, г Омск, ул Орджоникидзе, 34 Телефон 25-02-37
И634 t
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Марченко, Ольга Владимировна, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА I. СУЩНОСТЬ МЕТОДА МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ.
§ 1. Понятие и особенности метода муниципально-правового регулирования общественных отношений.
§ 2. Структура метода муниципально-правового регулирования общественных отношений.
ГЛАВА II. СООТНОШЕНИЕ МЕТОДА МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ И ОТРАСЛЕВОГО МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОГО РЕЖИМА.
§ 1. Влияние метода муниципально-правового регулирования общественных отношений на формирование отраслевого муниципально-правового режима.
§ 2. Воздействие отраслевого муниципально-правового режима на метод муниципально-правового регулирования общественных отношений.
ГЛАВА III. ПРОЯВЛЕНИЕ МЕТОДА МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ В ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ И ЧАСТНОПРАВОВЫХ
ВНУТРИОТРАСЛЕВЫХ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВЫХ РЕЖИМАХ.
§ 1. Общая характеристика проявления метода муниципально-правового регулирования общественных отношений в публично-правовых и частноправовых внутриотраслевых муниципально-правовых режимах.
§ 2. Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений в публично-правовых внутриотраслевых муниципально-правовых режимах.
§ 3. Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений в частноправовых внутриотраслевых муниципально-правовых режимах.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений"
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление, ставшее более десяти лет назад неотъемлемой частью общественной жизни России, является необходимым условием существования и развития институтов гражданского общества. В связи с политической, социальной и экономической значимостью отношений, возникающих в сфере местного самоуправления, особого внимания заслуживают методы их регулирования.
Проблема метода муниципально-правового регулирования общественных отношений относится к числу неразработанных, мало исследованных теоретических проблем в области муниципального права. Вместе с тем, проводимая в настоящее время в России реформа правового регулирования отношений в сфере местного самоуправления должна осуществляться на научной основе, формирование которой включает в себя теоретическую разработку проблем метода муниципально-правового регулирования общественных отношений.
Метод правового регулирования для любой отрасли права имеет большое теоретическое значение не только как категория, которая позволяет, наряду с предметом, определить место отрасли в системе других отраслей российского права, ее юридические особенности. Диалектическая взаимосвязь, существующая между предметом и методом правового регулирования, позволяет говорить об обратном воздействии метода на общественные отношения, составляющие предмет правового регулирования отрасли. С одной стороны, любой отраслевой метод обусловлен предметом отрасли права. С другой - метод правового регулирования выступает не просто как автоматическое, пассивное отражение закономерностей общественных отношений1, он оказывает активное обратное воздействие на предмет правового регулирования. Отсюда трансформация проявлений
1 См.: Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. Свердловск, 1972. С. 58. метода муниципально-правового регулирования может повлечь существенные изменения в оценке предмета правового регулирования отрасли муниципального права. Так, излишняя централизация правового регулирования отношений, возникающих в сфере местного самоуправления, может привести к тому, что они в итоге утратят свою самоуправленческую природу, которая и определяет самобытность муниципального права как отрасли права.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является теоретическое обоснование и разработка такой правовой категории как метод муниципально-правового регулирования общественных отношений.
Цель работы определяет ее основные задачи, к числу которых относятся:
- определение понятия "метод муниципально-правового регулирования общественных отношений", характеристика его особенностей, а также анализ структурных элементов метода муниципально-правового регулирования общественных отношений;
- выявление механизма взаимодействия метода муниципально-правового регулирования общественных отношений и муниципально-правового режима как системных явлений правовой действительности, в совокупности отражающих юридическую специфику отрасли муниципального права;
- анализ проявлений метода муниципально-правового регулирования в специфическом для отрасли муниципального права соотношении частноправовых и публично-правовых внутриотраслевых режимов в сфере муниципально-правового регулирования.
Методологической основой исследования являются диалектический и формально-логический методы. В процессе исследования также используются специальные методы и приемы научного познания, в частности, метод системного анализа, а также технико-юридический. Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений и смежная правовая категория "правовой режим" рассматриваются, в том числе в процессе их функционирования и взаимодействия, как системные явления правовой действительности.
