Общественный контроль в системе защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: конституционно-правовое исследованиетекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Общественный контроль в системе защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование»

9 15-12/22

На правах рукописи

Огнева Елена Александровна

ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2015

00557Ю09

005571009

Диссертационное исследование выполнено и рекомендовано к защите на кафедре конституционного права Юридического факультета им. М.М. Сперанского Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный Носов Сергей Иванович

руководитель: доктор юридических наук, профессор

Официальные Мархгейм Марина Васильевна оппоненты: доктор юридических наук, профессор;

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Белгородский государственный национальный исследовательский университет», Юридический институт, кафедра конституционного и муниципального права, заведующий кафедрой;

Хевсаков Владимир Владимирович

кандидат юридических наук, доцент; Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации», Юридический факультет, декан.

Ведущая Федеральное государственное бюджетное образовательное

организация: учреждение высшего профессионального образования «Забайкальский государственный университет»

Защита состоится «18» июня 2015 г. в 14.00 на заседании Диссертационного совета Д 504.001.10 в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г. Москва, проспект Вернадского, дом 84, ауд. 2312 (корпус 1).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» http://www.ranepa.ru/incoming/aspirantura/the-thesis-for-defence-2.Ыттс1=165.

Автореферат диссертации разослан « Л? » мая 2015 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета, доктор юридических наук, доцент

Е. Ю. Догадайло

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

Российская ЛЕЩ1 Ревенная „I—^иэли отека

Актуальность темы исследования. Конституция—Рооопискон-Федерации 1993 г., определяя человека, его права и свободы, в качестве высшей ценности, одновременно возлагает на государство обязанность их признания, соблюдения и защиты (ст. 2). Для полноценной реализации указанной конституционной нормы существенное значение имеет обратная связь, активный диалог между обществом и государством, важную роль в котором играет общественный контроль, выступающий в качестве непосредственной формы реализации права граждан на участие в управлении делами государства.

Президент Российской Федерации, обращаясь 12 декабря 2013 года к Федеральному Собранию Российской Федерации, подчеркивал: «Современной России необходима широкая общественная дискуссия, причём с практическими результатами, когда общественные инициативы становятся частью государственной политики и общество контролирует их исполнение»1.

Организация общественного контроля как элемента системы защиты прав и свобод человека и гражданина, имеющего исключительное значение для противодействия коррупции и иных негативных социальных явлений, порождающих повсеместные существенные нарушения прав человека, возможна лишь при активном включении в их преодоление всех членов общества. Эффективность защиты прав и свобод человека и гражданина во многом зависит от соблюдения законодательства органами власти, а наличие контроля со стороны общества за их деятельностью, в свою очередь, способствует более точному исполнению и применению нормативных правовых актов органами власти. Помимо этого, использование в данных целях институтов гражданского общества в современной России позволит сформировать полноценную практику применения форм общественного контроля как правозащитного инструмента. Кроме того, активизация

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 201.1 года |Эл рсс.|: Официальный сайт Президента Российской Федерации // URL hllp://news kremlin ru/ncws/19825 (Дата обращения - 15.02.2014).

общества в целях осуществления общественного контроля будет способствовать повышению уровня правовой грамотности населения и в целом правовой культуры граждан.

Вместе с тем, действенная система общественного контроля еще не создана. Являясь непосредственным инструментом реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства и важнейшим элементом в системе защиты прав и свобод человека и гражданина, общественный контроль находится на этапе становления и еще не получил должного закрепления в действующем законодательстве и правоприменительной практике. В настоящее время эту сферу регулирует Федеральный закон № 212-ФЗ от 21.07.2014 г. «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» и ряд иных федеральных законов, в частности: Федеральный закон № 32-Ф3 от 04.04.2005 г. «Об Общественной палате Российской Федерации», Федеральный закон № 76-ФЗ от 10.06.2008 г. «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», Федеральный закон № З-ФЗ от 07.02.2011 г. «О полиции», Федеральный закон № 436-ФЭ от 29.12.2010 г. «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» и иные. Однако для эффективной защиты прав и свобод человека и гражданина при помощи инструментов общественного контроля действующие нормативные положения требуют дальнейшего совершенствования в части усиления их правозащитной направленности.

Развитие конституционного правотворчества, существенные изменения в правоприменительной практике последних лет обусловливают востребованность новых обобщений и выводов, касающихся сферы реализации прав и свобод граждан. Комплексные научные исследования общественного контроля как элемента правозащитной системы будут способствовать улучшению ситуации в сфере защиты прав и свобод человека

и гражданина в современной России. Это предопределяет актуальность темы избранного исследования.

Степень научной разработанности темы исследования.

Значительный вклад в развитие общетеоретической и конституционной концепции общественного контроля внесли такие представители отечественной правовой науки новейшего времени, как С. А. Авакьян, Л. В. Акопов, В. П. Беляев, Д. Н. Бахрах, В. В. Гриб, С. М. Зубарев, А. Д. Керимов, О. Е. Кутафин, Г. В. Мальцев и другие.

Проблемы общественного контроля в части, касающейся системы защиты прав и свобод человека и гражданина, рассматривались в трудах по теории прав человека, система защиты прав и свобод человека и гражданина таких видных отечественных ученых, как В. М. Капицын, Е. А. Лукашева, М. В. Мархгейм, А. В. Стремоухов, Н. М. Чепурнова.

Различные аспекты реализации правозащитной функции отдельными субъектами общественного контроля в Российской Федерации нашли свое отражение в трудах Е. В. Бердниковой, 3. Н. Кошкиной, Т. Д. Матвеевой, А. В. Назарова, А. С. Полещука, Р. Ю. Шульги. Немаловажный вклад в развитие представлений об общественном контроле и его значении в защите прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации внесли Л. А. Петручак, Р. А. Ромашов, М. Б. Смоленский и другие ученые, исследовавшие роль правосознания и правовой культуры как фактора становления гражданского общества.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере общественного контроля как элемента системы защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

Предмет исследования составляют нормы российского права, регулирующие формы и порядок реализации общественного контроля в современной России, а также правозащитная сущность и природа общественного контроля, его роль и место в системе защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

Целью настоящего исследования является конституционно-правовой анализ общественного контроля как элемента системы защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, выявление проблем его реализации и разработка предложений по совершенствованию правового регулирования данной сферы общественных отношений.

Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие научно-исследовательские задачи:

- проанализировать сложившуюся в современной России систему защиты прав и свобод человека и гражданина, определить роль и место общественного контроля в российской правозащитной системе;

- выявить правозащитную сущность и природу общественного контроля на основе изучения становления и развития концепций общественного контроля в России и за рубежом;

- исследовать процесс правового становления общественного контроля в Российской Федерации как правозащитного механизма;

определить формы реализации правозащитной функции общественного контроля в современной России;

- исследовать зарубежный опыт реализации общественного контроля как правозащитного механизма и возможности его адаптации в современной России;

разработать предложения по совершенствованию правового регулирования системы общественного контроля в Российской Федерации;

- обосновать перспективные направления повышения правовой культуры гражданского общества как фактора эффективной реализации правозащитной функции общественного контроля в современной России.

Методологию и методы диссертационного исследования составляет совокупность общенаучных и частнонаучных юридических методов научного познания: анализ и синтез, историко-правовой, системно-функциональный метод, системный и логический способы толкования правовых норм и другие. Использование в работе формально-юридического

метода позволило выявить особенности правового регулирования общественного контроля в Российской Федерации, сравнительно-правовой метод способствовал сопоставлению основных форм осуществления общественного контроля как правозащитного механизма в ряде зарубежных стран и современной России с целью выявления возможностей адаптации зарубежного опыта к современной российской действительности.

Теоретическую основу исследования составили концептуальные положения и выводы ученых, внесших существенный вклад в формирование и развитие общетеоретической и конституционно-правовой концепции общественного контроля, обоснование его роли и места в системе защиты прав человека: С.А. Авакьян, Л.В. Акопов, С.С. Алексеев, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, H.A. Богданова, Л.Ф. Болтенкова, C.B. Бошно, A.B. Васильев, В.В. Гриб, Е.Ю. Догадайло, A.A. Джагарян, Б.П. Елисеев, В.В. Еремян, В.М. Капицын, А.Д. Керимов, Е.И. Козлова, С.А. Комаров, И.О. Краснова, М.Н.Кузнецов, И.Н. Куксин, М.-П. Р. Кулиев, O.E. Кутафин, И.В. Левакин, Ю.И. Лейбо, Е.А. Лукашева, Г.В. Мальцев, Н.В. Мамитова, М.В. Мархгейм, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеева, C.B. Нарутто, С.И. Носов, A.C. Полещук, В.Е. Сафонов, З.А. Станкевич, A.C. Тагиев, Ю.А. Тихомиров, H.A. Фролова, Т.Я. Хабриева, В.В. Хевсаков, И.Д. Хутинаев, О.И. Цыбулевская, О.И. Чепунов, Н.М. Чепурнова, В.Е. Чиркин, Т.М. Шамба, Р.Ю. Шульга, Б.С. Эбзеев, А.И. Экимов и многие другие.

Нормативную и эмпирическую основу исследования составили положения Конституции Российской Федерации 1993 года, международно-правовые акты (в том числе Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.), федеральное законодательство (в частности, Федеральный закон от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», Федеральный закон от 19.05.1995 г. № 82-ФЗ (в ред. от 21.07.2014) «Об общественных объединениях», Федеральный закон от 04.04.2005 г. № 32-Ф3

(в ред. от 20.04.2014) «Об Общественной палате Российской Федерации», Федеральный закон от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ (в ред. от 14.10.2014) «О некоммерческих организациях», Федеральный закон от 10.06.2008 г. № 76-ФЗ (в ред. от 21.12.2013) «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»), указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства РФ, акты иных федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления. Были проанализированы материалы судебной практики, прежде всего, Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам реализации форм общественного контроля.

Автором изучены доклады и иные информационные материалы по работе Общественной палаты Российской Федерации и общественных палат ряда субъектов Российской Федерации. Проанализированы рекомендации экспертов, исследована информация интернет-сайтов общественных советов при федеральных органах исполнительной власти и постоянной комиссии по законодательству об общественном контроле Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека.

Научная новизна диссертационной работы заключается в авторском подходе к исследованию общественного контроля как элемента системы защиты прав и свобод человека и гражданина, основанного на результатах комплексного анализа конституционно-правовых норм и современных концепций общественного контроля. Выявлена правовая природа и особенности общественного контроля, его роль и место в российской системе защиты прав и свобод человека и гражданина.