Теоретической основой диссертации послужили труды исследователей проблемы метода правового регулирования и связанных с ним категорий М.М. Агаркова, Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, А.И. Бобылева, А.Г. Братко, С.Н. Братуся, В.В. Бутнева, А.Б. Венгерова, A.M. Витченко, В.М. Горшенева, П.С. Дагеля, В.Б. Исакова, О.М. Киселевой, O.A. Красавчикова, B.JI. Кулапова, В.В. Лазарева, В.В. Лаптева, И.С. Лапшина, Р.З. Лившица, A.B. Малько, B.C. Нерсесянца, И.В. Павлова, C.B. Полениной, Т.Н. Радько, Н.В. Разуваева, О.С. Родионова, И.С. Самощенко, В.А. Серкова, В.Н. Синюкова, В.Д. Сорокина, М.М. Султыгова, Л.Б. Тиуновой, Ю.К. Толстого, Э.Ф. Шамсумовой, Л.С. Явича.
Большую роль в исследовании метода муниципально-правового регулирования сыграли отраслевые разработки проблем метода правового регулирования, авторами которых являются Ю.В. Голик, Р.И. Иванова, В.Д. Ломовский, О.О. Миронов, Е.К. Нургалиева, А.Б. Пешков, А.Г. Плешанов, А.И. Процевский, Д.Н. Рогачев, В.Д. Сорокин, В.А. Тарасова, В.Ф. Яковлев.
Формированию авторского подхода способствовали научные труды специалистов в области конституционного, административного, финансового и муниципального права A.A. Акмаловой, А.П. Алехина, В.А. Баранчикова, Д.Н. Бахраха, Е.В. Белоусовой, H.A. Богдановой, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, Д.В. Винницкого, И.В. Выдрина, П.П. Глущенко, Ю.А. Дмитриева, H.A. Игнатюк, Ю.Д. Казанчева, М.В. Карасевой, A.A. Кармолицкого, С.Д. Князева, Е.М. Ковешникова, Ю.М. Козлова, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, И.А. Конюховой, А.Н. Костюкова, O.E. Кутафина, В.Д. Ломовского, A.M. Лимонова, О.О. Миронова, Л.А. Морозовой, A.M. Никитина, Н.Л. Пешина, A.C. Прудникова, В.В. Пылина, А.Н. Романова, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, E.H. Хрусталева, Г.Н. Чеботарева, B.C. Четверикова, В.Е. Чиркина, Е.С. Шугриной.
Нормативно-правовую базу настоящего исследования составили: Конституция Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федерального уровня - федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; муниципально-правовые договоры и соглашения.
Научная новизна исследования заключается в том, что настоящая диссертация представляет собой комплексное монографическое исследование одной из важнейших правовых категорий науки муниципального права - метода муниципально-правового регулирования общественных отношений. Впервые показано соотношение и взаимодействие метода муниципально-правового регулирования общественных отношений и отраслевого муниципально-правового режима, а также проявление метода отрасли муниципального права в публично-правовых и частноправовых внутриотраслевых муниципально-правовых режимах.
На защиту выносятся основные теоретические положения, отражающие научную новизну диссертационного исследования:
1. Муниципальное право Российской Федерации имеет собственный, присущий только данной отрасли метод правового регулирования, для которого характерны следующие признаки.
1.1. Отличительной чертой метода муниципально-правового регулирования общественных отношений является специфика сочетания дозволений, позитивных обязываний и запретов, которая выражается в преобладании позитивных обязываний и запретов при активном использовании дозволений. Данный признак позволяет отграничивать метод муниципально-правового регулирования общественных отношений от методов других публичных отраслей права - конституционного, административного и финансового, которые также характеризуются особым сочетанием императивного (позитивных обязываний и запретов) и диспозитивного (дозволений) способов правового регулирования, поскольку диспозитивный способ правового регулирования используется в муниципальном праве гораздо более активно, чем в перечисленных выше отраслях.
1.2. Особое сочетание федерального, регионального и муниципального уровней правового регулирования как признак метода муниципально-правового регулирования общественных отношений проявляется в том, что на федеральном уровне должны устанавливаться только основные начала организации и деятельности местного самоуправления, вследствие чего основная нагрузка в сфере муниципально-правового регулирования смещается на региональный и муниципальный уровни.
1.3. В условиях реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации методу муниципально-правового регулирования общественных отношений присущи динамизм, изменчивость его проявлений, которые выражаются в нестабильности параметров муниципально-правового регулирования: Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" соотношение уровней муниципально-правового регулирования было существенно изменено в сторону увеличения нагрузки на федеральном уровне за счет ограничения регионального; муниципальный уровень остался практически без изменений.
2. На основе выявленных отличительных черт метода муниципально-правового регулирования общественных отношений, а также общетеоретических представлений о категории "отраслевой метод правового регулирования", предлагается следующее определение. Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений - это совокупность юридических средств, отражающих своеобразие воздействия отрасли муниципального права на общественные отношения, складывающиеся в сфере местного самоуправления, которое выражается в изменчивости, нестабильности параметров этого воздействия, в преобладании позитивных обязываний и запретов при активном использовании дозволений, а также в установлении на федеральном уровне только основных начал организации и деятельности местного самоуправления, тогда как основная нагрузка в правовом регулировании муниципальных правоотношений смещена на региональный и муниципальный уровни.
3. Специфика метода муниципально-правового регулирования общественных отношений проявляется в каждом из элементов, образующих его структуру:
- с точки зрения правового статуса субъектов отрасли муниципального права как элемента структуры рассматриваемого явления, метод муниципально-правового регулирования общественных отношений характеризуется тем, что правовое положение субъектов муниципально-правовых отношений основывается как на субординации и прямом подчинении, так и на координации и юридическом равенстве сторон;
- система юридических фактов, необходимых для возникновения, изменения и прекращения муниципальных правоотношений, рассматриваемая как структурный элемент метода муниципально-правового регулирования общественных отношений, включает в себя характерные только для отрасли муниципального права юридические факты, что не исключает использование в рамках данной отрасли юридических фактов, присущих другим отраслям;
- порядок определения прав и обязанностей субъектов муниципально-правовых отношений как элемент отраслевого метода характеризуется преобладанием императивного при активном использовании диспозитивного приема определения прав и обязанностей субъектов;
- система юридических санкций как элемент метода муниципально-правового регулирования общественных отношений имеет свою специфику, которая проявляется, во-первых, в децентрализации ответственности вплоть до так называемой "самоответственности", во-вторых, в применении особых, присущих только отрасли муниципального права, санкций (отзыв выборного должностного лица местного самоуправления по решению жителей муниципального образования).
4. Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений и отраслевой муниципально-правовой режим взаимообусловлены и воздействуют друг на друга через соответствующий механизм:
- метод муниципально-правового регулирования формирует основу муниципально-правового режима, состоящую в особом сочетании первичных способов правового регулирования, которая, в соответствии с требованиями предмета, дополняется другими юридическими средствами -гарантиями, рекомендациями, принципами и т.д.;
- отраслевой муниципально-правовой режим как система воздействует на метод муниципально-правового регулирования общественных отношений в процессе своего функционирования, которое выражается во взаимном влиянии элементов, составляющих эту систему.
5. Отраслевой муниципально-правовой режим характеризуется особым сочетанием публично-правовых и частноправовых внутриотраслевых режимов, которое является проявлением такой особенности метода муниципально-правового регулирования, как специфика сочетания императивных и диспозитивных средств правового воздействия.
6. Преобладание позитивных обязываний и запретов при активном использовании дозволений как отличительная черта метода муниципально-правового регулирования общественных отношений проявляется во внутриотраслевых муниципально-правовых режимах следующим образом.
6.1. Публично-правовые внутриотраслевые режимы, сложившиеся в сфере местного самоуправления, во-первых, гораздо более разнообразны и многочисленны, чем частноправовые, во-вторых, каждый из них в отдельности включает в себя преимущественно императивные способы правового регулирования.
6.2. Для многих внутриотраслевых муниципально-правовых режимов характерно взаимное проникновение, взаимосвязь частноправовых и публично-правовых норм. Эти режимы имеют "смешанный" характер, то есть не могут быть целиком отнесены ни к публичному, ни к частному праву. Для них характерно активное использование диспозитивного способа правового регулирования.
Теоретическое и практическое значение исследования. Выводы, полученные в результате настоящего диссертационного исследования, могут быть использованы в целях совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации в процессе разработки проектов законов и иных нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровня, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления, а также в науке муниципального права и в учебном процессе по курсу "Муниципальное право Российской Федерации" (возможно их использование в лекциях, при проведении практических занятий, при выполнении курсовых и дипломных работ).
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты работы докладывались на заседаниях кафедры государственного и муниципального права Омского государственного университета, опубликованы в сборнике научных трудов "Региональная и местная власть: проблемы реформирования", в журнале "Вестник Омского университета", а также использовались в процессе преподавания учебной дисциплины "Муниципальное право Российской Федерации".