На основе проведенного конституционно-правового исследования общественного контроля в диссертационной работе обоснованы теоретические положения, позволившие предложить конкретные

рекомендации по дальнейшему совершенствованию правового регулирования общественного контроля в Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие положения и выводы, обладающие элементами научной новизны:

1. По мнению диссертанта, под общественным контролем в демократическом государстве следует понимать механизм наблюдения институтами гражданского общества за соблюдением законодательства субъектами публично-правовых отношений, основной целью которого является обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина. Поскольку правозащитная функция общественного контроля заключается в сборе информации, ее анализе и реагировании на отклонения от установленных правил в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, автор аргументирует вывод о том, что общественный контроль является гарантией и формой в системе защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, однако как самостоятельный правозащитный механизм в системе защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации пока не сложился.

2. Анализ российского законодательства, регулирующего осуществление общественного контроля, позволил автору выделить этапы формирования правозащитных форм общественного контроля:

- переходный период (1993 - 2005 гг.) - период формирования на федеральном уровне правовых основ деятельности отдельных форм общественного контроля в Российской Федерации в рамках различных отраслей и институтов права (общественная экологическая экспертиза, институт наблюдателей на выборах, публичные слушания), формирование форм общественного контроля в субъектах Российской Федерации (общественные палаты субъектов Российской Федерации). Нормативное регулирование данной деятельности происходило без указания на принадлежность к общественному контролю;

- период принятия специальных законов об отдельных формах общественного контроля (с 2006 года по июнь 2014 года) - формирование Общественной палаты Российской Федерации, общественных наблюдательных комиссий, института антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и др.;

- принятие Федерального закона № 212-ФЗ от 21.07.2014 г. «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», который впервые закрепил общие принципы осуществления различных форм общественного контроля в Российской Федерации.

Проведенный ретроспективный анализ законодательного закрепления общественного контроля свидетельствует о постепенном включении общественного контроля в систему защиты прав человека как ее полноценного самостоятельного элемента, что позволяет эффективнее защищать права и свободы человека и гражданина в современной России.

3. По мнению автора диссертации, действующие правовые основания осуществления общественного контроля не достаточно систематизированы, существующие на федеральном уровне правовые основы общественного контроля в целях их эффективной реализации требуют дальнейшей конкретизации в действующем законодательстве. Автором выявлено, что в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях принято достаточно большое количество правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления общественного контроля. В работе обосновывается тезис о том, что количество нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации не обеспечивает высокой эффективности защиты прав человека в рамках осуществления общественного контроля ввиду разрозненности, дублирования правовых норм, а также отсутствия единообразной правоприменительной практики.

4. На основе проведенного исследования реализации норм, регулирующих деятельность по осуществлению общественного контроля в современной России, автор выделяет следующие формы общественного

контроля: наблюдение; общественный мониторинг; общественную проверку; общественную экспертизу; общественные обсуждения; общественные (публичные) слушания; общественную инициативу.

Диссертант предлагает классифицировать формы общественного контроля: по объекту воздействия (контроль за деятельностью органов публичной власти; за деятельностью юридических и физических лиц, осуществляющих публичные функции; за деятельностью общественных и некоммерческих организаций); по сфере реализации (контроль в сфере защиты политических, в том числе избирательных, социально-экономических, культурных, экологических прав и свобод); по месту формирования субъекта общественного контроля (федеральные, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) и по множественности субъектов реализации (коллективные и индивидуальные).

5. На основе анализа современного законодательства ряда зарубежных стран автором сделан вывод о возможности адаптации в современной России таких форм общественного контроля, как: коллаборации (объединение граждан для решения конкретной проблемы с использованием всех возможных ресурсов для ее разрешения), независимый гражданский аудит (группа экспертов, наделенных всеми полномочиями мониторинга и аудита любых аспектов деятельности), аброгативный референдум, или гражданское вето (местный референдум по отклонению принимаемого правового акта). Создание условий для их использования позволит, по мнению автора, с одной стороны, повысить общественную активность, ориентируя граждан на возможность самостоятельного эффективного решения возникающих вопросов, а с другой, - усилить степень ответственности органов власти за принимаемые решения.

6. В работе аргументированы следующие предложения по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего вопросы реализации общественного контроля в Российской Федерации:

- автор обосновывает предложение о введении в Федеральный закон №212-ФЗ от 21.07.2014 г. «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» и в Федеральный закон № 131-ФЭ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» специальную норму, закрепляющую категорию «гражданского вето», суть которой состоит в следующем: «При отсутствии реагирования на результаты проведения общественной экспертизы правовых актов представительных органов местного самоуправления, затрагивающих вопросы реализации и обеспечения прав и свобод человека и гражданина, субъекты общественного контроля соответствующего муниципального образования имеют право организовать местный референдум по отклонению принимаемого акта»;

- автору представляется целесообразным законодательно закрепить понятие «учет результатов общественного контроля» как «документированное решение объектов общественного контроля, принятое на основании полученной в результате осуществления общественного контроля фактической информации, информации об общественных предпочтениях в целях соблюдения общественных интересов и конституционных прав граждан»;

- автором обосновывается тезис о том, что в целях повышения эффективности правозащитной деятельности субъектов общественного контроля необходимо законодательно установить пределы допустимого воздействия субъектов общественного контроля на органы власти.