Структура диссертации определяется целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Марченко, Ольга Владимировна, Омск
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На основании проведенного диссертационного исследования можно сделать следующие теоретические выводы:
1. Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений является результатом преобразования единого метода правового регулирования под воздействием предмета отрасли муниципального права. В результате такого воздействия формируется специфический отраслевой метод правового регулирования, присущий только муниципальному праву.
2. Главной сущностной характеристикой метода муниципально-правового регулирования общественных отношений является специфическое сочетание позитивных обязываний, запретов и дозволений, или императивного и диспозитивного способов правового регулирования, причем первый способ является доминирующим при активном использовании последнего.
3. Специфика сочетания первичных способов правового регулирования (дозволений, обязываний и запретов) проявляется в элементах метода муниципально-правового регулирования общественных отношений, образующих его структуру
4. Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений следует отграничивать от методов конституционного, административного и финансового права, которые также характеризуются особым сочетанием императивного и диспозитивного способов правового регулирования, поскольку диспозитивный способ правового регулирования используется в отрасли муниципального права гораздо более активно, чем в перечисленных выше отраслях.
5. В связи с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления" существенно изменено соотношение уровней муниципально-правового регулирования в сторону увеличения нагрузки на федеральном уровне за счет ограничения регионального; муниципальный уровень остался практически без изменений.
6. Категория "метод муниципально-правового регулирования общественных отношений" недостаточна для выявления всех юридических особенностей отрасли муниципального права. В дополнение к ней необходимо использовать понятие "отраслевой муниципально-правовой режим".
7. Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений и отраслевой муниципально-правовой режим - самостоятельные категории, которые не совпадают по объему, несмотря на семантическое сходство, то есть в их структуре имеются весьма существенные различия.
8. Отраслевой муниципально-правовой режим состоит из таких элементов, как метод муниципально-правового регулирования общественных отношений, принципы муниципального права и элементы организационного характера, направляющие поведение участников муниципальных правоотношений в соответствии с целевым назначением данного режима (в их число входят гарантии, рекомендации, поощрения и проч.).
9. Существует механизм взаимодействия метода муниципально-правового регулирования общественных отношений и отраслевого муниципально-правового режима, который выражается в следующем.
9.1. Метод муниципально-правового регулирования, в частности, такой его элемент, как правовой статус участников муниципального правоотношения, формирует основу муниципально-правового режима.
9.2. Муниципально-правовой режим в процессе своего функционирования оказывает обратное воздействие на составляющие его элементы, в том числе и на метод правового регулирования.
10. Проявлением специфики метода муниципально-правового регулирования общественных отношений является особое сочетание публично-правовых и частноправовых внутриотраслевых режимов, формирующихся в рамках отрасли муниципального права.
12. Проявления метода муниципально-правового регулирования во внутриотраслевых муниципально-правовых режимах свидетельствуют о взаимном проникновении, взаимосвязи частноправовых и публично-правовых средств правового воздействия. Подавляющее большинство внутриотраслевых муниципально-правовых режимов нельзя целиком отнести только к публичному или частному праву.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений»
1. РФ и ВС РФ. - 1992. - № 33 . - Ст, 1915; Собрание законодательства
3. Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской
4. Федерации. - 1999. - № 15. - Ст. 1750.18.8. Федеральный закон от 20.07.2000 г. № 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера,
5. Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской
6. Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской
7. Российской Федерации. - 2000. - № 23. - Ст. 2386.119.19. Постановление Правительства Российской Федерации от 2712.95 г. № 1251 "О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления" // Собрание законодательства Российской
8. Федерации № 495 "О дополнительных мерах по обеспечению выплатызаработной платы работникам бюджетной сферы и оздоровлению государственных финансов" // Собрание законодательства Российской
9. Нормативные правовые акты и документы органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации 21.24. Устав (Основной закон) Ставропольского края от 29.09.94 г. //
10. Региональное законодательство.23.26. Закон Алтайского края от 01.12.95 г. № 27-ЗС "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в
11. Сибирская правда. - 1997. - № 117.218.41. Закон Приморского края от 11.07.97 г. № 92-КЗ "О * разграничении муниципальной собственности" // Ведомости Думы
12. Алтайская правда. - 1998. - № 118-119.227.50. Закон Республики Хакасия от 18.11.98 г. № 45 "О выборах депутатов территориальных представительных органов государственной власти районов и представительных органов местного самоуправления в
13. Адыгея от 24.12,97 г. № 326-1 "О проекте типового устава муниципальногообразования" // Ведомости Государственного Совета - Хасэ Республики 1. Адыгея. - 1997. - № 25. 237.60. Постановление Государственного Собрания - Эл Курултай
14. Республики Алтай от 26.01.2000 г. № 15-7 (ред. от 27.04.2001 г.) "Омодельном уставе муниципального образования Республики Алтай" //
15. Республики Бурятия от 18.10.99 г. № 231 // Собрание законодательства
16. Правительством Республики Бурятия, администрацией местногосамоуправления города (района) и организацией" // Бурятия. - 2001. - № 245. 242.65. Порядок взаимодействия органов исполнительной власти
17. Республики Бурятия с органами местного самоуправления по реализациипрограмм социально-экономического развития муниципальных образований
18. Республики Бурятия. Утвержден Постановлением Правительства
19. Республики Бурятия от 14.08.2002 г. № 211 // Собрание законодательства
20. Республики Бурятия. - 2002. - № 9.