7. На основании проведенного анализа порядка формирования региональных и муниципальных общественных палат автор обосновывает необходимость создания условий максимально открытого, прозрачного порядка образования этих институтов на основе ассоциативного метода с привлечением представителей общественности, в частности, с использованием информационно-коммуникационной сети «Интернет», что позволит, по мнению диссертанта, расширить представительство

общественных интересов и повысить вовлеченность граждан в осуществление общественного контроля.

На основе проведенного исследования практики применения институтов отзыва и роспуска диссертант приходит к выводу о необходимости активизации их использования в правоприменительной практике как дополнительной гарантии реализации общественного контроля, защиты прав и свобод граждан и надлежащего представительства делегированных ими интересов посредством упрощения правовой процедуры их реализации.

8. На основе анализа связи эффективности защиты прав человека и политико-правовой активности граждан, автором сделан вывод о наличии прямой зависимости активности граждан от уровня правосознания и правовой культуры общества, развитие которых, будет способствовать полноценной реализации общественного контроля в системе защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. В этой связи автором аргументируется и предлагается комплекс мер, призванных стимулировать положительную правовую активность гражданского общества, таких как: предоставление населению права законодательной инициативы, проведение мероприятий по формированию навыков владения юридической техникой, популяризация правовых знаний, повышение качества юридического образования, дальнейшее развитие и стимулирование научных исследований в области правовой культуры и иных.

В качестве меры, направленной на повышение уровня правовой культуры общества и способствующей вовлеченности более широкой общественности в осуществление правозащитной деятельности общественного контроля, представляется целесообразным создание специального электронного ресурсного центра (единого Интернет-портала) общественного контроля, способного функционировать по принципу «одного окна».

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что разработанные диссертантом основные положения и выводы, практические рекомендации существенно расширяют представления об общественном контроле и возможности его реализации, а также могут найти практическое применение в совершенствовании действующего законодательства в целях повышения эффективности защиты прав и свобод человека и гражданина.

Материалы исследования и сформулированные автором теоретико-методологические положения и выводы могут быть использованы при преподавании учебного курса «Конституционное право», а также для разработки спецкурсов по защите прав человека.

Обоснованность и достоверность результатов исследования обусловлены обстоятельным изучением авторских трудов многих видных ученых, разрабатывающих теоретические основы осуществления общественного контроля в России и за рубежом; российского и зарубежного законодательства, регламентирующего вопросы реализации общественного контроля в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина; использование современной научной методологии; изучение монографических и других научных трудов, диссертационных исследований, предметом которых являются различные аспекты осуществления общественного контроля в России; научная аргументированность основных положений и выводов диссертации.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования обсуждены на заседании кафедры конституционного права Юридического факультета им. М.М. Сперанского Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Результаты исследования отражены в 12 научных статьях, выступлениях автора на научно-практических конференциях: Всероссийская научно-практическая конференция «Трансформация государства и гражданского общества в условиях глобальных вызовов XXI века» (Орел, 2011), VII международная научно-практическая конференция «Традиции и инновации в государственном и муниципальном управлении: ресурсы и технологии модернизации» (Брянск, 2011), международная научно-практическая конференция «Актуальные вопросы права и государства» (Новосибирск, 2012), международная научно-практическая конференция «Права человека в контексте формирования гражданского общества: теория и практика» (Елец, 2013). Основные положения и выводы диссертационного исследования использовались диссертантом при преподавании дисциплин «Правовое регулирование деятельности общественных и религиозных объединений», «Политические партии. Общественно-политические некоммерческие организации» в Брянском филиале Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Структура диссертационной работы отражает логику, содержание и результаты исследования. Она состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы исследования; представлен анализ степени ее научной разработанности; определены объект, предмет, цель и задачи исследования; раскрывается методология, научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации, обоснованность и достоверность результатов исследования; сформулированы

положения и выводы, выносимые на защиту; приводятся сведения об апробации результатов диссертационного исследования.

Первая глава - «Теоретико-методологические подходы к определению роли и места общественного контроля в системе защиты прав и свобод человека и гражданина» - посвящена исследованию структурно-функциональных характеристик системы защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации (§ 1), выявлению сущности и правовой природы общественного контроля на основе изучения трудов зарубежных и отечественных ученых (§ 2).

Автор отмечает, что современная система защиты прав человека представлена совокупностью различных элементов в их взаимодействии, направленных на правоотношения между субъектами права в целях признания, соблюдения и реализации прав человека. При этом диссертант подчеркивает, что защиту прав человека следует отграничивать от смежных, но не тождественных по ряду признаков категорий «охраны прав» и «обеспечения прав». Анализ современной отечественной юридической литературы позволил автору выделить несколько точек зрения в вопросе соотношения указанных теоретических конструкций.

В качестве элементов системы защиты прав и свобод человека и гражданина диссертант предлагает выделять:

конституционные гарантии (материально-правовые и процессуальные) как обеспечительный механизм защиты прав и свобод человека и гражданина;

- формы защиты (юрисдикционные и неюрисдикционные) - комплекс процедур и мер, осуществляемых правоприменительными органами и иными лицами в рамках правозащитного процесса и направленных на восстановление (подтверждение) нарушенного (оспоренного) права;

- способы защиты - средства правового воздействия, подлежащие применению компетентными органами в отношении обязанных лиц или

правонарушителей с целью восстановления нарушенного или оспоренного права;

- меры ответственности - обязанность виновного лица претерпевать лишения государственно-властного характера, которые выражаются в определенных законодательством ограничениях.

Исходя из этого, под системой защиты прав и свобод человека и гражданина следует понимать совокупность правовых средств, способов, форм и иных элементов в их взаимодействии, с помощью которых на отношения между субъектами права осуществляется юридическое воздействие в целях признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Анализ правовых механизмов реализации прав человека в современной России показал, что в стране законодательно заложен фундамент эффективной внутригосударственной системы защиты прав и свобод человека и гражданина, на практике в целом сложился определенный правозащитный механизм, представляющий собой образованную на основе единых, законодательно закрепленных принципов систему органов и должностных лиц, ответственных за защиту прав человека. С одной стороны, это государственные правоохранительные и правозащитные организации, такие как, например: суд, полиция, прокуратура, уполномоченный по правам человека. С другой стороны, это общественные структуры гражданского общества.

Вместе с тем, автор обосновывает, что в условиях развития современной правозащитной практики особое значение приобретает общественная форма защиты прав и свобод человека и гражданина, непосредственным выражением которой является институт общественного контроля.

Выделяя признаки и функции общественного контроля, автор в рамках исследования акцентирует внимание на правозащитной функции общественного контроля, которая, по мнению диссертанта, заключается в

сборе информации, ее анализе и реагировании на отклонения от установленных правил в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. На основе выявленных автором элементов системы защиты прав и свобод человека и гражданина, аргументируется тезис о том, что общественный контроль является гарантией и формой в системе защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Между тем обосновывается вывод о том, что общественный контроль как самостоятельный правозащитный механизм в системе защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации пока не сложился.

Изучение трудов С.А. Авакьяна, J1.В. Акопова, В.П. Беляева, В.В. Гриба, А.Д. Керимова, O.E. Кутафина, Г.В. Мальцева позволило соискателю составить объективное представление об общественном контроле как институте народного представительства, оказывающим существенное влияние на функционирование государства.

Анализ концептуальных подходов и представлений об общественном контроле позволил сделать вывод о том, что данный феномен зарождался как необходимость учета общественного мнения при решении государственных вопросов. Автор выделяет классические подходы к пониманию сущности рассматриваемого явления, которые исходят либо из отождествления и взаимообусловленности государства и гражданского общества, проявляющихся в идентичности их институтов и целей (Аристотель, И. Кант), либо чрезмерности и опасности господства государства над гражданским обществом в части ограничения прав и свобод граждан (Дж. Локк, Т. Гоббс), либо рассматривают гражданское общество как промежуточное звено между институтами государства и патриархальной семьи (Г.В.Ф. Гегель, Ф. Энгельс), и современные интерпретации, раскрывающие многогранность этого явления, что отражается в признании одновременно его самостоятельности и необходимости правовой регламентации, необходимости эффективного взаимодействия государства и общества, развития многообразных форм общественного контроля, более

активного привлечения граждан к управлению делами государства и общества.

Автор указывает, что исследователями зачастую наряду с понятием «общественный контроль» употребляется термин «общественный надзор», хотя, будучи родственными категориями, они не являются взаимозаменяемыми, что требует, по мнению соискателя, их разграничения. Диссертант придерживается точки зрения, согласно которой в качестве основного, принципиального их различия выступает то, что контроль предполагает наблюдение за деятельностью объекта с целью получения достоверной информации о надлежащем выполнении возложенных на него функций с возможностью проверки целесообразности его деятельности, а надзор ограничивается лишь проверкой законности деятельности объекта, без права в нее вмешиваться2.

Диссертант проводит разграничение таких характеристик контроля как «общественный», «гражданский», «демократический», «народный», а также обращается к вопросу соотношения понятий «общественный контроль», «социальный контроль» и «государственный контроль».

В качестве основных признаков общественного контроля автор выделяет следующие:

1) общественный контроль выступает средством обеспечения баланса интересов различных социальных групп;

2) цель общественного контроля состоит в защите прав человека посредством объединения и согласования усилий гражданского общества;

3) общественный контроль служит гарантом исполнения социальных норм;

4) общественный контроль охватывает различные сферы государственной деятельности;

" Носин С И Административная реформа в России: нужны новые импульсы // Социология власти 2007. №2. С. 22.

5) общественный контроль носит массовый характер, основан на широком участии различных слоев общества;

6) участие в осуществлении общественного контроля носит добровольный характер.

Обобщая сущностные характеристики общественного контроля, диссертант дефинирует его как механизм наблюдения институтами гражданского общества за соблюдением законодательства субъектами публично-правовых отношений, основной целью которого является обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина.

Вторая глава «Современное состояние правового регулирования института общественного контроля» посвящена исследованию правовой институционализации общественного контроля в Российской Федерации (§ 1), реализации правозащитной функции общественного контроля в современной России (§ 2), зарубежного опыта реализации общественного контроля (§ 3).