21. Омской области от 30.10.2002 г. // Целинник - НВ. - 2003. - № 3-4.34.70. Устав муниципального образования "Боградский район"
22. Республики Хакасия от 17.01.2003 г. // Родная земля. - 2003. - № 6.35.71. Положение "О земле и земельных отношениях на территории города Омска". Утверждено Решением Малого совета Омского городского
23. Совета народных депутатов от 06.04.93 г. № 57 // Муниципальное право
24. Омской области: Сборник нормативных правовых актов и документов /
25. Сост. А.Н. Костюков. - Омск, 1998. - 382-390.36.72. Положение "О порядке продажи незавершенных строительством объектов в городе Омске". Решение Малого Совета Омского городского
26. Совета народных депутатов от 25.05.93 г. № 106 // Муниципальное право
27. Омской области: Сборник нормативных правовых актов и документов /
28. Сост. А.Н. Костюков. - Омск, 1998. - 261-263.37.73. Положение "О муниципальной службе города Перми".
29. Утверждено Решением Пермской городской Думы от 19.11.1996 № 115 //
30. Консультант плюс: Региональное законодательство.38.74. Положение "О порядке предоставления льгот арендаторам муниципального нежилого фонда города Екатеринбурга". Утверждено решением Екатеринбургской городской Думы от 30.12.96 г. № 9/2 //
31. Утверждено Решением Городской Думы Краснодара от 11.04.2000 г. № 42
32. П.7 // Консультант Плюс; Региональное законодательство.311.77. Положение "Об управлении и распоряжении муниципальной собственностью города Улан-Удэ". Утверждено Решением Городского
33. Совета депутатов от 28.12.2000 г. № 104-12 // Консультант Плюс:
34. Омской области: Сборник нормативных правовых актов и документов /
35. Сост. А.Н. Костюков. - Омск, 1998. - 483-484.317.83. Положение "О департаменте культуры и искусства администрации города Омска". Утверждено Постановлением Главы городского самоуправления города Омска от 13.06.96 г. № 456-п //
36. Консультант Плюс: Региональное законодательство.318.84. Временное Положение "О передаче в аренду муниципальных предприятий как имущественных комплексов". Постановление Главы городского самоуправления (мэра) г. Омска от 16.07.96 г. № 543-п //
37. Вечерний Омск. - 1996. - № 142.319.85. Типовое положение "Об административно-технических инспекциях администраций районов (округов) города Омска". Утверждено
38. Постановлением главы администрации г. Омска от 20.03.97 г. № 86-п //
39. Консультант Плюс: Региональное законодательство.320.86. Положение "О муниципальном заказе города Хабаровска".
40. Утверждено Постановлением мэра г. Хабаровска от 09.02.98 г. № 311 //
41. Хабаровские вести. - 1998. - № 38.321.87. Положение "О муниципальном учреждении "Регистрационнолицензионная палата г. Улан-Удэ". Утверждено Постановлением администрации г. Улан-Удэ от 30.06.98 г. № 177 // Консультант Плюс
42. Региональное законодательство.322.88. Городская целевая Программа "Организация летнего отдыха, оздоровления детей и подростков в 1999 году" города Омска. Утверждена
43. Постановлением Главы городского самоуправления (мэра) города Омска,
44. Омского регионального отделения Фонда социального страхования РФ и
45. Совета Федерации Омских профсоюзов от 31.03.99 г. № 93-п/15/103 //
46. Региональное законодательство.325.91. Положение "О муниципальной службе в Кормиловском муниципальном образовании Омской области" от 18.10.2002 г, // Нива. 2002.-№87. 326.92. Постановление Главы администрации Черлакского района
47. Монографии, учебная литература41.94. Акмалова А.А. Муниципальное право России: Учебник. - М.: 1. ИКФ ЭКМОС, 2002. 42.95. Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском
48. Административное право Российской Федерации: Учебник. - М.:1. ЗЕРЦАЛО, ТЕИС, 1996. 413.106. Баранчиков В.А. Муниципальное право: Учебник для вузов.
49. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред.
50. России: теоретико-правовые основы взаимодействия. - М.: Изд-во НОРМА,2002. 437.130. Конюхова И А. Конституционное право Российской
51. Алексеева. - М.: Юрид. лит., 1987.454.147. Процевский А.И. Метод правового регулирования трудовых отношений. - М.: Юрид. лит., 1972. 455.148. Прудников А.С, Кудин В.А., Лимонов A.M., Лимонова Н.А.
52. Учебник. - М.: Юристъ, 2001.470.163. Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. - СПб.: 1. Изд-во СпбГУ, 1997. 471.164. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебное пособие.
53. Российской Федерации как новой отрасли и учебной дисциплины //
54. Российской Федерации // Правовая наука и реформа юридическогообразования. Сборник научных трудов. - Вып. 1. - Воронеж: Изд-во 1. Воронежского ун-та, 1995. 514.182. Валеева З.Р. С учетом местных особенностей //
55. Взаимодействие законодательной и исполнительной ветвей власти. Опыт ипроблемы. - Чебоксары: Изд-во Чуваш, ун-та, 1999. 515.183. Васильев В.И. Местное самоуправление сегодня и завтра //
56. О проблемах соответствия законодательства субъектов Российской
57. Федерации в сфере местного самоуправления федеральномузаконодательству // Местное самоуправление в России и за рубежом:
58. Советское государство и право. - 1984. - № 2.535.203. Ломовский В.Д. О методе конституционного регулирования //
59. Омского университета. - 1997. - № 2.539.207. Миронов О.О. Методы конституционного регулирования //
60. Правоведение. - 1980. - № 2.540.208. Митрохин Местное самоуправление: аргументы, проблемы и мифы // Местное самоуправление: теория и практика. - М., 1997. 541.209. Павлов И.В. О системе советского социалистического права //
61. Советское государство и право. - 1958. - № 11.542.210. Пешков А.Б. О методе правового регулирования //
62. Правоведение. - 1971. - № 2.«ц 543.211. Поленина СВ. Комплексные правовые институты и становление новых отраслей права // Правоведение. - 1975. - № 3. 544.212. Половцев И.Н. Органы местного самоуправления - это не
63. ЬЖО! // Сборник статей по проблемам местного самоуправления (1999-2002годы). - СПб.: ГЕЛИКОН ПЛЮС, 2002. 545.213. Пономарев В. А. Конституционно-правовые проблемы становления государственной власти и местного самоуправления в субъекте
64. Российской Федерации // Местное самоуправление и самоуправление в
65. России и за рубежом: Проблемно-тематический сборник. - М., 2000.546.214. Попондопуло В.Ф. О частном и публичном праве //
66. Правоведение. — 1994. — № 5-6.547.215. Радько Т.Н. О роли запретов в правовом регулировании //
67. Труды Высшей следственной школы МВД СССР. - Вып. 1. - Волгоград:
68. Юриспруденция. - 1998. ->fo 2.551.219. Розанов КС. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура //
69. Межвуз. сб. научных трудов. - Свердловск, 1990.555.223. Синюков В.Н. О понятии юридического факта в общей теории права // Вопросы теории государства и права. Межвуз. научн. сб. - Вып. 7.
70. Государственная власть и местное самоуправление. - 2004. - JSfe 2,557.225. Сорокин В.Д. О едином методе правового регулирования //
71. Правоведение. - 1972. - № 6.
72. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2000.67.245. Лапшин КС. Диспозитивные нормы российского права:
73. Дисс. ... канд. юрид. наук. - СПб, 1996.615.253. Шамсумова Э.Ф. Правовые режимы (теоретический аспект):
74. Дисс. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2001.616.254. Шевчик К А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Тюмень, 2001.