Диссертант обосновывает, что основным документом, составляющим правовой фундамент общественного контроля как элемента системы защиты прав человека в современной России, является Конституция Российской Федерации, провозглашающая, что человек, его права и свободы - высшая ценность, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Существенным конституционным положением, с точки зрения автора, выступает также то, что народ, являясь носителем суверенитета и единственным источником власти, осуществляет свою власть непосредственно. Эта норма закрепляет концептуальную возможность человека и гражданина осуществлять общественный контроль в сфере защиты своих прав и свобод.

Рассматривая конституционные основы правового регулирования общественного контроля, автор обращает внимание на возможность применения норм и принципов общественного контроля, закрепленных в международно-правовых документах, являющихся частью правовой системы

Российской Федерации, в частности, во Всеобщей декларации прав человека (ч. 3 ст. 21, ч. 4 ст. 23), Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ст. 10, ст. 11), Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (ст. 8), Международном пакте о гражданских и политических правах (ст. 21). При этом диссертант с сожалением констатирует, что наличие международно-правового фундамента не обеспечивает создания на их основе национального законодательства, полноценно регулирующего данную сферу общественных отношений, и, соответственно, действенной реализации этих норм на практике.

Отмечается, что элементы контроля как универсального механизма взаимодействия государства и общества формировались еще в период функционирования института народных собраний (вече). Однако основы отечественного правового регулирования общественного контроля были заложены в советской России с принятием Положения ВЦИК о рабочем контроле 14 ноября 1917 г., получившие затем свое развитие в конституционном законодательстве СССР, в последующем - в законодательстве Российской Федерации и её субъектов. На основе анализа российского законодательства, регулирующего осуществление общественного контроля, диссертантом предложена авторская классификация этапов формирования правозащитных форм общественного контроля в Российской Федерации, включающий три периода, начиная с 1993 года и по настоящее время.

Автором обосновывается вывод, что эволюция законодательного закрепления общественного контроля свидетельствует о постепенном включении этого правового института в систему защиты прав и свобод человека и гражданина как ее полноценного самостоятельного элемента, что позволяет эффективнее защищать права и свободы человека и гражданина в современной России.

Анализируя нормы действующего федерального российского законодательства, соискатель отмечает, что нормативные правовые акты,

закрепляющие правовые основы общественного контроля, в основном являются лишь фундаментом, требующим дальнейшей конкретизации во исполнение и развитие принятых норм. Анализ действующего законодательства показал также, что ряд федеральных законов, призванных составить правовой фундамент общественного контроля в России, не в должной мере отражают основной его принцип, а именно - независимость от органов власти.

На региональном уровне прослеживается два основных направления законодательного закрепления норм об общественном контроле:

1) акты, устанавливающие основы содействия развитию общественного контроля в целом на территории субъекта Федерации;

2) акты, регулирующие создание и функционирование отдельных форм и видов общественного контроля.

Соискатель также указывает, что в целом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях принято достаточно большое количество нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления общественного контроля. Вместе с тем, автор подчеркивает, что количество нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации не обеспечивает высокой эффективности защиты прав и свобод человека и гражданина в рамках осуществления общественного контроля ввиду разрозненности, дублирования правовых норм, а также отсутствия единообразной правоприменительной практики.

Рассматривая вопрос реализации правозащитной функции общественного контроля, автор обращает внимание на концептуальное отличие форм общественного контроля от субъектов общественного контроля, отмечая, что понятие формы вторично по отношению к субъекту.

Подчеркивая многообразие классификаций форм реализации общественного контроля, автор обосновывает, что не все формы реализации общественного контроля носят правозащитный характер.

В результате проведенного анализа существующих субъектов общественного контроля диссертант предлагает относить к основным субъектам: общественную палату; общественные советы при органах власти; общественные наблюдательные комиссии; общественных инспекторов; группы общественного контроля; ассоциации и союзы субъектов общественного контроля; негосударственные правозащитные организации; общественные объединения; наблюдателей на выборах и референдумах; присяжных и арбитражных заседателей; представителей общественности в квалификационных коллегиях судей; общественные средства массовой информации; общественные приемные.

К основным формам общественного контроля, по мнению автора исследования, относятся: наблюдение; общественный мониторинг; общественную проверку; общественную экспертизу; общественные обсуждения; общественные (публичные) слушания; общественную инициативу.

При этом предлагается классифицировать формы общественного контроля по ряду критериев, в том числе: по объекту воздействия (контроль за деятельностью органов публичной власти; за деятельностью юридических и физических лиц, осуществляющих публичные функции; за деятельностью общественных и некоммерческих организаций); по сфере реализации (контроль в сфере защиты политических, в том числе избирательных, социально-экономических, культурных, экологических прав и свобод); по месту формирования субъекта общественного контроля (федеральные, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) и по множественности субъектов реализации (коллективные и индивидуальные).

Диссертант обосновывает необходимость дальнейшего совершенствования основных правозащитных форм общественного контроля, отмечая пробелы в правовом регулировании их деятельности, такие, в частности, как: участие в их формировании органов публичной власти, отсутствие императивного характера решений и т.д.

С целью выявления особенностей функционирования зарубежных аналогов форм общественного контроля, а также возможности их адаптации к современным российским условиям автором был проанализирован опыт реализации общественного контроля в США, ряде стран Европы (Австрии, Великобритании, Италии, Швейцарской Конфедерации и др.), странах ближнего зарубежья (Армении, Грузии, Казахстана и др.). Автором отмечается, что зарубежные аналоги российских форм общественного контроля во многом схожи с ними по функциональному назначению, принципам формирования и методам деятельности. Вместе с тем, в качестве основного существенного отличия диссертант выделяет результат реализации общественного контроля. В большинстве демократических стран мира созданы механизмы учета результатов общественного контроля, действенные и эффективные гарантии его реализации.

На основе проведенного анализа законодательства некоторых зарубежных стран автор приходит к заключению о возможности адаптации отдельных форм реализации общественного контроля, применяемых за рубежом, к российским условиям, к примеру, коллаборации и независимый гражданский аудит (США) и гражданское вето, или аброгативный референдум (Швейцарская Конфедерация), способствующие, с одной стороны, формированию механизма ответственности органов власти за неучтенные результаты общественного контроля, а с другой - повышению общественной активности граждан, ориентируя их на возможность самостоятельного эффективного решения возникающих вопросов.

В третьей главе диссертационного исследования - «Пути повышения эффективности общественного контроля в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации» - обосновывается необходимость совершенствования правового регулирования системы общественного контроля (§ I), повышения правовой культуры гражданского общества как фактора эффективной реализации правозащитной функции общественного контроля в современной России (§ 2).

Автор обосновывает целесообразность дальнейшего развития положений Федерального закона от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», предлагая ряд изменений и дополнений, направленных на усиление правозащитной направленности общественного контроля. В законе, по мнению соискателя, следует уточнить круг субъектов и форм его реализации, конкретизировать некоторые положения.

Повысить эффективность законодательства и улучшить качество принимаемых законов в сфере защиты прав человека возможно, с точки зрения соискателя, в частности, посредством расширения круга субъектов общественного контроля, а также формирования действенных механизмов ответственности органов власти, обеспечивающих учет результатов общественного контроля. Полагаем, что законодательное закрепление обязательности учета результатов общественного контроля, а также включение в законодательство действенных механизмов ответственности, в том числе институтов отзыва, роспуска, отстранения от должности, института гражданского вето, позволяющего субъектам общественного контроля соответствующего муниципального образования организовать местный референдум по отклонению нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы реализации и обеспечения прав и свобод человека и гражданина, принятых органами местного самоуправления без учета результатов проведения общественной экспертизы, будет способствовать повышению эффективности института общественного контроля как элемента системы защиты прав и свобод человека и гражданина.

Автор аргументирует предложения по совершенствованию действующего российского законодательства, регулирующего деятельность института общественной палаты в целях повышения эффективности ее правозащитной деятельности. Представляется целесообразным в качестве принципа формирования общественных палат регионального и местного уровня закрепить ассоциативный метод, в основе которого лежит

уведомительный характер вступления в состав палаты, что позволит расширить представительство общественных интересов и усилить независимость института общественной палаты.

В работе также актуализируется значение правовой культуры гражданского общества, ее роль в развитии общественной инициативы и обеспечении эффективности реализации общественного контроля в современной России.

Автор отмечает наличие различных подходов к определению содержания правовой культуры индивида и общества (деятельностный, социологический, аксиологический, синергетический). Используя интегративный подход, автор выделяет такие качественные характеристики, правовой культуры, как приоритет прав и свобод человека и гражданина; утверждение в массовом правосознании чувства уважения к закону и правопорядку; правовая активность граждан и их общественных объединений; активная правозащитная деятельность общественных институтов; законотворческая и правоприменительная деятельность всех звеньев государственного механизма. Учитывая, что композиционно правовая культура представлена уровнем правосознания и правовой активности общества; степенью эффективности юридических норм; (уровнем развития права), уровнем эффективности юридической деятельности (культурой правотворческой и правоприменительной деятельности), в рамках проведенного исследования особое внимание придается анализу уровня правосознания и правовой активности общества, который оценивается как невысокий. Для большинства граждан активное участие в общественной жизни страны в основном сводится к голосованию на выборах - свое участие в них отметили 48% респондентов. Только 2% помогали общественным организациям и профсоюзам, 39% респондентов рассказали, что нигде себя не проявили3.

Политика невмешательства. Данные ВЦИОМ // Электронный ресурс; URL: lutp://wcioin .ru/index php?id=266&iiid"l 1.1870 (дата обращения - 05 12.2013 г.)

Сложившаяся ситуация осложняется, по мнению автора, тем, что в российском обществе сильны патерналистские традиции. Правовая культура большинства российских граждан характеризуется подчиненным положением человека по отношению к власти, вследствие чего отсутствуют и навыки самоуправления. Учитывая, что в современной России создание институтов гражданского общества инициируется «сверху», и именно государство определяет границы и основные направления их искусственного формирования и развития, становятся очевидными причины низкого уровня участия граждан в осуществлении общественного контроля. В этом вопросе актуальным для современного российского гражданского общества остается выстраивание конструктивного диалога и взаимодействия с органами публичной власти.

Вместе с тем, без проявления правовой активности граждан, развития их правосознания практически невозможно дальнейшее формирование эффективной системы защиты прав человека, в том числе посредством реализации правозащитной функции общественного контроля. Основным противодействием правовому инфантилизму может быть только повышение правовой культуры общества. Существенная роль здесь, безусловно, принадлежит государству, его социализирующим институтам. Особое значение следует, по мнению автора, придать формированию правовых ценностей посредством проведения масштабной работы по правовому просвещению и воспитанию граждан, по привитию правовой грамотности должностным лицам, по разработке концепции повышения правовой культуры российского общества и механизмов ее реализации.

В качестве основных направлений совершенствования правовой культуры можно выделить следующие: предоставление населению права законодательной инициативы, проведение мероприятий по формированию навыков владения юридической техникой, популяризация правовых знаний, повышение качества юридического образования, дальнейшее развитие и

стимулирование научных исследований в области правовой культуры и иные.

В качестве мер, направленных на повышение уровня правовой культуры общества и способствующих вовлеченности более широкой общественности в осуществление правозащитной деятельности общественного контроля, представляется важным создание специального электронного ресурсного центра (единого Интернет-портала) общественного контроля, способного функционировать по принципу «одного окна». Кроме того, необходимо шире, на наш взгляд, использовать потенциал неправительственных организаций в вопросах формирования правовой культуры общества, оказания гражданам необходимой юридической помощи.

Все это в комплексе будет способствовать формированию правовой культуры общества и повышению эффективности защиты прав граждан.

В Заключении подводятся итоги диссертационного исследования, формулируются основные результаты и выводы, обосновываются предложения по совершенствованию реализации общественного контроля в Российской Федерации.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:

I. Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки РФ:

1. Огнева В.В., Огнева Е.А. Правовая культура как фактор эффективной защиты прав граждан в современной России [Текст] / В.В. Огнева, Е.А. Огнева // Образование и общество. - 2011. - № 1. - С. 4-6. - 0,4 п.л. (авторство не разделено).

2. Огнева Е.А. Формы общественного контроля в современной России: правовые императивы совершенствования [Текст] / Е.А. Огнева // Среднерусский вестник общественных наук. - 2012. - № 4 (2). - С. 99-107. -0,7 п.л.

3. Огнева Е.А. Институт общественного контроля: проблемное поле теоретического исследования [Текст] / Е.А. Огнева // Образование и общество. -2013. -№ 1. - С. 90-93.-0,45 п.л.

4. Огнева Е.А. Правовое регулирование правотворческой инициативы граждан как гарантия реализации прав человека: зарубежные практики [Текст] / Е.А. Огнева // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: Философия. Социология. Право. - 2013. - № 16 (159). -Выпуск 25. - С. 187-192. - 0,5 п.л.

5. Огнева Е.А. Общественный контроль за деятельностью органов местного самоуправления в сфере реализации прав человека: правовые основания [Текст] / Е.А. Огнева // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. - 2013. - № 2. - С. 123-129. - 0,6 п.л.

6. Огнева Е.А. Система защиты прав человека в современной России: правовая матрица [Текст] / Е.А. Огнева // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. -2013. - Вып. 3. - Ч. II. - С. 177-185. - 0,6 п.л.

7. Огнева Е.А. Общественная палата как правозащитный институт в системе общественного контроля современной России [Текст] / Е.А. Огнева// Среднерусский вестник общественных наук. - 2014. - № I. - С. 147-152. -0,4 п.л.

II. Статьи, опубликованные в иных научных изданиях:

8. Кузин Д.А., Огнева Е.А. Учет общественного мнения в законотворческом процессе: российский и зарубежный опыт [Текст] / Д.А. Кузин, Е.А. Огнева // Трансформация государства и гражданского общества в условиях глобальных вызовов XXI века: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. - Орел: Издательство ОРАГС, 2011. - С. 132-139. - 0,5 п.л. (авторство не разделено).

9. Огнева Е.А. Общественный контроль как фактор совершенствования механизма защиты прав личности в современной России [Текст] / Е.А. Огнева // Традиции и инновации в государственном и муниципальном управлении: ресурсы и технологии модернизации: Материалы VII международной научно-практической конференции. - Брянск, 2011. - С. 327-333.-0,4 п.л.

10. Огнева Е.А. Общественный контроль как социально-правовой феномен [Текст] / Е.А. Огнева // Актуальные вопросы права и государства: Материалы международной заочной научно-практической конференции. -Новосибирск, 2012. - С. 69-73. - 0,2 п.л.

11. Огнева Е.А. Роль общественного контроля в системе защиты прав человека: конституционно-правовые аспекты [Текст] / Е.А. Огнева // Права

человека в контексте формирования гражданского общества: теория и практика: Материалы международной научно-практической конференции. -Елец, 2013. - С. 62-74. - 0,4 п.л.

12. Огнева Е.А. Конституция Российской Федерации как гарант защиты прав и свобод человека и гражданина [Текст] / Е.А. Огнева // Конституционные ценности и развитие парламентаризма: к 20-летию Конституции Российской Федерации: Сборник научных статей. - Брянск, 2014.-С. 195-202.-0,6 п.л.

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

ОГНЕВОЙ ЕЛЕНЫ АЛЕКСАНДРОВНЫ

Тема диссертационного исследования: «Общественный контроль в системе защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование»

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор Носов Сергей Иванович

Изготовление оригинал-макета Огнева Е.А.

Формат 60x90/16 Тираж 100 экз. Подписано в печать 17.04.2015 Заказ № 273 Типография ООО «Генезис» 8 (495) 434-83-55 119571, г. Москва, пр-т Вернадского, 86

2015677290

2015677290

2015 © LawTheses.com